Hof van Justitie EU 04-05-2006 ECLI:EU:C:2006:293
Hof van Justitie EU 04-05-2006 ECLI:EU:C:2006:293
Gegevens
- Instantie
- Hof van Justitie EU
- Datum uitspraak
- 4 mei 2006
Conclusie van advocaat-generaal
E. Sharpston
van 4 mei 2006(*)
In de onderhavige zaak heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven het Hof gevraagd om uitlegging van artikel 8 van richtlijn 91/414 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (hierna: „gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn” of „richtlijn”).(*)
Voormeld artikel stelt overgangsmaatregelen vast voor de uitvoering van de richtlijn.
In wezen gaat het om het volgende. De gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn verplicht de lidstaten procedures in het leven te roepen voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen(*) overeenkomstig de richtlijn. Tevens bepaalt zij dat gedurende een overgangsperiode, in afwachting van een beoordeling op gemeenschapsniveau van de betrokken werkzame stoffen, voor dergelijke producten nationale toelatingsstelsels mogen worden toegepast. Tijdens deze overgangsperiode heeft Nederland zijn nationale wetgeving ter reglementering van gewasbeschermingsmiddelen (de Bestrijdingsmiddelenwet 1962; hierna: „BMW”) driemaal gewijzigd: (i) aanvankelijk, voordat de communautaire beoordeling had aangevangen, door te voorzien in toelating van dergelijke middelen op basis van dezelfde criteria als die welke werden gehanteerd voor de communautaire beoordeling; (ii) vervolgens, aangezien de eerste aanpak had geleid tot een vermindering van het aantal toegelaten middelen op de markt, door te voorzien in een toelatingsprocedure voor „landbouwkundig onmisbare gewasbeschermingsmiddelen”, in het kader waarvan een volledig dossier moest worden ingediend; (iii) laatstelijk, door toevoeging van artikel 16aa BMW.
Artikel 16aa bepaalt dat „wanneer de belangen van de landbouw zulks dringend vereisen” de bevoegde minister vrijstelling of ontheffing kan verlenen van het verbod op aflevering en gebruik dat geldt voor middelen die een werkzame stof bevatten die (a) reeds vóór 26 juli 1993 werd afgeleverd, (b) niet bij de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn is aangewezen en (c) ten aanzien waarvan het onderzoek bedoeld in artikel 8, lid 2, van die richtlijn wordt aangevangen of voortgezet.
Bij een krachtens artikel 16aa genomen besluit heeft de bevoegde autoriteit aldus een aantal werkzame stoffen vrijgesteld. De Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie (hierna: „Federatie”) betwist de geldigheid van dit besluit op grond dat artikel 16aa niet verenigbaar is met de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.
Toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht
De gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn
De gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn stelt zowel regels vast met betrekking tot „gewasbeschermingsmiddelen” als met betrekking tot de „werkzame stoffen” in dergelijke middelen.
Gewasbeschermingsmiddelen worden gedefinieerd als „werkzame stoffen en één of meer werkzame stoffen bevattende preparaten, in de vorm waarin zij aan de gebruiker worden geleverd”, hoofdzakelijk bestemd om planten of plantaardige producten te beschermen tegen schadelijke organismen.(*) De richtlijn heeft derhalve betrekking op bestrijdingsmiddelen, fungiciden en herbiciden die zijn bestemd om te worden toegepast op planten.
De considerans bevat de volgende overwegingen:
Overwegende dat:
in de lidstaten eenvormige voorschriften inzake de voorwaarden en procedures voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen moeten gelden;
in die voorschriften moet worden bepaald dat gewasbeschermingsmiddelen niet zonder officiële toelating op de markt mogen worden gebracht of mogen worden gebruikt en dat zij, rekening houdend met de beginselen van goede gewasbeschermingspraktijken en geïntegreerde bestrijding, op gepaste wijze moeten worden gebruikt;
de toelatingsvoorwaarden een zodanig hoge mate van bescherming moeten garanderen dat met name wordt voorkomen dat gewasbeschermingsproducten worden goedgekeurd waarvan de risico's voor de gezondheid, het grondwater en het milieu niet op adequate wijze zijn onderzocht; dat de bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu voorrang moet hebben op het streven naar een betere plantaardige productie;
bij de toelating van gewasbeschermingsmiddelen moet worden nagegaan of zij bij een voor het beoogde doel juiste toepassing in voldoende mate werkzaam zijn, geen onaanvaardbare uitwerking hebben op planten en plantaardige producten, geen onaanvaardbare nadelige uitwerking hebben op het milieu in het algemeen en in het bijzonder geen schadelijke gevolgen hebben voor de gezondheid van mens en dier of voor het grondwater;
[...]
dat de communautaire procedure een lidstaat niet mag beletten om op zijn grondgebied voor een beperkte periode gewasbeschermingsmiddelen toe te laten die een werkzame stof bevatten welke nog niet in de communautaire lijst is opgenomen, mits vaststaat dat de belanghebbende een dossier heeft ingediend dat met de communautaire eisen overeenstemt en de betrokken lidstaat van oordeel is dat verwacht mag worden dat de werkzame stof en de gewasbeschermingsmiddelen aan de desbetreffende communautaire voorschriften voldoen;
de lidstaten evenwel gewasbeschermingsmiddelen moeten kunnen toelaten die niet aan de bovenvermelde voorwaarden voldoen, wanneer de plantaardige productie door onvoorzienbare, op geen andere manier te bestrijden gevaren wordt bedreigd; dat een dergelijke toelating door de Commissie, in nauwe samenwerking met de lidstaten, in het Permanent Planteziektenkundig Comité moet worden onderzocht [...]”
Ingevolge artikel 3, lid 1, dienen de lidstaten te bepalen dat een gewasbestrijdingsmiddel alleen op hun grondgebied op de markt mag worden gebracht en gebruikt, indien zij het betrokken gewasbeschermingsmiddel overeenkomstig deze richtlijn hebben toegelaten.
Artikel 4, lid 1, verplicht de lidstaten om erop toe te zien dat een gewasbeschermingsmiddel slechts wordt toegelaten indien, ten eerste, de werkzame stoffen die het bevat in bijlage I zijn vermeld en aan de voorwaarden van die bijlage is voldaan (artikel 4, lid 1, sub a) en, ten tweede, indien een aantal vereisten, vastgelegd in artikel 4, lid 1, sub b tot en met f, worden vervuld. Artikel 4, lid 1, sub b tot en met e, heeft voornamelijk betrekking op de veiligheid en doeltreffendheid van het gebruikte middel. Volgens artikel 4, lid 1, sub f, moeten door de lidstaat maximumresidugehalten worden bepaald en worden meegedeeld aan en goedgekeurd door de Commissie.
Artikel 8 is getiteld „Overgangs- en afwijkende maatregelen”. De leden van dit artikel betreffen achtereenvolgens regelingen voor nieuwe middelen die werkzame stoffen bevatten die nog niet in de bijlage zijn opgenomen (artikel 8, lid 1 — hier niet relevant), bestaande middelen die dergelijke werkzame stoffen bevatten (artikel 8, leden 2 en 3) en middelen die, in bijzondere omstandigheden, nodig zijn tegen onvoorziene gevaren die op geen enkele andere manier zijn te bestrijden (artikel 8, lid 4).
Artikel 8, lid 2, eerste alinea, bepaalt dat in afwijking van artikel 4 en onverminderd artikel 8, lid 3, „een lidstaat, gedurende een periode van twaalf jaar na de kennisgeving van deze richtlijn, [mag] toelaten dat gewasbeschermingsmiddelen die niet in bijlage I opgenomen werkzame stoffen bevatten en die twee jaar na de datum van kennisgeving van de richtlijn reeds op de markt zijn, op zijn grondgebied op de markt worden gebracht”.(*)
Artikel 8, lid 2, vierde alinea, bepaalt:
„Tijdens de in de eerste alinea bedoelde periode van twaalf jaar kan, na onderzoek in het in artikel 19 bedoelde Comité en volgens de procedure van dat artikel, worden besloten of een dergelijke werkzame stof in bijlage I kan worden opgenomen en, zo ja, op welke voorwaarden, of dat een dergelijke werkzame stof niet in bijlage I wordt opgenomen [...]. De lidstaten zorgen ervoor dat de betrokken toelatingen binnen een voorgeschreven periode, naar gelang van het geval, worden verstrekt, ingetrokken of gewijzigd.”
Artikel 8, lid 3, bepaalt:
„Wanneer lidstaten een nieuw onderzoek instellen naar gewasbeschermingsmiddelen die een overeenkomstig lid 2 te onderzoeken werkzame stof bevatten, passen zij, voordat dit onderzoek heeft plaatsgevonden, de in artikel 4, lid 1, onder b, punten i tot en met v, en onder c tot en met f, genoemde voorwaarden toe, uit hoofde van de nationale bepalingen betreffende de te verstrekken gegevens.”
Artikel 8, lid 4, bepaalt:
„Eveneens in afwijking van artikel 4 mag een lidstaat in bijzondere omstandigheden voor ten hoogste 120 dagen toelaten dat gewasbeschermingsmiddelen die niet aan artikel 4 voldoen, op de markt worden gebracht met het oog op een beperkt en gecontroleerd gebruik, indien de plantaardige productie door onvoorziene, op geen enkele andere manier te bestrijden gevaren wordt bedreigd. In dat geval licht de betrokken lidstaat de andere lidstaten en de Commissie onmiddellijk over deze maatregel in. Volgens de procedure van artikel 19 wordt onverwijld vastgesteld of en onder welke voorwaarden deze maatregel van de lidstaat voor een vast te stellen periode mag worden verlengd, herhaald of ingetrokken.”
De in artikel 8, lid 2, genoemde periode van twaalf jaar is verlengd tot en met 31 december 2006 voor de werkzame stoffen die worden geëvalueerd in het kader van de eerste fase van het Commissieprogramma voor het onderzoek van deze stoffen, tot en met 30 september 2007 voor de werkzame stoffen die worden geëvalueerd in het kader van de tweede fase en tot en met 31 december 2008 voor de werkzame stoffen die worden geëvalueerd in het kader van de derde fase.(*)
Artikel 13, lid 1, bepaalt van welke dossiers de lidstaten moeten eisen dat aanvragers van een toelating voor een gewasbeschermingsmiddel deze bij hun aanvraag bijvoegen. Artikel 13, lid 6, bepaalt:
„In afwijking van lid 1 mogen de lidstaten voor de werkzame stoffen die twee jaar na de kennisgeving van deze richtlijn reeds op de markt zijn, met inachtneming van de bepalingen van het Verdrag, de vroegere nationale voorschriften inzake de te verstrekken gegevens blijven toepassen zolang deze stoffen niet in bijlage I zijn opgenomen.”
Artikel 23, lid 1, verplicht de lidstaten om de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden om aan deze richtlijn te voldoen binnen een termijn van twee jaar na de kennisgeving van deze richtlijn. Vaststaat, dat de kennisgeving van de richtlijn op 26 juli 1991 heeft plaatsgevonden.
De biocidenrichtlijn
In de prejudiciële vragen wordt tevens kort ingegaan op richtlijn 98/8 betreffende het op de markt brengen van biociden (hierna: „biocidenrichtlijn”).(*)
Deze richtlijn heeft betrekking op de toelating en het op de markt brengen met het oog op het gebruik van biociden in de lidstaten. „Biociden” worden omschreven als producten die zijn bestemd om langs chemische of biologische weg elk organisme dat ongewenst aanwezig is of een schadelijke invloed heeft op de mens, zijn werkzaamheden of de door hem gebruikte of vervaardigde producten, op dieren of op het milieu te vernietigen, af te schrikken, onschadelijk te maken, de effecten daarvan te voorkomen of op andere wijze te bestrijden.(*)
Artikel 3, lid 1, verplicht de lidstaten om te „bepalen dat een biocide op hun grondgebied slechts op de markt gebracht en gebruikt mag worden, indien het overeenkomstig deze richtlijn is toegelaten”.
Artikel 5, lid 1, bepaalt dat de lidstaten een biocide slechts mogen toelaten indien „de daarin aanwezige werkzame stof(fen) in bijlage I of IA is (zijn) vermeld en aan de eisen van die bijlagen is voldaan”, alsmede een aantal andere voorwaarden zijn vervuld.
Artikel 16, lid 1 bepaalt:
„In [...] afwijking van artikel 3, lid 1, artikel 5, lid 1, mag een lidstaat gedurende een periode van tien jaar vanaf [14 mei 2000] zijn huidige systeem of praktijk met betrekking tot het op de markt brengen van biociden blijven toepassen. Met name mag de lidstaat, overeenkomstig zijn nationale voorschriften, toelaten dat op zijn grondgebied een biocide op de markt wordt gebracht dat werkzame stoffen bevat die voor dat productsoort niet in bijlage I of IA zijn genoemd. Die werkzame stoffen moeten op [14 mei 2000] op de markt zijn als werkzame stoffen van een biocide [...].”
Relevante nationale regeling
De BMW
Bij de BMW is het College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (hierna: „CTB”) ingesteld, dat op aanvraag over de toelating of registratie van bestrijdingsmiddelen beslist. De BMW is in 1994 gewijzigd met het oog op de implementatie van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.(*)
Artikel 2, lid 1, bepaalt:
„Het is verboden een bestrijdingsmiddel af te leveren, voorhanden of in voorraad te hebben, binnen Nederland te brengen of te gebruiken, waarvan niet blijkt dat het ingevolge deze wet is toegelaten [...].”
Artikel 3 bepaalt dat een bestrijdingsmiddel slechts wordt toegelaten onder de voorgeschreven voorwaarden. Deze voorwaarden weerspiegelen in wezen die van artikel 4, lid 1, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.
Ingevolge artikel 16a, lid 1, sub a, kan de betrokken minister in bijzondere omstandigheden van het bepaalde in artikel 2, lid 1, voor ten hoogste 120 dagen vrijstelling of ontheffing verlenen „voor zover het gewasbeschermingsmiddelen betreft, indien de plantaardige productie door onvoorziene, op geen enkele andere wijze te bestrijden gevaren wordt bedreigd” (hetgeen een weerspiegeling vormt van artikel 8, lid 4, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn).
Artikel 16aa, lid 1, bepaalt dat „wanneer de belangen van de landbouw zulks dringend vereisen” de bevoegde minister vrijstelling of ontheffing kan verlenen van het verbod dat geldt voor middelen die een werkzame stof bevatten die (a) reeds vóór 26 juli 1993 werd afgeleverd, (b) niet bij de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn is aangewezen en (c) ten aanzien waarvan het onderzoek, bedoeld in artikel 8, lid 2, van die richtlijn na 26 juli 2003 is aangevangen of voortgezet.
Luidens artikel 16aa, lid 2, kan een vrijstelling of ontheffing aan voorwaarden of beperkingen worden onderworpen en te allen tijde worden ingetrokken. Opgemerkt zij evenwel, dat de geldigheid van dergelijke vrijstellingen of ontheffingen niet anderszins in de tijd wordt beperkt.
De achtergrond van artikel 16aa
Blijkens de verwijzingsbeslissing heeft Nederland er in 1995 voor gekozen om geen gebruik te maken van de overgangsvoorziening die artikel 8, lid 2, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn biedt, maar besloten om vooruitlopend op de beoordeling van werkzame stoffen op gemeenschapsniveau de toelaatbaarheid van gewasbeschermingsmiddelen te toetsen aan de communautaire criteria. Dit had tot gevolg dat van een aanzienlijk aantal middelen de toelating niet werd vernieuwd. Nederlandse telers konden daardoor over een kleiner aantal middelen beschikken dan hun concurrenten in andere lidstaten.
In een poging deze ontwikkeling te keren, werd aan de BMW artikel 25c toegevoegd, dat voorzag in een toelatingsprocedure voor „landbouwkundig onmisbare gewasbeschermingsmiddelen”. Deze maatregel bleek evenwel niet succesvol te zijn, omdat de industrie(*) werd afgeschrokken door de kosten die waren verbonden aan het vereiste dat een volledig dossier moest worden ingediend. De Federatie merkt voorts op dat de aanvragers moesten aantonen dat hun middelen inderdaad onmisbaar waren, en dat geen enkele aanvrager hierin feitelijk is geslaagd.
Derhalve is artikel 25c in 2002 vervangen door artikel 16aa.
Het hoofdgeding en het verzoek om een prejudiciële beslissing
Op 21 april 2004 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: „minister”) het besluit Vrijstellingen gewasbeschermingsmiddelen 2004 vastgesteld. In dit krachtens artikel 16aa BMW vastgestelde besluit werd aan de daarin bedoelde gebruikers ten behoeve van de daarin beschreven teelten onder bepaalde voorwaarden vrijstelling verleend van het verbod van artikel 2, lid 1, BMW. In het besluit werd bepaald dat het met ingang van 1 januari 2005 zou komen te vervallen.
Op 28 april 2004 heeft de minister een besluit vastgesteld waarbij bovengenoemd besluit werd gewijzigd door de daarin opgenomen vrijstelling uit te breiden tot specifieke toepassingen van een aantal gewasbeschermingsmiddelen.
In juni 2004 heeft de Federatie bezwaar gemaakt tegen het besluit van 28 april 2004.
In oktober 2004 heeft de minister dat bezwaar deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.
De Federatie heeft beroep ingesteld bij de verwijzende rechter. Bij deze rechter zijn een aantal vragen gerezen omtrent de uitlegging van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn. Derhalve heeft hij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie zes prejudiciële vragen gesteld.(*)
Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de Federatie, door de Deense, de Franse, de Griekse, en de Nederlandse regering en door de Commissie. Om een mondelinge behandeling is niet verzocht en deze heeft niet plaatsgevonden.
Het arrest in de zaak Stichting ZHM I
Het Hof heeft reeds enige aanwijzingen gegeven omtrent de uitlegging van artikel 8 van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, alsmede van artikel 16 van de biocidenrichtlijn, en wel in het kader van een eerdere vordering van de Federatie in zaak C-316/04 (hierna: „Stichting ZHM I”).(*)
De zaak Stichting ZHM I had betrekking op het, eveneens in 2002 toegevoegde, artikel 25d BMW. Dit artikel voorziet in wezen in een nieuwe toelating, van rechtswege — dus zonder de volledige beoordeling die anders ingevolge artikel 3, lid 1, BMW vereist zou zijn — van voorheen reeds toegelaten middelen waarvan de werkzame stoffen door het CTB zijn aangewezen. In plaats van de volledige beoordeling uit te voeren, moet het CTB bij de aanwijzing van een werkzame stof „rekening houden” met bepaalde effecten ervan.
De Federatie kwam op tegen een besluit waarbij het CTB een aantal werkzame stoffen had aangewezen. Gewasbeschermingsmiddelen die deze stoffen bevatten, werden daardoor overeenkomstig artikel 25d BMW automatisch opnieuw toegelaten.
Het Hof heeft zijn arrest in de zaak Stichting ZHM I gewezen na de verwijzingsbeslissing en de indiening van opmerkingen in de onderhavige zaak. Zoals uit het onderstaande volgt, zijn de meeste van de thans aan de orde zijnde prejudiciële vragen reeds direct of indirect door dat arrest beantwoord.
Niettemin lijkt het mij in dit stadium zinvol om in te gaan op enkele aspecten van artikel 8, leden 2 en 3, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn die voortvloeien uit het arrest in de zaak Stichting ZHM I. Beide bepalingen zijn tijdens de overgangsperiode van toepassing.
Krachtens artikel 8, lid 2, is het de lidstaten toegestaan om gewasbeschermingsmiddelen toe te laten die op 26 juli 1993 reeds op de markt waren, zelfs wanneer zij nog niet op gemeenschapsniveau beoordeelde werkzame stoffen bevatten. Het Hof heeft geoordeeld dat de lidstaten bij het verlenen van deze toelating niet het bepaalde in artikel 4 van de richtlijn in acht hoeven te nemen.(*)
Een toelating krachtens artikel 8, lid 2, zal evenwel niet noodzakelijkerwijs geldig blijven tot de beoordeling van de betrokken werkzame stof op gemeenschapsniveau. Volgens artikel 8, lid 3, mogen de lidstaten namelijk op eigen initiatief een nieuw onderzoek instellen naar gewasbeschermingsmiddelen die overeenkomstig artikel 8, lid 2, zijn toegelaten, indien er aanwijzingen zijn dat niet aan alle voorwaarden voor toelating ervan is voldaan. Dit nieuwe onderzoek dient plaats te vinden in de periode waarin de krachtens artikel 8, lid 2, verleende toelating nog geldig is. Om te kunnen beslissen of zij een dergelijk nieuw onderzoek instellen, moeten de lidstaten de in artikel 4, lid 1,(*) van de richtlijn genoemde voorwaarden toepassen; binnen dit kader bepalen nationale voorschriften welke gegevens moeten worden verstrekt.(*)
Een voorafgaande opmerking van algemene aard aangaande de plaats van artikel 8 binnen de richtlijn kan eveneens zinvol zijn. Het is duidelijk dat de wetgever de bedoeling had om in artikel 8 een uitputtende regeling te geven voor de verschillende situaties die een beperkte en/of tijdelijke ontheffing zouden kunnen rechtvaardigen van de overigens volledige en eenvormige regeling van de richtlijn. Eveneens blijkt uit de algemene strekking van deze bepalingen duidelijk dat, ofschoon zij afwijkingen van de normale regels toestaan, de algemene doelstellingen van de richtlijn niettemin zoveel mogelijk moeten worden geëerbiedigd.
Ontvankelijkheid
Frankrijk heeft de preliminaire vraag naar de ontvankelijkheid van de eerste twee prejudiciële vragen opgeworpen. Aangezien deze vragen in ieder geval reeds zijn beantwoord in het arrest Stichting ZHM I, niettegenstaande de in die zaak door Frankrijk (zonder succes) opgeworpen overeenkomstige ontvankelijkheidsvragen(*), denk ik niet dat het Hof bij dit punt zou moeten blijven stilstaan.
De eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een nationale rechter artikel 8 van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn mag toepassen wanneer de termijn bedoeld in artikel 23 van deze richtlijn is verstreken. Blijkens de verwijzingsuitspraak draait het om de vraag, of artikel 8 rechtstreekse werking heeft. De verwijzende rechter meent dat hij uitsluitend indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord kan beoordelen of artikel 16aa BMW verenigbaar is met deze bepalingen.
De eerste vraag is identiek aan het eerste onderdeel van de eerste prejudiciële vraag in de zaak Stichting ZHM I.
In zijn arrest in die zaak heeft het Hof verklaard dat „de nationale rechter bij de toepassing van het nationale recht, en met name van de bepalingen van een speciaal ter uitvoering van een richtlijn vastgestelde regeling, zoals in casu, dit nationale recht zo veel mogelijk moet uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken en aldus aan artikel 249, derde alinea, EG te voldoen”.(*)
In zijn conclusie in die zaak had advocaat-generaal Jacobs, na zich eveneens in deze zin te hebben uitgesproken, opgemerkt dat de verwijzende rechter een uitlegging van de relevante bepalingen van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn en de biocidenrichtlijn nodig had, ongeacht of deze al dan niet rechtstreekse werking hadden. Hij achtte het dan ook niet noodzakelijk om de eerste vraag van de verwijzende rechter met zoveel woorden te beantwoorden, omdat de antwoorden op de overige vragen de nationale rechter voldoende aanknopingspunten zouden verschaffen.(*)
Ook het Hof gaf, waarschijnlijk om dezelfde reden, geen rechtstreeks antwoord op deze vraag.
Op de eerste vraag in de onderhavige zaak moet naar mijn mening hetzelfde antwoord worden gegeven.
De tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of artikel 8, lid 2, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn dezelfde betekenis heeft als artikel 16 van de biocidenrichtlijn. De verwijzende rechter merkt op, dat artikel 16, lid 1, van de biocidenrichtlijn bepaalt dat „een lidstaat gedurende de overgangsperiode zijn huidige systeem of praktijk met betrekking tot het op de markt brengen van biociden mag blijven toepassen”. Zijn vraag komt er dus in wezen op neer, of artikel 8, lid 2, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn op identieke wijze moet worden uitgelegd als artikel 16, lid 1, van de biocidenrichtlijn, op grond waarvan (naar zijn oordeel) een lidstaat gedurende de overgangsperiode zijn „huidige systeem of praktijk” met betrekking tot het op de markt brengen van biociden mag blijven toepassen, ongeacht de inhoud van dit systeem of deze praktijk.
Deze vraag is identiek aan de tweede prejudiciële vraag in de zaak Stichting ZHM I.(*)
In zijn arrest in die zaak heeft het Hof geoordeeld dat artikel 16, lid 1, van de biocidenrichtlijn dezelfde betekenis heeft als artikel 8, lid 2, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.(*)
De derde en vierde vraag
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 8, lid 2, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn een standstillverplichting is in die zin dat een lidstaat slechts zijn bestaande systeem of praktijk mag wijzigen voor zover dit leidt tot een beoordeling van de toelating van gewasbeschermingsmiddelen die in overeenstemming is met deze richtlijn. Met zijn vierde vraag wenst hij te vernemen of, indien de derde vraag ontkennend wordt beantwoord, artikel 8, lid 2, beperkingen stelt aan wijzigingen van nationale regels inzake het op de markt brengen van biociden, en zo ja welke beperkingen. Derhalve is het passend om deze vragen gezamenlijk te behandelen.
In de zaak Stichting ZHM I heeft de verwijzende rechter gevraagd of artikel 16, lid 1, van de biocidenrichtlijn een standstillverplichting was en, zo nee, of deze bepaling andere beperkingen bevatte van het recht van de lidstaten om hun bestaande toelatingsstelsels tijdens de overgangsperiode te wijzigen.
Met die vragen wenste de verwijzende rechter in wezen te vernemen(*) of een lidstaat zijn ten tijde van de inwerkingtreding van de biocidenrichtlijn bestaande systeem of praktijk mag wijzigen (i) uitsluitend voor zover de beoordeling in verband met de toelating van biociden in overeenstemming met de richtlijn geschiedt; (ii) uitsluitend voor zover de wijzigingen geen afbreuk doen aan de opzet van het bestaande systeem of de bestaande praktijk, of (iii) zonder dat daarbij andere beperkingen gelden dan die welke ingevolge artikel 10 EG gedurende de termijn voor uitvoering van toepassing zijn volgens het arrest Inter-Environnement Wallonie.(*)
In het arrest Inter-Environnement Wallonie heeft het Hof geoordeeld dat de lidstaten zich gedurende de termijn voor uitvoering van een richtlijn dienen te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen en dat het aan de nationale rechter staat om te beoordelen, of zulks het geval is ten aanzien van de in geding zijnde nationale bepalingen.(*)
In het arrest Stichting ZHM I heeft het Hof verklaard dat artikel 16, lid 1, van de biocidenrichtlijn geen standstillverplichting is. Het recht van de lidstaten om hun systeem van toelating van biociden te wijzigen, is evenwel niet onbeperkt. Het door het Hof in het arrest Inter-Environnement Wallonie met betrekking tot de termijn voor uitvoering verkondigde beginsel geldt mutatis mutandis voor een overgangsperiode als die waarin artikel 16, lid 1, van de biocidenrichtlijn voorziet, tijdens welke de lidstaten hun nationale systemen mogen blijven toepassen ofschoon deze niet in overeenstemming zijn met voornoemde richtlijn. Het staat derhalve aan de nationale rechter om te beoordelen of zulks het geval is met de nationale bepalingen waarvan hij de wettigheid heeft te toetsen.(*)
In zijn arrest in de zaak Stichting ZHM I heeft het Hof voorts geoordeeld dat de in artikel 8, lid 2, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn en artikel 16, lid 1, van de biocidenrichtlijn getroffen overgangsregelingen dezelfde betekenis hebben, aangezien beide regelingen tot doel hebben, de lidstaten in staat te stellen om gedurende de in deze twee richtlijnen neergelegde overgangsperiodes de bestaande nationale toelatingsprocedures te blijven toepassen voor het op de markt brengen van de onder deze richtlijn vallende middelen die werkzame stoffen bevatten die nog niet zijn beoordeeld op gemeenschapsniveau.(*)
Uit deze analyse zijn de volgende conclusies te trekken. In de eerste plaats kan ook artikel 8, lid 2, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn niet worden uitgelegd als een standstillverplichting. In de tweede plaats vereisen artikel 10, tweede alinea, EG en artikel 249, derde alinea, EG dat de lidstaten zich gedurende de in artikel 8, lid 2, voorziene overgangsperiode onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen. In de derde plaats staat het aan de nationale rechter om te beoordelen of zulks het geval is met de nationale bepalingen waarvan hij de wettigheid moet toetsen, waarbij hij alle overige criteria in aanmerking neemt die het Hof ter beoordeling van de verenigbaarheid verschaft.
De vijfde vraag
Met de vijfde prejudiciële vraag, die wordt gesteld voor het geval van een ontkennend antwoord op de vierde vraag, wordt gevraagd aan de hand van welke criteria de nationale rechter moet beoordeelden of de getroffen maatregelen de verwezenlijking van het door de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen.
Blijkens de verwijzingbeslissing wenst de verwijzende rechter inzonderheid te vernemen of artikel 10 EG dan wel het bepaalde in de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn eraan in de weg staat dat een lidstaat terugkomt van zijn aanvankelijke besluit om deze richtlijn te implementeren, door een nieuwe vrijstelling van toelating in het leven te roepen, in plaats van gebruik te maken van de in de richtlijn voorziene bevoegdheid om het bestaande systeem in praktijk te handhaven.
Uitgangspunt van de Federatie is dat de negende overweging van de considerans een hoge mate van bescherming voorschrijft en duidelijk maakt dat de bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu voorrang moet hebben op het streven naar een betere plantaardige productie. Het toelatingsproces speelt de sleutelrol, hetgeen betekent dat de toelating zelf een voldoende kwaliteitsniveau moet hebben. Aldus dient de toelating een adequate risicobeoordeling in te houden. Dit is uiteraard de enige verklaring voor het vereiste van toelating.(*) Een niet-adequate toelating brengt een aantal doelstellingen van de richtlijn, die deze al vanaf 1993 beoogt te realiseren — met name een hoog beschermingsniveau voor gezondheid en milieu en het voorkomen dat gewasbeschermingsmiddelen op de markt worden gebracht die niet adequaat beoordeeld zijn — in gevaar.
De Federatie betwijfelt of toepassing van artikel 16aa BMW resulteert in een adequate beoordeling. De „dringende landbouwvereis-ten” lijken te overheersen. In de praktijk laat artikel 16aa het aan de betrokken minister over om al dan niet rekening te houden met milieu- en andere belangen. Niets dwingt hem om een risicobeoordeling uit te voeren. In de praktijk is het voorgekomen dat gewasbeschermingsmiddelen werden vrijgesteld die niet voldeden aan één of meer milieucriteria. Aldus is artikel 16aa rechtstreeks in strijd met de doelstellingen van de richtlijn en brengt het de realisering daarvan in gevaar.
De Nederlandse regering neemt, zoals te verwachten was, een tegenovergesteld standpunt in. Haar uitgangspunt is (naar analogie van advocaat-generaal Jacobs' redenering met betrekking tot de biocidenrichtlijn in de zaak Stichting ZHM I)(*) dat de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn voorziet in (i) een voorschriftenkader inzake het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen met het oog op het gebruik ervan, waarvan de toelatingsprocedure de kern uitmaakt, (ii) de wederzijdse erkenning van toelatingen en (iii) de vaststelling op gemeenschapsniveau van een positieve lijst van werkzame stoffen die in gewasbeschermingsmiddelen mogen worden gebruikt. Tegen deze achtergrond benadrukt zij de volgende punten.
Ten eerste geldt, dat in Nederland gewasbeschermingsmiddelen niet worden toegelaten zonder een positief bestuursrechtelijk besluit. Dit geldt ook voor gewasbeschermingsmiddelen die bestaande werkzame stoffen bevatten welke nog niet zijn beoordeeld op gemeenschapsniveau.
Ten tweede heeft artikel 16aa BMW alleen betrekking op gewasbeschermingsmiddelen die bestaande werkzame stoffen bevatten welke nog niet zijn beoordeeld op gemeenschapsniveau. Toelatingen op basis van dit artikel worden in de praktijk slechts toegekend voor enkele maanden en in ieder geval hoogstens voor één jaar. Een dergelijke toelating vindt bovendien alleen plaats wanneer het middel geen gevaar oplevert voor de volksgezondheid en de toepasser, en als er geen onaanvaardbaar risico is voor het milieu. Het feit dat artikel 16aa BMW niet vereist dat de aanvrager de in artikel 13, lid 1, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn bedoelde gegevens indient, is niet in strijd met de richtlijn, omdat de lidstaten ingevolge artikel 13, lid 6, vroegere nationale voorschriften met betrekking tot de te verstrekken gegevens mogen blijven toepassen.
Ten derde geldt dat als de Commissie besluit om een werkzame stof niet op bijlage I te plaatsen of voorwaarden stelt aan een dergelijke plaatsing, de tijdelijke toelating wordt gewijzigd of ingetrokken binnen de termijn die de Commissie in haar beschikking daarvoor geeft. Naar Nederlands recht kan de minister een toelating te allen tijde intrekken (artikel 16aa, lid 2). Bovendien volgt uit artikel 16aa, lid 1, sub c, dat hij hiertoe ook verplicht kan zijn, omdat de toelating ex artikel 16aa alleen mag worden verleend voor gewasbeschermingsmiddelen op basis van werkzame stoffen die nog niet zijn beoordeeld door de Commissie.
Ten slotte staat artikel 10 EG er niet aan in de weg dat een lidstaat terugkomt van zijn aanvankelijke keuze om geen gebruik te maken van het overgangsregime, zeker niet wanneer deze beslissing het gevolg is van vertragingen op gemeenschapsniveau.
Naar het oordeel van de Commissie bestaat de bij artikel 16aa BMW geïntroduceerde regeling in een de facto toelating en niet in een „nieuw onderzoek” in de zin van artikel 8, lid 3, van de richtlijn. Daarom dient het door artikel 16aa in het leven geroepen systeem te worden beoordeeld in het licht van artikel 8, lid 2. (Artikel 8, lid 4, van de richtlijn is irrelevant, aangezien artikel 16aa niet beoogt een gewasbeschermingsmiddel toe te laten in geval van een onvoorzien gevaar) De richtlijn voorziet niet in specifieke eisen voor de toelating van dergelijke middelen gedurende de overgangsperiode. De Commissie merkt op dat de verwijzende rechter suggereert dat de risico's voor de mens en het milieu tot een aanvaardbaar niveau zijn teruggebracht. Aldus lijkt het door de richtlijn voorgeschreven resultaat niet ernstig in gevaar te worden gebracht.
De Deense regering wijst erop dat aangezien de termijn voor implementatie van de richtlijn al enige tijd is verstreken, de speelruimte van de lidstaten gedurende de overgangsperiode enkel moet worden beoordeeld op basis van de bepalingen van de richtlijn, met name artikel 8, in samenhang met de relevante bepalingen van artikel 4, binnen de context van de in artikel 23 neergelegde tijdschaal voor implementatie, en dat artikel 10 EG irrelevant is.
Noch de Franse, noch de Griekse regering heeft afzonderlijke opmerkingen gemaakt aangaande de vijfde vraag.
Ik ben het met de Federatie eens dat de considerans van de richtlijn(*) erop duidt dat het door deze laatste in het leven geroepen toelatingsstelsel volledig is gericht op een hoog beschermingsniveau voor de gezondheid, het grondwater en het milieu. Aangenomen mag worden dat de gemeenschapswetgever niet heeft beoogd dat de door de verschillende overgangsbepalingen van artikel 8 aan de lidstaten verleende speelruimte die doelstelling zou ondermijnen.
De veertiende overweging van de considerans omschrijft de beoogde omvang van de bevoegdheid van een lidstaat om „op zijn grondgebied voor een beperkte periode” — waarmee naar ik aanneem wordt gedoeld op de overgangsperiode van artikel 8 — „gewasbeschermingsmiddelen toe te laten die een werkzame stof bevatten welke nog niet in de communautaire lijst is opgenomen”. In de overweging worden aan deze bevoegdheid twee voorwaarden verbonden. De belanghebbende moet „een dossier [indienen] dat met de communautaire eisen overeenstemt”, en de lidstaat moet „van oordeel [zijn] dat verwacht mag worden dat de werkzame stof en de gewasbeschermingsmiddelen aan de desbetreffende communautaire voorschriften voldoen”.(*)
Uit die overweging blijkt dus dat het niet de bedoeling was dat de lidstaten onder de overgangsregeling carte blanche zouden hebben. Integendeel, ook al mogen de lidstaten nationale systemen blijven toepassen, (i) deze nationale systemen moeten een adequaat onderzoek van het middel en zijn werkzame stof mogelijk maken en (ii) de lidstaat dient in feite een onderzoek uit te voeren dat de plaats inneemt van de beoogde beoordeling op gemeenschapsniveau, en de werkzame stof en het middel enkel toelaten wanneer hij er voldoende van overtuigd is dat deze op grond van gemeenschapscriteria als aanvaardbaar kunnen worden aangemerkt.
Tegen die achtergrond kom ik nu toe aan de materiële bepalingen die de veertiende overweging weerspiegelen. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat artikel 8, lid 2, aldus moet worden uitgelegd, dat indien een lidstaat toelaat dat een middel krachtens deze bepaling op zijn grondgebied op de markt wordt gebracht, hij daarbij niet het bepaalde in artikel 4 of artikel 8, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn in acht hoeft te nemen.(*) De procedure van het in artikel 8, lid 3, bedoelde nieuwe onderzoek onderscheidt zich van de toelatingsprocedure van artikel 8, lid 2.(*) Dit nieuwe onderzoek kan (kennelijk te allen tijde) worden toegepast op producten die reeds overeenkomstig het artikel 8, lid 2, zijn toegelaten(*) en de lidstaten moeten bij deze toepassing wel degelijk de voorschriften van artikel 4, lid 1, sub b, i tot en met v, en c tot en met f, van de richtlijn naleven.(*)
Het zou mijn inziens eigenaardig zijn wanneer artikel 8, lid 2, aldus werd opgevat, dat een lidstaat op grond van die bepaling gebruik mag maken van een toelatingsprocedure waarbij het vereiste van een uitvoerig dossier met een beschrijving van het middel en zijn werkzame stof, wordt omzeild. Het is moeilijk voor te stellen hoe de in de veertiende overweging bedoelde beoordeling feitelijk zou kunnen plaatsvinden zonder een dergelijk dossier. Wanneer een lidstaat geen nieuw onderzoek overeenkomstig artikel 8, lid 3, zou uitvoeren, zou er (potentieel) zeer weinig concrete informatie voorhanden zijn ter onderbouwing van de beoordeling en de toelating.
Even eigenaardig zou het zijn wanneer artikel 8, lid 2, een toelatingsprocedure toestond die de bevoegde autoriteit niet zou verplichten rekening te houden met het effect van het middel op gezondheid, grondwater en milieu. Ook hier is moeilijk voorstelbaar hoe zonder een dergelijke verplichting het bereiken van de doelstellingen van de richtlijn kan worden gewaarborgd voor zover geen nieuw onderzoek overeenkomstig artikel 8, lid 3, zou worden uitgevoerd.
In de praktijk zal de betrokken minister wel degelijk zorgvuldig en naar behoren rekening houden met milieuaspecten, alvorens een middel toe laten met gebruikmaking van zijn bevoegdheden krachtens artikel 16aa BMW.(*) Dit neemt echter niet weg, dat het door artikel 16aa BMW in het leven geroepen stelsel hem daar niet structureel toe verplicht.
Derhalve concludeer ik dat de nationale rechter bij de beoordeling of de getroffen maatregelen de verwezenlijking van het door de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zullen brengen, onder meer rekening dient te houden met de structuur van het door de nationale regeling in het leven geroepen stelsel. Maatregelen waarbij een stelsel wordt opgezet waarin geen dossier hoeft te worden ingediend en die de bevoegde autoriteit niet verplichten om rekening te houden met het effect van het middel op gezondheid, grondwater en milieu, dienen te worden aangemerkt als maatregelen die de verwezenlijking van het door de richtlijn voorgeschreven resultaat waarschijnlijk ernstig in gevaar brengen.
De nationale rechter wenst voorts aanwijzingen te verkrijgen omtrent de afzonderlijke, maar wel verwante vraag of artikel 10 EG dan wel het bepaalde in de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn eraan in de weg staat dat een lidstaat terugkomt van zijn aanvankelijke besluit om deze richtlijn uit te voeren, door een nieuwe vrijstelling van toelating in het leven te roepen. Deze vraag kan kort en bondig worden beantwoord.
Ingevolge artikel 249, derde alinea, EG is een richtlijn verbindend ten aanzien van een lidstaat vanaf het tijdstip van inwerkingtreding ervan.(*) Indien een lidstaat eenmaal gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om gedurende een overgangsperiode maatregelen ter implementatie van de richtlijn te kiezen, kan hij deze maatregelen daarna niet vervangen door nieuwe maatregelen die voorzien in een mindere mate van implementatie van de richtlijn.
Dit volgt uit de in artikel 10 EG neergelegde verplichting tot loyale samenwerking. Door een overgangsperiode toe te staan, erkent de gemeenschapswetgever dat de doelstellingen van de richtlijn moeilijk ineens kunnen worden bereikt. Tijdens een dergelijke overgangsperiode zijn de lidstaten in ieder geval vrij om hun nationale wetten geleidelijk aan te passen, zodat na afloop van de overgangsperiode volledig is voldaan aan de materiële vereisten van de richtlijn. Wat zij mijns inziens niet mogen, is hun wetgeving daarna wijzigen in „omgekeerde” richting, dat wil zeggen, nieuwe bepalingen invoeren die datgene wat de richtlijn uiteindelijk vereist eerder verder weg dan dichterbij brengen.(*)
Ik zie geen goede reden om met betrekking tot de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn van een ander beginsel uit te gaan.
Blijkens de verwijzingbeslissing is het in Nederland op bestaande middelen toepasselijke stelsel driemaal gewijzigd.(*) De huidige variant (artikel 16aa BMW) is ruim na afloop van de tweejarige omzettingstermijn in wetgeving omgezet.(*) Het komt mij voor dat waar de lidstaten zich tijdens de termijn voor uitvoering dienen „te onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door deze richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen”(*) — een verplichting die voortvloeit uit artikel 10 EG en artikel 249, derde alinea, EG — deze verplichting a fortiori geldt na het verstrijken van de overgangsperiode.
Bovendien wordt in artikel 13, lid 6, van de richtlijn (in afwijking van de „normale” regeling krachtens artikel 13, lid 1, volgens welke aanvragers van een toelating bij hun aanvraag een dossier moeten indienen) bepaald dat „de lidstaten voor de werkzame stoffen die twee jaar na de kennisgeving van deze richtlijn reeds op de markt zijn [...] de vroegere nationale voorschriften inzake de te verstrekken gegevens [mogen] blijven toepassen zolang deze stoffen niet in bijlage I zijn opgenomen”. Los van de vraag of een lidstaat nieuwe nationale voorschriften zou mogen toepassen die de vereisten van de richtlijnen beter weerspiegelen, vat ik deze bepaling aldus op, dat latere wijziging van de toepasselijke nationale voorschriften in omgekeerde richting niet is toegestaan. Dit geldt a fortiori wanneer een dergelijke wijziging zou inhouden dat geen dossier hoeft te worden ingediend en dat de bevoegde autoriteit geen rekening hoeft te houden met het effect van het middel en zijn werkzame stof op gezondheid, grondwater en milieu.
Derhalve concludeer ik dat het een lidstaat niet is toegestaan om na afloop van de omzettingstermijn, maar gedurende de overgangsperiode, terug te komen van zijn aanvankelijke besluit om de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn te implementeren, door een nieuwe vrijstelling van toelating in het leven te roepen die de doelstellingen van de richtlijn minder adequaat weergeeft dan de vroegere regeling. Een dergelijke maatregel zou het door de richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar brengen.
De zesde vraag
Met zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 8, lid 2, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat indien een lidstaat toelaat dat gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten welke niet in bijlage I bij deze richtlijn zijn opgenomen en die twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn reeds op de markt waren, op zijn grondgebied op de markt worden gebracht, daarbij het bepaalde in artikel 4 en/of artikel 8, lid 3, van de richtlijn in acht genomen moet worden.
Deze vraag is identiek aan de vierde prejudiciële vraag in de zaak Stichting ZHM I. Zoals gezegd, heeft het Hof in die zaak verklaard dat artikel 8, lid 2, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat indien een lidstaat toelaat dat gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten welke niet in bijlage I bij deze richtlijn zijn opgenomen en die twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn reeds op de markt waren, op zijn grondgebied op de markt worden gebracht, daarbij niet het bepaalde in artikel 4 of artikel 8, lid 3, van deze richtlijn in acht hoeft te worden genomen.
De zevende vraag
Met zijn zevende vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een vrijstelling of ontheffing op grond van artikel 16aa BMW die is verleend op basis van een onderzoek waarbij, in afwijking van de bestaande regeling, enkel wordt bezien of er sprake is van onaanvaardbare risico's voor de toepasser/werker, de volksgezondheid en het milieu, een „nieuw onderzoek” vormt in de zin van artikel 8, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, althans wanneer het gaat om een toets van een nieuwe toepassing van een gewasbeschermingsmiddel dat zich reeds op de markt bevindt.
Deze vraag is vergelijkbaar met, doch niet identiek aan de vijfde prejudiciële vraag in de zaak Stichting ZHM I, waarin het eveneens ging om de reikwijdte van een „nieuw onderzoek” in de zin van artikel 8, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn. Het Hof heeft in die zaak verklaard dat een „nieuw onderzoek” in de zin van artikel 8, lid 3, vooronderstelt dat het betrokken gewasbeschermingsmiddel reeds is toegelaten en dat deze toelating nog steeds geldig is op het moment waarop het nieuwe onderzoek wordt verricht. Het nieuwe onderzoek beoogt niet een nieuwe beoordeling van een afzonderlijke werkzame stof, maar van het uiteindelijke gewasbeschermingsmiddel. Dat nieuwe onderzoek van het betrokken middel vindt plaats op initiatief van de nationale autoriteiten en niet op initiatief van de belanghebbende particulieren. Volgens het Hof staat het derhalve aan de nationale rechter om te beoordelen of een nationale toets (in die zaak de toets bedoeld in artikel 25d BMW) alle kenmerken vertoont van het nieuwe onderzoek in de zin van artikel 8, lid 3.(*)
Derhalve staat het ook in casu aan de nationale rechter om te beoordelen of het in artikel 16aa BMW bedoelde onderzoek alle kenmerken van een „nieuw onderzoek” in de zin van artikel 8, lid 3, vertoont zoals door het Hof vastgesteld in de zaak Stichting ZHMI.
De in de verwijzingsbeslissing gegeven informatie, aangevuld met de opmerkingen van de Nederlandse regering, suggereert niettemin dat het in artikel 16aa BMW bedoelde onderzoek geen„nieuw onderzoek” in de zin van artikel 8, lid 3, is, omdat kennelijk (i) een vrijstelling of ontheffing krachtens artikel 16aa wordt verleend op aanvraag van de belanghebbende partij, en niet op initiatief van de bevoegde autoriteit, en (ii) de procedure speciaal bedoeld is voor gewasbeschermingsmiddelen die ten tijde van die aanvraag niet reeds geldig zijn toegelaten.
De achtste vraag
Met zijn achtste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de voorschriften van artikel 8, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn enkel van toepassing zijn op de verstrekking van gegevens voorafgaand aan een nieuw onderzoek dan wel of zij ook van toepassing zijn op de wijze waarop een nieuw onderzoek moet worden verricht en uitgevoerd.
Deze vraag is identiek aan de zesde prejudiciële vraag in de zaak Stichting ZHM I, waarin het Hof heeft uitgemaakt dat artikel 8, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn enkel bepalingen met betrekking tot de verstrekking van gegevens voorafgaand aan een nieuw onderzoek bevat.
Conclusie
Ik ben derhalve van mening dat de door het College van Beroep voor het bedrijfsleven verwezen vragen als volgt moeten worden beantwoord:
„De eerste vraag:
De nationale rechter moet bij de toepassing van het nationale recht, en met name van de bepalingen van een speciaal ter uitvoering van een richtlijn vastgestelde regeling, zoals in casu, dit nationale recht zo veel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken en aldus aan artikel 249, derde alinea, EG te voldoen.
De tweede vraag:
Artikel 8, lid 2, van richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (hierna: „gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn”) heeft dezelfde betekenis als artikel 16, lid 1, van richtlijn 98/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 betreffende het op de markt brengen van biociden.
De derde en de vierde vraag:
Artikel 8, lid 2, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn kan niet worden uitgelegd als een standstillverplichting. Artikel 10, tweede alinea, EG en artikel 249, derde alinea, EG vereisen evenwel dat de lidstaten zich gedurende de in artikel 8, lid 2, voorziene overgangsperiode onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van het door de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen. Het staat aan de nationale rechter om te beoordelen of zulks het geval is met de nationale bepalingen waarvan hij de wettigheid moet toetsen, waarbij hij alle overige criteria in aanmerking neemt die het Hof ter beoordeling van de verenigbaarheid verschaft.
De vijfde vraag:
Wanneer een lidstaat na afloop van de omzettingstermijn, maar gedurende de overgangsperiode, terugkomt van zijn aanvankelijke besluit om de gewasbescher-mingsmiddelenrichtlijn te implementeren, door een nieuwe vrijstelling van toelating in het leven te roepen die de doelstellingen van de richtlijn minder adequaat weergeeft dan de vroegere regeling, is dit een maatregel die het door de richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar brengt.
De zesde vraag:
Artikel 8, lid 2, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn moet aldus worden uitgelegd, dat indien een lidstaat toelaat dat gewasbeschermingsmiddelen die werkzame stoffen bevatten welke niet in bijlage I bij deze richtlijn zijn opgenomen en die twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn reeds op de markt waren, op zijn grondgebied op de markt worden gebracht, daarbij niet het bepaalde in artikel 4 of artikel 8, lid 3, van deze richtlijn in acht hoeft te worden genomen.
De zevende vraag:
Het staat aan de nationale rechter om te beoordelen of het in artikel 16aa van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 bedoelde onderzoek alle kenmerken van een „nieuw onderzoek” in de zin van artikel 8, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn vertoont, zoals door het Hof vastgesteld in zijn arrest van 10 november 2005, Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie I (C-316/04, Jurispr. blz. I-9759).
De achtste vraag:
Artikel 8, lid 3, van de gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn bevat enkel bepalingen met betrekking tot de verstrekking van gegevens voorafgaand aan een nieuw onderzoek.”