Hof van Justitie EU 19-09-2007 ECLI:EU:C:2007:528

i) Ontvankelijkheid van een door een bevoorrechte verzoeker krachtens artikel 241 EG opgeworpen exceptie van onwettigheid van een verordening

36. Ik herinner eraan dat krachtens artikel 241 EG iedere partij, ook al is de in artikel 230, vijfde alinea, EG bedoelde termijn verstreken, naar aanleiding van een geschil waarbij een door het Parlement en de Raad gezamenlijk vastgestelde verordening of een verordening van de Raad, van de Commissie of van de Europese Centrale Bank in het geding is, de in artikel 230, tweede alinea, EG bedoelde middelen kan aanvoeren om voor het Hof van Justitie de niet-toepasselijkheid van deze verordening in te roepen.⁽¹²⁾

37. Wat de aard van de betrokken handeling betreft, erkent de rechtspraak dat de exceptie van onwettigheid niet kan worden beperkt tot handelingen in de vorm van een verordening in de zin van artikel 241 EG, doch dat deze eerder, door een ruime uitlegging van dit artikel, aansluit bij de inhoud van de handeling, die van „algemene strekking” moet zijn.⁽¹³⁾

38. Deze precisering heeft reeds als eerste gevolg dat iedere verzoeker, dus ook een bevoorrechte, wordt belet om een exceptie van onwettigheid op te werpen tegen besluiten die formeel tot hem zijn gericht en die hij niet rechtstreeks binnen de in artikel 230, vijfde alinea, EG bedoelde termijn heeft aangevochten⁽¹⁴⁾, behoudens het — in casu hoe dan ook niet relevante — geval dat de handeling zulke ernstige en kennelijke gebreken vertoont, dat zij als niet-bestaande moet worden aangemerkt.⁽¹⁵⁾

39. Wat de personele werkingssfeer van artikel 241 EG betreft, is de problematiek van de ontvankelijkheid van een exceptie van onwettigheid die op grond van artikel 241 EG wordt opgeworpen door een bevoorrecht verzoeker, zoals een instelling van de Gemeenschap of een lidstaat, in de laatste decennia verschillende keren aan de orde geweest, niettegenstaande de bewoordingen van dat artikel, volgens welke iedere partij, ook al is de in artikel 230 EG bedoelde termijn verstreken, incidenteel de niet-toepasselijkheid van een verordening, opgevat als een handeling van „algemene strekking”, kan inroepen.

40. Dat deze vraag terugkeert, lijkt gedeeltelijk te zijn veroorzaakt door het feit dat het Hof herhaaldelijk geweigerd heeft zich uit te spreken over de ontvankelijkheid van excepties van onwettigheid die door bevoorrechte verzoekers waren opgeworpen tegen communautaire verordeningen in het kader van een beroep tot nietigverklaring van een op de betrokken verordening gebaseerde handeling, dan wel als verweermiddel tegen een beweerde niet-nakoming van een verordening.⁽¹⁶⁾ Dit gebeurde niettegenstaande de voorstellen van verschillende advocaten-generaal die, hoofdzakelijk onder verwijzing naar de bewoordingen van artikel 241 EG, zich voor de ontvankelijkheid van deze incidentele vorderingen hebben uitgesproken.⁽¹⁷⁾

41. Weliswaar heeft het Hof in enkele van deze zaken de gestelde onwettigheid van de betrokken verordeningen ten gronde onderzocht⁽¹⁸⁾; hoewel het beschikte over conclusies waarin werd gepleit voor de ontvankelijkheid van de opgeworpen excepties van onwettigheid van de betrokken verordeningen⁽¹⁹⁾, heeft de weigering om uitdrukkelijk uitspraak te doen over deze ontvankelijkheid voedsel blijven geven aan bepaalde vragen waarvan kan worden verondersteld dat deze ook ten grondslag lagen aan het voorbehoud van advocaat-generaal Jacobs in zijn conclusie van 3 oktober 2002 in de zaak Commissie/ECB⁽²⁰⁾ — waarop ik hierna nog terugkom — om „een definitief standpunt” over deze kwestie in te nemen.⁽²¹⁾

42. De controverse lijkt ook te zijn opgewekt door een a contrario uitlegging van de motivering van bepaalde arresten waarin de gemeenschapsrechter heeft overwogen dat in artikel 241 EG een algemeen beginsel tot uitdrukking komt, krachtens hetwelk iedere procespartij incidenteel de rechtsgeldigheid van verordeningen of handelingen van de Gemeenschap „van algemene strekking” mag aanvechten, wanneer zij niet, krachtens artikel 230 EG, rechtstreeks tegen die handelingen in beroep mocht komen.⁽²²⁾

43. Deze motivering lijkt aldus de mogelijkheid om een verordening incidenteel te toetsen te willen verbinden aan het ontbreken van de mogelijkheid om een beroep tot nietigverklaring van die handeling in te stellen.

44. Het kan wellicht geen kwaad erop te wijzen dat zowel de Raad als de Spaanse regering hun niet-ontvankelijkheidsgrond tegen de door de Commissie opgeworpen exceptie van onwettigheid van het litigieuze gemeenschappelijk optreden grotendeels op deze redenering baseren.

45. Bovendien is de controverse waarschijnlijk niet uit de weg geruimd door het arrest Nachi Europe, dat is gewezen in de complexe materie van het opleggen van antidumpingrechten en waarin het Hof heeft overwogen dat een onderneming die ongetwijfeld het recht had om bij de gemeenschapsrechter beroep in te stellen tot nietigverklaring van een verordening waarbij antidumpingrechten werden ingesteld, op grond van redenen van rechtszekerheid niet incidenteel in een geding voor de nationale rechter de geldigheid van deze verordening in twijfel kon trekken.⁽²³⁾

46. Hoewel de motivering van deze oplossing ook berust op de hybride aard van dit soort verordeningen, die zowel een normatief karakter hebben als particulieren rechtstreeks en individueel kunnen raken⁽²⁴⁾, kon het in herinnering brengen van de in punt 42 aangehaalde formulering van het arrest Simmenthal/Commissie⁽²⁵⁾, en de toepassing ervan op een communautaire verordening, waarbij bovendien de motivering van het Hof zich niet tot het bijzondere geval van antidumpingverordeningen lijkt te beperken, ook bijdragen tot het voortbestaan van twijfel over het lot dat is beschoren aan een exceptie van onwettigheid die door bevoorrechte verzoekers voor het Hof wordt opgeworpen in het kader van de formele toepassing van artikel 241 EG.

47. Het Hof heeft echter in het arrest Commissie/ECB belangrijke preciseringen verstrekt, die ertoe leiden dat een bevoorrechte verzoeker kan worden geacht om voor het Hof bij wijze van exceptie van onwettigheid de niet-toepasselijkheid van een verordening van algemene of normatieve aard te kunnen inroepen.

48. In die zaak verzocht de Commissie om nietigverklaring van een besluit van de Europese Centrale Bank (ECB) betreffende de preventie van fraude, op grond dat dit besluit inbreuk maakte op verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF).⁽²⁶⁾ De ECB voerde als een van de verweermiddelen in het beroep tot nietigverklaring aan dat verordening nr. 1073/1999 onwettig was en overeenkomstig artikel 241 EG niet-toepasselijk moest worden verklaard op grond dat bij de vaststelling van de verordening verschillende verdragsbepalingen, in het bijzonder artikel 105, lid 4, EG inzake de raadpleging van de ECB, waren geschonden. Volgens de Commissie was dit verweermiddel niet-ontvankelijk, aangezien de ECB zich niet mocht beroepen op de onwettigheid van een handeling waarvan zij krachtens artikel 230 EG de nietigverklaring had kunnen vorderen.

49. Het Hof bracht eerst in herinnering dat de adressaat van een individuele beschikking zich niet op de onwettigheid ervan kan beroepen en dat overeenkomstig het arrest Nachi Europe een communautaire verordening voor een particulier definitief kan worden, wanneer die verordening ten aanzien van hem als een individuele beschikking moet worden beschouwd, waarvan hij ongetwijfeld nietigverklaring had kunnen vorderen krachtens artikel 230 EG⁽²⁷⁾, en overwoog vervolgens: „Deze beginselen doen echter stellig niet af aan de regel van artikel 241 EG, dat letterlijk bepaalt dat iedere partij, naar aanleiding van een geschil waarbij een in die bepaling bedoelde verordening in het geding is, de in artikel 230, tweede alinea, EG bedoelde middelen kan aanvoeren om voor het Hof de niet-toepasselijkheid van deze verordening in te roepen.”⁽²⁸⁾ Aangezien in die zaak het „normatief karakter” van verordening nr. 1073/1999 niet in twijfel was getrokken en niet was gesteld dat die verordening moest worden gelijkgesteld met een beschikking die in dat geval tot de ECB gericht zou zijn geweest⁽²⁹⁾, heeft het Hof de door de Commissie aangevoerde niet-ontvankelijkheidsgrond afgewezen en de door de ECB opgeworpen exceptie van onwettigheid ten gronde onderzocht.

50. Door uitsluitend op grond van een letterlijke uitlegging van artikel 241 EG het recht van iedere partij te erkennen om zich incidenteel op de niet-toepasselijkheid van een verordening „met een normatief karakter” te beroepen, heeft het Hof dit keer expliciet ingestemd met het hierboven uiteengezette standpunt van verschillende advocaten-generaal.

51. Zo er na lezing van het arrest Commissie/ECB nog twijfel mocht bestaan over de vraag of de daarin aangehouden oplossing met betrekking tot de ontvankelijkheid van de door de ECB opgeworpen exceptie van onwettigheid ook geldt voor alle bevoorrechte verzoekers, gelet op het feit dat de ECB krachtens artikel 230, derde alinea, EG alleen beschikt over een actieve legitimatie ter waarborging van zijn prerogatieven, pleit er naast het argument in het arrest van het Hof nog een letterlijk en logisch argument voor deze uitbreiding.

52. Ik herinner er namelijk aan dat artikel 241 EG aan iedere partij het recht toekent om de niet-toepasselijkheid van een verordening in te roepen in een geschil waarin deze verordening in het geding is „ook al is de in artikel 230, vijfde alinea, [EG] bedoelde termijn verstreken”.⁽³⁰⁾

53. Het zou niet erg overtuigend zijn om de bevoegdheid om zich op de onwettigheid van een verordening te beroepen, voor te behouden aan partijen die geen beroep tot nietigverklaring konden instellen, wanneer deze exceptie overeenkomstig de bewoordingen van artikel 241 EG kan worden ingeroepen, „ook al” is de termijn om een beroep tot nietigverklaring in te stellen verstreken.⁽³¹⁾

54. Artikel 241 EG biedt bevoorrechte verzoekers derhalve ontegenzeggelijk de mogelijkheid om incidenteel de onwettigheid van een verordening „met normatief karakter” in te roepen, hoewel zij deze handeling binnen de in artikel 230, vijfde alinea, EG bedoelde termijn rechtstreeks hadden kunnen aanvechten.

55. Bijgevolg moet worden bepaald of deze conclusie ook kan gelden ingeval de exceptie van onwettigheid door de Commissie wordt opgeworpen tegen een gemeenschappelijk optreden dat is aangenomen op grond van titel V van het EU-Verdrag.

ii) Ontvankelijkheid van een exceptie van onwettigheid tegen een op grond van titel V van het EU-Verdrag aangenomen gemeenschappelijk optreden

56. Om te beginnen meen ik dat het eerste onderdeel van de door de Raad aangevoerde niet-ontvankelijkheidsgrond, dat in algemene bewoordingen is gesteld en is gebaseerd op de onbevoegdheid van het Hof om uitspraak te doen over de exceptie van onwettigheid van het gemeenschappelijk optreden, moet worden afgewezen om gelijksoortige redenen als die welke ik heb uiteengezet in punt 31.

57. Aangezien de bepalingen van het EG-Verdrag inzake de bevoegdheden van het Hof en de uitoefening van die bevoegdheden, waartoe artikel 241 EG zeker behoort, van toepassing zijn op artikel 47 EU, kan het Hof ertoe worden gebracht incidenteel te onderzoeken of een gemeenschappelijk optreden van de Raad dat is aangenomen krachtens titel V van het EU-Verdrag en waarop het besluit dat het voorwerp is van het beroep, is gebaseerd, niet-toepasselijk is omdat de Raad door de aanneming van dit gemeenschappelijk optreden inbreuk heeft gemaakt op de door het EG-Verdrag aan de Gemeenschap toegekende bevoegdheden.

58. Zoals uit het vorige punt blijkt, stelt artikel 47 EU natuurlijk grenzen aan de bevoegdheid van het Hof om uitspraak te doen over een exceptie van onwettigheid van een op grond van titel V van het EU-Verdrag vastgestelde handeling, zoals die welke het stelt aan de toepassing van artikel 230 EG op diezelfde handelingen. Zo mogen, volgens mij, de middelen ter staving van de exceptie van onwettigheid net als die ter staving van de primaire vordering tot nietigverklaring, alleen de bevoegdheid van de Raad aanvechten tot vaststelling van de handeling waarvan de onwettigheid wordt ingeroepen op grond dat deze handeling inbreuk zou hebben gemaakt op de door het EG-Verdrag aan de Gemeenschap toegekende bevoegdheden.

59. Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de Commissie, zonder de algemene strekking van de in haar vordering aangevoerde exceptie van onwettigheid met betrekking tot alle bepalingen van het litigieuze gemeenschappelijk optreden te verloochenen, in haar stukken toch heeft aangegeven dat titel I van deze handeling (dat wil zeggen de artikelen 2 tot en met 5) onder het GBVB viel, behoudens „bepaalde elementen” van artikel 4.⁽³²⁾

60. Op grond hiervan zou moeten worden vastgesteld dat het Hof onbevoegd is om over de exceptie van onwettigheid te oordelen voor zover zij die artikelen betreft. Dit betekent evenwel niet dat het Hof bij zijn toetsing van de wettigheid van het bestreden besluit geen rekening kan houden met deze artikelen, met name gelet op het feit dat als rechtsgrondslag voor dit besluit enkel artikel 3 van het litigieuze gemeenschappelijk optreden wordt genoemd.

61. Voorts hangt de ontvankelijkheid van de exceptie van onwettigheid in kwestie volgens mij meer af van de aard van de handeling waarvan de onwettigheid wordt ingeroepen dan van de status van de Commissie als bevoorrecht verzoeker.

62. Indien het litigieuze gemeenschappelijk optreden namelijk van normatieve of algemene aard is in de zin van de rechtspraak van het Hof en bijgevolg gelijkenis vertoont met een verordening in de zin van artikel 241 EG, kan de Commissie, net als iedere andere partij, het in deze bepaling vervatte middel inroepen om incidenteel de bevoegdheid van de Raad tot vaststelling van deze handeling aan te vechten. Is het litigieuze gemeenschappelijk optreden daarentegen als een tot de Commissie gericht besluit aan te merken, dan kan de Commissie zich niet op de onwettigheid van deze handeling beroepen.

63. In dit opzicht herinner ik eraan dat overeenkomstig artikel 14, lid 1, EU, een gemeenschappelijk optreden betrekking heeft op een situatie waarin een operationeel optreden van de Europese Unie nodig wordt geacht, en dat hierin de doelstellingen, de draagwijdte, de middelen welke de Unie ter beschikking dienen te worden gesteld, zo nodig de tijdsduur, en de voorwaarden voor de uitvoering van dat optreden worden omschreven. Overigens binden krachtens artikel 14, lid 3, EU de gemeenschappelijke optredens de lidstaten bij het innemen van standpunten en bij hun verdere optredens.

64. In casu beschrijft artikel 1 van het litigieuze gemeenschappelijk optreden de doelstellingen van de bestrijding van de accumulatie en verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens, terwijl titel I en II respectievelijk de beginselen inzake preventie en reactieve aspecten specificeren en de bijdrage van de Europese Unie om die beginselen te kunnen bereiken. Volgens de bepalingen van titel II van het gemeenschappelijk optreden moet de Raad met name besluiten nemen over de beginselen, de regelingen en de financiering van projecten die een rechtstreekse en herkenbare bijdrage vormen aan de in titel I van het litigieuze gemeenschappelijk optreden genoemde beginselen. Bovendien neemt de Raad er volgens artikel 8 van het litigieuze gemeenschappelijk optreden nota van dat de Commissie zinnens is haar activiteiten te richten op het verwezenlijken van de doelstellingen en prioriteiten, neergelegd in het litigieuze gemeenschappelijk optreden. Ten slotte bepaalt artikel 12 van het litigieuze gemeenschappelijk optreden dat dit optreden in werking treedt op de dag waarop het wordt aangenomen, zonder te preciseren tot wie dit optreden gericht is.

65. Gelet op deze kenmerken lijkt het gemeenschappelijk optreden, ook al vertoont het ontegenzeggelijk, althans wat titel II ervan betreft, een operationeel aspect dat inherent is aan de aard zelf van deze handeling, ten aanzien van de Commissie, ook waar het om titel II hiervan gaat, niet van een zodanige beschikkende aard te zijn dat dit optreden tot haar gericht zou zijn.

66. Overigens is ter staving van de tegen de exceptie van onwettigheid aangevoerde niet-ontvankelijkheidsgrond niet gesteld dat het gemeenschappelijk optreden ten aanzien van de Commissie de aard van een individueel besluit heeft, en noch de Raad, noch de Spaanse regering of de regering van het Verenigd Koninkrijk hebben de door de Commissie terecht bepleite algemene aard van het litigieuze gemeenschappelijk optreden betwist.

67. In die omstandigheden acht ik de exceptie van onwettigheid die de Commissie tegen het litigieuze gemeenschappelijk optreden heeft opgeworpen ontvankelijk, althans voor zover deze betrekking heeft op titel II van dit optreden.

68. Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het argument van de Raad dat de door de Commissie aangevoerde middelen aantonen dat de gestelde onwettigheid van het litigieuze gemeenschappelijk optreden duidelijk was toen dit optreden werd aangenomen, zodat de Commissie de onwettigheid ervan thans niet kan inroepen.

69. Evenmin als deze omstandigheid relevant is in het kader van een tegen een verordening in de zin van artikel 241 EG opgeworpen exceptie van onwettigheid, kan zij namelijk niet als voorwaarde worden gesteld voor de ontvankelijkheid van een exceptie van onwettigheid tegen een handeling van algemene aard, zoals het litigieuze gemeenschappelijk optreden dat is aangenomen op grond van titel V van het EU-Verdrag.

70. Bovendien betekent het irrelevant achten van deze omstandigheid niet dat de Commissie de in artikel 230, vijfde alinea, EG bedoelde termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring kan omzeilen. De Commissie vordert namelijk overeenkomstig artikel 241 EU alleen een niet-toepasselijkverklaring van het litigieuze gemeenschappelijk optreden in de onderhavige zaak en dit zou, mocht haar vordering slagen, niet de nietigverklaring van deze handeling of sommige bepalingen ervan met zich brengen.

71. Volgens mij moet de door de Commissie, de Spaanse regering en de regering van het Verenigd Koninkrijk aangevoerde niet-ontvankelijkheidsgrond derhalve worden afgewezen en moet de door de Commissie opgeworpen exceptie van onwettigheid van het litigieuze gemeenschappelijk optreden of althans van titel II daarvan, ontvankelijk worden verklaard.

72. De vordering tot nietigverklaring van het bestreden besluit en de vordering van de Commissie om het litigieuze gemeenschappelijk optreden of in ieder geval titel II daarvan niet-toepasselijk te verklaren, zijn derhalve ontvankelijk.

i) Inleidende opmerkingen

139. Aangaande de argumentatie van de Commissie moeten twee inleidende opmerkingen worden gemaakt.

140. In de eerste plaats heeft de Commissie tijdens de onderhavige procedure haar standpunt met betrekking tot het verband dat er volgens haar bestaat tussen de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens en het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking, aanmerkelijk genuanceerd. Terwijl de Commissie in haar verzoekschrift namelijk in wezen heeft betoogd dat het optreden tegen de verspreiding van die wapens deel uitmaakt van het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking, en zelfs van ieder ontwikkelingsbeleid⁽⁵⁸⁾, heeft zij in haar reactie op de memories in interventie de stelling verdedigd dat dit optreden onder de bevoegdheid van de Gemeenschap valt voor zover dit optreden deel is gaan uitmaken van het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking, waarbij derhalve wordt toegegeven dat bepaalde aspecten van het optreden onder het GBVB kunnen vallen.⁽⁵⁹⁾

141. De nuance die de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft aangebracht kan de analyse nog complexer maken, aangezien deze benadering, zo deze wordt gevolgd, kan betekenen dat criteria moeten worden vastgesteld om de eventuele aspecten van de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens die onder de ontwikkelingssamenwerking vallen te kunnen onderscheiden van die welke binnen de werkingssfeer van het GBVB vallen.

142. Zoals met name blijkt uit haar mondelinge pleidooi, lijkt de Commissie op dit punt op grond van de aard van de betrokken acties een scheidingslijn te trekken tussen enerzijds politieke acties, zoals het inzetten van militaire of politie-missies ter ontwapening van lokale krijgsheren of het besluit om fabrieken die lichte wapens produceren te ontmantelen, die onder het GBVB vallen, en anderzijds acties van financiële en technische bijstand voor lokale initiatieven op het betrokken gebied, die onder de bevoegdheid van de Gemeenschap inzake ontwikkelingssamenwerking vallen.

143. De Raad en de interveniërende regeringen verzetten zich er daarentegen categorisch tegen dat de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens, zelfs maar voor een deel, binnen de werkingssfeer van de ontwikkelingssamenwerking gaat vallen.

144. In de tweede plaats heeft de Commissie in haar stukken, zij het zeer sporadisch, aangevoerd dat het bestreden besluit en het litigieuze gemeenschappelijk optreden inbreuk hebben gemaakt op de bevoegdheden die de Gemeenschap ontleent aan artikel 181 A EG, het enige artikel van titel XXI van het EG-Verdrag, dat gaat over de „economische, financiële en technische samenwerking met derde landen”.⁽⁶⁰⁾

145. Titel XXI is in het EG-Verdrag opgenomen bij de wijziging ten gevolge van het Verdrag van Nice. Artikel 181 A EG bepaalt in het bijzonder dat de Gemeenschap, onverminderd de bepalingen van het EG-Verdrag, met name titel XX, in het kader van haar bevoegdheid maatregelen neemt voor de economische, financiële en technische samenwerking met derde landen.

146. Vóór de inwerkingtreding van dit artikel en voor zover de communautaire instrumenten niet op andere vormen van beleid berustten, heeft de Gemeenschap, bij gebreke van een specifieke rechtsgrondslag, op grond van artikel 235 EG (thans artikel 308 EG) maatregelen genomen en samenwerkingsovereenkomsten gesloten met derde landen die geen ontwikkelingslanden waren.⁽⁶¹⁾

147. De inlassing van de nieuwe titel XXI in het EG-Verdrag schept dus een specifieke rechtsgrondslag voor deze samenwerking en versoepelt de procedure voor het nemen van initiatieven van de Gemeenschap op dit gebied, daar door het gebruik van de gekwalificeerde meerderheid in de Raad het vereiste van de door artikel 308 EG voorgeschreven eenparigheid wordt verzacht.

148. Aangezien artikel 181 A EG van toepassing is onverminderd titel XX inzake de ontwikkelingssamenwerking, geldt dit artikel niet voor de samenwerking met derde landen die ontwikkelingslanden zijn, zoals de Commissie in haar memories ook heeft toegegeven.⁽⁶²⁾

149. Hoewel het begrip „ontwikkelingsland”, dat in het EG-Verdrag herhaaldelijk wordt gebruikt, daarin niet wordt gedefinieerd, is het in casu absoluut duidelijk dat alle landen van de ECOWAS, waarvoor het bestreden besluit geldt, partij zijn bij de Overeenkomst van Cotonou en tot de ontwikkelingslanden worden gerekend, ongeacht welk criterium of index wordt gehanteerd om dit begrip te definiëren.⁽⁶³⁾ Zo heeft de Commissie in haar mededeling van 26 april 2000 aan de Raad en het Europees Parlement over het ontwikkelingsbeleid van de Europese Gemeenschap met name alle landen waarop in het verleden de Overeenkomst van Lomé (inmiddels vervangen door de Overeenkomst van Cotonou) van toepassing was, opgenomen in de categorie landen die vanuit economisch, sociaal en structureel oogpunt als ontwikkelingslanden kunnen worden beschouwd.⁽⁶⁴⁾

150. Het verband tussen de ontwikkelingssamenwerking en de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens moet dus uitsluitend worden onderzocht uit het oogpunt van de bevoegdheid van de Gemeenschap inzake ontwikkelingssamenwerking.

ii) Werkingssfeer van de ontwikkelingssamenwerking

151. Alvorens deze vraag te onderzoeken, moeten om te beginnen de bewoordingen van artikel 177 EG in herinnering worden gebracht.

152. Volgens lid 1 van dit artikel is het „beleid van de Gemeenschap op het gebied van ontwikkelingssamenwerking […] gericht op de bevordering van:

• de duurzame economische en sociale ontwikkeling van de ontwikkelingslanden en meer in het bijzonder van de armste ontwikkelingslanden;

• de harmonische en geleidelijke integratie van de ontwikkelingslanden in de wereldeconomie;

• de strijd tegen de armoede in de ontwikkelingslanden”.

153. Artikel 177, lid 2, EG preciseert dat het beleid van de Gemeenschap op dit gebied bijdraagt tot de algemene doelstelling van ontwikkeling en consolidatie van de democratie en van de rechtsstaat, alsmede tot de doelstelling van eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden.

154. Volgens artikel 177, lid 3, EG houdt de Gemeenschap zich aan de verbintenissen en de doelstellingen die zij in het kader van de Verenigde Naties en andere bevoegde internationale organisaties heeft onderschreven.

155. Uit artikel 177, lid 1, blijkt dat de ontwikkelingssamenwerking in de eerste plaats economische en sociale doelstellingen heeft. Bij het nastreven van die doelstellingen moet de Gemeenschap bijdragen tot de in artikel 177, lid 2, EG vervatte algemene doelstelling van politieke aard.

156. In het licht van artikel 177, lid 3, EG zou stellig kunnen worden geopperd dat de opsomming in lid 1 niet uitputtend is, aangezien de Gemeenschap zich moet houden aan de doelstellingen die zij heeft onderschreven op internationaal vlak, waaronder in het bijzonder die in de Verenigde Naties.

157. Afgezien van het feit dat de Gemeenschap zich alleen moet „houden aan” de doelstellingen die zij in het kader van de bevoegde internationale organisaties heeft onderschreven, betekenen deze woorden in elk geval echter niet dat die doelstellingen rechtsgeldig kunnen bijdragen tot een zodanige verruiming van de doelstellingen welke krachtens titel XX van het EG-Verdrag aan de Gemeenschap zijn toegewezen dat ieder initiatief van de Europese Unie en/of de Gemeenschap ten aanzien van ontwikkelingslanden voortaan onder het ontwikkelingsbeleid van de Gemeenschap zou vallen.⁽⁶⁵⁾

158. Een andere uitlegging zou zeker in strijd zijn met artikel 5 EG, volgens hetwelk de Gemeenschap slechts kan handelen binnen de grenzen van de haar door het EG-Verdrag verleende bevoegdheden en toegewezen doelstellingen.

159. De handhaving van de vrede en de versterking van de internationale veiligheid kunnen echter niet in verband worden gebracht met een van de door de artikelen 2 EG en 3 EG aan de Gemeenschap uitdrukkelijk toegewezen doelstellingen, noch, in ruimere zin, met de preambule van het EG-Verdrag. Zelfs al moet de Gemeenschap zich bij haar optreden laten leiden door de handhaving van de vrede en de versterking van de internationale veiligheid, deze onderwerpen vallen niet onder het EG-Verdrag, doch overeenkomstig artikel 11, lid 1, EU onder de doelstellingen van het EU-Verdrag, in het bijzonder onder het GBVB.⁽⁶⁶⁾

160. De sociaal-economische aard van de door het beleid van de Gemeenschap inzake ontwikkelingssamenwerking nagestreefde doeleinden is door het Hof bevestigd in het arrest Portugal/Raad.

161. In dat arrest heeft het Hof erkend dat de in artikel 130 U EG-Verdrag (thans artikel 177 EG) bedoelde doelstellingen ruim zijn geformuleerd, in dier voege dat de maatregelen waarmee zij moeten worden nagestreefd, verschillende specifieke onderwerpen moeten kunnen betreffen.⁽⁶⁷⁾ Het heeft echter verduidelijkt dat, willen de clausules van een samenwerkingsovereenkomst op specifieke gebieden rechtsgeldig worden vastgesteld op grond van artikel 130 Y EG-Verdrag (thans artikel 181 EG), deze clausules geen verplichtingen mogen omvatten waardoor het in werkelijkheid om andere doelstellingen gaat dan om doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking.⁽⁶⁸⁾ Verder heeft het Hof in het kader van het onderzoek van een van de clausules van deze overeenkomst betreffende de samenwerking van de overeenkomstsluitende partijen op het gebied van de drugsbestrijding nagegaan of deze clausule niet verder ging dan nodig was om de in artikel 130 U EG-Verdrag bedoelde doelstellingen van „economische en sociale ontwikkeling” dan wel de „sociaal-economische” doelstellingen van de ontwikkelingssamenwerking na te streven, zonder dat een specifieke bevoegdheid en rechtsgrondslag op het betrokken gebied hoefde te worden ingeroepen.⁽⁶⁹⁾

162. Deze benadering kan wat de afbakening van de door de ontwikkelingssamenwerking nagestreefde doeleinden betreft, vrij strikt lijken.

163. Deze relatieve striktheid wordt echter, zoals ook het arrest Portugal/Raad laat zien, gemilderd door de mogelijkheid om zeer uiteenlopende gebieden binnen de werkingssfeer van de ontwikkelingssamenwerking te brengen, voor zover deze bijdragen tot de verwezenlijking van de in artikel 177 EG bedoelde doeleinden.

164. Zo heeft de Gemeenschap verordening (EG) nr. 1724/2001 inzake de bestrijding van antipersoneelmijnen in ontwikkelingslanden⁽⁷⁰⁾ vastgesteld, die volgens artikel 2 ertoe strekt de landen die van de gevolgen van deze mijnen te lijden hebben, bij te staan „bij het creëren van de omstandigheden die noodzakelijk zijn voor hun economische en sociale ontwikkeling”, waarbij er volgens overweging 15 van de considerans van de verordening voor moet worden gezorgd dat de acties van de Gemeenschap uit hoofde van deze verordening sporen met het buitenlands beleid van de Europese Unie in zijn geheel bezien, en dus ook met het GBVB.

165. Het voorbeeld van deze mijnopruimingsprojecten toont aan dat maatregelen die te maken hebben met veiligheid binnen de werkingssfeer van ontwikkelingshulp kunnen vallen voor zover zij dienstig zijn voor de verwezenlijking van de in artikel 177 EG bedoelde sociaal-economische ontwikkelingsdoelstellingen.

166. Deze afbakening van de doelstellingen van de ontwikkelingssamenwerking, waarbij de onderwerpen waarop die samenwerking betrekking kunnen hebben niet van meet af aan aan de werkingssfeer ervan worden onttrokken, maakt het volgens mij mogelijk ervoor te zorgen dat dit beleid dynamisch is en tegelijkertijd te waarborgen dat de Gemeenschap het in artikel 5 EG vervatte beginsel van de toegekende bevoegdheden en de toewijzing van de doelstellingen naleeft.

167. Een dergelijke benadering is volgens mij ook in overeenstemming met de algemene opzet van het EG-Verdrag, dat beperkte doelstellingen beoogt te verwezenlijken met ruime middelen, en niet het omgekeerde.

168. Het blijft evenwel nog de vraag welk verband moet bestaan tussen een bepaalde maatregel en de in artikel 177 EG bedoelde sociaal-economische ontwikkelingsdoelstellingen, wil deze maatregel onder de bevoegdheid van de Gemeenschap overeenkomstig titel XX van het EG-Verdrag kunnen vallen.

169. Het staat buiten kijf dat er een verband bestaat tussen enerzijds de in artikel 11, lid 1, EU bedoelde handhaving van de vrede en de versterking van de internationale veiligheid, alsook het voorkomen van gewelddadige conflicten, en anderzijds de ontwikkeling van de betrokken landen. Geen van de partijen in het onderhavige geding heeft dit overigens betwist en het lijdt inderdaad geen twijfel dat de gewapende conflicten die talrijke landen in de wereld verwoesten en de aldaar heersende onveiligheid hun ontwikkeling belemmeren.⁽⁷¹⁾

170. Dat verband kan echter niet tot gevolg hebben dat maatregelen binnen de werkingssfeer van de ontwikkelingssamenwerking worden gebracht die ertoe zouden leiden dat de verdeling van de bevoegdheden in het kader van de pijlerstructuur van de Europese Unie wordt geschonden.

171. Het zou namelijk onjuist en overdreven zijn te stellen dat iedere maatregel ter bevordering van de economische en sociale ontwikkeling van een ontwikkelingsland onder de bevoegdheid van de Gemeenschap overeenkomstig titel XX van het EG-Verdrag valt.

172. Een andere uitlegging zou aan de andere beleidsvormen van de Gemeenschap, zoals de gemeenschappelijke handelspolitiek, hun ratio en doeltreffendheid ontnemen.⁽⁷²⁾ Ook zou zij schade kunnen toebrengen aan het nuttig effect van de bepalingen van titel V van het EU-Verdrag, niettegenstaande de bij artikel 5 EG aan het optreden van de Gemeenschap gestelde grenzen.

173. De zorg voor het evenwicht tussen de naleving van artikel 47 EU en artikel 5 EG veronderstelt dat, wanneer een maatregel kan vallen onder de doeleinden van het GBVB en ook kan bijdragen tot de verwezenlijking van de sociaal-economische doelstellingen van het communautaire ontwikkelingsbeleid, wordt onderzocht wat, gelet op de inhoud en het doel van die maatregel, daarvan het hoofddoel is.

174. Het Hof heeft deze methode gehanteerd in het arrest van 13 september 2005, Commissie/Raad, waarin het, zoals ik al zei, met name de artikelen 2 tot en met 7 van kaderbesluit 2003/80/JBZ van de Raad, die tot een gedeeltelijke harmonisatie van de strafrechtelijke bepalingen van de lidstaten leiden⁽⁷³⁾, nietig heeft verklaard omdat zij blijkens het onderzoek naar het doel en de inhoud ervan „de bescherming van het milieu als hoofddoel” hadden.⁽⁷⁴⁾

175. Wanneer de artikelen 47 EU et 5 EG in hun onderlinge samenhang worden gelezen, moet ook worden erkend dat, indien met een optreden van de Europese Unie hoofdzakelijk het doel van de handhaving van de vrede en de versterking van de internationale veiligheid wordt nagestreefd (en dit geldt uiteraard a fortiori indien dit het enige doel is), maar het indirect ook bijdraagt tot de sociaal-economische ontwikkeling van de ontwikkelingslanden, een inbreuk op de bevoegdheden van de Gemeenschap uitgesloten is.

176. Indien de twee doelstellingen van de maatregel echter onverbrekelijk met elkaar verbonden zijn, zonder dat de ene secundair en indirect is ten opzichte van de andere⁽⁷⁵⁾, moet de bijzondere aard van de verhouding tussen de Europese Unie en de Gemeenschap ertoe leiden dat voorrang wordt gegeven aan de communautaire rechtsgrondslag, waarbij het mij in het kader van die verhouding buitengewoon moeilijk, zo niet onmogelijk lijkt om in de huidige stand van het recht van de Europese Unie het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag in overweging te nemen zonder artikel 47 EU te schenden.⁽⁷⁶⁾

iii) De bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens en de ontwikkelingssamenwerking

177. Bovenstaande opmerkingen laten reeds zien dat een algehele uitsluiting van de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens uit de werkingssfeer van het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking van de hand moet worden gewezen.

178. Deze materie is namelijk, net als de strijd tegen drugs en de opruiming van mijnen niet a priori uitgesloten van het gebied van de eenzijdige maatregelen of door de Gemeenschap met derde landen gesloten overeenkomsten inzake ontwikkelingssamenwerking, voor zover de gevoerde of overwogen acties als hoofddoel de ontwikkelingssamenwerking hebben, doordat zij bijdragen tot de verwezenlijking van de sociaal-economische doelstellingen van dit beleid.

179. Deze analyse wordt volgens mij gestaafd door de initiatieven van de instellingen van de Europese Unie inzake de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens.

180. Tijdens de koude oorlog hebben talloze landen zeer aanzienlijke voorraden conventionele wapens bijeengebracht die bij het einde van de koude oorlog en om verschillende redenen, in het bijzonder wegens de ineenstorting van staatsstructuren, voedsel hebben gegeven aan de voornaamste gewapende conflicten van de jaren 90.⁽⁷⁷⁾

181. Op 26 juni 1997, enkele dagen na de Europese Raad van Amsterdam, heeft de Raad van de Europese Unie het eerste initiatief van politieke aard op het gebied van de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens aangenomen in de vorm van een „programma ter voorkoming en bestrijding van de illegale handel in conventionele wapens”⁽⁷⁸⁾ (hierna: „programma van 1997”). Het programma van 1997, dat een respons was op verschillende resoluties van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties⁽⁷⁹⁾, bevatte een intern deel, gericht tot de lidstaten, die hun collectieve inspanningen ter voorkoming en bestrijding van de handel in deze wapens op hun grondgebied moesten opvoeren⁽⁸⁰⁾, en een extern deel waarin met name werd verklaard dat de Gemeenschap en de lidstaten binnen de grenzen van hun respectieve bevoegdheden gezamenlijke maatregelen zouden nemen om andere landen bij te staan, enerzijds om de illegale handel in wapens te voorkomen en anderzijds om, in het bijzonder in „post-conflict” situaties en in geval van een minimaal niveau van veiligheid en stabiliteit, een eind te maken aan het in omloop zijn van wapens en de illegale handel in wapens.⁽⁸¹⁾ Tot de bijstandsmaatregelen die in het externe deel van het programma van 1997 werden voorgenomen, behoorden de vaststelling of verstrenging, naargelang het geval, van een passend stelsel van wetten en administratieve maatregelen voor de regeling en bewaking van de overdracht van wapens, de invoering van programma’s voor de inzameling, de terugkoop en de vernietiging van wapens, het opzetten van onderwijsprogramma’s teneinde de lokale bevolking bewust te maken van de negatieve gevolgen van de illegale handel in wapens, en de bevordering van de integratie van voormalige strijders in het burgerleven.

182. Het programma van 1997 is aangevuld en geconsolideerd door Gemeenschappelijk Optreden 1999/34/GBVB van de Raad van 17 december inzake de bijdrage van de Europese Unie aan de bestrijding van de destabiliserende accumulatie en verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens, dat in 2002 is vervangen door het litigieuze gemeenschappelijk optreden.

183. De Europese Unie heeft verschillende specifieke regionale acties aangenomen die het Gemeenschappelijk Optreden 1999/34/GBVB uitvoeren⁽⁸²⁾, hoofdzakelijk in de vorm van financiële en technische bijstand voor de inzameling en vernietiging van handvuurwapens en lichte wapens.⁽⁸³⁾

184. Op 21 mei 1999 heeft de Raad onder verwijzing naar Gemeenschappelijk Optreden 1999/34/GBVB een resolutie over lichte wapens aangenomen waarin hij vaststelde dat de buitensporige aanvoer van handvuurwapens en een gebrek aan controle interne of onderlinge conflicten hebben aangewakkerd en aldus een vreedzame economische en sociale ontwikkeling hebben belemmerd⁽⁸⁴⁾ en waarin hij aanbeval „dat de Gemeenschap en de lidstaten op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking bijzondere aandacht schenken” aan met name „opneming van de handvuurwapens in de politieke dialoog met de ACS-landen en andere partnerlanden van de Europese Unie op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, steun in het kader van de ontwikkelingssamenwerking voor landen die om hulp vragen bij het controleren of opruimen van de overmaat aan handvuurwapens, alsmede andere stimuleringsmaatregelen om het vrijwillig inleveren van handvuurwapens en de vernietiging daarvan te bevorderen” en „ondersteuning, waar nodig, ter versterking van de desbetreffende overheidsinstellingen en wetgeving, met het oog op een betere controle van de handvuurwapens. De eerste inspanningen zouden gericht kunnen worden op […] West-Afrika (ECOWAS), waar belangrijke vooruitgang is geboekt en kaders ter bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens zijn ontwikkeld en aangenomen.”⁽⁸⁵⁾ Teneinde tot een gecoördineerde en complementaire aanpak te komen, verzocht de Raad ook om op communautair niveau te zorgen voor samenhang van de activiteiten van de Europese Unie op het gebied van handvuurwapens, met name in relatie tot het GBVB.⁽⁸⁶⁾

185. Het programma van 1997 en de resolutie van de Raad van 21 mei 1999 laten zien dat de Raad niet heeft uitgesloten dat de Gemeenschap, binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar op het gebied van de ontwikkelingssamenwerking zijn toegekend, acties kan voeren om de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens te bestrijden.

186. In het licht van deze door de Raad opgestelde documenten lijkt het niet erg logisch om, zoals de Raad en de interveniërende regeringen, met uitzondering van de Nederlandse regering, te stellen dat de kwestie van de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens nooit onder het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking valt.

187. Het komt mij ook voor dat artikel 11, lid 3, van de Overeenkomst van Cotonou, waarvan de uitlegging en de strekking in de discussies tussen partijen in het onderhavige geschil uitgebreid aan de orde zijn geweest, hoewel het geen duidelijkheid verschaft over de verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de lidstaten, niet aldus kan worden uitgelegd dat ieder optreden van de Gemeenschap dat gericht is op het ondersteunen van „de bestrijding van de buitensporige en ongecontroleerde verspreiding en accumulatie van de illegale handel in kleine en lichte wapens” zou zijn uitgesloten.

188. Zoals de Commissie heeft toegegeven, betekent de enkele vermelding van dit onderwerp in de Overeenkomst van Cotonou echter ook niet dat de Europese Unie niet bevoegd is om maatregelen en acties vast te stellen die gericht zijn op de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens.

189. Uiteindelijk moeten de respectieve bevoegdheden van de Gemeenschap en de Europese Unie dus worden afgebakend door het doel van de betrokken maatregel te identificeren, en dus uit te maken of deze als uitsluitend of voornaamste doel de handhaving van de vrede en/of de versterking van de internationale veiligheid nastreeft en aldus onder het GBVB valt, dan wel een sociaal-economisch ontwikkelingsdoel, en alsdan tot het beleid van de Gemeenschap inzake ontwikkelingssamenwerking behoort. Deze benadering wordt ook bevestigd door de toelichtingen op het hoofdstuk betreffende het GBVB in de algemene begroting van de Europese Unie voor het jaar 2004, die, al vormen zij slechts aanwijzingen, aantonen dat zowel de Gemeenschap als de Europese Unie, deze laatste optredend krachtens titel V van het EU-Verdrag, volgens hun respectieve bevoegdheden acties kunnen aannemen om de accumulatie van handvuurwapens en lichte wapens te bestrijden.

190. Anders dan de Franse regering ter terechtzitting heeft uiteengezet, ben ik bovendien niet van mening dat in de onderhavige zaak uit artikel 3 van verordening nr. 1717/2006 kan worden afgeleid dat de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens stelselmatig is uitgesloten van het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking.⁽⁸⁷⁾

191. Artikel 3, lid 1, van deze verordening bepaalt dat de Gemeenschap technische en financiële hulp kan bieden met name in respons op noodsituaties, crises of dreigende crises, dan wel in situaties die dreigen te escaleren tot gewapende geschillen of die dreigen het derde land of de derde landen in kwestie te destabiliseren. Artikel 3, lid 2, somt de gebieden op waarop die technische en financiële hulp betrekking heeft. Dienaangaande noemt artikel 3, lid 2, sub i, eerste alinea, „steun voor maatregelen voor de aanpak, binnen het bestek van het communautaire samenwerkingsbeleid en de doelstellingen daarvan, van de gevolgen voor de burgerbevolking van illegaal vuurwapenbezit en -gebruik; deze steun blijft beperkt tot onderzoeksactiviteiten, slachtofferhulp, bewustmaking van het publiek en de ontwikkeling van juridische en bestuurlijke deskundigheid en goede praktijken”. De tweede alinea van deze bepaling, waarop de Franse regering de nadruk legt, specificeert dat er alleen „steun [wordt] verleend voor zover deze nodig is voor herstel van de voorwaarden voor sociale en economische ontwikkeling van de betrokken bevolkingen, in een situatie van crisis of dreigende crisis in de zin van lid 1. Hierin is geen steun begrepen voor maatregelen om de verspreiding van wapens tegen te gaan”.

192. Bij de vaststelling van deze verordening, die op 1 januari 2007 in werking is getreden, hebben de Raad en de Commissie echter een gezamenlijke verklaring aangenomen volgens welke deze instellingen in het bijzonder zijn overeengekomen dat niets in verordening nr. 1717/2006 „wordt opgevat als een anticipatie op de in zaak [C-]91/05 ingenomen standpunten” en dat zolang „het Hof van Justitie geen uitspraak heeft gedaan over deze zaak, […] de Commissie geen maatregelen krachtens artikel 3, lid 2, sub i”, van deze verordening zal nemen, waarbij de werkingssfeer van dit artikel zo nodig opnieuw wordt herzien op basis van een voorstel van de Commissie en in het licht van het arrest van het Hof in de onderhavige zaak.⁽⁸⁸⁾

193. Hoe dan ook, indien de uitlegging van artikel 3, lid 2, sub i, tweede alinea, van verordening nr. 1717/2006 vereist was, lijkt dit artikel steun voor maatregelen ter bestrijding van de verspreiding van wapens slechts uit te sluiten met betrekking tot hulp van de Gemeenschap als respons op crises of dreigende crises, maar niet wanneer het gaat om enigerlei maatregel van de Gemeenschap die bijdraagt tot de verwezenlijking van de sociaal-economische doeleinden van de ontwikkelingssamenwerking, aangezien met name de in verordening nr. 1717/2006 bedoelde bijstand volgens artikel 2, lid 1, daarvan slechts wordt verleend voor zover zulks niet mogelijk is in het kader van andere communautaire instrumenten voor buitenlandse hulp, waaronder noodzakelijkerwijs de geografische instrumenten voor ontwikkelingssamenwerking, zoals de Overeenkomst van Cotonou. Zoals ik al zei, sluit die overeenkomst niet uit dat de Gemeenschap maatregelen neemt die bijdragen tot de bestrijding van de verspreiding van handvuurwapens en lichte wapens.

194. Om al deze redenen meen ik dat de bestrijding van de buitensporige accumulatie van handvuurwapens en lichte wapens als zodanig niet aan het communautaire beleid inzake ontwikkelingssamenwerking is onttrokken, maar daarentegen onder dit beleid kan vallen wanneer een maatregel die tot deze bestrijding bijdraagt de ontwikkelingssamenwerking als uitsluitend of voornaamste doel heeft en mede de sociaal-economische ontwikkelingdoelstellingen van deze samenwerking verwezenlijkt.

195. Thans moet de wettigheid van het bestreden besluit en het litigieuze gemeenschappelijk optreden worden onderzocht.