Hof van Justitie EU 22-06-2006 ECLI:EU:C:2006:424

Richtlijn 85/337

In richtlijn 85/337 wordt bepaald, dat voordat bepaalde bouwwerken of andere ingrepen in het natuurlijk milieu worden uitgevoerd, de effecten die zij zullen hebben op het milieu, moeten worden beoordeeld.

Artikel 6 van richtlijn 85/337 luidt als volgt:

„1.

De lidstaten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat de instanties die op grond van hun specifieke verantwoordelijkheden op milieugebied met het project te maken kunnen krijgen, de gelegenheid krijgen advies uit te brengen over de door de opdrachtgever verstrekte informatie en over de aanvraag om een vergunning. Te dien einde wijzen de lidstaten in het algemeen of per geval de te raadplegen instanties aan. Deze worden in kennis gesteld van de krachtens artikel 5 verzamelde informatie. De gedetailleerde regeling van deze raadpleging wordt door de lidstaten vastgesteld;

2.

De lidstaten zien erop toe dat elke aanvraag voor een vergunning en de krachtens artikel 5 verzamelde informatie binnen een redelijke termijn voor het publiek beschikbaar worden gesteld, zodat het betrokken publiek de mogelijkheid krijgt zijn mening te geven alvorens de vergunning wordt toegekend.

3.

De bijzonderheden van deze voorlichting en deze raadpleging worden bepaald door de lidstaten, die met name naar gelang van de bijzondere kenmerken van de betrokken projecten of bouwplaatsen:

• het betrokken publiek kunnen bepalen;

• kunnen aangeven op welke plaatsen kennis kan worden genomen van de informatie;

• nadere bijzonderheden kunnen vaststellen voor de wijze waarop het publiek kan worden voorgelicht, bijvoorbeeld via aanplakbiljetten in een bepaald gebied, publicatie in de plaatselijke kranten, organisatie van tentoonstellingen met plattegronden, tekeningen, tabellen, grafieken, maquettes;

• kunnen vaststellen op welke wijze het publiek moet worden geraadpleegd, bijvoorbeeld schriftelijk, via een openbare enquête;

• passende termijnen voor de diverse fasen van de procedure kunnen vaststellen, teneinde te verzekeren dat er binnen een redelijk tijdsbestek een besluit wordt genomen.”

Artikel 8 bepaalt:

„De resultaten van de raadplegingen en de krachtens de artikelen 5, 6 en 7 ingewonnen informatie worden in het kader van de vergunningsprocedure in aanmerking genomen.”

De nationale bepalingen betreffende de litigieuze administratieve vergoedingen

De Ierse wetgeving inzake ruimtelijke ordening bepaalt dat van personen die in procedures ter zake van bestemmingsplannen alsook in de desbetreffende beroepsprocedures opmerkingen indienen of hun standpunt kenbaar maken, een administratieve vergoeding kan worden geëist op twee niveaus, namelijk enerzijds in de procedures voor de lokale autoriteiten die bevoegd zijn voor ruimtelijke ordening, en anderzijds voor de beroepscommissie inzake ruimtelijke ordening. Deze vergoeding heeft betrekking op de gehele ruimtelijke ordeningsprocedure, de milieueffectbeoordelingsprocedure daaronder begrepen. Het bedrag van de betrokken vergoeding hangt niet af van de omvang van het project of van de ingediende stukken. Voorts dient deze vergoeding slechts éénmaal te worden betaald, zodat voor het indienen van aanvullende opmerkingen of standpunten in dezelfde procedure geen extra vergoedingen verschuldigd zijn.

De rechtsgrondslag voor de heffing van de litigieuze administratieve vergoeding is de „Planning and Development Act 2000” (hierna: „wet inzake ruimtelijke ordening 2000”).

Artikel 33 van de wet inzake ruimtelijke ordening 2000 verleent de minister van leefmilieu onder meer de bevoegdheid om bij besluit een administratieve vergoeding vast te stellen die het publiek dient te betalen voor het indienen van opmerkingen of het kenbaar maken van standpunten in procedures van ruimtelijke ordening voor de ter zake bevoegde lokale autoriteiten. Op het voor de onderhavige procedure relevante tijdstip bedroeg de door de minister van leefmilieu vastgestelde vergoeding 20 EUR.

Wat vervolgens het indienen van opmerkingen of standpunten in de beroepsprocedure van ruimtelijke ordening betreft, heeft de beroepscommissie inzake ruimtelijke ordening (An Bord Pleanála) krachtens artikel 144 van de wet inzake ruimtelijke ordening 2000 de bevoegdheid om — onder voorbehoud van goedkeuring door de minister van leefmilieu — daarvoor een administratieve vergoeding vast te stellen. Deze administratieve vergoeding bedroeg op het in casu relevante tijdstip volgens de informatie van de Commissie 45 EUR.

Overeenkomstig de wet inzake ruimtelijke ordening 2000 zijn verschillende overheidsorganen en een aantal organisaties vrijgesteld van de op beide niveaus te betalen administratieve vergoedingen. Deze vrijstelling genieten naast regionale en nationale instanties ook instellingen die specifieke belangen betreffende projecten van ruimtelijke ordening verdedigen, zoals Fáilte Ireland, An Taisce en het agentschap voor bescherming van het milieu.

Voornaamste argumenten van partijen

Volgens de Commissie is de Ierse regeling, volgens welke het belanghebbende publiek voor deelneming aan de in richtlijn 85/337 bepaalde procedure van raadpleging administratieve vergoedingen dient te betalen, in wezen om vier redenen onverenigbaar met artikel 6 van richtlijn 85/337.

In de eerste plaats stelt de Commissie dat geen enkele bepaling van de richtlijn een dergelijke vergoeding uitdrukkelijk toestaat. Daarentegen bepaalt bijvoorbeeld artikel 5 van richtlijn 90/313/EEG inzake de vrije toegang tot milieu-informatie^(*) (hierna: „richtlijn 90/313”) uitdrukkelijk dat de lidstaten voor het verstrekken van informatie een vergoeding kunnen eisen. De toepassing van een heffing zoals de litigieuze heffing zou volgens richtlijn 85/337 alleen gerechtvaardigd zijn, indien deze heffing om objectieve redenen noodzakelijk en evenredig zou zijn. Voorts eist geen enkele andere lidstaat een administratieve vergoeding om aan de raadpleging deel te nemen.

In de tweede plaats betoogt de Commissie dat de heffing van de litigieuze administratieve vergoedingen in strijd is met het doel en de opzet van richtlijn 85/337, volgens welke de milieueffectbeoordeling moet worden verricht op basis van relevante informatie die afkomstig is van meerdere bronnen, waaronder het publiek. Door de administratieve vergoeding is de kans kleiner dat het publiek via de procedure van raadpleging aan het besluitvormingsproces deelneemt en dat de autoriteiten op die manier de milieueffecten van een project passend kunnen beoordelen.

In de derde plaats kan artikel 6 van de richtlijn volgens de bewoordingen ervan niet ruim worden uitgelegd, zoals Ierland bepleit. De heffing van de vergoeding kan immers niet worden opgevat als behorende tot de „bijzonderheden […] van de raadpleging” in de zin van artikel 6, lid 3, van de richtlijn, die door de lidstaten moeten worden bepaald, aangezien deze regelingsbevoegdheid alleen datgene omvat wat noodzakelijk is om de raadpleging overeenkomstig artikel 6, lid 2, een nuttig effect te verlenen. Voor deze uitlegging pleit ook het in artikel 174, lid 2, EG neergelegde beginsel dat de vervuiler betaalt, aangezien in het andere geval de kosten van de aanvrager van een project dat effecten op het milieu kan hebben, op het publiek worden afgewenteld, namelijk op degenen die door deze effecten kunnen worden geschaad.

In de vierde plaats voert de Commissie aan dat de heffing van de litigieuze vergoedingen de uitoefening van de bij artikel 6, lid 2, aan het publiek toegekende rechten, beperkt of kan beperken. De vergoedingen hebben vooral voor ontvangers van sociale bijstand een afschrikkende werking, temeer daar de samengevoegde vergoeding van 65 EUR voor de procedure voor de lokale autoriteiten inzake ruimtelijke ordening en voor de procedure voor de beroepscommis-sie, 50 % van het weekinkomen van dit deel van het publiek vertegenwoordigt.

Wat vervolgens de door de Commissie aangevoerde schending van artikel 8 van de richtlijn betreft, deze volgt volgens de Commissie uit de inbreuk op artikel 6 van de richtlijn. Ierland waarborgt op die manier immers niet dat de standpunten van personen uit het publiek die de administratieve vergoeding niet hebben betaald, in de vergunningsprocedure in aanmerking zullen worden genomen.

Ierland weerspreekt elk van de argumenten van de Commissie.

Zo kan uit de omstandigheid dat de richtlijn niet uitdrukkelijk voorziet in administratieve vergoedingen als de litigieuze vergoedingen, niet worden geconcludeerd dat het de lidstaten verboden is, dergelijke vergoedingen in te voeren. Dit vloeit voort uit het subsidiariteitsbeginsel, uit de beoor-delingsmarge waarover de lidstaten op grond van artikel 249 EG algemeen beschikken met betrekking tot de implementatie van richtlijnen, alsook uit de regelingsbevoegdheid van de lidstaten krachtens artikel 6, lid 3, van de richtlijn. Het feit dat andere lidstaten geen vergoeding eisen, betekent niet dat een dergelijke vergoeding onverenigbaar is met de richtlijn.

Voor de „rechtvaardigingstoets” die de Commissie heeft voorgesteld, is in de richtlijn geen enkele grondslag voorhanden. De vraag of administratieve vergoedingen het recht om te worden gehoord in de zin van artikel 6, lid 2, van de richtlijn belemmeren, kan alleen met betrekking tot de concreet in Ierland geheven administratieve vergoedingen worden beantwoord. Wat het bedrag van de administratieve vergoedingen betreft, acht Ierland het inkomen van socialebijstandont-vangers geen geschikte vergelijkingsmaatstaf. In plaats daarvan dient het gemiddelde maandinkomen in Ierland te worden gehanteerd. De litigieuze administratieve vergoedingen zijn hoe dan ook niet hoog, maar passend en niet afschrikkend. Zij dragen bij aan het dekken van de aanzienlijke kosten die zijn ontstaan door de verbetering van de rechten van het publiek bij de wet inzake ruimtelijke ordening 2000.

Uit richtlijn 90/313 kunnen volgens Ierland in geen geval gevolgen voor richtlijn 85/337 worden afgeleid. De litigieuze regeling is in overeenstemming met zowel het doeltreffendheidsbeginsel als het gelijkwaar-digheidsbeginsel.

Bespreking

Allereerst moet mijns inziens de Commissie worden weersproken waar zij stelt dat een lidstaat alleen dan een administratieve vergoeding mag heffen, wanneer de richtlijn daarin uitdrukkelijk voorziet.

Deze stelling komt er immers op neer dat een lidstaat alleen mag handelen wanneer het gemeenschapsrecht dat toestaat. Juister is het evenwel, in beginsel ervan uit te gaan dat een lidstaat — normaal gesproken — vrij is te doen wat hem door het gemeenschapsrecht niet wordt verboden, te weten dat de lidstaten regelingsbevoegdheid respectievelijk vrijheid van handelen hebben voor zover hun handelingen niet in strijd zijn met de communautaire voorschriften. Dit is ook in overeenstemming met het in artikel 5 EG vervatte beginsel van de beperkte bevoegdheid van de Gemeenschap, volgens hetwelk de Gemeenschap geen algemene of uitsluitende regelingsbevoegdheid heeft, maar binnen het kader en met inachtneming van de door het Verdrag specifiek vastgelegde bevoegdheden moet handelen en binnen die grenzen de lidstaten bindt.

Derhalve mag uit het stilzwijgen van richtlijn 85/337 over administratieve vergoedingen in het kader van de raadpleging van het publiek in de zin van artikel 6, lid 2, in elk geval niet automatisch worden geconcludeerd, dat het de lidstaten verboden is, dergelijke vergoedingen te heffen, zoals Ier-land heeft uiteengezet.

Veeleer dient eraan te worden herinnerd dat, volgens de algemene beginselen waarop de Gemeenschap is gebaseerd en die de betrekkingen tussen de Gemeenschap en de lidstaten beheersen, het ingevolge artikel 10 EG aan de lidstaten staat, de uitvoering van de gemeenschapsregelingen op hun grondgebied te verzekeren. Daarbij gaan de nationale autoriteiten te werk volgens de formele en materiële bepalingen van hun nationaal recht, voor zover het gemeen-schapsrecht, daaronder begrepen de algemene beginselen ervan, hiervoor geen gemeenschappelijke voorschriften bevat.^(*)

De toepassing van bepalingen zoals de litigieuze bepalingen van de Ierse regeling inzake ruimtelijke ordening, volgens welke voor de deelneming van het publiek aan een raadplegingsprocedure administratieve vergoedingen worden geheven, is dus in zoverre of alléén in zoverre mogelijk, dat de draagwijdte en de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht, met inbegrip van de algemene beginselen ervan, daardoor niet worden aangetast.^(*)

In casu gaat het primair om de verenig-baarheid met richtlijn 85/337. Zoals Ierland heeft benadrukt, laat artikel 249 EG de lidstaten weliswaar vrij bij de keuze van de middelen en wegen voor de implementatie van een richtlijn, maar doet deze vrijheid niet af aan de verplichting van elke lidstaat om in het kader van zijn nationale rechtsorde alle maatregelen te treffen die nodig zijn om de volle werking van de richtlijn overeenkomstig het ermee beoogde doel te verzekeren.^(*)

Vervolgens moet derhalve worden onderzocht of de heffing van administratieve vergoedingen voor de deelneming van het publiek aan de raadplegingsprocedure in het kader van een milieueffectbeoordeling in strijd is met de uit de richtlijn — met name de bewoordingen, de opzet en het doel ervan^(*) — voortvloeiende beginselen en de nuttige toepassing daarvan.

Aangaande de verwijzing van de Commissie naar richtlijn 90/313 dient om te beginnen te worden vastgesteld dat de omstandigheid dat de heffing van een vergoeding in een andere richtlijn uitdrukkelijk wordt toegestaan, naar mijn oordeel geen algemeen vermoeden kan doen ontstaan dat de gemeenschapswetgever een vergoeding alleen dan heeft willen toestaan wanneer hij daarin uitdrukkelijk heeft voorzien. In elk geval kan op basis daarvan niet met zekerheid a contrario worden geconcludeerd dat dergelijke vergoedingen volgens de hier aan de orde zijnde richtlijn 85/337 verboden zijn.

Wat vervolgens de door de Commissie aangevoerde „rechtvaardigingstoets” betreft, volgens welke de heffing van een vergoeding om een objectieve reden, zoals de verplichting van behoorlijk bestuur, noodzakelijk en evenredig moet zijn, dient met Ierland erop te worden gewezen dat de richtlijn zelf noch artikel 249 EG — anders dan bijvoorbeeld de Verdragsbepalingen betreffende de fundamentele vrijheden — een dergelijke uitzondering bevatten.

De Commissie heeft voorts aangevoerd dat de heffing van administratieve vergoedingen in strijd is met het doel en de opzet van artikel 6, lid 2, van de richtlijn, te weten ervoor te zorgen dat het publiek aan de raadplegingsprocedure in het kader van een milieueffectbeoordeling kan deelnemen en de bevoegde autoriteiten de milieueffecten passend kunnen beoordelen, en dat die heffing de nuttige toepassing van deze bepaling op losse schroeven zet.

Overeenkomstig artikel 5, lid 3, gelezen in samenhang met de zesde overweging van de considerans van de richtlijn, dient de beoordeling van de milieueffecten van een aangevraagd project in de eerste instantie te gebeuren aan de hand van passende informatie die door de opdrachtgever wordt verstrekt en die volgens deze overweging „eventueel wordt aangevuld door de autoriteiten en het publiek”.

Volgens artikel 6, lid 2, van de richtlijn zien de lidstaten er aldus op toe dat elke aanvraag voor een vergunning en de verzamelde informatie voor het publiek binnen een redelijke termijn beschikbaar worden gesteld, zodat „het betrokken publiek de mogelijkheid krijgt zijn mening te geven alvorens de vergunning wordt toegekend”.

Daaruit kan naar mijns inziens geen onbeperkt recht om te worden geraadpleegd voor iedereen worden afgeleid. Dit volgt, zoals Ierland heeft opgemerkt, vooral uit het feit dat artikel 6, lid 3, van de richtlijn de lidstaten uitdrukkelijk de bevoegdheid verleent om de bijzonderheden van de raadpleging van het publiek aldus vast te stellen dat de raadpleging in de praktijk een beperkte draagwijdte heeft.

Zo kunnen de lidstaten volgens de in artikel 6, lid 3, — bij wijze van voorbeeld — genoemde mogelijkheden zowel het betrokken publiek bepalen als de wijze van raadpleging vaststellen, waarbij dit bijvoorbeeld zelfs via een openbare enquête kan worden verricht. Verder kan de raadplegingsfase in de tijd worden beperkt.

In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat de heffing van administratieve vergoedingen als voorwaarde voor de deelneming van het publiek aan de raadple-gingsprocedure, die in de betrokken lidstaat in de vorm van schriftelijke opmerkingen geschiedt, de raadpleging van het publiek weliswaar aan een voorwaarde onderwerpt of deze raadpleging beperkt, maar dat deze beperking niet per se onverenigbaar is met de richtlijn.

Niettemin wordt de beoordelingsmarge van de lidstaten ter zake van de implementatie van de richtlijn eveneens beperkt door de algemene grondbeginselen van het gemeenschapsrecht^(*) , waartoe inzonderheid de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid behoren. Volgens deze beginselen, die het Hof niet alleen met betrekking tot nationale rechterlijke procedures, maar ook met betrekking tot administratieve procedures heeft toegepast^(*) , mogen de in het nationale recht bepaalde formele en materiële modaliteiten de uitvoering van de gemeenschapsregeling in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken, en mag bij de toepassing van het nationale recht niet worden gediscrimineerd vergeleken met procedures die louter nationaal recht betreffen.^(*)

In de eerste plaats moet dus overeenkomstig het doeltreffendheidsbeginsel de vraag worden gesteld of door de litigieuze administratieve vergoedingen de deelneming van het publiek aan de raadplegingsproce-dure in het kader van een milieueffectbe-oordelingsprocedure niet uiterst moeilijk of in de praktijk zelfs onmogelijk wordt gemaakt. Het antwoord op deze vraag kan uiteraard niet in abstracto worden gegeven, maar hangt af van de concrete hoogte van de betrokken administratieve vergoedingen.

In casu bedraagt de vergoeding voor de indiening van opmerkingen in de procedure voor de lokale autoriteiten van ruimtelijke ordening 20 EUR en deze in de procedure voor de beroepscommissie 45 EUR. Beide partijen zijn terecht ervan uitgegaan dat het belang of het (afschrikkend) effect van deze vergoedingen voor personen die aan de raadpleging willen deelnemen, in beginsel afhangt van de omstandigheid of deze vergoedingen ten opzichte van de financiële middelen waarover deze personen beschikken — vooral dus hun inkomen — gemakkelijk of minder gemakkelijk kunnen worden gedragen. Partijen zijn het evenwel oneens met betrekking tot de beoordelingsmaatstaf die ter zake dient te worden gehanteerd.

Het door de Commissie gehanteerde weekinkomen van de socialebijstandontvan-gers is een even extreme vergelijkingswaarde als die betreffende bijvoorbeeld het gemiddelde jaarinkomen van de hoogste inko-menscategorieën. Naar mijn gevoel is een beoordeling aan de hand van het gemiddelde maandinkomen in Ierland al redelijker, ook al kunnen daaruit geen duidelijke conclusies worden getrokken. Globaal genomen kan evenwel met Ierland worden aangenomen dat 20 respectievelijk 45 EUR doorgaans betaalbare bedragen zijn. Daaraan moet bovendien worden toegevoegd dat, zoals uit de stukken en de opmerkingen van Ierland blijkt, de hoogte van deze vergoedingen meestal op het niveau ligt dat in Ierland in de regel voor verschillende vergoedingen en heffingen betreffende administratieve procedures gebruikelijk is.

Ten slotte dient er, zoals ik al heb gezegd, rekening mee te worden gehouden dat de richtlijn de lidstaten niet verplicht, een onvoorwaardelijke en onbeperkte raadpleging van iedereen te verzekeren, maar dat het niet nader omschreven „publiek” daadwerkelijk de mogelijkheid moet worden gegeven, te worden geraadpleegd.

Derhalve ben ik van mening dat de concrete hoogte van de litigieuze administratieve vergoedingen de raadpleging van het publiek in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken.

Met betrekking tot het tweede beginsel, namelijk het gelijkwaardigheidsbeginsel, moet worden vastgesteld dat, zoals Ierland heeft opgemerkt en de Commissie niet heeft betwist, de litigieuze administratieve vergoedingen in Ierland in de regel worden geheven voor de indiening van opmerkingen van het publiek in procedures van ruimtelijke ordening, en deze dus niet alleen van toepassing zijn in procedures inzake een milieueffect-beoordeling op grond van richtlijn 85/337. De raadpleging van het publiek overeenkomstig artikel 6, lid 2, van deze richtlijn is in de Ierse regeling inzake ruimtelijke ordening in zoverre niet ongunstiger geregeld dan het geval is in vergelijkbare zuiver nationale procedures, en is dan ook in overeenstemming met het gelijkwaardigheidsbeginsel.