Conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro van 19 januari 2006.
Conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro van 19 januari 2006.
1. De vragen van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland) hebben betrekking op verschillende punten van uitlegging van richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer(2), zoals gewijzigd bij richtlijn 90/423/EEG van de Raad van 26 juni 1990(3) (hierna: "richtlijn"). De verwijzende rechter vraagt zich af welke gevolgen moeten worden verbonden aan het feit dat het laboratorium dat de onderzoeken heeft verricht, als gevolg waarvan de dieren op de bedrijven van Dokter, Boekhout en Maatschap Van den Top zijn afgemaakt, niet het in bijlage B bij de richtlijn genoemde laboratorium is.
I - Feiten, toepasselijke bepalingen en prejudiciële vragen
2. De hoofdzaak betreft een geding tussen Dokter, Boekhout en Maatschap Van den Top enerzijds, en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit anderzijds. Verzoekers in het hoofdgeding betwisten de besluiten tot doding van hun dieren die door de directeur van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: "RVV") op 29 maart 2001 ingevolge de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren van 24 september 1992 (Stb. 1992, 585) en het Besluit verdachte dieren van 24 december 1992 (Stb. 1992, 585) zijn vastgesteld (hierna: "bestreden besluiten").
3. Op communautair niveau zijn tal van maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer genomen. Het doel van de richtlijn is volgens artikel 1 de vaststelling van "communautaire bestrijdingsmaatregelen die bij het uitbreken van mond- en klauwzeer [...] moeten worden toegepast".
4. Volgens artikel 2, tweede alinea, van de richtlijn wordt verstaan onder:
"[...]
c) besmet dier: alle voor de ziekte vatbare dieren waarop:
- klinische symptomen of na het slachten letsels werden vastgesteld die op mond- en klauwzeer kunnen duiden,
of
- de aanwezigheid van mond- en klauwzeer officieel werd vastgesteld na laboratoriumonderzoek;
d) verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die klinische symptomen of na het slachten letsels vertonen, zodat met recht de aanwezigheid van mond- en klauwzeer mag worden vermoed;
e) van besmetting (contaminatie) verdacht dier: alle voor de ziekte vatbare dieren die - volgens de ingewonnen epizoötiologische inlichtingen - rechtstreeks of onrechtstreeks in contact kunnen zijn geweest met het mond- en klauwzeervirus".
5. In artikel 4 van de richtlijn(4) wordt uiteengezet welke maatregelen moeten worden genomen wanneer er zich op een bedrijf een of meer van besmetting verdachte dieren bevinden. Zodra de aanwezigheid van een besmet dier op een bedrijf is vastgesteld, wordt overeenkomstig artikel 5, punt 1, van die richtlijn overgegaan tot het nemen van "de passende monsters [...] met het oog op de onderzoeken door het in de bijlage vermelde laboratorium, wanneer deze monsternemingen en onderzoeken niet zijn verricht tijdens de periode van verdenking". Artikel 5, punt 2, regelt het afmaken en de vernietiging van de dieren van het bedrijf. Op grond van artikel 5, punt 4, kan bovendien "de bevoegde autoriteit de onder 1 bedoelde maatregelen uitbreiden tot de onmiddellijk aangrenzende bedrijven, wanneer in verband met de ligging hiervan, de plaatselijke situatie of de contacten met de dieren van het bedrijf waar de ziekte werd geconstateerd, voor een besmetting moet worden gevreesd".
6. De rol van de erkende laboratoria die in de bijlagen A en B bij de richtlijn worden genoemd, wordt in de artikelen 11 en 13 daarvan nader toegelicht. Artikel 11, lid 1, eerste streepje, bepaalt:
"De lidstaten zien erop toe dat:
- de laboratoriumonderzoeken om de aanwezigheid van mond- en klauwzeer op te sporen, worden verricht door een in de bijlage genoemd nationaal laboratorium; deze bijlage kan worden gewijzigd of aangevuld volgens de procedure van artikel 17. Uit dit laboratoriumonderzoek moet, zo nodig, en met name bij het eerste optreden van de ziekte, de soort en ondersoort en eventueel de variant van het betrokken virus blijken. De soort of de ondersoort en eventueel de variant van het betrokken virus kunnen zo nodig door een door de Gemeenschap aangewezen controlelaboratorium worden bevestigd."
7. Artikel 13, lid 1, luidt:
"De lidstaten zien erop toe dat:
[...]
- het manipuleren van mond- en klauwzeervirussen ter fine van onderzoek, diagnostiek en/of het vervaardigen van vaccins alleen plaatsvindt in erkende inrichtingen en laboratoria die op de lijst in de bijlagen A en B voorkomen,
[...]
- [die] inrichtingen en laboratoria slechts worden erkend indien zij voldoen aan de minimumnormen die door de Food and Agriculture Organization (FAO) zijn aanbevolen voor laboratoria waar in vivo en in vitro met mond- en klauwzeervirussen wordt gewerkt."
8. De controles die de Commissie van de Europese Gemeenschappen bij die laboratoria kan uitvoeren, worden in lid 2 van dat artikel gepreciseerd:
"Veterinaire deskundigen van de Commissie voeren, in samenwerking met de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, steekproeven uit om na te gaan of de in de in de bijlagen A en B bedoelde inrichtingen en laboratoria toegepaste veiligheidsmaatregelen in overeenstemming zijn met de minimumnormen van de FAO.
De Commissie voert deze controles minstens een keer per jaar uit; [...] Uiterlijk op 31 december 1991 kan de lijst van de in de bijlagen A en B genoemde inrichtingen en laboratoria in het licht van deze controles door de Commissie worden herzien volgens de procedure van artikel 17. Die procedure wordt ook toegepast voor de geregelde bijwerking van de lijst.
Overeenkomstig die procedure kan worden besloten een uniforme code van goede praktijken vast te stellen voor de veiligheidsmaatregelen die in de in de bijlagen A en B genoemde inrichtingen en laboratoria worden toegepast."
9. In bijlage B bij de richtlijn wordt als inrichting van de overheid "Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad" aangewezen. Op 2 juli 1992 heeft de Commissie een beschikking gegeven tot wijziging van de in de richtlijn opgenomen lijst van inrichtingen en laboratoria die met mond- en klauwzeervirus mogen werken(5), waarin in bijlage B bij de richtlijn onder het opschrift "Nationale laboratoria die met levend mond- en klauwzeervirus mogen werken", nog steeds het "Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad" wordt genoemd. Ten slotte heeft de Commissie op 10 januari 2003, na de feiten van de onderhavige zaak, een beschikking vastgesteld houdende wijziging van richtlijn 85/511, wat betreft de lijst van laboratoria die met mond- en klauwzeervirus mogen werken.(6) Bijlage A bevat de lijst van de commerciële laboratoria die met levend mond- en klauwzeervirus mogen werken voor de productie van vaccin, en bijlage B de nationale laboratoria die met levend mond- en klauwzeervirus mogen werken. In beide bijlagen wordt "CIDC-Lelystad, Central Institute for Animal Disease Control, Lelystad" genoemd. In bijlage XI bij richtlijn 2003/85/EG van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van mond- en klauwzeer, tot intrekking van richtl?n 85/511(7), wordt in deel A een lijst gegeven van de nationale laboratoria die met levend mond- en klauwzeervirus mogen werken, en in deel B de laboratoria die met levend mond- en klauwzeervirus mogen werken voor de productie van vaccin. Hetzelfde laboratorium "CIDC-Lelystad, Central Institute for Animal Disease Control, Lelystad" wordt in beide delen van die bijlage genoemd.
10. Ten slotte moet ook melding worden gemaakt van beschikking 2001/246/EG van de Commissie van 27 maart 2001 houdende vaststelling van voorschriften voor de bestrijding en de uitroeiing van mond- en klauwzeer in Nederland op grond van artikel 13 van richtlijn 85/511(8) ; volgens artikel 2 daarvan mag die lidstaat van suppressievaccinatie gebruikmaken onder de in de bijlage bij die beschikking vastgestelde voorwaarden, die met name bepalen dat "het vaccinatiegebied een gebied omvat met een straal van maximaal 2 km rond een bedrijf waarvoor de in artikel 4 of artikel 5 van richtlijn 85/511/EEG vastgestelde beperkende maatregelen worden toegepast".
11. De directeur van de RVV heeft de bestreden besluiten gebaseerd op inspecties die op 20, 22 en 25 maart 2001 door een specialistenteam van de RVV zijn uitgevoerd op het bedrijf van Teunissen, dat op een afstand van minder dan twee kilometer van de bedrijven van verzoekers in het hoofdgeding is gelegen. De tijdens die inspecties afgenomen monsters zijn voor onderzoek naar het laboratorium ID-Lelystad BV (hierna: "ID-Lelystad") gezonden. Op 27 maart 2001 is het bedrijf van Teunissen geruimd. Op 28 maart heeft dat laboratorium de RVV meegedeeld dat de monsters positief waren bevonden. De directeur van de RVV heeft bijgevolg het bedrijf van Teunissen besmet verklaard en zich bij besluit van 29 maart 2001 op het standpunt gesteld dat de evenhoevige dieren op de bedrijven van verzoekers in het hoofdgeding als verdacht van mond- en klauwzeer moesten worden aangemerkt, aangezien zij zich in de omgeving van een bedrijf met besmette dieren bevonden. Ter bestrijding van het virus heeft die directeur de vaccinatie en daarna de doding van de dieren van die verzoekers gelast.
12. Verzoekers in het hoofdgeding hebben ieder bezwaar gemaakt tegen de bestreden besluiten, dat door de directeur van de RVV is afgewezen. Zij hebben daarop drie afzonderlijke beroepen ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, dat de behandeling van de zaak heeft geschorst en het Hof om een prejudiciële beslissing heeft verzocht over de navolgende vragen:
"1) Heeft de ingevolge artikel 11, lid 1, eerste streepje, gelezen in samenhang met artikel 13, lid 1, tweede streepje, van richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer, op de lidstaten rustende verplichting erop toe te zien dat de laboratoriumonderzoeken om de aanwezigheid van mond- en klauwzeer op te sporen worden verricht door een in bijlage B bij deze richtlijn genoemd laboratorium, rechtstreekse werking?
2) a) Moet artikel 11, lid 1, van richtlijn 85/511 aldus worden uitgelegd, dat aan de omstandigheid dat de aanwezigheid van mond- en klauwzeer wordt vastgesteld door een laboratorium dat niet is genoemd in bijlage B bij deze richtlijn, rechtsgevolgen moeten worden verbonden?
2) b) Indien vraag 2a bevestigend wordt beantwoord:
Strekt artikel 11, lid 1, van richtlijn 85/511 tot bescherming van de belangen van justitiabelen, zoals appellanten in het hoofdgeding? Zo neen, kunnen justitiabelen, zoals appellanten in het hoofdgeding, een beroep doen op eventuele schending van de verplichtingen die voor de autoriteiten van de lidstaten uit deze bepaling voortvloeien?
2) c) Indien het antwoord op vraag 2b meebrengt dat justitiabelen een beroep kunnen doen op artikel 11, lid 1, van richtlijn 85/511:
Welke rechtsgevolgen moeten worden verbonden aan een vaststelling van de aanwezigheid van mond- en klauwzeer door een laboratorium dat niet is genoemd in bijlage B bij deze richtlijn?
3) Moet bijlage B bij deze richtlijn, gelet op het bepaalde in de artikelen 11 en 13 van richtlijn 85/511, aldus worden uitgelegd dat de vermelding in bijlage B bij deze richtlijn van het ,Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad' ook betrekking kan of moet hebben op ID-Lelystad BV?
4) Indien uit de antwoorden op vorenvermelde vragen volgt dat de aanwezigheid van mond- en klauwzeer kan worden vastgesteld door een laboratorium dat niet is genoemd in bijlage B bij richtlijn 85/511 of dat bijlage B bij deze richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat de vermelding van het ,Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad' ook betrekking kan of moet hebben op ID-Lelystad BV:
Dient richtlijn 85/511 aldus te worden uitgelegd dat daarin is geregeld dat het tot besluiten bevoegde nationale bestuursorgaan gebonden is aan uitkomsten van onderzoek door een laboratorium dat is geplaatst op bijlage B bij deze richtlijn, dan wel, indien het antwoord op vraag 2a meebrengt dat het bestuursorgaan zijn maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer ook mag baseren op de uitslagen verkregen door een laboratorium dat niet is geplaatst op bijlage B van de richtlijn, op de uitslagen van laatstbedoeld laboratorium, of behoort de bepaling van het gezag tot de procedurele autonomie van de lidstaat en dient de rechter bij wie het hoofdgeding aanhangig is te onderzoeken of de regels dienaangaande gelden ongeacht of het laboratoriumonderzoek plaatsvindt op grond van een communautaire of nationaal rechtelijke verplichting, alsmede of de hantering van het nationaal rechtelijke procedurele kader die tenuitvoerlegging van de communautaire regels niet uiterst moeilijk of praktisch onmogelijk maakt?
5) Indien het antwoord op vraag 4 meebrengt dat de binding van nationale autoriteiten aan de laboratoriumuitslag wordt geregeld door richtlijn 85/511:
Zijn nationale autoriteiten onvoorwaardelijk gebonden aan de uitslag van een door een laboratorium verricht mond- en klauwzeeronderzoek? Zo neen, welke beoordelingsmarge laat richtlijn 85/511 deze nationale autoriteiten?"
13. Op 8 december 2005 heeft een terechtzitting plaatsgehad waarop Dokter, de Nederlandse regering en de Commissie hun standpunt kenbaar hebben gemaakt.
II - Beoordeling
14. Vooraf moet worden duidelijk gemaakt dat de bestreden besluiten, die de Nederlandse autoriteiten in het kader van de bestrijding van mond- en klauwzeer hebben genomen, zijn vastgesteld overeenkomstig nationaal recht, waarvan de bepalingen dwingender kunnen zijn dan die van de richtlijn, zoals in het arrest Tempelman en Van Schaijk is vastgesteld.(9) De eerste drie vragen kunnen tezamen worden behandeld, daar zij betrekking hebben op de gevolgen van de aanwijzing van controlelaboratoria door de richtlijn. De vierde en de vijfde vraag beogen vast te stellen of de nationale autoriteit ingevolge het gemeensch apsrecht gebonden moet worden geacht aan de uitslagen van het laboratorium dat de onderzoeken heeft verricht. Ter verduidelijking van de context van deze verwijzing moet worden gepreciseerd dat alle argumenten van Dokter de rechtmatigheid in twijfel trekken van het eindbesluit van de Nederlandse autoriteiten om de dieren van verzoekers in het hoofdgeding te doden. Twee argumentatielijnen worden aangevoerd om aan te tonen dat de rechter moet onderzoeken of de bewoordingen van de artikelen 11 en 13 van de richtlijn zijn nageleefd, en dat de nationale autoriteiten in uitzonderlijke omstandigheden de uitslag van een onderzoekslaboratorium buiten beschouwing kunnen laten.
A - De gevolgen van de aanwijzing van een laboratorium in bijlage B bij de richtlijn
15. Tussen partijen staat vast dat ID-Lelystad, het laboratorium dat de onderzoeken op het bedrijf van Teunissen van 20 tot 27 maart 2001 heeft uitgevoerd, niet het laboratorium is dat in bijlage B bij de richtlijn wordt genoemd, te weten Centraal Diergeneeskundig Instituut, Lelystad. Met zijn vraag aan het Hof, waarover tussen partijen bij de procedure discussie heeft plaatsgevonden, wenst de verwijzende rechter te vernemen wat de gevolgen van dat verschil zijn.
16. Volgens Dokter hebben de artikelen 11 en 13 van de richtlijn(10) rechtstreekse werking omdat zij voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn. Daar zij bovendien de bescherming van de landbouwers tot doel hebben, dient de rechter na te gaan of de wijziging in de naam van het laboratorium een wezenlijke materiële wijziging van dat laboratorium is wat het tewerkgestelde personeel, de plaats van werkzaamheid en de toegepaste methoden betreft.
17. De Nederlandse regering formuleert een genuanceerder standpunt. Die regering erkent weliswaar dat de artikelen 11 en 13 van de richtlijn rechtstreekse werking hebben en dat zij beogen de belangen van de veehouders te beschermen, maar zij is in het onderhavige geval van mening dat de richtlijn niet is geschonden omdat deze aldus dient te worden uitgelegd dat daarbij geen verplichting tot wijziging van de lijst van laboratoria in bijlage B wordt opgelegd, indien geen materiële wijzigingen in de controlelaboratoria zijn opgetreden.
18. Hoewel de Commissie de rechtstreekse werking van de artikelen 11 en 13 van de richtlijn erkent, komt zij ten slotte tot de conclusie dat daarop geen beroep kan worden gedaan voor een ander doel dan met deze artikelen wordt nagestreefd. In casu heeft de aanwijzing van controlelaboratoria in de richtlijn tot hoofddoel de risico's van besmetting met mond- en klauwzeer te beperken. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van de tests. Aangezien de materiële situatie van het in die bijlage B formeel aangewezen laboratorium niet wezenlijk is gewijzigd, schrijft de richtlijn geen wijziging van de bijlage voor.
19. Gezien deze opmerkingen, lijkt mij de vraag van de rechtstreekse werking van de artikelen 11 en 13 van de richtlijn niet de kernvraag te zijn. Waar het om draait, is het doel dat met de aanwijzing van controlelaboratoria in bijlage B bij de richtlijn wordt nagestreefd.
20. Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat particulieren zich in alle gevallen waarin de bepalingen van een richtlijn inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, voor de nationale rechter tegenover de staat op die bepalingen kunnen beroepen, wanneer deze heeft verzuimd de richtlijn binnen de gestelde termijn in nationaal recht om te zetten, dan wel dit op onjuiste wijze heeft gedaan.(11)
21. De betrokken bepalingen - de artikelen 11 en 13 van de richtlijn - lijken voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk. Daaraan kan rechtstreekse werking worden toegekend. De gevolgen die aan die bepalingen in het kader van het hoofdgeding moeten worden verbonden, hangen echter af van de inhoud daarvan en van de doelstellingen die zij nastreven.
22. Welk doel wordt met de aanwijzing van onderzoekslaboratoria in bijlage B bij de richtlijn nagestreefd? Volgens de Commissie is de opstelling van een lijst van belang voor de coördinatie van de diagnosenormen en -technieken die door de verschillende nationale laboratoria worden toegepast. In de tweede plaats is de Commissie van mening dat die lijst het mogelijk maakt de veiligheid van de laboratoria te verzekeren, daar zij aan de door de FAO aanbevolen minimumnormen moeten voldoen om op die lijst te worden geplaatst.(12) Ten slotte dient de lijst van die bijlage B de controle op de laboratoria door de Commissie te vergemakkelijken.(13)
23. Ter verduidelijking van de gevolgen die aan de aanwijzing van een onderzoekslaboratorium in bijlage B bij de richtlijn moeten worden verbonden, moet eraan worden herinnerd dat die richtlijn in haar geheel beoogt het mond- en klauwzeervirus te bestrijden ter bescherming van de gezondheid. Het daarbij ingevoerde stelsel voorziet in de toepassing van preventieve maatregelen zodra een risico van besmetting optreedt. In dat kader zou het specifieke doel van de opname van een nauwkeurige lijst van laboratoria in die bijlage B zijn om een onontbeerlijke, door de Commissie gecontroleerde coördinatie tussen lidstaten te bewerkstelligen bij de bestrijding van het mond- en klauwzeervirus. Uit artikel 13 van de richtlijn(14) blijkt namelijk dat het bestaan van die lijst van laboratoria de Commissie in staat dient te stellen zich ervan te vergewissen dat die laboratoria de minimumveiligheidsnormen in acht nemen. Artikel 11 van de richtlijn biedt steun voor die uitlegging, aangezien daarin wordt bepaald dat de uitslagen van die laboratoria door een door de Gemeenschap aangewezen controlelaboratorium worden bevestigd. Al die maatregelen dienen ertoe het risico van verspreiding van het mond- en klauwzeervirus te identificeren en te bestrijden.
24. De vraag welke rechten particulieren aan de lijst in bijlage B bij de richtlijn kunnen ontlenen, kan gemakkelijk worden beantwoord. Die lijst is namelijk niet bedoeld als een procedurele waarborg voor de eigenaren van bedrijven waar onderzoeken zijn uitgevoerd, maar eerder als een maatregel om een netwerk van laboratoria in de Gemeenschap op te zetten. Particulieren lijken dus niet, zoals verzoekers proberen te doen, met een beroep op die lijst de positieve uitslagen van een laboratorium, die een risico van besmetting met het mond- en klauwzeervirus in een bedrijf aantonen, buiten beschouwing te kunnen laten.
25. De lijst van de laboratoria in bijlage B bij de richtlijn biedt een minimumgarantie, voorzover zij zich ertegen verzet dat door die laboratoria verkregen positieve uitslagen buiten beschouwing blijven. Zij belet de lidstaten niet om dwingender preventieve maatregelen te nemen en zeker niet om rekening te houden met de positieve uitslagen van laboratoria die niet op die lijst zijn vermeld om het bestaan van een risico van besmetting met het mond- en klauwzeervirus nog nauwkeuriger vast te stellen.(15) Daarentegen kan het risico enkel worden uitgesloten op grond van een negatieve uitslag van de laboratoria die op die lijst worden vermeld.
26. Indien de door verzoekers in het hoofdgeding voorgestelde redenering wordt gevolgd, kan dat tot het absurde resultaat leiden dat bij een wijziging van de naam van een in bijlage B bij de richtlijn genoemd laboratorium geen enkel laboratorium als bevoegd kan worden beschouwd om tests uit te voeren die de aanwezigheid van het mond- en klauwzeervirus aantonen, totdat die naam in overeenstemming met artikel 17 van de richtlijn is gewijzigd.
27. De door verzoekers in het hoofdgeding voorgestelde analogie met de arresten CIA International(16) en Lemmens(17) kan slechts van de hand worden gewezen, omdat die arresten betrekking hebben op het zeer bijzondere kader van de toepassing van richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften(18), zoals gewijzigd bij richtlijn 88/182/EEG van de Raad van 22 maart 1988(19), die voorziet in een verplichte procedure tot mededeling van de technische voorschriften aan de Commissie en tot doel heeft, door middel van een preventieve controle het vrije verkeer van goederen te beschermen.(20) De mededeling van de technische voorschriften door de lidstaten is de centrale maatregel die bij die richtlijn is ingevoerd, en zonder mededeling is de toepassing onmogelijk. Daarentegen is de procedure tot wijziging van de lijst van de in bijlage B bij de richtlijn genoemde laboratoria slechts een van de nuttige elementen om het met die richtlijn nagestreefde hoofddoel van bescherming van de gezondheid te bereiken, en kan de niet-naleving daarvan dit doel niet aantasten.
28. Ten slotte volgt uit het met de richtlijn nagestreefde hoofddoel van bescherming van de gezondheid, dat rekening moet worden gehouden met het risico voor de gezondheid dat door de positieve uitslag van de test is aangetoond, zonder dat die uitslag buiten beschouwing kan worden gelaten op de enkele grond dat het laboratorium dat de test heeft uitgevoerd, niet het in bijlage B bij de richtlijn genoemde laboratorium is. Wanneer dus uit een laboratoriumtest blijkt, dat dieren zijn besmet, moeten daaraan de gevolgen worden verbonden die ingevolge de toepassing van de richtlijn of stringentere nationale maatregelen geboden zijn.(21) Bijgevolg moeten de artikelen 11 en 13 van de richtlijn aldus worden uitgelegd dat zij zich er niet tegen verzetten dat maatregelen tot ruiming gebaseerd zijn op de uitslag van onderzoeken door een laboratorium waarvan de naam niet overeenkomt met die welke in de lijst in bijlage B bij de richtlijn staat vermeld.
29. Gezien die uitlegging, is het niet meer nodig antwoord te geven op de vraag of het bij de wijzigingen in het betrokken laboratorium om materiële wijzigingen gaat. Immers, enkel de Commissie zou dit kunnen aanvoeren in het kader van een beroep wegens niet-nakoming tegen het Koninkrijk der Nederlanden, indien laatstgenoemde volgens haar de krachtens de artikelen 11 en 13 van de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen.
30. Ik geef derhalve het Hof in overweging, de eerste drie vragen van de verwijzende rechter aldus te beantwoorden dat een particulier niet met een beroep op de rechtstreekse werking van de artikelen 11 en 13 van de richtlijn een preventieve maatregel tot doding kan betwisten, die is vastgesteld nadat een risico van besmetting met mond- en klauwzeer is aangetoond door de positieve onderzoeksuitslagen van op een bedrijf afgenomen monsters, zelfs indien de naam van het laboratorium dat de onderzoeken heeft uitgevoerd, niet overeenkomt met het in bijlage B bij de richtlijn genoemde laboratorium.
B - De bevoegdheid van de nationale gezondheidsautoriteiten om af te wijken van de door het laboratorium verstrekte uitslagen van de onderzoeken
31. Met de vierde en de vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de nationale autoriteiten gebonden zijn aan de uitslagen van een onderzoekslaboratorium, dan wel of zij daarvan kunnen afwijken. Het gaat erom vast te stellen welke samenhang er bestaat tussen de door deskundigen verstrekte uitslagen en de besluiten die de bevoegde nationale gezondheidsautoriteit als gevolg daarvan heeft genomen.
32. De verwijzende rechter, verzoekers in het hoofdgeding, alsmede de Nederlandse regering erkennen alle, dat de richtlijn zich daarover niet uitlaat. In dat kader moeten de grenzen worden gedefinieerd die door het gemeenschapsrecht aan de bevoegdheid van het nationale bestuursorgaan zijn gesteld; de inhoud van die bevoegdheid wordt door het nationale recht bepaald.(22)
33. Dienaangaande is de Commissie van mening dat de richtlijn voorschrijft dat de nationale autoriteiten zich moeten laten leiden door het doel om verspreiding van mond- en klauwzeer te voorkomen, zodat hun optreden niet afhankelijk kan worden gesteld van het verkrijgen van uitslagen van een onderzoekslaboratorium. Zij kunnen preventief handelen, nog voordat zij die uitslagen hebben ontvangen, indien klinische symptomen die een besmetting met het mond- en klauwzeervirus doen vermoeden, op een bedrijf worden vastgesteld.(23)
34. De opmerkingen van de Commissie zijn relevant voor de beantwoording van de vraag van de verwijzende rechter, voorzover zij bevestigen dat het gemeenschapsrecht, en met name de richtlijn, zich er niet tegen verzet dat aan de nationale autoriteiten een ruime beoordelingsmarge wordt gelaten wanneer zij maatregelen ter bescherming van de gezondheid van de mens nemen. Mijns inziens, en zoals ook de Commissie in haar opmerkingen beklemtoont, volgt uit de ruime beoordelingsbevoegdheid die de nationale autoriteiten voor de vaststelling van preventieve maatregelen hebben, dat de door hen in dat kader genomen besluiten enkel nietig kunnen worden verklaard indien zij een kennelijke beoordelingsfout hebben gemaakt.(24) Bijgevolg zal de toetsing van de nationale rechter beperkter zijn wanneer de nationale autoriteiten hun besluiten op de uitslagen van een onderzoek door een laboratorium hebben gebaseerd. Die onderzoeken kunnen ook enkel bij uitzondering worden betwist, zelfs indien de precieze omvang van de op de nationale gezondheidsautoriteiten rustende verplichting tot controle van deze onderzoeken door het nationale recht wordt beheerst. De richtlijn stelt in dit verband als enige grens, dat de verplichting tot controle van de uitslagen van een onderzoek de nationale autoriteit niet kan beletten om snel te reageren wanneer een risico van besmetting door de positieve uitslagen van een laboratorium wordt aangetoond.(25)
35. Verzoekers in het hoofdgeding stellen echter dat de nationale autoriteit tekort is geschoten in zijn verplichting om de haar voorgelegde onderzoeksresultaten te controleren, waardoor het beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging, zoals dit door het gemeenschapsrecht wordt erkend, zou zijn geschonden. Die verzoekers baseren hun betoog op arresten die betrekking hebben op het mededingingsrecht(26) en op artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Uit dit beginsel volgt volgens hen, dat zij de juistheid moeten kunnen betwisten van de uitslagen, waarop het administratieve besluit tot preventieve ruiming is gebaseerd. Om hun recht van beroep uit te oefenen, zouden die verzoekers bovendien inzage in het dossier van het laboratorium dienen te verkrijgen, wat hun in casu zou zijn geweigerd.
36. Volgens vaste rechtspraak moeten de onder het gemeenschapsrecht vallende nationale maatregelen verenigbaar zijn met de algemene beginselen daarvan, zoals het beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging. Dit staat ter beoordeling aan de nationale rechter.(27)
37. In dit verband moet, onverminderd de eindbeoordeling van de nationale rechter ter zake, worden opgemerkt dat verzoekers in het hoofdgeding, anders dan zij stellen, niet de mogelijkheid is ontnomen om het besluit tot preventieve doding, waarop het onderhavige beroep betrekking heeft, te betwisten. Desalniettemin moet wegens het risico voor de gezondheid dat de besmetting met het mond- en klauwzeervirus oplevert, worden voorkomen dat de betwisting van een preventieve maatregel opschortende werking heeft. Hoewel het beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging in beide gevallen van toepassing is, zijn de gevolgen daarvan derhalve verschillend naargelang het wordt toegepast op een besluit van de Commissie, dat beoogt de ondernemingen te straffen die inbreuken op het mededingingsrecht hebben gemaakt, dan wel op de vaststelling van een besluit door een nationale gezondheidsautoriteit dat strekt tot bescherming van de gezondheid van de mens.
38. Gelet op die opmerkingen, moet het Hof in overweging worden gegeven op de vierde en de vijfde vraag van de verwijzende rechter te antwoorden dat het gemeenschapsrecht zich niet verzet tegen de toekenning van een ruime beoordelingsmarge aan de nationale autoriteiten om onverwijld preventieve maatregelen ter bestrijding van het mond- en klauwzeervirus vast te stellen, wanneer een risico van besmetting is aangetoond door de door een laboratorium verkregen positieve onderzoeksuitslagen.
III - Conclusie
39. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging de vragen van het College van Beroep voor het bedrijfsleven te beantwoorden als volgt:
"1) Een particulier kan niet met een beroep op de rechtstreekse werking van de artikelen 11 en 13 van richtlijn 85/511/EEG van de Raad van 18 november 1985 tot vaststelling van gemeenschappelijke maatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer, zoals gewijzigd bij richtlijn 90/423/EEG van de Raad van 26 juni 1990, een preventieve maatregel tot doding betwisten, die is vastgesteld nadat een risico van besmetting met mond- en klauwzeer is aangetoond door de positieve onderzoeksuitslagen van op een bedrijf afgenomen monsters, zelfs indien de naam van het laboratorium dat de onderzoeken heeft uitgevoerd, niet overeenkomt met het in bijlage B bij die richtlijn genoemd laboratorium.
2) Het gemeenschapsrecht verzet zich niet tegen de toekenning van een ruime beoordelingsmarge aan de nationale autoriteiten om onverwijld preventieve maatregelen ter bestrijding van het mond- en klauwzeervirus vast te stellen, wanneer een risico van besmetting is aangetoond door de door een laboratorium verkregen positiev e onderzoeksuitslagen."
(1) .
(2) - PB L 315, blz. 11.
(3) - PB L 224, blz. 13.
(4) - In dat artikel wordt met name bepaald:
"1. De lidstaten zien erop toe dat, [...] onverwijld een officieel onderzoek wordt ingesteld om na te gaan of deze ziekte al dan niet aanwezig is, en in het bijzonder dat de officiële dierenarts de passende monsters neemt of laat nemen voor laboratoriumonderzoek.
Zodra de bevoegde autoriteit van de verdenking in kennis gesteld is, laat zij het bedrijf onder officieel toezicht plaatsen en geeft zij met name opdracht:
[...]
- alle voor de ziekte vatbare dieren op het bedrijf op stal te houden of onder te brengen op andere plaatsen waar zij geïsoleerd kunnen worden [...]"
(5) - Beschikking 92/380/EEG (PB L 198, blz. 54).
(6) - Beschikking 2003/11/EG (PB L 7, blz. 82).
(7) - PB L 306, blz. 1.
(8) - PB L 88, blz. 21.
(9) - Arrest van 10 maart 2005 (C-96/03 en C-97/03, Jurispr. blz. I-1895). In artikel 1, lid 2, van richtlijn 2003/85 wordt overigens bepaald: "Het staat de lidstaten vrij stringentere maatregelen vast te stellen op het binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallende gebied."
(10) - Aangehaald in de punten 6 tot en met 8 van de conclusie.
(11) - Arresten van 19 november 1991, Francovich e.a. (C-6/90 en C-9/90, Jurispr. blz. I-5357, punt 11); 11 juli 2002, Marks & Spencer (C-62/00, Jurispr. blz. I-6325, punt 25), en 5 oktober 2004, Pfeiffer e.a. (C-397/01, Jurispr. blz. I-8835, punt 103).
(12) - Derde overweging van de considerans van beschikking 92/380: "[...] de Commissie moet op grond van artikel 13 van richtlijn 85/511/EEG steekproefcontroles uitvoeren om ervoor te zorgen dat de in de bijlagen A en B van genoemde richtlijn vermelde erkende laboratoria beantwoorden aan de door de FAO vastgestelde minimumnormen en de lijst van laboratoria bijwerken in het licht van de resultaten van de controles [...]".
(13) - Derde overweging van de considerans van richtlijn 90/423: "[...] volgens deze studie zijn aan het manipuleren van virussen in laboratoria risico's verbonden, aangezien virussen zich onder voor de ziekte vatbare dieren in de naaste omgeving kunnen verspreiden, terwijl ook het gebruik van vaccins gevaarlijk kan zijn wanneer geen inactiveringsmethoden die volledige veiligheid garanderen, worden toegepast".
(14) - Aangehaald in de punten 7 en 8 van de conclusie.
(15) - Arrest Tempelman en Van Schaijk, reeds aangehaald.
(16) - Arrest van 30 april 1996, CIA Security International (C-194//94, Jurispr. blz. I-2201).
(17) - Arrest van 16 juni 1998, Lemmens (C-226/97, Jurispr. blz. I-3711).
(18) - PB L 109, blz. 8.
(19) - PB L 81, blz. 75.
(20) - Arrest Lemmens, reeds aangehaald, punt 32.
(21) - Arrest Tempelman en Van Schaijk, reeds aangehaald.
(22) - Zie punt 46 van mijn conclusie in de zaak Tempelman en Van Schaijk, reeds aangehaald.
(23) - Artikel 2, tweede alinea, sub c, van de richtlijn.
(24) - Naar analogie met de toetsing van de bevoegdheid van de Commissie door de gemeenschapsrechters, zie arrest van 12 juli 2001, Jippes e.a. (C-189/01, Jurispr. blz. I-5689).
(25) - De vraag kan in andere termen worden gesteld wanneer de uitslag van het onderzoek negatief is. Terwijl een positieve uitslag het bestaan van een risico van besmetting bevestigt, kan immers uit een negatieve uitslag niet automatisch worden afgeleid dat een bedrijf gezond is, omdat de onderzoeken slechts op bepaalde dieren worden uitgevoerd. Daarom kan in dat geval niet worden uitgesloten dat de nationale autoriteiten op goede gronden preventieve maatregelen tot ruiming kunnen nemen indien klinische symptomen van besmetting op een bedrijf zijn vastgesteld.
(26) - Met name arrest van 24 oktober 1996, Lisrestal (C-32/95 P, Jurispr. blz. I-5373).
(27) - Arrest Tempelman en Van Schaijk, reeds aangehaald, punt 49.