Hof van Justitie EU 03-05-2007 ECLI:EU:C:2007:260

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 3 mei 2007

Conclusie van advocaat-generaal

J. Kokott

van 3 mei 2007^(*)

Inleiding

De werkingssfeer van verordening (EEG) nr. 1408/71^(*) omvat sedert verordening (EEG) nr. 1247/92^(*) eveneens bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, dat wil zeggen prestaties die zowel elementen van sociale zekerheid als van sociale bijstand vertonen. Voor deze prestaties gelden evenwel bijzondere voorschriften; met name behoeven zij niet aan personen te worden betaald die niet op het grondgebied van de lidstaat wonen.

Verordening (EG) nr. 647/2005^(*) tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1408/71 en verordening (EEG) nr. 574/72 bevatte een nieuwe definitie van bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties. De wetgever noemt deze prestatie voortaan bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende financiële prestaties.^(*) Daarnaast wijzigde hij bijlage II bis, waarin de verschillende tot deze categorie behorende nationale prestaties worden opgesomd.

Met het onderhavige beroep tot nietigverklaring betwist de Commissie vermeldingen in bijlage II bis die betrekking hebben op Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk. Zij is van mening dat de betrokken prestaties geen bijzondere prestaties zijn in de zin van het gewijzigde artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71 en dat zij daarom uit bijlage II bis moeten worden geschrapt.

Rechtskader

Gemeenschapsrecht

Punt 1 van de considerans van verordening nr. 647/2005 luidt:

„In verordening (EEG) nr. 1408/71 en in verordening (EEG) nr. 574/72 dienen een aantal wijzigingen te worden aangebracht teneinde rekening te houden met de recente ontwikkelingen van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, de toepassing van deze verordeningen te vergemakkelijken en de veranderingen weer te geven die zich in de wetgeving van de lidstaten op het gebied van de sociale zekerheid hebben voorgedaan.”

In punt 3 van de considerans wordt de doelstelling die de wetgever met de wijziging van de bepalingen inzake de bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties heeft willen bereiken als volgt gepreciseerd:

„Gelet op de arresten Friedrich Jauch/Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter, en Ghislain Leclere en Alina Deaconescu tegen Caisse nationale des prestations familiales over de kwalificatie van bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, moeten met het oog op de rechtszekerheid de twee cumulatieve criteria waarmee rekening dient te worden gehouden, worden gepreciseerd, zodat dergelijke prestaties rechtsgeldig kunnen zijn opgenomen in bijlage II bis van verordening (EEG) nr. 1408/71. Op grond hiervan dient de bijlage te worden herzien, tevens rekening houdend met de wetswijzigingen die zich in de lidstaten hebben voorgedaan met betrekking tot dit soort prestaties die gezien hun gemengde aard het voorwerp van een specifieke coördinatie uitmaken [...].”

Punt 6 van de considerans licht de wijzigingen die betrekking hebben op bijlage II bis bij verordening nr. 1408/71 als volgt toe:

„De herziening van bijlage II bis bij verordening (EEG) nr. 1408/71 zal leiden tot de schrapping van een aantal bestaande vermeldingen en, rekening houdend met wijzigingen in de nationale wetgeving van sommige lidstaten, tot de opname van bepaalde nieuwe vermeldingen. [...]”

Artikel 1 van verordening nr. 1408/71 bepaalt:

„Voor de toepassing van deze verordening:
[...]

worden onder ‚gezinsbijslagen’verstaan: alle verstrekkingen of uitkeringen ter bestrijding van de gezinslasten in het kader van een in artikel 4, lid 1, sub h, bedoelde wettelijke regeling, met uitzondering van de in bijlage I vermelde bijzondere uitkeringen bij geboorte of adoptie.”

De materiële werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 was tot dusverre^(*) in artikel 4 als volgt omschreven:

Deze verordening is van toepassing op alle wettelijke regelingen betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:

prestaties bij ziekte en moederschap;

prestaties bij invaliditeit, met inbegrip van die tot instandhouding of verbetering van de verdiencapaciteit;

[...]

gezinsbijslagen.

bis. Deze verordening is van toepassing op de bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties die vallen onder een andere wetgeving of een ander stelsel dan bedoeld in lid 1 of dan die welke krachtens lid 4 zijn uitgesloten, wanneer deze prestaties bestemd zijn:

ofwel om, bij wijze van vervangende, aanvullende of bijkomende prestatie, de gebeurtenissen te dekken die onder de in lid 1, onder a tot en met h bedoelde takken van sociale zekerheid vallen,

ofwel uitsluitend voor de specifieke bescherming van gehandicapten.

[...]
Deze verordening is [niet] op de sociale [...] bijstand [...] van toepassing.”

Verordening nr. 647/2005 heeft artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71 gewijzigd als volgt:

„Dit artikel is van toepassing op bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties waarop wetgeving van toepassing is die, wegens haar personele werkingssfeer, doelstelling en/of de voorwaarden voor het ingaan van een recht, kenmerken heeft van zowel de in lid 1 bedoelde socialezekerheidswetgeving als van de bijstand.
‚Bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties’zijn prestaties die:

bedoeld zijn:

voor de extra, aanvullende of bijkomende dekking van de gebeurtenissen in de lid 1 vermelde takken van sociale zekerheid en om de betrokken personen een minimum voor levensonderhoud te garanderen in verhouding tot de economische en sociale situatie van de betrokken lidstaat, of

om uitsluitend personen met een handicap een bijzondere bescherming te bieden, die nauw aansluit bij hun sociale omstandigheden in de betrokken lidstaat, en

uitsluitend worden gefinancierd door de verplichte belastingen ter dekking van de algemene openbare uitgaven en waarvoor de voorwaarden voor de toekenning en berekening niet afhankelijk zijn van de betaling van enige premie of bijdrage door de betrokkene. Prestaties ter aanvulling van op premieof bijdragebetaling berustende prestaties mogen evenwel niet alleen om die reden als op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties worden beschouwd, en

zijn opgenomen in bijlage II bis.”

Na schrapping van bestaande vermeldingen en invoeging van enkele nieuwe prestaties is bijlage I, sub 2, bij verordening nr. 647/2005 de nieuwe bijlage II bis^(*) bij verordening nr. 1408/71 geworden. De vermeldingen betreffende Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk omvatten onder meer, zonder inhoudelijke wijziging, de volgende prestaties:

FINLAND

[...]

Uitkering voor kinderverzorging (Wet op de kinderverzorging 444/1969)^(*)

[...]

ZWEDEN

[...]

Uitkering voor gehandicapten en zorguitkering voor gehandicapte kinderen (Wet 1998: 703)^(*)

VERENIGD KONINKRIJK

[...]

Onderhoudsuitkering voor gehandicapten (Disability Living Allowance and Disability Working Allowance Act 1991 van 27 juni 1991, Deel 1, en Disability Living Allowance and Disability Working Allowance [Northern Ireland] Order 1991 van 24 juli 1991, artikel 3)^(*)

Verzorgingstoelage voor gehandicapten (Social Security Act 1975 van 20 maart 1975, Deel 35, en Social Security [Northern Ireland] Act 1975 van 20 maart 1975, Deel 35)^(*)

Zorgtoelage (Social Security Act 1975 van 20 maart 1975, Deel 37, en Social Security [Northern Ireland] Act 1975 van 20 maart 1975, Deel 37)^(*).”

Nationaal recht

Uitkering voor kinderverzorging in Finland (wet op de kinderverzorging 444/1969)

De Finse wet op de kinderverzorging kent een uitkering toe wanneer een kind door ziekte, handicap of andere stoornis gedurende een periode van ten minste zes maanden bijzondere zorg, verzorging of revalidatie nodig heeft en dit bijzondere financiële of andersoortige lasten met zich brengt. Rechthebbenden zijn in Finland wonende kinderen jonger dan 16 jaar.

Het bedrag van de uitkering wordt bepaald door de individuele behandelings-, verzorgings- of revalidatiebehoeften van het kind. De uitkering kent drie tariefgroepen. Met het inkomen van de ouders van het kind dat verzorging behoeft en met de perioden dat zij premies hebben betaald en werkzaamheden hebben verricht wordt geen rekening gehouden. Of de prestatie voor bepaalde of onbepaalde tijd wordt verleend, hangt af van de duur dat het kind verzorging nodig heeft. Een wijziging in de gezondheidstoestand van het kind kan ertoe leiden dat het recht op de uitkering vervalt of dat het bedrag ervan wordt aangepast.

Volgens artikel 4 van de Finse wet vervalt de aanspraak op de uitkering voor kinderverzorging zodra het kind langer dan drie maanden in een ziekenhuis of een andere openbare dan wel door de staat gefinancierde verpleeginrichting wordt verzorgd.

Uitkering voor gehandicapten en zorguitkering voor gehandicapte kinderen in Zweden (wet 1988: 703)

De Zweedse uitkeringen overlappen elkaar en de voorwaarden voor het recht daarop zijn in wezen gelijk. De zorguitkering voor gehandicapte kinderen wordt verleend tot het 19e levensjaar. Aansluitend daarop begint de periode van het recht op de uitkering voor gehandicapten. De prestaties zijn niet afhankelijk van een beroepsactiviteit en evenmin van bepaalde perioden waarin werkzaamheden werden verricht of premies werden betaald. Een functioneel of organisatorisch verband met een premiestelsel bestaat niet. Beide prestaties zijn onderworpen aan een uitgebreid individueel onderzoek naar de behoefte. Wanneer de behoefte verandert, worden de voorwaarden voor het recht op de uitkering opnieuw onderzocht.

Zorguitkering voor gehandicapte kinderen

De uitkering wordt toegekend aan ouders wier kind op grond van ziekte, mentaal gebrek of andere handicap gedurende een periode van ten minste zes maanden moet worden verzorgd of toezicht nodig heeft. Daarnaast bestaat een recht op de zorguitkering wanneer de ziekte of de handicap van het kind extra kosten veroorzaakt.

Het bedrag van de zorguitkering, waarvoor in de Zweedse wet vier verschillende maandelijkse tarieven bestaan, hangt uitsluitend af van de mate van hulpbehoevendheid en de individuele behoefte aan toezicht alsmede het bedrag van de extra kosten. De duur van de uitkering hangt van dezelfde criteria af.

De voorwaarden voor het recht op uitkering worden, behoudens bij wijziging van de behoefte, na verloop van ten minste twee jaar aan de hand van wettelijk vastgelegde criteria getoetst. Met het inkomen van de ouders wordt daarentegen geen rekening gehouden en dit geldt ook voor de omstandigheid dat zij wegens de verzorging van hun kind hun beroepsactiviteiten hebben opgegeven of verminderd.

Het recht op de zorguitkering eindigt in beginsel zodra het kind in een openbare of door de staat gefinancierde verpleeginrichting wordt ondergebracht.

Uitkering voor gehandicapten

Een recht op de uitkering voor gehandicapten komt toe aan verzekerden die op grond van een vóór hun 65e levensjaar ingetreden vermindering van mobiliteit op voortdurende hulp in het dagelijks leven zijn aangewezen (artikel 5, sub 1, van de Zweedse wet), voortdurende assistentie van derden nodig hebben om hun beroepsactiviteit te kunnen uitoefenen (artikel 5, sub 2) of in bepaalde situaties aanzienlijke extra kosten moeten dragen (artikel 5, sub 3). Wanneer alle drie situaties zich voordoen of wanneer de situatie sub 1 of sub 2 zich tegelijkertijd met de situatie sub 3 voordoet, wordt het recht op grond van de totale omvang van de behoefte bepaald. Daarbij wordt geen rekening gehouden met de perioden gedurende welke de ontvanger van de prestatie premies heeft betaald of werkzaamheden heeft uitgeoefend.

De mate van hulpbehoevendheid of de omvang van de extra kosten is in individuele gevallen beslissend voor het bedrag van de uitkering voor gehandicapten; artikel 6 van de Zweedse wet voorziet daartoe in drie verschillende tariefgroepen. De Zweedse regering vestigt er de aandacht op, dat voor de beoordeling van de behoefte in het individuele geval geen vaste criteria gelden. Veeleer wordt rekening gehouden met de financiële lasten op grond van de behoefte van de rechthebbende, voor zover deze redelijk en gerechtvaardigd worden geacht.

Nationale regelingen in het Verenigd Koninkrijk

De voorwaarden voor de verlening van de onderhoudsuitkering voor gehandicapten en de verzorgingstoelage zijn in wezen identiek. De zorgtoelage completeert deze twee prestaties.

Onderhoudsuitkering voor gehandicapten — Disability Living Allowance and Disability Working Allowance Act 1991 van 27 juni 1991, Deel 1, en Disability Living Allowance and Disability Working Allowance (Northern Ireland) Order 1991 van 24 juli 1991, artikel 3

De onderhoudsuitkering voor gehandicapten bestaat uit twee componenten, te weten een verzorgingsbestanddeel en een mobiliteitsbestanddeel. Partijen zijn het erover eens dat het mobiliteitsbestanddeel als bijzondere, niet op premiebetaling berustende prestatie in de zin van artikel 4, lid 2 bis, sub a-ii, van verordening nr. 1408/71 in de versie van verordening nr. 647/2005 terecht in bijlage II bis is gehandhaafd.

Het verzorgingsbestanddeel wordt uitgekeerd aan lichamelijk of verstandelijk zwaar gehandicapte mensen jonger dan 65 jaar, die vaak of voortdurend verzorging behoeven en voldoen aan de woonplaats- respectievelijk de verblijfsvoorwaarde. Dit recht kan ook na die leeftijd voortbestaan wanneer de prestatie al vóór het bereiken van het 65e levensjaar werd toegekend. Met name behelzen de nationale regelingen de voorwaarde dat gedurende nader vast te stellen perioden, overdag of 's nachts, de assistentie van een derde om fysiologische redenen noodzakelijk is, dan wel permanente bewaking is vereist om aanzienlijke risico's voor de rechthebbende of derden te voorkomen.

Toekenning van de uitkering en het bedrag daarvan hangen uitsluitend af van de duur van de individuele behoefte aan assistentie of toezicht. Bij de toepassing van de drie verschillende tariefgroepen speelt het geen rol of de ontvanger van de uitkering een inkomen heeft, een beroep uitoefent, arbeidsongeschikt is of andere sociale uitkeringen ontvangt. De rechthebbenden op de prestatie kunnen de middelen naar eigen inzicht gebruiken.

Verzorgingstoelage voor gehandicapten — Social Security Act 1975 van 20 maart 1975, Deel 35, en Social Security (Northern Ireland) Act 1975 van 20 maart 1975, Deel 35

De verzorgingstoelage verschilt van de onderhoudsuitkering in die zin dat een recht daarop eerst vanaf het 65e levensjaar kan ontstaan en dat daarvoor slechts twee verschillende tariefgroepen gelden. Toekenning van de toelage is uitgesloten wanneer de begunstigde al een onderhoudsuitkering ontvangt.

Zorgtoelage — Social Security Act 1975 van 20 maart 1975, Deel 37, en Social Security (Northern Ireland) Act 1975 van 20 maart 1975, Deel 37

De zorgtoelage wordt toegekend aan particulieren die wonen of verblijven in het Verenigd Koninkrijk en die ten behoeve van een ontvanger van de onderhoudsuitkering voor gehandicapten, respectievelijk de verzorgingstoelage, regelmatig zonder betaling verzorgingsprestaties verrichten gedurende ten minste 35 uur per week. Of de toekenning van de zorgtoelage van het inkomen van de verzorger afhangt, blijkt niet met volstrekte zekerheid uit het dossier.^(*)

Procedure en conclusies

De Commissie heeft op 26 juli 2005 bij het Hof beroep ingesteld en geconcludeerd dat het het Hof behage:

nietig te verklaren de bepalingen van bijlage I, punt 2, bij verordening (EG) nr. 647/2005 van 13 april 2005 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, en van verordening (EEG) nr. 574/72 van de Raad tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EEG) nr. 1408/71, betreffende de rubrieken W. Finland, punt b, X. Zweden, punt c, en Y. Verenigd Koninkrijk, punten d, e, en f;
verweerders te verwijzen in de kosten.

Het Europees Parlement concludeert dat het het Hof behage:

het beroep van de Commissie nietontvankelijk te verklaren;
subsidiair, het beroep te verwerpen;
de Commissie in de kosten te verwijzen.

De Raad concludeert dat het het Hof behage:

het beroep te verwerpen;
de Commissie in de kosten te verwijzen.

Het Verenigd Koninkrijk, het Koninkrijk Zweden en de Republiek Finland ondersteunen als intervenienten de conclusies van het Europees Parlement en de Raad.

Juridische beoordeling

Ontvankelijkheid

Het verstrijken van de beroepstermijn en het bestaan van een voor beroep vatbare handeling

Het Parlement is van mening dat het onderhavige beroep tot nietigverklaring te laat is ingesteld. Voor de berekening van de termijn van twee maanden van artikel 230, vijfde alinea, EG is niet de bekendmaking van verordening nr. 647/2005 beslissend, want daarin zijn de litigieuze prestaties — afgezien van de wijziging van de vindplaatsen — onveranderd in de bijlage gehandhaafd. Wat de termijn heeft doen ingaan, is de handeling waarmee de prestaties voor het eerst in bijlage II bis bij verordening nr. 1408/71 zijn opgenomen.^(*) Indien de wetgever omwille van de duidelijkheid van het recht en de transparantie verkiest bijlage II bis opnieuw te formuleren in plaats van enkele punten daarvan te schrappen, verzet het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen dat de beroepstermijn van artikel 230, vijfde alinea, EG voor reeds bestaande regelingen opnieuw begint te lopen.

Het Parlement wijst erop dat de nieuwe definitie van de bijzondere, niet op premieof bijdragebetaling berustende prestaties in artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71 niet heeft geleid tot een materiële wijziging van het rechtskader, maar alleen de tekst van de bepaling aan de uitlegging van het Hof^(*) heeft aangepast.

Onder verwijzing naar punt 3 van de considerans voert de Commissie daartegen aan, dat verordening nr. 647/2005 niet alleen maar bijlage II bis heeft bevestigd. De criteria voor een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie zijn conform de rechtspraak gewijzigd en talloze prestaties die niet aan deze criteria voldeden, zijn uit bijlage II bis verwijderd. De schrapping van de in geding zijnde prestaties is evenwel op grond van de weigering van de drie betrokken lidstaten in de Raad gestrand.

De Commissie is bovendien van mening dat de nieuwe versie van een secundairrechtelijke handeling ook een voor beroep vatbare beslissing van de wetgever vormt wanneer daarbij de inhoud van een bijlage onaangetast blijft. In casu geldt dit des te meer, aangezien de Commissie erop heeft gewezen dat de bijlage in bepaalde opzichten in strijd is met het gemeenschapsrecht.

Het beroep is voorts ook ontvankelijk, omdat daarin wordt gesteld dat bijlage II bis in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.^(*) Door vermeldingen in bijlage II bis te handhaven die geen echte bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties vormen, belet de wetgever dat de betrokkenen op duidelijke en voorzienbare wijze de hun door het gemeenschapsrecht toegekende rechten kunnen kennen en zich in voorkomend geval op de exporteerbaarheid van een prestatie kunnen beroepen.

Om te beginnen moet onderscheid worden gemaakt tussen het verstrijken van de beroepstermijn en de vraag of verordening nr. 647/2005 met betrekking tot de litigieuze bepalingen in bijlage II bis een voor beroep vatbare handeling vormt.

Het kan niet worden bestreden dat het beroep tot nietigverklaring van de Commissie binnen de daarvoor in artikel 230, vijfde alinea, EG, gestelde termijn van twee maanden na de bekendmaking van de voor beroep vatbare handeling in het Publicatieblad is ingesteld.^(*)

In feite voert het Parlement veeleer aan dat verordening nr. 647/2005 geen voor beroep vatbare handeling vormt met betrekking tot de litigieuze bepalingen, maar de bestaande regelingen slechts bevestigt en dus geen nieuwe beroepstermijn doet ingaan.

Een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG kan worden ingesteld tegen alle handelingen van de instellingen die tot doel hebben bindende rechtsgevolgen in het leven te roepen.^(*)

Ten aanzien van beschikkingen is het vaste rechtspraak van het Hof, dat zij geen voorwerp van een beroep tot nietigverklaring kunnen zijn wanneer zij slechts eerdere beschikkingen bevestigen.^(*) Bevestigt een beschikking alleen een eerder besluit, dan kan zij geen nieuwe beroepstermijn doen ingaan.^(*) Het beroep tot nietigverklaring tegen het bevestigende besluit komt namelijk neer op een indirecte betwisting van de eerdere beslissing en maakt het op deze wijze mogelijk om de beroepstermijn van artikel 230, vijfde alinea, EG, te ontduiken.^(*)

De vraag of deze rechtspraak op verordeningen kan worden toegepast, behoeft hier niet te worden beantwoord. Verordening nr. 647/2005 bevestigt namelijk niet alleen de bestaande regelingen inzake bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties, maar brengt ook wijziging in de tot dusverre bestaande rechtspositie.

Of verordening nr. 647/2005 de litigieuze bepalingen in bijlage II bis ongewijzigd heeft gehandhaafd, is voor de vraag of zij in zoverre bindende rechtsgevolgen in het leven roept, niet doorslaggevend. In het arrest Jauch^(*) heeft het Hof vastgesteld dat de materiële criteria van artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71 het rechtskader van bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties bepalen en de vermelding alleen van een prestatie in bijlage II bis geen zelfstandige rechtsgevolgen teweegbrengt, zoals de Commissie terecht opmerkt.

Of verordening nr. 647/2005 de rechtspositie met betrekking tot bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties heeft gewijzigd, kan derhalve niet alleen aan de hand van bijlage II bis worden vastgesteld. Veeleer moeten de in de bijlage vermelde prestaties in het licht van artikel 4, lid 2 bis, worden beoordeeld. Deze bepaling is echter bij verordening nr. 647/2005 gewijzigd. Weliswaar spreekt punt 3 van de considerans van verordening nr. 647/2005 van een precisering van de criteria met het oog op de arresten in de zaken Jauch et Leclere^(*), maar zelfs indien het is gelukt de criteria van het Hof ongewijzigd in de wetstekst op te nemen, hebben zij daardoor een andere juridische status gekregen.

Ook het argument van het Parlement dat de procedures wegens niet-nakoming tegen Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk aantonen dat de Commissie zelf ervan is uitgegaan dat de litigieuze bepalingen reeds vóór de vaststelling van verordening nr. 647/2005 bestonden, snijdt geen hout. In deze procedures keert de Commissie zich namelijk tegen het feit dat de betrokken regelingen materieel niet voldoen aan de in de oude versie van artikel 4, lid 2 bis, genoemde voorwaarden.

Zelfs wanneer men ervan uitgaat dat de herformulering van de materiële criteria het rechtskader van bijzondere, niet op premieof bijdragebetaling berustende prestaties niet heeft gewijzigd, neemt dit niet weg dat de wetgever een voor beroep vatbaar besluit heeft genomen over sommige vermeldingen in bijlage II bis.

Al in haar voorstel voor verordening nr. 647/2005^(*) heeft de Commissie het Parlement en de Raad verzocht de vermeldingen te onderzoeken. In de ontwerpmotivering van de Raad ter vaststelling van een gemeenschappelijk standpunt^(*) zette de Raad uiteen, dat hij zich had ingespannen om overeenstemming te bereiken over de criteria voor het opnemen van vermeldingen in bijlage II bis, en dat dat ertoe had geleid dat overeenstemming over de indeling van verreweg de meeste vermeldingen kon worden bereikt.^(*) Weliswaar kon geen algemene overeenstemming worden bereikt over het voorstel van de Commissie om bepaalde prestaties uit bijlage II bis te schrappen, omdat de betrokken lidstaten van mening waren dat de vermeldingen voldeden aan de eisen van artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71 in de nieuwe versie,^(*) doch om de verordening toch te kunnen aannemen, was de Raad overeengekomen

„deze prestaties in bijlage II bis te handhaven, in afwachting van latere jurisprudentie van het Hof die de betrokken criteria zou kunnen verduidelijken en vervolgens aanleiding zou kunnen geven tot herziening van de bijlage”.^(*)

Anders gezegd, het aannemen van verordening nr. 647/2005 berustte weliswaar niet op de gedachte dat alle vermeldingen in bijlage II bis zonder enige twijfel voldeden aan de nieuwe criteria van artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71, doch de wetgever heeft besloten de litigieuze vermeldingen in bijlage II bis te laten staan teneinde het Hof de gelegenheid te geven ze te toetsen.

Het argument van het Parlement dat de wetgever de nieuw geformuleerde criteria al in artikel 70, lid 2, van verordening nr. 883/2004^(*) in soortgelijke bewoordingen hanteert, doet hieraan niet af. Aangezien het Parlement en de Raad de inhoud van bijlage X (bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties) bij artikel 70, lid 2, sub c, van deze verordening nog niet hebben vastgesteld, kon de Commissie in dit geval geen beroep tot nietigverklaring instellen teneinde sommige vermeldingen op hun verenigbaarheid met de criteria voor bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties te doen toetsen.

Ten slotte voert de Commissie terecht aan, dat het rechtszekerheidsbeginsel tot een onderzoek noopt. Anders zouden de betrokkenen ter zake van de verenigbaarheid van de vermeldingen in bijlage II bis met de criteria van artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71 in elk geval zo lang in onzekerheid blijven verkeren totdat Hof zich in een prejudiciële procedure uitspreekt over de exacte aard van sommige prestaties.

Concluderend moet derhalve worden vastgesteld dat verordening nr. 647/2005 een voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 230, eerste alinea, EG is, voor zover het de litigieuze bepalingen van bijlage II bis betreft.

Gedeeltelijke nietigverklaring van de verordening

Volgens vaste rechtspraak kan het Hof een handeling niet gedeeltelijk nietig verklaren wanneer de elementen waarvan de nietigverklaring wordt gevorderd niet van de rest van de handeling kunnen worden gescheiden, zodat hun nietigverklaring de kern van de regeling zou aantasten.^(*)

Aangezien de in bijlage II bis genoemde prestaties altijd moeten voldoen aan de materiële criteria van artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71 teneinde als bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties te worden erkend^(*), heeft het schrappen van een prestatie uit bijlage II bis geen gevolgen voor de criteria. Door in het dictum van het arrest Leclere^(*) bijlage II bis ongeldig te verklaren, voor zover daarin de litigieuze Luxemburgse moederschapsuitkering werd genoemd, heeft het Hof erkend dat de vermeldingen in bijlage II bis elementen zijn die van elkaar kunnen worden gescheiden.

Ten gronde

Voorafgaande opmerking over de gestelde schending

Het beroep is gegrond, indien de litigieuze bepalingen van bijlage I, sub 2, bij verordening nr. 647/2005, dat wil zeggen de nieuwe versie van bijlage II bis, met betrekking tot de betwiste vermeldingen ten aanzien van Finland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk onrechtmatig zijn.

De Commissie houdt staande dat de betrokken prestaties niet voldoen aan de criteria van de eveneens bij verordening nr. 647/2005 ingevoerde nieuwe definitie van de bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties in artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71.^(*)

Op het eerste gezicht wordt bijgevolg betoogd dat sprake is van een tegenstrijdigheid tussen twee normen van gelijke rang, aangezien bijlage I eveneens deel uitmaakt van verordening nr. 647/2005, dus afkomstig is van dezelfde auteur en volgens dezelfde procedure is vastgesteld als de andere delen van de verordening. Een dergelijke tegenstrijdigheid zou in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. Dit fundamentele beginsel van het gemeenschapsrecht verlangt namelijk dat een regeling duidelijk en nauwkeurig omschreven is, opdat de justitiabelen ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen.^(*) Uit de schending van het rechtszekerheidsbeginsel alleen kan evenwel niet worden afgeleid dat slechts één van de tegenstrijdige bepalingen van gelijke rang moet worden nietig verklaard en welke dit moet zijn.

Zoals uit vaste rechtspraak blijkt, is evenwel niet alleen sprake van een conflict tussen normen van gelijke rang. Uitgangspunt voor de oplossing van deze problematiek is het arrest Jauch^(*), waarin het Hof het volgende heeft uiteengezet:

„Volgens vaste rechtspraak van het Hof [...] dienen de krachtens artikel 51 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 42 EG) vastgestelde bepalingen van verordening nr. 1408/71 te worden uitgelegd met inachtneming van het doel van dit artikel, dat beoogt bij te dragen tot het tot stand brengen van een zo groot mogelijke vrijheid van verkeer voor migrerende werknemers. Het doel van de artikelen 48 en 49 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 39 EG en 40 EG), 50 EG-Verdrag (thans artikel 41 EG), en 51 van het Verdrag zou niet bereikt zijn, indien de werknemers als gevolg van de uitoefening van hun recht op vrij verkeer socialezekerheidsvoordelen zouden verliezen die hun door de wettelijke regeling van een lidstaat worden toegekend, met name wanneer deze voordelen de tegenprestatie vormen voor de door hen betaalde bijdragen.”

Ten slotte blijkt uit het arrest Jauch, dat artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71 voorrang geniet boven de vermeldingen in de bijbehorende bijlage II bis, die formeel van gelijke rang is. Deze voorrang vloeit voort uit het feit dat het Hof artikel 4 junctis de artikelen 10 en 10 bis van verordening nr. 1408/71 als concretisering beschouwt van de van hogere rang zijnde vrijheid van verkeer van werknemers. De Commissie heeft zich intussen hierop ingesteld en streeft ernaar bijlage II bis aan de uit de rechtspraak voortvloeiende criteria aan te passen, zoals zij ter terechtzitting heeft aangevoerd. De daaruit resulterende beperking van de marge van de wetgever bij de invulling van het vage rechtsbegrip van de bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie, beoogt de vrijheid van verkeer van werknemers te waarborgen. Ofschoon het begrip werknemer in verordening nr. 1408/71 ruimer is dan dat in artikel 39 EG, komen de in het onderhavige geding aan de orde zijnde prestaties in ieder geval ook ten goede aan de werknemers in de zin van het Verdrag en hun gezinsleden.

Weliswaar mag de gemeenschapswetgever in dit kader bepalingen vaststellen die afwijken van het beginsel van exporteerbaarheid van socialezekerheidsuitkeringen,^(*) doch dergelijke afwijkende bepalingen, waarin de toekenning van bepaalde bijzondere prestaties afhankelijk wordt gesteld van een woonplaats in het binnenland, moeten strikt worden uitgelegd.^(*)

Daaruit volgt dat het in strijd is met de artikelen 39 EG en 42 EG om prestaties in bijlage II bis bij verordening nr. 1408/71 te vermelden wanneer niet is voldaan aan de voorwaarden voor hun kwalificatie als bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties overeenkomstig artikel 4, lid 2 bis, van de verordening.^(*) De beperking van het vrije verkeer van werknemers door woonplaatsclausules in nationale sociale wetten is daarentegen alleen in geval van „echte” bijzondere, niet op premieof bijdragebetaling berustende prestaties gerechtvaardigd.

Zoals de Commissie derhalve concluderend terecht aanvoert, moet worden nagegaan of de litigieuze prestaties voldoen aan de criteria van bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties van artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71, zoals gewijzigd bij verordening nr. 647/2005. Wanneer dit niet het geval is, dient verordening nr. 647/2005 te worden nietig verklaard voor zover zij voorziet in de vermelding van deze prestaties in bijlage II bis bij verordening nr. 1408/71.

De systematiek van artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71

De inleidende zin van artikel 4, lid 2 bis, omschrijft bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties als prestaties waarvan de rechtsgrondslag wegens hun personele werkingssfeer, doelstellingen en/of voorwaarden voor het ingaan van het recht zowel de kenmerken van een klassieke prestatie van socialezekerheidswetgeving in de zin van artikel 4, lid 1, als van sociale bijstand heeft.

Artikel 4, lid 2 bis, sub a, noemt twee categorieën van bijzondere prestaties, te weten i) prestaties die bedoeld zijn om een extra, aanvullende of bijkomende dekking tegen de klassieke socialezekerheidsrisicos te verschaffen en de rechthebbenden een minimum voor levensonderhoud te garanderen in verhouding tot de economische en sociale situatie van de betrokken lidstaat, en ii) prestaties om uitsluitend personen met een handicap een bijzondere bescherming te bieden, die nauw aansluit bij hun sociale omstandigheden in de betrokken lidstaat.

Met uitzondering van de inleidende volzin vooronderstelt alleen het bepaalde sub i een uitdrukkelijk verband met een klassieke tak van sociale zekerheid en de garantie van een minimum voor levensonderhoud als element van sociale bijstand. In het bepaalde sub ii wordt dit verband met een tak van sociale zekerheid en met sociale bijstand echter niet meer genoemd. Daarom rijst de vraag of prestaties ten behoeve van de bijzondere bescherming van gehandicapten eveneens beide kenmerken in zich moeten verenigen.

Daarvoor pleit dat het gemengde karakter van de prestaties al in de inleidende volzin van artikel 4, lid 2 bis, wordt vermeld, die op beide sub a genoemde categorieën van bijzondere prestaties betrekking heeft.

De voorwaarde dat prestaties bestemd om de bijzondere bescherming van gehandicapten te verzekeren in de zin van artikel 4, lid 2 bis, sub a, ii, van verordening nr. 1408/71, verband moeten houden met een tak van sociale zekerheid is alleen al daarom noodzakelijk, omdat anders verordening nr. 1408/71 in het geheel niet van toepassing zou zijn.

Bovendien moeten zij elementen van sociale bijstand vertonen. Indien namelijk een verband met een tak van sociale zekerheid bestond, zouden bijzondere prestaties ter bescherming van gehandicapten steeds bijzondere prestaties als bedoeld sub ii zijn en zouden zij krachtens artikel 10 bis van verordening nr. 1408/71 algemeen zijn uitgesloten van de toepassing van het beginsel van exporteerbaarheid van prestaties van sociale zekerheid. Afgezien van het feit dat alleen al de tekst van de inleidende volzin van artikel 4, lid 2 bis, daartegen pleit, zou dit gehandicapten ook aanzienlijk benadelen; vergelijkbare prestaties ten behoeve van niet-gehandicapte mensen, bijvoorbeeld zorgtoelagen voor ouderen, zijn namelijk wél exporteerbaar.

Los van de diverse kenmerken van bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende financiële prestaties, sluit de systematiek van verordening nr. 1408/71, die ook in verordening nr. 647/2005 is gehandhaafd, de kwalificatie van een prestatie als bijzondere prestatie in ieder geval uit wanneer zij alleen onder artikel 4, lid 1, valt.^(*) Volgens vaste rechtspraak van het Hof is een prestatie een prestatie van sociale zekerheid wanneer zij enerzijds zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften aan de rechthebbende wordt toegekend, en wanneer zij anderzijds verband houdt met een van de in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 uitdrukkelijk genoemde eventualiteiten.^(*)

Wanneer vaststaat dat de litigieuze prestaties niet onder artikel 4, lid 1, vallen, maar alleen kenmerken van een prestatie van sociale zekerheid vertonen, verlangt het gemengde karakter in de zin van artikel 4, lid 2 bis, dat ook elementen van sociale bijstand de prestaties kenmerken. Dit is het geval indien zij, zonder dat rekening wordt gehouden met bepaalde tijdvakken van beroepsarbeid of bijdragebetaling, afhankelijk van de mate van behoeftigheid worden toegekend, waarbij de behoeften op grond van objectief en wettelijk omschreven criteria kunnen worden bepaald.^(*)

Prestaties ten behoeve van de bijzondere bescherming van gehandicapten worden daarnaast gekarakteriseerd door de doelstelling om de integratie van gehandicapte mensen in de samenleving te bevorderen en het hun mogelijk te maken aan het maatschappelijk leven deel te nemen.

Beoordeling van de litigieuze prestaties

De aard van bijzondere prestatie van de Finse uitkering voor kinderverzorging

De vraag of de Finse uitkering voor kinderverzorging behoort tot een van de in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 genoemde takken van sociale zekerheid

Of de Finse uitkering voor kinderverzorging onder een van de takken van sociale zekerheid kan worden ingedeeld, hangt af van de doelstelling van de prestatie.

De Raad, het Parlement en de Finse regering betogen, dat de uitkering voor kinder verzorging tot doel heeft de bijzondere bescherming en de maatschappelijke integratie van gehandicapte of zieke kinderen te verzekeren. Zij beoogt specifieke verzorgingsmaatregelen en maatregelen ter fysieke en psychische revalidatie mogelijk te maken en latere arbeidsongeschiktheid te voorkomen. De Finse regering stelt met nadruk, dat de uitkering voor kinderverzorging niet algemeen tot doel heeft de vermindering van de inkomsten van de ouders of de gezinsuitgaven te compenseren.^(*)

De Commissie is daarentegen van mening dat de uitkering voor kinderverzorging in ieder geval ook tot doel heeft de financiële lasten te verlichten van de ouders, die hun zieke of gehandicapte kind thuis verplegen in plaats van het in een inrichting onder te brengen. Daarmee heeft zij ook tot doel de financiële verliezen te matigen die het gevolg zijn van het afzien van een volledig arbeidsinkomen. Onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof^(*) concludeert de Commissie op grond van de genoemde kenmerken, dat de uitkering voor kinder verzorging een gezinsbijslag is in de zin van artikel 1, sub ui, van verordening nr. 1408/71.

In het arrest Offermanns^(*) heeft het Hof vastgesteld dat met de uitdrukking „bestrijding van de gezinslasten” in de zin van artikel 1, sub ui, een overheidsbijdrage aan het gezinsbudget wordt bedoeld, die ter verlichting van de lasten voortvloeiend uit het onderhoud van kinderen dient.

De Finse regering wijst er evenwel terecht op, dat iedere uitkering gevolgen heeft voor de middelen waarover een gezin beschikt. Het enkele feit dat een prestatie het gezinsinkomen verhoogt volstaat dus niet voor de kwalificatie van bijzondere prestatie in de zin van artikel 4, lid 2 bis, sub a-ii. Veeleer moet de prestatie bedoeld zijn om gezinnen tegemoet te komen in de kosten voor het onderhoud van hun kinderen.

De Finse uitkering voor kinder verzorging is evenwel niet gekoppeld aan de algemene onderhoudskosten, maar aan de bijzondere behoefte voor de verzorging van een gehandicapt kind. Zo wordt bijvoorbeeld het bedrag van de prestatie bepaald naar gelang van de hulpbehoevendheid van het kind en de daaruit resulterende financiële lasten. Bovendien vermindert de aanspraak of houdt deze op te bestaan, wanneer de gezondheidstoestand zich verbetert of wanneer het kind langer dan drie maanden in een openbare of door de staat gefinancierde verpleeginrichting wordt ondergebracht. Beslissend is derhalve het voortbestaan van de bijzondere behoefte.

Gelet op het doel ervan om bijzondere verzorgings- en revalidatiemaatregelen in familiekring mogelijk te maken en de levensomstandigheden van de rechthebbenden te verbeteren, is de uitkering voor kinderverzorging dus gericht op de dekking van het risico van hulpbehoevendheid. Volgens vaste rechtspraak van het Hof^(*) vallen verzorgingsprestaties als prestaties bij ziekte onder artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1408/71.

Dat de Finse uitkering voor kinderverzorging als verzorgingsprestatie onder het in artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1408/71 genoemde risico valt, heeft de Commissie niet aangevoerd. Veeleer heeft zij de prestatie ten onrechte als gezinsbijslag in de zin van artikel 4, lid 1, sub h, gekwalificeerd. Het beroep van de Commissie zou in zoverre reeds als ongegrond moeten worden verworpen, indien het Hof de kinderverzorgingsuitkering niet ambtshalve onder een van de andere in artikel 4, lid 1, genoemde risico's kon indelen maar aan de kwalificatie van de Commissie gebonden was.

In het verzoekschrift voert de Commissie als middel echter niet de aard van de Finse prestatie als gezinsbijslag aan, maar beroept zij zich veeleer op de onverenigbaarheid van de litigieuze prestaties met de criteria van artikel 4, lid 2 bis, en de rechtspraak van het Hof. De Commissie heeft daartoe in het algemeen uiteengezet dat een prestatie noodzakelijkerwijs een gemengd karakter heeft, omdat zij enerzijds behoort tot een tak van sociale zekerheid doch anderzijds afhankelijk is van een behoefte.^(*)

Aangezien het bijzondere karakter van een prestatie ervan afhangt of deze twee elementen cumulatief aanwezig zijn, volstond voor de onverenigbaarheid van een prestatie met de criteria van artikel 4, lid 2 bis, reeds dat het ontbreken van een van deze kenmerken werd aangetoond. De Commissie baseert haar klacht eveneens op het, sub ii te onderzoeken, ontbreken van het socialebij standselement en ontwikkelt dit argument verder in haar memorie van repliek.^(*) De indeling van de Finse prestatie onder artikel 4, lid 1, sub h, moet daarom alleen als een argument worden gezien waarmee de Commissie de door haar geuite grief beoogt te staven.

Weliswaar is het Hof gebonden aan de door de verzoekende partij voorgedragen middelen, maar dit geldt niet voor de argumenten die tot staving daarvan zijn aangevoerd. Ware dit anders, dan zou het Hof kunnen worden belet zijn beslissing op de juiste juridische overwegingen te baseren.^(*) Het Hof kan de Finse uitkering voor kinderverzorging derhalve, anders dan de Commissie heeft gesteld, ook indelen onder een andere tak van de sociale zekerheid in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71.

Toekenning van de prestatie op grond van wettelijk gedefinieerde omstandigheden en zonder individuele discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoefte

De Finse uitkering voor kinderverzorging wordt toegekend op grond van wettelijk gedefinieerde omstandigheden. Wanneer aan de voorwaarden volgens de bepalingen van de Finse wet is voldaan, vloeit uit artikel 1 daarvan een recht op de uitkering voor kinderverzorging voort.

De Raad, het Parlement en de Finse regering beroepen zich als bewijs voor het bijzondere karakter van de uitkering voor kinderverzorging erop, dat de toekenning daarvan afhangt van een uitgebreide beoordeling van de behoefte aan verzorging en van de persoonlijke situatie van het kind in het individuele geval, waarbij weliswaar de financiële lasten in verband met de toestand van het kind in aanmerking worden genomen, maar niet de tijdvakken van arbeid en bijdragebetaling van de ouders.

Wanneer men socialezekerheids- en socialebij standsprestaties als tegengestelde begrippen beschouwt, kan daaruit op grond van de definitie van het Hof van prestatie van sociale zekerheid a contrario worden afgeleid dat sociale bijstand wordt toegekend op grond van een individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften.^(*)

Uit artikel 2 van de Finse wet volgt dat het bedrag van de uitkering voor kinderverzorging per geval wordt berekend volgens objectieve criteria, te weten in de eerste plaats de omvang van de financiële of andere lasten in verband met de verzorgingsbehoefte van het kind. Zoals de Finse regering heeft uiteengezet, wordt de omvang van de verzorgingsbehoefte vastgesteld op grond van medische attesten, een rapport over de noodzaak van verzorgingsmaatregelen of andere beoordelingen van geneeskundige of sociale diensten. In hoeverre de wettelijke voorschriften aan de bevoegde instanties van de uitkeringsorgaan „kela”(kansaneläkelaitos) een beoordelingsmarge laten, blijkt niet zonder meer uit het dossier.

In tegenstelling tot hetgeen de Raad en de regering van het Verenigd Koninkrijk aanvoeren, is de Commissie terecht van mening dat een prestatie ongeacht de beoordelingsmarge alleen als sociale bijstand kan worden aangemerkt wanneer de toekenning ervan afhangt van de financiële behoeftigheid.^(*) Anders kunnen socialebij stands -prestaties niet van socialezekerheidsprestaties worden onderscheiden. Laatstgenoemde prestaties dekken namelijk in de regel de bijzondere behoeftigheid wegens andere persoonlijke omstandigheden, zonder rekening te houden met het inkomen van de rechthebbende.^(*)

De financiële behoeftigheid is nu echter juist geen maatstaf voor de toekenning van de uitkering voor kinderverzorging. Weliswaar houdt „kela” volgens de mededelingen van de Finse regering ook rekening met extra gezinsuitgaven, zoals bijvoorbeeld de reiskosten verbonden aan het bezoek van een arts, en met andere lasten die het gezin in haar uitkeringsaanvraag vermeldt, doch het recht op de uitkering voor kinderverzorging hangt er niet van af of de ouders de extra kosten niet uit eigen middelen kunnen bestrijden. Integendeel, hun inkomen of vermogen is ter zake juist niet van belang.

In het arrest Kersbergen-Lap en Dams-Schipper^(*) heeft het Hof echter vastgesteld, dat de in die procedure bestreden uitkering krachtens de wet inzake de arbeidsongeschiktheidsverzekering van jonggehandicapten het karakter van een socialebijstandsuitkering had, ofschoon zij werd toegekend zonder dat onderzoek werd gedaan naar de financiële behoefte of het vermogen van de belanghebbenden. Het Hof achtte dit juist, aangezien „het merendeel van de jonggehandicapten niet over voldoende middelen van bestaan [zou] beschikken wanneer zij deze uitkering niet zouden ontvangen”.^(*)

Een dergelijke conclusie gaat in het geval van de uitkering voor kinderverzorging niet algemeen op. De levensomstandigheden van de rechthebbenden op de uitkering voor kinder verzorging, kinderen onder 16 jaar, hangen af van die van hun ouders. De behoefte aan verzorging van het kind leidt daarom in het algemeen niet tot zijn financiële behoeftigheid. Zelfs wanneer men rekening houdt met de levensomstandigheden van de ouders, is die conclusie niet correct. Ondanks de behoefte aan verzorging van hun kind kunnen ouders namelijk over voldoende financiële middelen uit inkomen of vermogen beschikken, met name omdat de toekenning van de uitkering niet afhangt van het opgeven van de beroepsactiviteit door één of beide ouders.

Andere voorwaarden krachtens artikel 4, lid 2 bis, sub a-ii

Los van de vaststelling dat de Finse uitkering voor kinderverzorging geen bijzondere prestatie vormt, voldoet zij ook niet aan de andere voorwaarden van artikel 4, lid 2 bis, sub a-ii. De prestatie heeft niet alleen de bijzondere bescherming van gehandicapten tot doel, maar wordt overeenkomstig artikel 2 van de Finse wet ook aan kinderen toegekend wier behoefte aan verzorging uit een ziekte voortvloeit. Zelfs een langdurige of chronische ziekte die een bijzondere behoefte aan verzorging impliceert, kan niet zonder meer met een handicap worden gelijkgesteld.^(*)

De opmerking van de Raad, het Parlement en de Finse regering dat de uitkering voor kinderverzorging nauw verbonden is met de sociaal-economische context in Finland, toont evenmin aan dat sprake is van een bijzondere prestatie. Ook al zijn de uitkeringstarieven gebaseerd op de kosten die bij de verzorging van gehandicapte of zieke kinderen in Finland ontstaan, dan nog is aan de overige criteria voor een gemengde uitkering niet voldaan.

Voorlopige conclusie

De Finse uitkering voor kinderverzorging is geen bijzondere prestatie in de zin van artikel 4, lid 2 bis, sub a-ii, van verordening nr. 1408/71, zoals gewijzigd bij verordening nr. 647/2005, maar een prestatie bij ziekte in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1408/71. Derhalve moet de rubriek W. Finland, sub b, van bijlage I, sub 2, van verordening nr. 647/2005 worden nietig verklaard.

De aard van bijzondere prestatie van de Zweedse zorguitkering voor gehandicapte kinderen

De Zweedse zorguitkering voor gehandicapte kinderen lijkt bijzonder veel op de Finse uitkering voor kinderverzorging en onderscheidt zich daarvan alleen doordat daarvoor drie in plaats van vier verschillende maandelijkse tarieven gelden.

Aangaande de doelstelling van de prestatie benadrukt de Zweedse regering dat de zorguitkering voor gehandicapte kinderen uitsluitend bestemd is om te voorzien in de behoeften voor zover deze verder gaan dan die van een niet-gehandicapt kind. Daarom heeft de prestatie geen betrekking op de risico's die onder artikel 4, lid 1, sub h, van verordening nr. 1408/71 vallen. Veeleer verzekert de zorguitkering, als financiële ondersteuning, dat een ziek of gehandicapt kind de voor zijn ontwikkeling best mogelijke verzorging thuis in plaats van in een inrichting ontvangt. De zorguitkering dient daarom uitsluitend de bijzondere bescherming van gehandicapten, die nauw verband houdt met de sociale omgeving van de betrokkene.

Uit de doelstelling van de prestatie blijkt dat de zorguitkering voor gehandicapte kinderen de bijzondere behoefte aan extra verzorging van het kind dekt. Anders dan de Commissie meent, gaat het derhalve niet om een gezinsbijslag in de zin van artikel 1, sub ui, en artikel 4, lid 1, sub h, van verordening nr. 1408/71, aangezien zij nu juist geen betrekking heeft op de algemene kosten voor de opvoeding en verzorging van een kind. Veeleer moet deze prestatie, evenals de al onderzochte Finse prestatie, als een prestatie bij ziekte in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1408/71 worden ingedeeld.

Een kwalificatie van de zorguitkering als bijzondere prestatie in de zin van artikel 4, lid 2 bis, sub a-ii, is, anders dan de Raad, het Parlement en de Zweedse regering hebben aangevoerd, niet mogelijk. Evenals bij de Finse uitkering voor kinderverzorging ontbreekt het namelijk aan het gemengde karakter van de prestatie, aangezien zij los van het inkomen en op grond van een op artikel 8 van de Zweedse wet bestaand recht wordt toegekend en niet in elk afzonderlijk geval afhankelijk is van een discretionair onderzoek naar de financiële behoeftigheid.

De Zweedse zorguitkering voor gehandicapte kinderen is geen op premie- of bijdragebetaling berustende uitkering volgens artikel 4, lid 2 bis, van verordening nr. 1408/71, maar een prestatie bij ziekte in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van deze verordening. Rubriek X. Zweden, sub c, van bijlage I, sub 2, bij verordening nr. 647/2005 moet derhalve in zoverre worden nietig verklaard.

De aard van bijzondere prestatie van de Zweedse uitkering voor gehandicapten

Uitgaande van het doel van de uitkering voor gehandicapten moet wederom worden nagegaan, of de prestatie onder een van de in artikel 4, lid 1, genoemde takken van sociale zekerheid valt.

Partijen zijn het erover eens dat de uitkering voor gehandicapten tot doel heeft, de extra kosten die in het dagelijks leven voor de rechthebbenden wegens hun handicap ontstaan, te compenseren. De Raad, het Parlement en de Zweedse regering concluderen daaruit, dat die prestatie betrekking heeft op andere dan door een ziekte veroorzaakte omstandigheden, met name omdat een handicap niet op één lijn kan worden gesteld met een ziekte. Zij heeft derhalve de maatschappelijke integratie en de exclusieve bescherming van gehandicapten tot doel. Het betreft bijgevolg een bijzondere prestatie in de zin van artikel 4, lid 2 bis, sub a-ii. De Commissie daarentegen komt onder verwijzing naar het arrest Jauch^(*) tot de conclusie, dat de prestatie beoogt om de gezondheidstoestand en de levensomstandigheden van zorgbehoevende personen te verbeteren en bijgevolg een prestatie bij ziekte is, die onder artikel 4, lid 1, sub a, valt.

Bij de beoordeling van de aard van de uitkering voor gehandicapten moet onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende varianten van het recht daarop.

Voor zover de uitkering voor gehandicapten de bijzondere behoefte compenseert die voortvloeit uit de zorgbehoevendheid van de ontvanger van de prestatie in verband met zijn handicap (artikel 5, sub 1, van de Zweedse wet), verzekert zij de noodzakelijke hulp en verzorging van de rechthebbende in het dagelijks leven. Zoals de Raad terecht stelt, heeft de prestatie tot doel dezelfde uitgangspositie en mogelijkheden te verschaffen die mensen zonder handicap hebben. Doordat zij aan de gehandicapte mens de financiële middelen ter beschikking stelt die nodig zijn om te voorzien in diens behoefte aan verzorging door derden, bestaat het doel tegelijkertijd in een verbetering van de gezondheidstoestand van de ontvanger van de prestatie. Daarmee is de prestatie evenwel niet gekoppeld aan de handicap als zodanig, maar dekt zij het risico van de zorgbehoevendheid. Waarop de verzorgingsbehoefte berust, kan voor de beoordeling van het wezen van de prestatie niet beslissend zijn. In zoverre is er derhalve geen verschil tussen de prestatie en de zorgprestaties die volgens vaste rechtspraak van het Hof als prestaties bij ziekte in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van de verordening worden gekwalificeerd.^(*)

Uit artikel 5, sub 2, van de Zweedse wet volgt dat de uitkering voor gehandicapten ook de verdiencapaciteit van de ontvanger van de prestatie wil verzekeren. In zoverre heeft de uitkering voor gehandicapten niet tot doel de gezondheidstoestand en de levensomstandigheden van de gehandicapte mens te verbeteren. Van een uitkering bij ziekte in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, is dus geen sprake. In deze variant van het recht op de prestatie heeft de prestatie echter betrekking op het risico van de vermindering of het verlies van de mogelijkheid de kost te verdienen en vormt zij een prestatie bij invaliditeit, die onder artikel 4, lid 1, sub b, valt.^(*) De op dit punt afwijkende beoordeling van de Commissie verzet zich niet tegen deze kwalificatie van de prestatie.^(*)

In de derde variant van het recht op de prestatie (artikel 5, sub 3, van de Zweedse wet) dient de prestatie ter compensatie van andere extra kosten die de gehandicapte mens in tal van situaties moet maken. Welke extra kosten precies onder de derde variant vallen, preciseert de Zweedse bepaling niet. De opmerkingen van partijen behelzen evenmin een duidelijk antwoord op deze vraag. Naast extra financiële uitgaven voor bijvoorbeeld dieetvoeding, zijn ook extra kosten voor speciale aanpassing van de woning, evenals apparaten en toestellen voor mobiliteit en transport denkbaar.

Gelet op het onderscheid tussen de in aanmerking komende uitgaven kan de opvatting van de Commissie, te weten dat de prestatie uitsluitend of voornamelijk dient ter verbetering van de gezondheidstoestand van de rechthebbende, niet overtuigen. Eventueel zou de prestatie in zoverre echter als prestatie bij invaliditeit kunnen worden aangemerkt, aangezien artikel 4, lid 1, sub b, van verordening nr. 1408/71 volgens vaste rechtspraak ook prestaties ten behoeve van gehandicapten omvat.^(*)

De vraag of de prestatie moet worden ingedeeld bij een tak van sociale zekerheid, en zo ja welke, behoeft echter niet te worden beantwoord. Enerzijds wordt deze prestatievariant bij de vermelding van de Zweedse prestaties in bijlage II bis bij verordening nr. 1408/71 niet afzonderlijk genoemd, zodat een gedeeltelijke nietigverklaring van enkel deze variant niet in aanmerking komt, ook al beoogt de prestatie in deze variant de specifieke bescherming van gehandicapten.^(*) Anderzijds ontbreekt ook hier een element van sociale bijstand dat aan de prestatie het voor de kwalificatie van bijzondere prestatie noodzakelijke gemengde karakter verleent, aangezien de prestatie wordt toegekend ongeacht de financiële behoefte van de rechthebbende.

Zoals al met betrekking tot de Finse uitkering voor kinderverzorging is uiteengezet, doet het arrest Kersbergen-Lap en Dams-Schipper^(*) niet af aan deze beoordeling. Dat gehandicapte mensen, die in het dagelijks leven tijdrovende hulp of voortdurende assistentie bij de uitoefening van hun beroep behoeven of wegens hun beperkte functioneren extra financiële lasten moeten dragen, in het algemeen niet over voldoende middelen van bestaan beschikken, is niet juist. Zolang zij een beroep uitoefenen, kunnen zij in ieder geval gedeeltelijk via hun salaris in hun levensonderhoud voorzien. Zelfs wanneer dit niet het geval is, kan niet worden uitgesloten dat de rechthebbenden de beschikking hebben over een vermogen waaruit hun levensonderhoud kan worden betaald.

De Zweedse uitkering voor gehandicapten voldoet derhalve niet aan de criteria van een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie. Rubriek X. Zweden, sub c, bij bijlage I, sub 2, bij verordening nr. 647/2005 moet derhalve in zijn geheel worden nietig verklaard.

De aard van bijzondere prestatie van de onderhoudsuitkering voor gehandicapten en de verzorgingstoelage naar het recht van het Verenigd Koninkrijk

Voor de toekenning van de onderhoudsuitkering voor gehandicapten en de verzorgingstoelage gelden, afgezien van het leeftijdscriterium, in wezen dezelfde voorwaarden. Derhalve kan tussen hen geen fundamenteel onderscheid worden gemaakt. Aangezien alle partijen het mobiliteitsbestanddeel van de onderhoudsuitkering voor gehandicapten als prestatie in de zin van artikel 4, lid 2 bis, sub a-ii, hebben erkend, behoeft alleen nog de aard van het verzorgingsbestanddeel en van de verzorgingstoelage te worden onderzocht aan de hand van de doelstelling van de prestatie.

Beoordeling van het verzorgingsbestanddeel van de onderhoudsuitkering voor gehandicapten en van de verzorgingstoelage

Onder verwijzing naar het arrest Jauch^(*) deelt de Commissie de uitkeringen in als prestaties bij ziekte in de zin van artikel 4, lid 1, sub a. Het Parlement, de Raad en de regering van het Verenigd Koninkrijk verwijzen daarentegen naar de arresten Snares^(*) en Partridge^(*), en zijn van mening dat aan de voorwaarden voor een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie in de zin van artikel 4, lid 2 bis, sub a-ii, is voldaan. De prestaties dragen ertoe bij, de rechthebbenden zoveel mogelijk dezelfde levensvoorwaarden te verzekeren als de overige bevolking, en houden daarom verband met de economische en sociale context van de ontvanger van de prestatie.

Uit de omstandigheid dat de prestaties afhangen van de kosten van derden voor de hulpverlening aan de gehandicapte kan worden afgeleid, dat zij globaal de extra kosten moeten compenseren die door de verzorgingsbehoefte van de ontvanger van de prestatie wegens zijn handicap worden veroorzaakt. Derhalve vormt de handicap op zich niet het criterium voor het toekennen van de prestaties, maar de verzorgingsbehoefte die daarvan het gevolg is. Een handicap alleen is namelijk niet voldoende voor de toekenning van het recht op de prestaties. Weliswaar staat het de begunstigden volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk vrij te beslissen hoe zij de middelen willen benutten, maar uit het feit dat de wetgever voor het toekennen van de prestatie aanknoopt bij de mate van zorgbehoevendheid volgt, dat zij in de eerste plaats bestemd is om de daarmee verband houdende kosten te compenseren. Als verzorgingsprestaties vallen de uitkeringen volgens vaste rechtspraak van het Hof onder artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1408/71.^(*) Daaraan doen de arresten Snares^(*) en Partridge^(*) niet af, omdat het Hof in die procedures de aard van de beide prestaties niet aan de hand van materiële criteria heeft onderzocht.^(*)

Het Parlement voert hiertegen echter aan, dat de uitkeringen krachtens het recht van het Verenigd Koninkrijk verschillen van de verzorgingsuitkering die het voorwerp van het arrest Jauch was, aangezien zij niet afhangen van een pensioenaanspraak. Zo heeft advocaat-generaal Alber in zijn conclusie in de zaak Jauch beklemtoond, dat dit kenmerk bij de beoordeling van de aard van de prestatie in aanmerking moet worden genomen.^(*)

Het Hof was evenwel van oordeel dat het voor de indeling van een prestatie niet van belang is dat de verzorgingsuitkering het pensioen financieel moet aanvullen wegens de zorgbehoevendheid van de betrokkene.^(*) Onder verwijzing naar het arrest Molenaar^(*) verklaarde het Hof, dat de omstandigheden waaronder de verzorgingsuitkering was verleend geen verandering bracht in haar aard.^(*)

In de litigieuze prestaties ontbreken ook elementen van sociale bijstand. Onder de voorwaarden van § 72 van de Social Security Contributions and Benefits Act 1992 heeft de rechthebbende recht op het verzorgingsbestanddeel van de onderhoudsuitkering voor gehandicapten. Daarnaast verleent § 64 van die wet recht op de verzorgingstoelage wanneer aan de voorwaarden daarvoor is voldaan.

Het bedrag van de uitkeringen berust uitsluitend op de omvang van de zorgbehoefte. Volgens § 65, lid 3, van de Social Security Contributions and Benefits Act 1992 wordt het hogere tarief van de verzorgingstoelage toegekend wanneer de rechthebbende in een nader te bepalen periode overdag en 's nachts verzorging behoeft. In alle andere gevallen geldt het lagere tarief. In § 72, lid 4, van deze wet worden de drie tarieven van de onderhoudsuitkering voor gehandicapten eveneens naar gelang van de duur en de omvang van de verstrekte verzorging toegekend. De financiële behoeftigheid is in beide gevallen niet van invloed op het bedrag van de uitkeringen.

Inderdaad heeft de regering van het Verenigd Koninkrijk aangevoerd dat het verband tussen de uitkeringen en de zorgbehoevendheid berust op de gedachte dat de uitkeringen daardoor ten goede komen aan degenen die ook de hoogste extra kosten wegens hun handicap moeten dragen en daarom het meest op die uitkeringen zijn aangewezen.

De conclusie van het Hof in het arrest Kersbergen-Lap en Dams-Schipper^(*) dat de meeste rechthebbenden niet over voldoende middelen van bestaan zouden beschikken indien zij de uitkeringen niet ontvingen, stuit echter af op de wijze waarop de prestaties in het onderhavige geval zijn vormgegeven. Het moge weliswaar niet van belang zijn dat met vermogensverhoudingen geen rekening wordt gehouden omdat de meeste rechthebbenden waarschijnlijk niet over voldoende financiële middelen uit vermogen beschikken, maar, zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk uiteenzet, veronderstelt het recht op de uitkeringen niet dat er sprake is van arbeidsongeschiktheid. Circa 100 000 ontvangers van de onderhoudsuitkering voor gehandicapten oefenen volgens deze regering een beroep uit. Het staat daarom geenszins vast dat de meeste rechthebbenden zonder een van beide uitkeringen niet over voldoende middelen van bestaan zouden beschikken.

Voorlopige conclusie

De onderhoudsuitkering voor gehandicapten — met uitzondering van het mobiliteitsgedeelte — en de verzorgingstoelage vormen prestaties bij ziekte in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1408/71.

Aangezien de vermelding onder rubriek Y. Verenigd Koninkrijk, sub d, de wettelijke regeling voor de onderhoudsuitkering in haar geheel vermeldt, zonder het verzorgings- en mobiliteitsbestanddeel apart te noemen, kan deze vermelding slechts in haar geheel worden nietig verklaard.

Daarmee wordt weliswaar een prestatie uit bijlage II bis geschrapt die gedeeltelijk aan de voorwaarden voor bijzondere prestaties voldoet, maar dit kan er niet toe leiden dat de vermelding volledig kan worden gehandhaafd, omdat bijlage II bis bij verordening nr. 1408/71 in het belang van de rechtszekerheid moet duidelijk maken welke prestaties onder artikel 4, lid 2 bis, sub c, van de verordening vallen. Bovendien gebiedt het rechtszekerheidsbeginsel dat de particulier de omvang van de voor hem uit de bepaling voortvloeiende rechten en plichten kan kennen.^(*) Indien de vermelding niet in haar geheel wordt geschrapt, is het voor de ontvanger van de verzorgingstoelage, voor zover het niet om het mobiliteitsbestanddeel gaat, niet duidelijk dat de prestatie inderdaad geen bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie vormt, waarop overeenkomstig artikel 10 bis alleen in de woonplaats aanspraak kan worden gemaakt.

De wetgever kan echter het mobiliteitsbestanddeel van de onderhoudsuitkering apart weer in de bijlage opnemen. Zolang dit niet is gedaan, kan het mobiliteitsbestanddeel niet behandeld worden als een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie, ook al is aan de materiële voorwaarden daarvoor voldaan. Volgens artikel 4, lid 2 bis, sub c, van verordening nr. 1408/71 is namelijk eveneens de vermelding in bijlage II bis bij de verordening noodzakelijk.

Inderdaad kan het Hof op grond van artikel 231, tweede alinea, EG, bepalen dat de gevolgen van een nietig verklaarde verordening worden gehandhaafd. Dit zou met betrekking tot het mobiliteitsbestanddeel een mogelijkheid kunnen zijn, omdat de vermelding daarvan in bijlage II bis bij verordening nr. 1408/71 in beginsel mogelijk is. Maar zoals de vermelding niet gedeeltelijk kan worden nietig verklaard, komt ook een opsplitsing ten behoeve van een dergelijke uitspraak van het Hof niet in aanmerking.

De aard van bijzondere prestatie van de zorgtoelage volgens het recht van het Verenigd Koninkrijk

De zorgtoelage completeert de onderhoudsuitkering voor gehandicapten, respectievelijk de verzorgingstoelage. Zij wordt namelijk alleen toegekend wanneer de betrokkene één van deze twee uitkeringen ontvangt. Wegens het aanvullende karakter van de toelage bestaat er volgens de rechtspraak van het Hof^(*) geen aanleiding om het wezen van deze prestatie anders te beoordelen dan die van de onderhoudsuitkering en de verzorgingstoelage. De toelage kan derhalve eveneens worden ingedeeld onder de in artikel 4, lid 1, sub a, genoemde tak van sociale zekerheid.

De toekenning van de prestatie, respectievelijk het bedrag daarvan hangen wederom niet af van de financiële behoeftigheid. Of het inkomen dan wel het vermogen van de verzorger kan leiden tot een plafond van de prestatie of het verval van het recht daarop, is voor de beoordeling van het wezen van de prestatie niet van belang. Ook wanneer de zorgtoelage wordt toegekend aan de verzorgende derde, vormt zij nog steeds een aanvullende prestatie ten behoeve van de ontvanger van de onderhoudsuitkering voor gehandicapten, respectievelijk van de verzorgingstoelage.^(*) Met zijn inkomen en vermogen wordt echter bij de toekenning van de zorgtoelage geen rekening gehouden.

Bijgevolg valt de zorgtoelage, als prestatie bij ziekte, onder artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1408/71. Rubriek Y. Verenigd Koninkrijk, sub f, van bijlage I, sub 2, bij verordening nr. 647/2005 moet daarom worden nietig verklaard.

Kosten

Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Wanneer meerdere partijen in het ongelijk worden gesteld, beslist het Hof over de verdeling van de kosten. De Commissie heeft een daartoe strekkende vordering ingesteld. De Raad en het Parlement moeten ieder de helft van de kosten dragen.

Ingevolge artikel 69, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten. De Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en het Verenigd Koninkrijk dienen derhalve hun eigen kosten te dragen.

Conclusie

Concluderend geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:

„Bijlage I, sub 2, bij verordening (EG) nr. 647/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 13 april 2005 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, en verordening (EEG) nr. 574/72 van de Raad tot vaststelling van de wijze van toepassing van verordening (EEG) nr. 1408/71, betreffende de rubrieken W. Finland, punt b, X. Zweden, punt c, en Y. Verenigd Koninkrijk, punten d, e, en f, worden nietig verklaard.
De Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement worden ieder in de helft van de kosten verwezen, met uitzondering van de kosten van de Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en het Verenigd Koninkrijk.
De Republiek Finland, het Koninkrijk Zweden en het Verenigd Koninkrijk dragen hun eigen kosten.”