Hof van Justitie EU 14-09-2006 ECLI:EU:C:2006:580

I — Inleiding

1. In dit verzoek om een prejudiciële beslissing wordt het Hof om een nadere uitleg verzocht van punt 1.7 van regel nr. 1 van de bijlage bij verordening (EG) nr. 1685/2000 van de Commissie van 28 juli 2000 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad met betrekking tot de subsidiabiliteit van de uitgaven voor door de structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen.⁽²⁾ Het Rovaniemen hallinto-oikeus te Finland vraagt naar de voorwaarden waaronder indirecte kosten gedeeltelijk kunnen worden vergoed als zijnde kosten die kunnen worden toegerekend aan een door de structuurfondsen medegefinancierde actie.

II — Juridisch kader

2. Het geschil vindt zijn oorsprong in de gemeenschapswetgeving betreffende de structuurfondsen.⁽³⁾ Uit de structuurfondsen wordt een aantal vormen van bijstand verleend teneinde de economische en sociale samenhang te versterken en in het bijzonder de ongelijkheden tussen de verschillende regio's en de achterstand van de meest kansarme gebieden te verkleinen.⁽⁴⁾ Deze bijstand wordt verleend in de vorm van medefinanciering door de Gemeenschap van verschillende door de lidstaten geselecteerde projecten.

3. Het juridische kader waarbinnen de door de structuurfondsen gefinancierde acties worden uitgevoerd, is in hoofdlijnen als volgt opgebouwd.

4. Verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen⁽⁵⁾ legt voor het communautaire structuurbeleid drie prioriteiten vast:

• Doelstelling 1 betreft de ontwikkeling en de structurele aanpassing van regio's met een ontwikkelingsachterstand. De onder deze doelstelling vallende regio's hebben een inkomen per hoofd van de bevolking dat lager is dan 75 % van het communautaire gemiddelde. Voorts vallen onder deze doelstelling de zogenaamde ultraperifere gebieden⁽⁶⁾ en enkele extreem dunbevolkte gebieden in Finland en Zweden.

• Doelstelling 2 heeft betrekking op regio's met structurele problemen, waarvan de economische en sociale omschakeling moet worden ondersteund. Het gaat vooral om achtergebleven plattelandsgebieden, van de visserij afhankelijke crisisgebieden en in moeilijkheden verkerende stadsgedeelten.

• Doelstelling 3 behelst de aanpassing en de modernisering van onderwijs- en werkgelegenheidsbeleid, vooral gericht op het bestrijden van langdurige werkeloosheid en jeugdwerkloosheid en op de integratie van kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt.

5. Bijstand wordt verleend in de vorm van medefinanciering aan programma's die in het kader van een van bovengenoemde doelstellingen worden uitgevoerd. Daarnaast financieren de verschillende structuurfondsen innovatieve acties en communautaire initiatieven zoals het programma Interreg dat in onderhavige zaak centraal staat.⁽⁷⁾

6. De concrete uitvoering van de door de structuurfondsen medegefinancierde acties vindt plaats op grond van drie beginselen. Ten eerste is dat het complementariteitsbeginsel. De communautaire bijdrage is bedoeld als aanvulling op of bijdrage tot de acties van de lidstaten.⁽⁸⁾ Dit veronderstelt in ieder geval een nationale, regionale of zelfs lokale aanvulling op de financiële bijdrage van de Gemeenschap.⁽⁹⁾ Het tweede beginsel is dat van het communautaire steunbestek. Tussen de genoemde partners wordt voor de desbetreffende regio een meerjarenplan opgesteld waarin nauwkeurig alle projecten met al hun mogelijke implicaties en effecten worden neergelegd, op basis waarvan vervolgens de financiering plaatsvindt.⁽¹⁰⁾ Het derde beginsel is het partnerschap. Elk van de partijen die bij het project en de programmafinanciering betrokken zijn — dat wil zeggen de Commissie en de bevoegde nationale regionale of lokale autoriteiten, die door elke lidstaat zijn aangewezen — hebben een eigen verantwoordelijkheid en zijn gehouden om in nauw overleg en in nauwe samenwerking met elkaar de maatregelen uit te voeren.⁽¹¹⁾

7. Verordening nr. 1260/1999 voorziet in een uitgebreide regeling om de doeltreffendheid van de steunverlening te verzekeren. Daarbij zijn de bevoegdheden van de bij de uitvoering van de communautaire begroting betrokken instanties — de lidstaten, hun uitvoeringsorganen en de Commissie — nauwkeurig afgebakend. Uit deze bepalingen blijkt dat de verordening een gedecentraliseerde structuur heeft.

8. De lidstaten staan garant voor het goede beheer van de communautaire middelen. Zij zijn in eerste instantie verantwoordelijk voor de goede financiële uitvoering via:

• de beheersautoriteit, die verantwoordelijk is voor de doeltreffendheid en deugdelijkheid van het beheer over het desbetreffende programma⁽¹²⁾;

• de betalingsautoriteit, die de uitgaven certificeert⁽¹³⁾ en die verantwoordelijk is voor het opstellen en toezenden van de betalingsaanvragen en voor het ontvangen van de betalingen van de Commissie;⁽¹⁴⁾

• toepassing van de relevante nationale regels op de subsidiabele uitgaven wanneer communautaire regels ontbreken.⁽¹⁵⁾

9. Daarnaast zijn de lidstaten in eerste instantie verantwoordelijk voor de financiële controle van de bijstandspakketten.⁽¹⁶⁾ Zij dienen in te staan voor de kwaliteit van de financiële beheers- en controlesystemen en voor de besteding van de hun ter beschikking gestelde financiële middelen.⁽¹⁷⁾ De lidstaten moeten daarbij samenwerken met de Commissie om te garanderen dat de middelen van de Gemeenschap overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer worden besteed.⁽¹⁸⁾

10. De Commissie oefent haar verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de communautaire begroting uit via de controle op de goede uitvoering van de taken die aan de lidstaten zijn toevertrouwd. Hiertoe dient de Commissie:

• de nodige besluiten te nemen voor de vaststelling van de bijdrage van de structuurfondsen, wanneer aan de wettelijke voorwaarden is voldaan⁽¹⁹⁾;

• ervoor te zorgen dat er in de lidstaten goed functionerende beheers- en controlesystemen bestaan, zodat de gemeenschapsfondsen doeltreffend en correct worden aangewend⁽²⁰⁾;

• controles en audits ter plaatse uit te voeren, met name door middel van onderzoek, en financiële correcties toe te passen wanneer onregelmatigheden en tekortkomingen zijn geconstateerd en de lidstaat geen financiële correcties heeft uitgevoerd.⁽²¹⁾

11. Om haar taak goed uit te oefenen kan de Commissie minimumvoorwaarden voor de controlesystemen vaststellen. Dergelijke communautaire bepalingen kunnen door de Commissie worden vastgesteld indien dat noodzakelijk blijkt om te waarborgen dat de bijstandsverlening van de structuurfondsen in de Gemeenschap op een eenvormige en billijke wijze wordt toegepast.⁽²²⁾ De uitvoeringsbepalingen die de Commissie in dit kader heeft vastgesteld zijn enerzijds een verzameling bepalingen die het de Commissie mogelijk maken zich ervan te vergewissen dat de beheers- en controlesystemen van de lidstaten met de regelgeving overeenstemmen⁽²³⁾, en anderzijds een verzameling regels die erop gericht zijn de voorwaarden vast te stellen voor de subsidiabiliteit van de uitgaven voor door de structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen.⁽²⁴⁾

12. Tegen deze achtergrond zijn de volgende bepalingen van belang:

13. Regel nr. 1 van de bijlage bij verordening nr. 1685/2000, bepaalt:

„Regel nr. 1 — Daadwerkelijk verrichte uitgaven

1. Door de eindbegunstigden gedane betalingen

1.1. Door de eindbegunstigden gedane betalingen in de zin van artikel 32, lid 1, derde alinea, van verordening (EG) nr. 1260/1999, hierna ‚de algemene verordening’ genoemd, geschieden in de vorm van geld, onder voorbehoud van de in punt 1.4 aangegeven uitzonderingen.

[...]

1.4. Onder de in de punten 1.5 tot en met 1.7 vastgestelde voorwaarden kunnen afschrijvingen, bijdragen in natura en indirecte kosten (overheadkosten) ook deel uitmaken van de in punt 1.1 bedoelde betalingen. De medefinanciering van een verrichting door de structuurfondsen mag evenwel niet meer bedragen dan de totale subsidiabele uitgaven aan het eind van de verrichting, exclusief de bijdragen in natura.

[...]

1.7. Indirecte kosten (overheadkosten) vormen subsidiabele uitgaven, mits zij gebaseerd zijn op de werkelijke kosten die verband houden met de uitvoering van de door de structuurfondsen medegefinancierde actie en zij verhoudingsgewijs volgens een naar behoren gemotiveerde faire en billijke methode worden toegerekend aan de actie.

1.8. Het bepaalde in de punten 1.4 tot en met 1.7 is van toepassing op de in punt 1.2 bedoelde individuele begunstigden in het geval van steunmaatregelen uit hoofde van artikel 87 van het Verdrag en in het geval van steunverlening door een door de lidstaat aangewezen instantie.

1.9. De lidstaten mogen strengere nationale regels toepassen om vast te stellen welke uitgaven overeenkomstig de punten 1.5 tot en met 1.7 voor subsidie in aanmerking komen.

2. Bewijsstukken inzake de uitgaven

In het algemeen moeten de door de eindbegunstigde gedane betalingen worden gestaafd met vereffende facturen. Wanneer dit niet mogelijk is, moeten deze betalingen worden gestaafd met boekingsstukken met vergelijkbare bewijskracht.”

III — Het hoofdgeding

14. Verzoekster in het hoofdgeding, Länsstyrelsen i Norrbottens län⁽²⁵⁾, heeft in oktober 2002 bij Lapin liitto⁽²⁶⁾, verweerder in het hoofdgeding, verzocht om een bijdrage in de indirecte kosten voor technische hulp in het kader van een communautair initiatief — het Interreg III — A — Noord programma — van in totaal 95 880,72 SEK voor het jaar 2001.⁽²⁷⁾

15. Verweerder heeft, onder verwijzing naar verordening nr. 1685/2000, de aanvraag afgewezen. De geclaimde indirecte kosten waren niet volgens een naar behoren gemotiveerde faire en billijke methode toegerekend aan het project. Daarnaast waren de indirecte kosten niet gebaseerd op de werkelijke kosten en werden de verrichte betalingen niet gestaafd door middel van kwitanties.

16. In september 2003 heeft Länsstyrelsen i Norrbottens län een tweede maal verzocht om een bijdrage in de indirecte kosten van in totaal 56 854 SEK voor het jaar 2001 en 186 982 SEK voor het jaar 2002.⁽²⁸⁾ Voor de berekening van de kosten heeft verzoekster een nieuw model gebruikt waarbij voor iedere, voor het communautaire project ingeschakelde medewerker, het met de arbeidstijd overeenkomende deel van de indirecte kosten, werd berekend.

17. Lapin liitto heeft bij besluit van 24 november 2003 de aanvraag afgewezen voor zover verzoekster het verband tussen de overige indirecte kosten en het communautaire project niet had aangetoond.⁽²⁹⁾

18. Länsstyrelsen i Norrbottens län heeft vervolgens bij Lapin liitto een bezwaarschrift ingediend.

19. Bij besluit van 6 februari 2004 heeft deze laatste het bezwaarschrift van Länsstyrelsen i Norrbottens län afgewezen op grond dat verzoekster niet voldoende nauwkeurig in kaart zou hebben gebracht welk deel van de kosten van technische hulp voor rekening van het project komt.

20. Verzoekster heeft voor de Hallintooikeus de betaling van de indirecte kosten gevorderd. Van mening dat voor de afdoening van het bij hem aanhangige geding, punt 1.7 van regel nr. 1 van verordening nr. 1685/2000 dient te worden uitgelegd, heeft de verwijzende rechter op 15 juli 2005 de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing.

IV — Beoordeling

21. In dit verzoek om een prejudiciële beslissing vraagt de verwijzende rechter in essentie naar de voorwaarden waaronder indirecte kosten (overheadkosten) naar communautair recht in aanmerking kunnen komen voor bijstand.

22. Uit het systeem van artikel 32, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 1260/1999 en van regel nr. 1 van de bijlage bij verordening nr. 1685/2000⁽³⁰⁾ blijkt dat deze is gebaseerd op het beginsel van de vergoeding van kosten. Dit houdt in dat door de eindbegunstigden gedane betalingen in de vorm van geld moeten geschieden en dat betalingen betrekking moeten hebben op daadwerkelijk verrichte uitgaven. Evenwel kunnen in bepaalde specifieke gevallen afschrijvingen, bijdragen in natura en indirecte kosten ook deel uitmaken van deze betalingen.⁽³¹⁾ De vergoeding van indirecte kosten als zijnde subsidiabele uitgaven is wel een uitzondering en moet derhalve strikt worden gelezen ten aanzien van de reikwijdte en ten aanzien van de toepassingsmodaliteit (de wijze van toerekening, de bewijsstukken waarmee de toerekening wordt gestaafd).

23. Alvorens te onderzoeken onder welke omstandigheden deze uitzondering van toepassing is, wil ik opmerken dat de lidstaten strengere nationale regels kunnen toepassen om vast te stellen of indirecte kosten voor subsidie in aanmerking komen. Deze bevoegdheid wordt aan lidstaten door punt 1.9 van regel nr. 1 van de bijlage bij verordening nr. 1685/2000 toegekend.⁽³²⁾ Dit heeft tot gevolg dat slechts een beroep kan worden gedaan op punt 1.7 van regel nr. 1 voor zover lidstaten ingevolge punt 1.9 geen striktere nationale maatregelen hebben vastgesteld om te bepalen welke uitgaven in aanmerking komen voor subsidie.

24. Met andere woorden, in de verordeningen nr. 1260/1999, nr. 438/2001 en nr. 1685/2000 zoals hierboven in de punten 2 tot en met 13 beschreven, zijn de minimumvoorwaarden vastgelegd waaraan ten minste moet worden voldaan willen bepaalde kosten voor financiering in aanmerking komen. Als voldaan is aan die voorwaarden kunnen de desbetreffende uitgaven naar gemeenschapsrecht voor vergoeding in aanmerking komen. Dit laat onverlet dat ingevolge het desbetreffende nationale recht de voorwaarden voor bijstand van indirecte kosten strenger kunnen zijn.

25. Voor een antwoord op de vraag in welke gevallen indirecte kosten (overheadkosten) naar gemeenschapsrecht subsidiabele uitgaven kunnen vormen, zal te rade moeten worden gegaan met de bewoordingen van punt 1.7 van regel nr. 1 en de systematiek van genoemde verordeningen. Op grond van deze bepaling moeten indirecte kosten (overheadkosten):

• gebaseerd zijn op werkelijke kosten;

• verband houden met de uitvoering van de door de structuurfondsen medegefinancierde actie;

• verhoudingsgewijs volgens een naar behoren gemotiveerde faire en billijke methode worden toegerekend aan de actie.

26. Wat het eerste element betreft, volstaat het te verwijzen naar artikel 32, lid 1, eerste en derde alinea, van verordening nr. 1260/1999 dat bepaalt:

[...] „De tussentijdse of saldobetalingen hebben betrekking op daadwerkelijk verrichte uitgaven, welke moeten overeenkomen met door de eindbegunstigden gedane en met voldane facturen of boekingsbescheiden met gelijkwaardige bewijskracht gestaafde betalingen.”⁽³³⁾

Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt mogen theoretische kosten dus niet in aanmerking komen voor vergoeding.

27. Ten aanzien van het tweede element heeft de Finse regering opgemerkt dat bij subsidiabele uitgaven het causaliteitsbeginsel dient te worden geëerbiedigd. Dit houdt in, aldus de Finse regering, dat enkel aanvullende kosten die daadwerkelijk voortvloeien uit de communautaire actie subsidiabele uitgaven kunnen vormen. Kosten die geen verband houden met de actie mogen niet worden vergoed.

28. Volgens de Commissie moet de uitvoerder van het betrokken communautaire project kunnen aantonen dat de indirecte kosten noodzakelijk waren voor de verwezenlijking van het project.

29. Artikel 30 van verordening nr. 1260/1999 bepaalt dat uitgaven voor verrichtingen in het kader van acties slechts voor financiering uit de structuurfondsen in aanmerking komen indien de verrichtingen een integrerend deel van het betrokken bijstandspakket uitmaken. Met andere woorden, de uitgaven moeten in het kader van het door de Europese Unie gefinancierde project zijn verricht. Er moet kunnen worden bewezen dat de kosten werkelijk verband houden met de uitvoering van het project, en niet uitgaven vormen die in het kader van normale activiteiten en los van de uitvoering van het project, zijn gemaakt.

30. Het derde element staat in casu voornamelijk ter discussie. In het bijzonder gaat het om de vraag of een methode zoals die door verzoekster in het hoofdgeding wordt gehanteerd om de indirecte kosten te berekenen, in overeenstemming is met het vereiste van punt 1.7, namelijk dat de indirecte kosten (overheadkosten) verhoudingsgewijs volgens een naar behoren gemotiveerde faire en billijke methode moeten worden toegerekend aan de actie.

31. Verzoekster in het hoofdgeding verwijst naar de door haar gehanteerde methode waarbij de overheadkosten verdeeld zijn over het gemiddelde aantal personeelsleden van de organisatie in haar geheel in het betrokken jaar, zodat de gemiddelde omvang van de indirecte kosten kon worden berekend per persoon per jaar en maand. Aan de hand van deze gemiddelde berekeningsgrondslag is van iedere voor het project ingeschakelde medewerker het met de arbeidstijd overeenkomende deel van de genoemde kosten gerangschikt als projectkosten. Verzoekster is van mening dat deze methode in overeenstemming is met punt 1.7.

32. Allereerst moet een opmerking vooraf worden gemaakt over de verschillende taalversies van punt 1.7 van regel nr. 1 van de bijlage bij verordening nr. 1685/2000. Er bestaat een significant verschil tussen de tekst van de Finse taalversie en die van de andere taalversies. De Franse, Engelse, Deense, Spaanse, Portugese en Italiaanse taalversies gebruiken het begrip „pro rata” evenals de Zweedse versie, waarin het woord „proportionellt” wordt gehanteerd en „pro rata” er tussen haakjes bij staat. De Nederlandse versie gebruikt de term „verhoudingsgewijs” en de Duitse versie „anteilig” (evenredig). In de Finse taalversie wordt in het geheel niet naar het begrip verwezen.⁽³⁴⁾

33. Wanneer er verschillen zijn tussen de taalversies van een gemeenschapstekst dienen de relevante teksten niet op zichzelf te worden beschouwd, maar moeten zij in geval van twijfel worden uitgelegd en toegepast in het licht van andere authentieke taalversies.⁽³⁵⁾ In elk geval kan niet één enkele taalversie primeren boven de andere taalversies wanneer deze alle met een bepaalde uitlegging overeenstemmen.⁽³⁶⁾

34. Aangezien alle andere taalversies — weliswaar niet allemaal in exact dezelfde bewoordingen — in punt 1.7 van regel nr. 1 van de bijlage bij verordening nr. 1685/2000 melding maken van het begrip „pro rata” oftewel „verhoudingsgewijs”, moet deze bepaling mede in het licht van deze bewoordingen worden uitgelegd.

35. Daar leid ik uit af dat voor de berekening van de indirecte kosten een percentage van de totale indirecte kosten kan worden gebruikt, mits kan worden aangetoond dat de hoogte van het percentage fair en billijk is en in verhouding staat tot de omvang van het communautaire project. Een dergelijke zienswijze wordt bevestigd door de tweede voorwaarde van artikel 7 zoals omschreven in bijlage I bij verordening nr. 438/2001, waarin wordt bepaald:

„Voor uitgavenposten die slechts gedeeltelijk op de medegefinancierde verrichting betrekking hebben, wordt de juistheid aangetoond van de verdeling van de uitgaven over de medegefinancierde verrichting en andere verrichtingen. Hetzelfde geldt voor soorten uitgaven die slechts binnen bepaalde grenzen of in verhouding tot andere kosten als subsidiabel worden beschouwd.”

36. De billijkheid van de toerekening van indirecte kosten aan het communautaire project kan worden aangetoond op basis van de extra uitgaven aan salaris en andere extra uitgaven zoals huisvestingskosten die redelijkerwijs aan het project zijn toe te rekenen. Op basis daarvan kan het percentage van de indirecte kosten worden vastgesteld. Zoals de Commissie terecht opmerkt moet bij de berekening van de indirecte kosten op basis van de extra uitgaven aan salaris rekening worden gehouden met de volgende elementen: a) het aantal mensen dat aan het project werken; b) het aantal uren dat in het project is gestoken; c) het salaris dat in het kader van het project is uitbetaald; d) het gemiddelde aantal personen dat binnen de organisatie werkzaam is; e) het aantal uren dat zij hebben gewerkt; f) het gemiddelde dat aan salarissen is betaald. Indien de berekening van de indirecte kosten is gebaseerd op het uitgekeerde salaris, dan moet met het werkelijke salaris worden gerekend en niet met het gemiddelde salaris.

37. Overigens is dit niet de enige mogelijke juiste methode. Uit de bewoordingen — een naar behoren gemotiveerde faire en billijke methode⁽³⁷⁾ — blijkt reeds dat er verschillende methodes kunnen worden gehanteerd om indirecte kosten te berekenen en aan een communautair project toe te rekenen.

38. Het staat aan de nationale rechter om te bepalen of in het hoofdgeding aan de voorwaarden van punt 1.7 van regel nr. 1 van de bijlage bij verordening nr. 1685/2000 is voldaan.

V — Conclusie

39. Ik geef in overweging, de prejudiciële vraag van de verwijzende rechter als volgt te beantwoorden:

• Punt 1.7 van regel nr. 1 van de bijlage bij verordening (EG) nr. 1685/2000 van de Commissie van 28 juli 2000 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad met betrekking tot de subsidiabiliteit van de uitgaven voor door de structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen, moet in die zin worden uitgelegd dat voor de berekening van de indirecte kosten (overheadkosten) een percentage van de totale indirecte kosten kan worden gebruikt, mits kan worden aangetoond dat de hoogte van het percentage fair en billijk is en in verhouding staat tot de omvang van het communautaire project.

• De billijkheid van de toerekening van indirecte kosten aan het communautaire project kan onder meer worden aangetoond op basis van de extra uitgaven aan salaris en andere extra uitgaven zoals huisvestingskosten die redelijkerwijs aan het project zijn toe te rekenen. Op basis daarvan kan het percentage van de indirecte kosten worden vastgesteld.

• Het staat aan de nationale rechter om te bepalen of in het hoofdgeding aan de voorwaarden van punt 1.7 van regel nr. 1 van de bijlage bij verordening nr. 1685/2000 is voldaan.”