Conclusie van advocaat-generaal Mazák van 8 februari 2007.
Conclusie van advocaat-generaal Mazák van 8 februari 2007.
1. In de onderhavige zaak verzoekt de Commissie het Hof, krachtens artikel 226 EG vast te stellen dat België de krachtens artikel 28 EG op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door te eisen dat systemen voor automatische branddetectie door puntdetector die in een andere lidstaat rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel gebracht, maar niet het merkteken "CE" dragen(2) : (1) voldoen aan een specifieke Belgische norm ("norm NBN S21-100"); (2) een typegoedkeuring verkrijgen, in casu door "BOSEC", welke belemmering nog wordt vergroot door de onevenredige kosten voor deze goedkeuring; (3) in het kader van deze typegoedkeuring tests en verificaties ondergaan die in wezen de controles herhalen die reeds zijn verricht in het kader van andere procedures in een andere lidstaat.
I - Relevante nationale regelgeving
2. Het Besluit van de Executieve van de Franse Gemeenschap van 24 december 1990 stelt de modaliteiten en de procedure vast voor het verkrijgen van een veiligheidsattest voor de op 1 januari 1991 bestaande logiesverstrekkende inrichtingen, alsmede de veiligheidsnormen inzake brandbeveiliging die specifiek zijn voor deze inrichtingen (hierna: "Besluit van 24 december 1990").
3. Overeenkomstig de artikelen 2 en 3 van dit Besluit mag een logiesverstrekkende inrichting slechts worden geëxploiteerd na toekenning van een veiligheidsattest. Dit attest wordt toegekend indien is voldaan aan de veiligheidsnormen inzake brandbeveiliging die specifiek zijn voor deze inrichtingen, welke normen zijn neergelegd in bijlage 1 bij het Besluit.
4. Volgens punt 7.4.4 van bijlage I bij dit Besluit wordt de automatische installatie van brandmelding door middel van een punctuele detector uitgevoerd en gekeurd overeenkomstig de norm NBN S21-100 en moet het materiaal de goedkeuring hebben gekregen waarbij zijn conformiteit met deze norm wordt bevestigd.
5. Voor het Waalse Gewest is het Besluit van 24 december 1990 ingetrokken bij artikel 158 van het Decreet van het Waalse Gewest van 18 december 2003 betreffende de toeristische logiesverstrekkende inrichtingen. De bepalingen van het Besluit zijn nog steeds van toepassing in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.
6. Het Besluit van de Waalse Regering van 3 december 1998 geeft uitvoering aan het Decreet van 5 juni 1997 betreffende de rustoorden, de serviceflats en de dagcentra voor bejaarden en houdende oprichting van de "Conseil wallon du troisième âge" (Waalse Raad voor de Derde Leeftijd) (hierna: "Besluit van 3 december 1998").
7. Artikel 27 van dit Besluit bepaalt:
"De in bijlage I bedoelde normen betreffende de bescherming tegen brandgevaar en paniek zijn van toepassing op de rustoorden, serviceflats en dagcentra voor bejaarden."
8. Punt 7.7.1 van bijlage I bij het Besluit van 3 december 1998 luidt:
"De algemeen verspreide installaties voor automatische detectie worden in ontvangst genomen en gecontroleerd zoals bepaald in de Belgische norm NBN S21-100 ,Concipiëring van de installaties voor automatische branddetectie door punctuele voeler'. De controles moeten echter betrekking hebben op het geheel van de installaties (voelers, centrales, versterkingstabellen, stuurinstallaties, etc.)"
9. De Belgische norm NBN S21-100 beschrijft de regels voor het ontwerpen van algemene automatische branddetectieinstallaties door middel van puntdetector.
10. Punt 4.2 van deze norm, getiteld "Beschrijving", luidt:
"Een automatische branddetectoren-installatie
bestaat hoofdzakelijk uit:
- elementen die gevoelig zijn voor één van de specifieke kenmerken van de verbranding, detectoren genoemd,
- een net van elektrische draden en kabels,
- een detectiecentrale om te waarschuwen, waarschuwingen door te geven, het detectiegebied en de storingen te melden,
- elektrische voedingsbronnen.
Dit materieel is van een type conform de voorschriften van de Europese CEN normen of Belgische normen en de installateur en het systeem moet BOSEC (Belgian Organisation for Security Certification), zijn gecertifiëerd. Alle componenten van eenzelfde detectiesysteem moeten verenigbaar zijn.
Herhalers, handbediende brandmelders of andere ondergeschikte beveiligingen mogen bij de installatie gevoegd worden, voor zover ze aan de voorschriften van deze norm voldoen.
Het geheel detectorvoetstuk is voorzien van een optisch waarschuwingssein."
11. Overeenkomstig punt 4.3.1 van de Belgische norm NBN S21-100 moet elk type van detector conform de voorschriften van de Belgische normen zijn.
12. In de punten 4.4.6 en 4.4.8.2 is bepaald welke de vereiste kenmerken zijn voor respectievelijk de hulpbron voor energievoeding en de leidingen voor installaties voor automatische branddetectie door puntdetector.
II - Precontentieuze procedure
13. Na een klacht van een onderneming uit het Verenigd Koninkrijk, die bij het in België in de handel brengen van een bepaald type branddetectiesysteem moeilijkheden had ondervonden, heeft de Commissie de Belgische regering in januari 2003 een formele brief gezonden, waarin werd uiteengezet waarom haars inziens sommige Belgische bepalingen de invoer van bepaalde types van branddetectiesystemen in België konden belemmeren.
14. De Belgische regering heeft haar opmerkingen bij brief van 9 september 2003 bij de Commissie ingediend.
15. Van oordeel dat België de krachtens artikel 28 EG op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen, heeft de Commissie op 7 juli 2004 een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin België werd verzocht de nodige maatregelen te nemen om binnen een termijn van twee maanden na de kennisgeving ervan aan dit advies te voldoen.
16. De Belgische regering heeft bij brief van 9 september 2004 op dit met redenen omklede advies geantwoord.
17. Daar de Commissie geen genoegen kon nemen met het antwoord van de Belgische regering, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
III - Argumenten
18. Volgens de Commissie beperken de Besluiten van 24 december 1990 en 3 december 1998 het vrije verkeer van systemen voor automatische branddetectie door puntdetector die niet het CE-merkteken dragen, maar in een andere lidstaat rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel gebracht. De Belgische regeling vereist dat de norm NBN S21-100 in acht genomen wordt, zodat het gebruik van bepaalde systemen voor automatische branddetectie door puntdetector die in een andere lidstaat rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel gebracht, maar niet het CE-merkteken dragen, van een deel van de Belgische markt wordt uitgesloten, indien zij niet voldoen aan de Belgische norm. Geen logiesverstrekkende inrichting of serviceflat voor bejaarden zal immers systemen voor automatische branddetectie door puntdetector kopen die in een andere lidstaat rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel gebracht en een zelfde beschermingsniveau bieden, maar niet voldoen aan de Belgische norm. Dergelijke producten worden dus van de Belgische markt uitgesloten ten voordele van goederen die voldoen aan de Belgische norm.
19. Evenzo verlangen enkele gemeentelijke verordeningen inzake brandpreventie dat branddetectoren voldoen aan de norm NBN S21-100. Wanneer brandweerdiensten worden verzocht om brandpreventiemaatregelen vast te stellen voor een gebouw waarvoor geen ander specifieke bepaling inzake brandpreventie geldt, maken zij daarvoor bovendien gewoonlijk ook gebruik van de norm NBN S21-100. Om redenen die gelijkaardig zijn aan die welke voor de twee vermelde Besluiten zijn opgegeven, vormen deze praktijken maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen.
20. Ten gevolge van de Belgische gewestelijke en gemeentelijke regelgeving en de administratieve praktijk van de brandweerdiensten, zouden ondernemingen die systemen voor automatische branddetectie door puntdetector produceren of in de handel brengen, die in een andere lidstaat rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel gebracht, en niet het CE-merkteken dragen, immers kunnen besluiten om hun producten niet op de Belgische markt te brengen, of verplicht kunnen zijn om deze te wijzigen teneinde toegang te krijgen tot die markt.
21. De Commissie betoogt ook dat de norm NBN S21-100, in het bijzonder in de punten 4.2, 4.3.1, 4.4.6 en 4.4.8.2, eisen stelt aan de componenten die in systemen voor automatische branddetectie door puntdetector worden gebruikt. Fabrikanten zullen hun producten dus moeten wijzigen indien zij niet strikt voldoen aan die eisen. Toepassing van de norm NBN S21-100 impliceert dat de productie wordt gedifferentieerd naargelang de bestemming van deze producten, en zal dan ook een beperking vormen van het vrije verkeer van producten die in een andere lidstaat rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel gebracht, niet het CE-merkteken dragen en niet de specifieke, in de betrokken norm uiteengezette kenmerken hebben.
22. Voorts vereist de norm NBN S21-100 voor systemen voor automatische branddetectie door middel van puntdetector over het algemeen de goedkeuring van BOSEC. Door te vereisen dat de norm NBN S21-100 in acht genomen wordt, onderwerpen de Besluiten van 24 december 1990 en 3 december 1998 systemen voor automatische branddetectie door puntdetector die in een andere lidstaat dan België rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel gebracht, en niet het CE-merkteken dragen, aan goedkeuring door BOSEC indien zij bestemd zijn voor gebruik in plaatsen waarop voormelde Besluiten van toepassing zijn.
23. Niet alleen vormt een dergelijke goedkeuringsprocedure op zich een door artikel 28 EG verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking, maar deze beperking wordt nog vergroot door de onevenredige vertragingen en kosten die deze procedure meebrengt, alsmede door de omstandigheid dat BOSEC de reeds in een andere lidstaat verrichte tests en verificaties niet in aanmerking neemt.
24. Tot slot zijn deze belemmeringen van het vrije verkeer van goederen niet gerechtvaardigd omdat de Belgische autoriteiten niet aantonen dat zij noodzakelijk zijn en in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel.
25. België betoogt dat voorstellen voor wijziging, betreffende met name de wijziging inzake de weglating van de verplichte goedkeuring door BOSEC als certificerende autoriteit, in behandeling zijn en tussen 30 maart 2005 en 30 september 2005 aan een openbaar onderzoek zijn onderworpen. Als gevolg daarvan is de norm NBN S21-100 thans in overeenstemming met artikel 28 EG en belemmert deze niet langer het vrije verkeer van systemen voor automatische branddetectie door puntdetector die geen CE-merkteken dragen en in een andere lidstaat rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel gebracht.
26. Daar komt bij dat de Belgische norm in feite enkel een herhaling is van Europese normen, namelijk van de EN 54-serie van technische normen van de CEN.(3) Hij is met die normen in overeenstemming en bevat geen extra eisen die het noodzakelijk maken de componenten van het gehele systeem voor automatische branddetectie aan te passen of te wijzigen. De door de aan de orde zijnde norm vereiste verificaties zien immers niet op de componenten van het systeem, maar enkel op de werking van het systeem als geheel.
27. Een dergelijke verificatie is hoe dan ook gerechtvaardigd om redenen van openbare veiligheid en bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten. In dit verband betogen de Belgische autoriteiten dat de bepalingen van norm NBN S21-100 zonder onderscheid van toepassing zijn op alle systemen voor automatische branddetectie door puntdetector die niet het CE-merkteken dragen. De verificatie van branddetectieinstallaties overeenkomstig die norm komt bij de goedkeuring door een bevoegde nationale of buitenlandse instantie dat de componenten van het systeem voldoen aan Europese, Belgische of gelijkwaardige normen. De norm NBN S21-100 waarborgt dus dat het ontwerp van de branddetectieinstallatie als geheel correct is en dat het systeem, dat bestaat uit componenten die afzonderlijk zijn getest en die bij verschillende fabrikanten kunnen zijn gekocht, goed werkt. De Belgische regering stelt dan ook dat tests die overeenkomstig de norm NBN S21-100 worden uitgevoerd, geen controles herhalen die reeds in andere lidstaten zijn verricht. Zij zijn dus noodzakelijk en evenredig aan het beoogde doel.
IV - Juridische beoordeling
A - Voorafgaande opmerkingen
28. In wezen heeft de Commissie hoofdzakelijk bezwaar tegen de omstandigheid dat in de Besluiten van het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschap wordt verwezen naar de norm NBN S21-100. Hetzelfde bezwaar geldt voor de gemeentelijke verordeningen die naar deze norm verwijzen, alsmede voor de administratieve praktijken van de brandweerdiensten, die deze norm toepassen wanneer er geen andere normen zijn. Bijgevolg werkt de norm NBN S21-1000 als een bindende norm voor producenten die hun systemen voor branddetectie door puntdetector die niet het CE-merkteken dragen, op de Belgische markt wensen te brengen.
29. Volgens de Commissie zijn de belangrijkste problematische kenmerken van de norm NBN S21-100, dat deze vereist dat wordt voldaan aan bepaalde gedetailleerde technische eisen betreffende systemen voor automatische branddetectie door puntdetector die geen CE-merkteken dragen, alsmede een typegoedkeuring door BOSEC verlangt, waarbij BOSEC in de lidstaat van herkomst reeds verrichte tests en verificaties niet in aanmerking zou nemen.
30. Voor de onderhavige procedure dient dan ook te worden beoordeeld of die kenmerken maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve beperking zijn en dus artikel 28 EG schenden en, indien dit het geval is, of zij kunnen worden gerechtvaardigd uit hoofde van een van de in artikel 30 EG genoemde redenen van algemeen belang of uit hoofde van een van de in de rechtspraak van het Hof erkende dwingende eisen, mits de nationale regeling zonder onderscheid van toepassing is.
31. Alvorens tot deze beoordeling over te gaan, zou ik twee opmerkingen willen maken.
32. In de eerste plaats zijn de goederen waarop de onderhavige procedure betrekking heeft, systemen voor automatische branddetectie door puntdetector die in een andere lidstaat rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel gebracht, maar niet het CE-merkteken dragen. In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat het CE-merkteken het vermoeden met zich brengt dat op die wijze in de handel gebrachte producten voldoen aan de "essentiële eisen" die, in termen van resultaten die moeten worden bereikt of risico's die moeten worden aangepakt, zijn neergelegd in de bijlagen bij de "nieuwe aanpak"-richtlijnen. Goederen die het CE-merkteken dragen, kunnen dus vrij circuleren in de Gemeenschap.
33. De essentiële eisen die in de bijlagen bij de "nieuwe aanpak"-richtlijnen zijn opgenomen, bepalen welke resultaten moeten worden bereikt of welke risico's moeten worden aangepakt, maar ze specificeren of voorspellen niet welke technische oplossingen daarvoor moeten worden gebruikt. Geharmoniseerde Europese normen (ook "Europese normen" of "EN" genoemd) daarentegen, bevatten de technische oplossingen die, indien in acht genomen, waarborgen dat wordt voldaan aan de essentiële eisen die in de diverse "nieuwe aanpak"-richtlijnen zijn neergelegd. Deze normen worden gewoonlijk ontwikkeld door de Europese normalisatie-instituten, in het bijzonder door het Europees Comité voor Normalisatie (CEN), overeenkomstig een door de Commissie opgesteld mandaat. Hoewel de essentiële eisen die in de "nieuwe aanpak"-richtlijnen zijn opgenomen, bindend zijn, blijft de inachtneming van normen in beginsel vrijwillig, en fabrikanten mogen door het gebruik van andere middelen van hun keuze bewijzen dat hun producten voldoen aan de essentiële eisen die in de "nieuwe aanpak"-richtlijnen zijn opgenomen, en dus het CE-merkteken verkrijgen.(4)
34. De tweede opmerking betreft het bestaan van geharmoniseerde normen voor componenten van branddetectie-apparaten en de stand van de harmonisatie op dit gebied. Voor de componenten van branddetectie-apparaten is er nog geen harmonisatie, maar deze is thans bezig. De harmonisatie van branddetectie-apparaten vindt plaats in het kader van richtlijn 89/106/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake voor de bouw bestemde producten.(5) Op basis van een daartoe door de Commissie verstrekt mandaat(6), heeft de CEN normen ontwikkeld met betrekking tot de EN 54-serie, die ziet op componenten van branddetectoren.
35. Voorts verschilt richtlijn 89/106 van de meeste andere "nieuwe aanpak"-richtlijnen, daar geharmoniseerde normen die op basis van die richtlijn zijn vastgesteld, bindend worden voor de lidstaten(7) na bekendmaking van het referentienummer ervan in het Publicatieblad en na afloop van een overgangsperiode.(8) Na het verstrijken van de overgangsperiode mogen de lidstaten niet langer afwijkende nationale normen toepassen.(9)
36. Wat de EN 54-normen betreft, zagen de eerste overgangsperioden die zouden aflopen, slechts op drie onderdelen van branddetectie-apparaten(10), en zij liepen op 30 juni 2005 af. De overgangsperioden voor andere normen van de EN 54-serie inzake enkele andere componenten van branddetectie-apparaten lopen op verscheidene latere data af, daar waar voor sommige componenten van branddetectie-apparaten nog geen geharmoniseerde normen zijn opgesteld. De stand van de harmonisatie van de technische eisen voor componenten van branddetectie-apparaten is dan ook nog steeds zeer ongelijk.
B - Inachtneming van de Belgische norm
Is de Belgische bepaling een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking?
37. Het eerste bezwaar dat de Commissie tegen de norm NBN S21-100 heeft, is dat het een aantal gedetailleerde technische eisen stelt, waarvan sommige volgens de Commissie betrekking hebben op de componenten van systemen voor branddetectie door puntdetector die niet het CE-merkteken dragen. Ingevoerde branddetectiesystemen die niet het CE-merkteken dragen, moeten bijgevolg worden gewijzigd om in België in de handel te worden gebracht.
38. België betoogt in wezen dat de in de norm NBN S21-100 gestelde eisen enkel waarborgen dat het ontwerp van de branddetectieinstallatie als geheel correct is en dat het systeem als geheel goed werkt. De Belgische norm legt dus geen beperking op aan het in de handel brengen van systemen voor automatische branddetectie door puntdetector die in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht en geen CE-merkteken dragen.
39. Volgens vaste rechtspraak van het Hof ziet het in artikel 28 EG geformuleerde verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen op iedere maatregel die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kan belemmeren.(11) Essentieel is dus niet het doel, maar het gevolg, daadwerkelijk of potentieel, van een maatregel inzake intracommunautaire handel.
40. Voorts zijn overeenkomstig de "Cassis de Dijon"-rechtspraak(12) belemmeringen van het vrije verkeer van goederen die bij gebreke van harmonisatie van de wettelijke regelingen voortvloeien uit de toepassing op goederen uit andere lidstaten, waar zij rechtmatig zijn vervaardigd en in de handel gebracht, van voorschriften betreffende de voorwaarden waaraan die goederen moeten voldoen (zoals voorschriften met betrekking tot hun benaming, vorm, afmetingen, gewicht, samenstelling, aanbiedingsvorm, etikettering of verpakking), aan te merken als door artikel 28 EG verboden maatregelen van gelijke werking. Dit geldt ook indien die voorschriften zonder onderscheid op alle producten van toepassing zijn.(13)
41. In het arrest ATRAL heeft het Hof ook geoordeeld dat de voorwaarde, dat moet worden aangetoond dat de ingevoerde alarmsystemen en -centrales in overeenstemming zijn met technische normen en regelgevingen die een zelfde graad van bescherming waarborgen als die welke in de lidstaat van invoer is vereist, er op neerkomt dat fabrikanten uit de andere lidstaten worden verplicht hun apparaten en uitrusting aan de eisen van de lidstaat van invoer aan te passen. Een dergelijke verplichting is in strijd met artikel 28 EG.(14)
42. In de onderhavige zaak stelt de Belgische norm NBN S21-100 eisen inzake de goede installatie en werking van systemen voor automatische branddetectie door puntdetector, zoals de punten 6.3 ("Essais par foyers-types"/"Beproeving door type haarden") en 6.4 ("Temps de réponse"/"Reactietijd"). Hij lijkt evenwel ook technische specificaties te bevatten over het ontwerp en de vorm van de betrokken branddetectiesystemen, zoals punt 4.4.5.2, betreffende de componenten ("Equipements"/"Uitrusting"), en punt 4.4.6, betreffende de energievoedingsbronnen.
43. De lidstaat van invoer, in de onderhavige zaak België, vereist dus niet alleen dat de ingevoerde branddetector, die niet het CE-merkteken draagt, aan een bepaald veiligheidsniveau beantwoordt. De lidstaat verlangt dat een dergelijke branddetector aan bepaalde technische specificaties voldoet teneinde dat veiligheidsniveau te bereiken. Daardoor wordt producenten één wijze opgelegd om een bepaald veiligheidsniveau te bereiken. In dit opzicht is het veelzeggend dat de norm NBN S21-100 in punt 4.3.1 duidelijk bepaalt dat "[e]lk type van detector [...] conform de voorschriften van de Belgische normen [is]".
44. Het argument van de Belgische autoriteiten dat de norm NBN S21-100 enkel is gebaseerd op bestaande Europese normen, te weten de door CEN opgestelde EN 54-serie, en dus niet als een belemmering van het vrije verkeer van goederen in de Gemeenschap kan worden aangemerkt, kan niet worden aanvaard. Een dergelijk argument kan immers enkel slagen indien de norm waarop de lidstaat zich beroept, een geharmoniseerde, bindende norm is, en indien alle lidstaten alle producenten kunnen verplichten, die norm strikt in acht te nemen.
45. Zoals in de voorafgaande opmerkingen is vermeld, is voor de componenten van branddetectie-apparaten een harmonisatie bezig, zodat deze nog steeds zeer ongelijk is. In casu is de relevante stand van de harmonisatie die welke bestond aan het einde van de in het met redenen omklede advies vermelde termijn, te weten twee maanden na ontvangst ervan door de Belgische autoriteiten, hetgeen redelijkerwijs kan worden geacht rond 15 september 2004 te zijn. Het is immers vaste rechtspraak van het Hof dat het bestaan van een niet-nakoming wordt beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.(15)
46. Voor de EN 54-serie van normen, die ziet op componenten van branddetectie-apparaten, zijn alle overgangsperioden waarna de in het kader van richtlijn 89/106 vastgestelde geharmoniseerde normen bindend werden voor de lidstaten, ruimschoots na 15 september 2004 afgelopen.(16) Dit betekent dat er op het voor de onderhavige beoordeling relevante tijdstip, geen voor alle lidstaten van de EU bindende technische specificaties voor branddetectoren waren. In die omstandigheden blijft de inachtneming van de relevante normen van de EN 54-serie voor de fabrikanten vrijwillig. Deze leidt enkel tot een vermoeden van conformiteit van het goed met de essentiële eisen die in richtlijn 89/106 zijn gesteld. Fabrikanten kunnen in die omstandigheden iedere technische oplossing kiezen die aan de essentiële eisen van de toepasselijke richtlijn voldoet.
47. Voorts is de harmonisatie, wat het materiële toepassingsgebied betreft, tot nog toe slechts gedeeltelijk, aangezien de EN 54-serie tot dusver enkel op een beperkt, maar toenemend aantal componenten van branddetectie-apparaten ziet, zoals akoestische signaalgevers(17), energievoorziening(18), of thermische melders.(19)
48. Zoals de Belgische autoriteiten erkennen, bieden de toepasselijke CEN-normen bovendien in verscheidene gevallen een aantal mogelijkheden waaruit de lidstaten kunnen kiezen. Dit lijkt de lidstaten bij de omzetting van de normen van de CEN-serie een zekere beoordelingsmarge te verlenen, waardoor verschillen kunnen ontstaan tussen de nationale normen ter zake van branddetectoren.
49. Om al die redenen kan de norm NBN S21-100 als geheel niet worden beschouwd als een loutere omzetting, zonder wijzigingen, van een dwingende, eenvormige Europese norm, zoals de Belgische autoriteiten lijken te suggereren. Het vereiste dat de norm NBN S21-100 in acht genomen wordt, komt dan ook neer op een beperking van het vrije verkeer van goederen tussen lidstaten.
50. Tot slot kan de omstandigheid dat het Besluit van 24 december 1990 is ingetrokken bij artikel 158 van het Decreet van het Waalse Gewest van 18 december 2003 betreffende de toeristische logiesverstrekkende inrichtingen, aan die bevindingen niet afdoen, aangezien de bepalingen van het Besluit van 24 december 1990 nog steeds van toepassing zijn in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest.
51. In die omstandigheden vormt het vereiste dat elk systeem voor automatische branddetectie door puntdetector die niet het CE-merkteken draagt, voldoet aan de norm NBN S21-100, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 28 EG.
52. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is een nationale regeling die het vrije verkeer van goederen belemmert, evenwel niet noodzakelijk in strijd met het gemeenschapsrecht indien zij haar rechtvaardiging kan vinden in een van de in artikel 30 EG genoemde redenen van algemeen belang of in een van de in de rechtspraak van het Hof erkende dwingende eisen, mits de nationale regeling zonder onderscheid van toepassing is.(20)
Kan de bepaling worden gerechtvaardigd?
53. In de onderhavige zaak betoogt de Belgische regering dat het vereiste van inachtneming van de norm NBN S21-100 zijn rechtvaardiging kan vinden in redenen van openbare veiligheid en bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten.
54. Beide redenen zijn in artikel 30 EG genoemd en een maatregel die de goede werking van branddetectie-apparaten waarborgt, speelt ontegenzeglijk een rol in het voorkomen van materiële schade en lichamelijk letsel en kan dus bijdragen tot de verwezenlijking van de vermelde doelstellingen.
55. Volgens vaste rechtspraak staat het de lidstaten bij gebreke van harmonisatievoorschriften vrij te beslissen, in welke mate zij de bescherming van de gezondheid en het leven van personen willen waarborgen en of zij een voorafgaande toelating voor het in de handel brengen van de betrokken producten eisen.(21)
56. Het is evenwel vaste rechtspraak van het Hof dat een uitzondering op het beginsel van het vrije verkeer van goederen uit hoofde van artikel 30 slechts kan worden gerechtvaardigd, wanneer de nationale autoriteiten aantonen, dat die uitzondering noodzakelijk is ter verwezenlijking van een of meer van de daarin genoemde doelstellingen en dat zij in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.(22)
57. In de onderhavige zaak is het op basis van het door de Belgische regering verstrekte bewijsmateriaal twijfelachtig of het vereiste van strikte inachtneming van de Belgische norm NBN S21-100 als noodzakelijk en evenredig kan worden beschouwd. Het probleem met de Belgische norm is immers in het bijzonder dat deze niet alleen de werking van het branddetectiesysteem als geheel in een bepaalde omgeving regelt. De norm stelt specifieke technische eisen, waaronder die met betrekking tot bepaalde componenten, waaraan branddetectoren die op de Belgische markt worden gebracht, moeten voldoen. Die specifieke technische eisen worden dus opgelegd als de enige die een voldoende veiligheidsniveau kunnen waarborgen.
58. Dit betekent dat de strikte verplichting, de norm NBN S21-100 in acht te nemen, ondernemingen niet eens toestaat te bewijzen dat de apparaten die zij invoeren, mogelijk door het gebruik van andere technische middelen, een zelfde of zelfs hoger veiligheidsniveau waarborgen dan het niveau dat door de regelgeving van de lidstaat van invoer wordt verlangd.
59. Voor de componenten strikte technische eisen opleggen, zou enkel gerechtvaardigd zijn indien de Belgische autoriteiten zouden kunnen aantonen dat de in de norm NBN S21-100 gestelde technische eisen de enige zijn die een bepaald beschermingsniveau kunnen waarborgen. Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, kan immers slechts concreet worden bewezen dat een uitzondering op het beginsel van het vrije verkeer van goederen uit hoofde van artikel 30 EG of uit hoofde van een in de communautaire rechtspraak erkende dwingende eis gerechtvaardigd is, wanneer naar de omstandigheden van de zaak wordt verwezen.(23) In de onderhavige zaak zou de gedetailleerdheid van de in de Belgische norm gestelde eisen dan ook meer gedetailleerd bewijs hebben verlangd van de noodzaak en de evenredigheid van dergelijke strikte en gedetailleerde eisen voor het verwezenlijken van het doel van openbare veiligheid en bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten. In casu hebben de Belgische autoriteiten echter geen dergelijk bewijs geleverd.
60. In die omstandigheden blijkt niet dat het vereiste van strikte inachtneming van de norm NBN S21-100 zou kunnen worden geacht evenredig te zijn aan het doel van openbare veiligheid en bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten. Een dergelijke beperking van het vrije verkeer van systemen voor branddetectie door puntdetector is dan ook niet gerechtvaardigd uit hoofde van een van de in artikel 30 EG genoemde redenen van algemeen belang of uit hoofde van een van de in de rechtspraak van het Hof erkende dwingende eisen.
C - Vereiste van typegoedkeuring en de relevante procedure
Is sprake van een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking?
61. Naast een aantal gedetailleerde technische eisen, bevat de norm NBN S21-100 het vereiste dat systemen voor automatische branddetectie door puntdetector worden goedgekeurd door BOSEC. Daar diverse Belgische bepalingen verlangen dat de norm NBN S21-100 in acht genomen wordt voor systemen voor branddetectie door puntdetector die geen CE-merkteken dragen, wordt de goedkeuring van BOSEC noodzakelijk om dergelijke branddetectiesystemen in de handel te brengen, ten minste voor bepaalde doeleinden die onder de relevante Belgische wetgeving vallen, zoals het gebruik ervan in toeristische logiesverstrekkende inrichtingen of in serviceflats voor bejaarden.
62. De Belgische autoriteiten ontkennen niet dat de norm NBN S21-100, die de producenten als gevolg van de twee bestreden Besluiten moeten in acht nemen, een typegoedkeuring door BOSEC vereist. Zij zijn evenwel niet van mening dat een dergelijke goedkeuring een belemmering van het vrije verkeer van goederen vormt, omdat enkel wordt geverifieerd of het branddetectiesysteem als geheel werkt en dus geen controles worden herhaald die reeds zijn verricht in de lidstaat van herkomst van de goederen.
63. Volgens vaste rechtspraak moet een product, dat in een lidstaat rechtmatig in de handel is gebracht, in beginsel in elke andere lidstaat in de handel kunnen worden gebracht zonder aan bijkomende controles te worden onderworpen, onder voorbehoud van door het gemeenschapsrecht vastgestelde of toegelaten uitzonderingen.(24)
64. In die zin is het vaste rechtspraak van het Hof dat het door een lidstaat opgelegde verbod, producten in de handel te brengen, te verwerven, aan te bieden, ten toon of te koop te stellen, in het bezit te houden, te bereiden, te vervoeren, te verkopen, af te staan onder bezwarende titel of kosteloos, in te voeren of te gebruiken, die niet vooraf zijn toegelaten, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 28 EG oplevert.(25)
65. Met betrekking tot het in een lidstaat in de handel brengen van in een andere lidstaat rechtmatig vervaardigde en in de handel gebrachte producten bij het ontbreken van een communautaire harmonisatie, is voorts een nationale bepaling op grond waarvan ingevoerde producten aan dezelfde controles worden onderworpen als producten die voor het eerst in de handel worden gebracht, en vooraf dienen te worden goedgekeurd, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 28 EG.(26)
66. Meer bepaald beperkt de weigering in dat kader om de gelijkwaardigheid van in een andere lidstaat afgegeven certificaten te erkennen, de toegang tot de markt van de lidstaat van invoer, zodat zij moet worden aangemerkt als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 28 EG.(27)
67. In de onderhavige zaak verlangt de norm NBN S21-100 stelselmatig een typegoedkeuring voor systemen voor automatische branddetectie door puntdetector die niet het CE-merkteken dragen, zelfs indien zij in een andere lidstaat rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel gebracht. Overeenkomstig een addendum van 2 augustus 1996 bij de norm NBN S21-100 bepaalt deze laatste immers in punt 4.2 dat "het systeem moet BOSEC [.] zijn gecertifiëerd".
68. Voorts staat vast dat BOSEC bij het verlenen van goedkeuring in het kader van de norm NBN S21-100, geen rekening houdt met controles die in de lidstaat van herkomst zijn verricht wanneer er geen bilaterale overeenkomst met de goedkeuringsinstantie in de lidstaat van herkomst is. Als gevolg daarvan moeten in het kader van de procedure van typegoedkeuring door BOSEC, systemen voor automatische branddetectie door puntdetector die in een andere lidstaat rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel gebracht, maar niet het CE-merkteken dragen, worden onderworpen aan tests en verificaties die in de lidstaat van herkomst reeds zijn verricht.
69. Zo gezien vormt het vereiste van typegoedkeuring als opgelegd door de Belgische norm NBN S21-100, een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking in de zin van artikel 28 EG. Er moet dan ook worden nagegaan of dit vereiste van typegoedkeuring en de wijze van uitvoering ervan kunnen worden gerechtvaardigd uit hoofde van een van in artikel 30 EG genoemde redenen van algemeen belang of uit hoofde van een van de in de rechtspraak van het Hof erkende dwingende eisen.
Kan typegoedkeuring door BOSEC gerechtvaardigd zijn?
70. In de onderhavige zaak betoogt de Belgische regering dat de goedkeuring van branddetectoren overeenkomstig de norm NBN S21-100 gerechtvaardigd is om redenen van openbare veiligheid en bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten.
71. Dit zijn ontegenzeglijk gronden op basis waarvan maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen kunnen worden gerechtvaardigd uit hoofde van artikel 30 EG, mits deze maatregelen noodzakelijk zijn en evenredig aan het beoogde doel.
72. Ofschoon het een lidstaat vrijstaat om een product als het onderhavige dat in een andere lidstaat reeds is toegelaten, aan een nieuwe onderzoeks- en toelatingsprocedure te onderwerpen, moeten de autoriteiten van de lidstaten evenwel bijdragen aan een verlichting van de controles in het intracommunautaire handelsverkeer en rekening houden met de technische of chemische analyses of laboratoriumproeven die in een andere lidstaat reeds zijn verricht.(28) Een door een lidstaat ingevoerde maatregel die slechts een herhaling is van de controles die in het kader van andere procedures in dezelfde of in een andere lidstaat reeds zijn verricht, kan dus niet worden beschouwd als een maatregel die niet verder gaat dan noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken.(29)
73. Dit betekent dat een goedkeuringsprocedure slechts evenredig is wanneer het controlemechanisme van de lidstaat van invoer dermate flexibel is, dat in aanmerking kan worden genomen of de praktische gevolgen van de controle die in de lidstaat van herkomst is verricht, voldoen aan de voorwaarden van bescherming van de openbare veiligheid en de gezondheid in de lidstaat van invoer. Door te verlangen dat de Belgische norm strikt wordt nageleefd, hetgeen, zoals eerder is aangetoond, verder gaat dan het enkele testen of het branddetectie-apparaat in een bepaalde omgeving goed werkt, en door geen rekening te houden met controles die in een andere lidstaat overeenkomstig verschillende nationale normen zijn verricht, voldoet de procedure van typegoedkeuring door BOSEC duidelijk niet aan dergelijke eisen van flexibiliteit.
74. Voorts is het vaste rechtspraak van het Hof dat een procedure van voorafgaande goedkeuring, om in overeenstemming te zijn met de fundamentele beginselen van vrij verkeer van goederen en vrijheid van dienstverrichting, de betrokken marktdeelnemers niet van de voortzetting van hun project mag kunnen doen afzien vanwege de duur van de procedure, de kosten die zij met zich brengt of de onduidelijkheid van de voorwaarden die moeten worden vervuld.(30)
75. In de onderhavige zaak bedragen de kosten voor het verkrijgen van de goedkeuring van BOSEC volgens de Commissie 24 800 EUR. In de praktijk kunnen die relatief hoge kosten een buitenlandse producent ervan doen afzien, zijn producten in België in de handel te brengen. Voor een buitenlandse producent zullen de kosten voor het verkrijgen van een goedkeuring in België immers komen bovenop de kosten die de fabrikant heeft gemaakt in de lidstaat waar de branddetector is vervaardigd of voor het eerst in de handel is gebracht. Het argument van de Belgische regering dat de kosten voor het verkrijgen van goedkeuring in België lager zijn dan die in andere lidstaten, zoals het Verenigd Koninkrijk, is dan ook irrelevant.
76. Zoals reeds is vermeld, kan hoe dan ook slechts concreet worden bewezen dat een uitzondering op het beginsel van het vrije verkeer van goederen uit hoofde van artikel 30 EG of uit hoofde van een in de communautaire rechtspraak erkende dwingende eis gerechtvaardigd is, wanneer naar de omstandigheden van de zaak wordt verwezen.(31) Zelfs indien in beginsel kan worden aanvaard dat een passende verificatie van de algemene werking van een branddetectieinstallatie in een bepaalde omgeving noodzakelijk is voordat de installatie in gebruik wordt genomen, zouden de Belgische autoriteiten voormelde procedure voor het verkrijgen van een typegoedkeuring door BOSEC dus meer gedetailleerd moeten rechtvaardigen om deze als evenredig te kunnen beschouwen. De Belgische autoriteiten hebben dit concreet bewijs niet geleverd.
77. Tot slot kan in antwoord op het argument van de Belgische regering dat wordt gewerkt aan wijzigingen van de nationale maatregelen die een typegoedkeuring door BOSEC vereisen, worden volstaan met op te merken dat volgens vaste rechtspraak het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de betrokken lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn, en dat het Hof geen rekening kan houden met sindsdien opgetreden wijzigingen.(32)
78. In die omstandigheden lijkt de verplichting, systemen voor automatische branddetectie door puntdetector die in een andere lidstaat rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel gebracht, maar niet het CE-merkteken dragen, aan een typegoedkeuring door BOSEC te onderwerpen, zonder dat in de lidstaat van herkomst verrichte tests en verificaties passend in aanmerking worden genomen, niet evenredig te zijn aan het doel van openbare veiligheid en bescherming van de gezondheid en het leven van personen, dieren of planten, zodat zij niet kan worden gerechtvaardigd uit hoofde van een van de in artikel 30 EG genoemde redenen van algemeen belang of uit hoofde van een van de in de rechtspraak van het Hof erkende dwingende eisen.
V - Kosten
79. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. De Commissie heeft in de onderhavige zaak verwijzing in de kosten gevorderd.
VI - Conclusie
80. Ik geef het Hof derhalve in overweging:
1. te verklaren dat België de krachtens artikel 28 EG op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen door te eisen dat systemen voor automatische branddetectie door puntdetector die in een andere lidstaat rechtmatig zijn vervaardigd of in de handel gebracht, maar niet het CE-merkteken dragen: (1) voldoen aan een specifieke Belgische norm ("norm NBN S21-100"); (2) een typegoedkeuring verkrijgen door "BOSEC", welke belemmering nog wordt vergroot door de onevenredige kosten voor deze goedkeuring; (3) in het kader van deze typegoedkeuring tests en verificaties ondergaan die in wezen de controles herhalen die reeds zijn verricht in het kader van andere procedures in een andere lidstaat;
2. het Koninkrijk België te verwijzen in de kosten.
(1) .
(2) - Het CE-merkteken brengt het vermoeden met zich dat op die wijze in de handel gebrachte producten voldoen aan de "essentiële eisen" die, in termen van resultaten die moeten worden bereikt of risico's die moeten worden aangepakt, zijn neergelegd in de bijlagen bij de "nieuwe aanpak"-richtlijnen. Die essentiële eisen bepalen welke resultaten moeten worden bereikt of welke risico's moeten worden aangepakt, maar zij specificeren of voorspellen niet welke technische oplossingen daarvoor moeten worden gebruikt. Zie verder Europese Commissie, Gids voor de tenuitvoerlegging van de op basis van de nieuwe aanpak en de globale aanpak tot stand gekomen richtlijnen, 2000, blz. 27 e.v.
(3) - CEN staat voor "Comité Européen de Normalisation" (Europees Comité voor Normalisatie).
(4) - Zie verder Europese Commissie, Gids voor de tenuitvoerlegging van de op basis van de nieuwe aanpak en de globale aanpak tot stand gekomen richtlijnen, 2000, blz. 27 e.v. Zie ook conclusie van advocaat-generaal E. Sharpston van 21 november 2006 in de bij het Hof aanhangige zaak Medipac (C-6/05), voetnoot 5.
(5) - PB L 40, blz. 12.
(6) - Branddetectie-apparaten vallen onder een overeenkomstig artikel 7 van richtlijn 89/106 opgesteld mandaat.
(7) - Zie in het bijzonder Gids voor de tenuitvoerlegging van de op basis van de nieuwe aanpak en de globale aanpak tot stand gekomen richtlijnen, aangehaald in voetnoot 2 hierboven.
(8) - De Commissie maakt geregeld titels en referentienummers van geharmoniseerde normen in het kader van richtlijn 89/106 in het PB bekend, onder de titel Mededeling van de Commissie in het kader van de uitvoering van richtlijn 89/106/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake voor de bouw bestemde producten. Zie, zoals door de Commissie vermeld, PB 2002 C 320, blz. 5, en, voor een meer recent bijgewerkte versie, PB 2006 C 134, blz. 1. In elke mededeling wordt de inhoud van de voorafgaande mededeling geïntegreerd en bijgewerkt.
(9) - In de periodieke mededeling van de Commissie in het kader van de uitvoering van richtlijn 89/106 van de Raad staat vast: "De einddatum van de co-existentieperiode is dezelfde als de datum waarop met de norm in strijd zijnde nationale technische specificaties moeten zijn ingetrokken, waarna het vermoeden van overeenstemming op geharmoniseerde Europese specificaties gebaseerd moet worden". Zie bijvoorbeeld PB 2002 C 320, blz. 5, en PB 2006 C 134, blz. 1.
(10) - Zij betreffen de volgende normen: EN 54-3 (Akoestische signaalgevers), EN 54-5 (Thermische melders - Puntmelders) en EN 54-7 (Rookmelders - Puntmelders werkend volgens het strooilicht-, verduisterings- of ionisatieprincipe).
(11) - Zie met name arresten van 11 juli 1974, Dassonville, 8/74, Jurispr. blz. 837, punt 5; 12 maart 1987, Commissie/Duitsland, Reinheitsgebot voor bier, 178/84, Jurispr. blz. 1227, punt 27; 24 november 1993, Keck en Mithouard, C-267/91 en C-268/91, Jurispr. blz. I-6097, punt 11; 23 september 2003, Commissie/Denemarken, C-192/01, Jurispr. blz. I-9693, punt 39; 5 februari 2004, Commissie/Italië, C-270/02, Jurispr. blz. I-1559, punt 18; 24 november 2005, Schwarz, C-366/04, Jurispr. blz. I-10139, punt 28, en 14 september 2006, Alfa Vita Vassilopoulos en Carrefour Marinopoulos, C-158/04 en C-159/04, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 15.
(12) - Arrest van 20 februari 1979, Rewe-Zentral, "Cassis de Dijon", 120/78, Jurispr. blz. 649, punt 14.
(13) - Zie bijvoorbeeld arresten van 15 september 1994, Houtwipper, C-293/93, Jurispr. blz. I-4249, punt 11, en 14 juni 2001, Commissie/Frankrijk, C-84/00, Jurispr. blz. I-4553, punt 24.
(14) - Zie arrest van 8 mei 2003, ATRAL, C-14/02, Jurispr. blz. I-4431, punt 63.
(15) - Zie onder meer arresten van 30 november 2000, Commissie/België, Jurispr. blz. I-10633, punt 16; 15 maart 2001, Commissie/Frankrijk, C-147/00, Jurispr. blz. I-2387, punt 26, en 15 juli 2004, Commissie/Portugal, Jurispr. blz. I-6767, punt 29.
(16) - Zie punt 36 hierboven.
(17) - Norm EN 54-3.
(18) - Norm EN 54-4.
(19) - Norm EN 54-5.
(20) - Zie bijvoorbeeld arrest Alfa Vita Vassilopoulos en Carrefour Marinopoulos, aangehaald in voetnoot 11, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(21) - Zie arresten van 27 juni 1996, Brandsma, C-293/94, Jurispr. blz. I-3159, punt 11, en 10 november 2005, Commissie/Portugal, C-432/03, Jurispr. blz. I-9665, punt 44.
(22) - Arresten van 30 november 1983, Van Bennekom, 227/82, Jurispr. blz. 3883, punt 39, en 13 maart 1997, Morellato, C-358/95, Jurispr. blz. I-1431, punt 14.
(23) - Zie in die zin arrest ATRAL, aangehaald in voetnoot 14, punt 67.
(24) - Zie in die zin arrest van 22 januari 2002, Canal Satélite, C-390/99, Jurispr. blz. I-607, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak.
(25) - Zie bijvoorbeeld arrest Brandsma, aangehaald in voetnoot 21, punt 6, en arrest van 17 september 1998, Jean Harpegnies, C-400/96, Jurispr. blz. I-5121.
(26) - Zie in die zin arresten ATRAL, aangehaald in voetnoot 14, punt 62, en Canal Satélite, aangehaald in voetnoot 24, punten 12, 25 en 29.
(27) - Zie arrest Commissie/Portugal, aangehaald in voetnoot 21, punt 41.
(28) - Zie arrest van 17 december 1981, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, 272/80, Jurispr. blz. 3277, punt 14, en arrest Brandsma, aangehaald in voetnoot 21, punt 12.
(29) - Zie arresten Canal Satélite, aangehaald in voetnoot 24, punt 36, en Commissie/Portugal, aangehaald in voetnoot 21, punt 45.
(30) - Zie in die zin arrest Canal Satélite, aangehaald in voetnoot 24, punt 41.
(31) - Zie arrest ATRAL, aangehaald in voetnoot 14, punt 67.
(32) - Zie onder meer arresten Commissie/België, aangehaald in voetnoot 15, punt 16; Commissie/Frankrijk, aangehaald in voetnoot 15, punt 26, en Commissie/Portugal, aangehaald in voetnoot 15, punt 29.