Conclusie van advocaat-generaal Mengozzi van 3 april 2008.

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 3 april 2008

Conclusie van advocaat-generaal

P. Mengozzi

van 3 april 2008^(*)

Zaak C-389/05

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Franse Republiek

"Niet-nakoming - Artikelen 43 EG en 49 EG - Vrijheid van vestiging en vrij verrichten van diensten - Veterinairrechtelijke voorschriften - Centrum voor kunstmatige inseminatie van runderen - Nationale regeling op grond waarvan aan erkende centra uitsluitend recht wordt verleend om in bepaald rayon kunstmatige inseminatie van runderen te verrichten en waarbij afgifte van erkenning als inseminator afhankelijk wordt gesteld van sluiting van overeenkomst met één van deze centra"

Inleiding

In de onderhavige procedure, die een beroep krachtens artikel 226 EG van de Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen de Franse Republiek betreft, wordt het Hof eens te meer verzocht de Franse regeling voor de kunstmatige bevruchting van runderen te toetsen aan het gemeenschapsrecht. Deze regeling wordt in het bijzonder gekenmerkt door het monopolie dat voor het verrichten van diensten met betrekking tot de inseminatie van vrouwelijke runderen op regionale basis wordt verleend aan daartoe erkende centra.^(*)

Het Hof heeft deze regeling reeds onderzocht in het licht van artikel 37 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 31 EG) inzake nationale monopolies van commerciële aard^(*), artikel 86 EG-Verdrag juncto artikel 90, lid 1, EG-Verdrag (thans de artikelen 82 EG en 86, lid 1, EG) in verband met misbruik van een machtspositie door een onderneming waaraan uitsluitende rechten zijn toegekend^(*), alsmede in het kader van de richtlijnen 77/504/EEG^(*) en 87/328/EEG^(*) betreffende raszuivere fokrunderen^(*), en moet die nu toetsen aan de artikelen 43 EG en 49 EG die respectievelijk betrekking hebben op de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting.^(*) De Commissie verzoekt het Hof namelijk vast te stellen dat de verwerende lidstaat niet heeft voldaan aan de krachtens laatstgenoemde artikelen op hem rustende verplichtingen door de uitoefening van activiteiten die verband houden met de kunstmatige bevruchting van runderen voor te behouden aan de in Frankrijk erkende inseminatiecentra.

In de loop van het geding heeft de Franse Republiek de door de Commissie betwiste regeling gewijzigd; met name heeft zij de aspecten eruit verwijderd waartegen de Commissie in het onderhavige beroep bezwaren formuleert. De Franse regering verklaart evenwel dat die wetswijziging niet bedoeld was om het nationale recht in overeenstemming te brengen met de uit de artikelen 43 EG en 49 EG voortvloeiende verplichtingen, maar alleen om dat recht aan te passen aan de gewijzigde behoeften van de sector. Volgens de Franse regering was de voorheen bestaande regeling op de door de Commissie aangevoerde punten niet onverenigbaar met het gemeenschapsrecht.

De onderhavige procedure strekt dus tot vaststelling van een niet-nakoming die door de verwerende staat wordt betwist en waarvan hoe dan ook geen sprake meer is.

Bepalingen van nationaal recht

Vóór de inwerkingtreding op 1 januari 2007 — dat wil zeggen in de loop van het geding — van wet nr. 2006-11 van 5 januari 2006 inzake de landbouworiëntatie^(*), decreet nr. 2006-1548 van de President van de Republiek van 7 december 2006 betreffende de identificatie, het gezondheidstoezicht op de fokkerij, en de genetische verbetering van de landbouwhuisdieren^(*), en decreet nr. 2006-1662 van de President van de Republiek van 21 december 2006 betreffende de identificatie en de genetische verbetering van de dieren^(*) — welke regelingen de Franse regelgeving op de kunstmatige bevruchting van runderen, schapen, varkens en geiten grondig hebben gewijzigd —, werd de kunstmatige bevruchting van runderen in Frankrijk door de volgende bepalingen beheerst:

de artikelen L.653-1 tot en met L.653-10 van het Landbouwwetboek, waarbij de overeenkomstige bepalingen die reeds in wet nr. 66-1005 van 28 december 1966 op de veehouderij^(*) waren vervat, uit hoofde van wet nr. 98-565 van 8 juli 1998^(*) worden ingetrokken en gecodificeerd;
de bestuursrechtelijke bepalingen neergelegd in de artikelen R.*653-102 tot en met R.*653-114 van het Landbouwwetboek, waarbij de overeenkomstige bepalingen die reeds waren vervat in decreet nr. 69-258 van de Eerste minister van 22 maart 1969 op de kunstmatige bevruchting^(*), dat bij decreet nr. 2003-851 van de Eerste minister van 1 september 2003^(*) is ingetrokken, uit hoofde van laatstbedoeld decreet worden gecodificeerd;
het decreet van de minister van Landbouw van 17 april 1969 betreffende de exploitatievergunningen voor centra voor kunstmatige bevruchting^(*), zoals gewijzigd bij het decreet van de minister van Landbouw van 12 november 1969^(*) en bij het decreet van de minister van Land- en Bosbouw van 24 januari 1989^(*);
het decreet van de minister van Land- en Bosbouw van 21 november 1991 betreffende de opleiding van inseminatoren en centrumhoofden en de afgifte van de erkenningen daarvoor^(*), zoals gewijzigd bij het decreet van de minister van Landbouw, Visvangst en Voedselvoorziening van 30 mei 1997^(*);
het decreet van de minister van Landbouw en Visvangst van 27 december 2000 betreffende de inseminatie van runderen door veehouders.^(*)

Op grond van deze regeling, zoals die blijkt uit de beschrijving van de Franse regering, is voor de exploitatie van centra voor de kunstmatige bevruchting van runderen ministeriële goedkeuring vereist (artikel L.653-5 van het Landbouwwetboek). Onderscheid wordt gemaakt tussen centra voor spermaproductie en centra voor inseminatie, maar beide soorten werkzaamheden kunnen door éénzelfde centrum worden verricht. De werkzaamheden in het kader van spermaproductie bestaan in het houden van een stal mannelijke fokdieren, het testen van deze dieren, en in het winnen, behandelen, opslaan en leveren van sperma. De werkzaamheden in het kader van inseminatie bestaan in het verzekeren van de bevruchting van de vrouwelijke dieren met door de productiecentra geleverd sperma (artikel R.*653-103 van het Landbouwwetboek).

Een vergunning voor het openen en exploiteren van een centrum voor kunstmatige bevruchting kan zowel aan natuurlijke als aan rechtspersonen worden verleend. Voor de afgifte van deze vergunning wordt geen onderscheid gemaakt tussen Franse staatsburgers en staatsburgers van andere lidstaten van de Gemeenschap (artikel 1 van het decreet van 17 april 1969, zoals gewijzigd).

Elk centrum voor kunstmatige inseminatie (hierna: „CKI”) bedient een rayon, dat wordt afgebakend door de vergunning en waarbinnen het als enige tot optreden bevoegd is. Veehouders in het rayon van een CKI kunnen dit centrum evenwel verzoeken hun sperma te leveren afkomstig van productiecentra van hun keuze (artikel L.653-7 van het Landbouwwetboek).

Elke marktdeelnemer die geen CKI is en sperma uit een andere lidstaat van de Europese Gemeenschap invoert, moet dit sperma bij een erkend productiecentrum of erkend CKI van zijn keuze inleveren (artikel 10 van het decreet van 17 april 1969, zoals gewijzigd). Het sperma moet worden opgeslagen in een depot waarvan de leiding berust bij een erkend centrumhoofd; wat de CKI’s betreft, kan het gaan om het „centrale” depot dan wel om één van de „lokale” depots verspreid over het rayon van het CKI, die ook in een landbouwbedrijf kunnen zijn ondergebracht (artikel 7 van het decreet van 17 april 1969, zoals gewijzigd). Om gezondheidsredenen moet sperma afkomstig van een ander erkend CKI dan wel uit een andere lidstaat of sperma dat rechtstreeks is ingevoerd vanuit een derde land hoe dan ook eerst bij het centrale depot van het CKI worden ingeleverd: het sperma wordt voor opslag afgegeven bij het CKI, dat het naar het lokale depot van bestemming doorstuurt (artikel 6 van het decreet van 27 december 2000).

Inseminatie kan alleen worden verricht door personen die erkend zijn als CKI-hoofd of als inseminator werkzaam onder het toezicht van een erkend en territoriaal bevoegd CKI en onder de vaktechnische leiding van het CKI-hoofd (artikel L.653-4 en R.*653-102 van het Landbouwwetboek en artikel 1 van het decreet van 21 november 1991, zoals gewijzigd).^(*) De erkenning als inseminator wordt afgegeven door de prefect na overlegging van een akte van bekwaamheid voor het uitoefenen van de werkzaamheid van inseminator voor de betrokken soort en een verklaring van de directeur van het erkende en territoriaal bevoegde CKI, dat de aanvrager voor het verrichten van inseminaties onder zijn toezicht komt te staan. Voor marktdeelnemers die geen werknemer van het CKI zijn, met name dierenartsen die hun werkzaamheden in het kader van een vrij beroep verrichten, wordt die verklaring afgegeven na sluiting van een overeenkomst tussen de president van het CKI en de betrokkene, die melding dient te maken van de technische, administratieve en financiële voorwaarden waaronder de betrokkene met inachtneming van het geldende recht inseminaties zal verrichten (artikel 2 van het decreet van 21 november 1991, zoals gewijzigd).

De door de Franse overheid in 2006 vastgestelde bepalingen hebben genoemd rechtskader vanaf 1 januari 2007 ingrijpend gewijzigd. Met name werd de regeling waarbij de erkende CKI’s over een territoriaal monopolie beschikten, ingetrokken en vervangen door een regeling op grond waarvan kunstmatige inseminatie van herkauwers in het kader van de openbare dekdienst overal op het Franse grondgebied kan worden uitgevoerd — mits voorafgaande aanmelding bij de bevoegde autoriteit — door marktdeelnemers in het bezit van een sanitaire erkenning (agrément) als spermacentrum of spermaopslagcentrum, dan wel door deskundigen op het gebied van inseminatie in het bezit van een akte van bekwaamheid voor het verrichten van inseminatiewerkzaamheden die is afgegeven door een door het ministerie van Landbouw aangewezen beoordelingscentrum. „Teneinde bij te dragen tot de ruimtelijke spreiding en het behoud van de genetische diversiteit” wordt voorzien in een universele dienst voor spermaverdeling en inseminatie. Deze wordt verricht door op basis van een openbare aanbesteding geselecteerde marktdeelnemers aan wie voor één of meer rayons een vergunning voor bepaalde tijd wordt uitgereikt. Met de intrekking van het territoriaal monopolie van de erkende CKI’s dient het sperma ook niet langer te worden ingeleverd en opgeslagen bij het territoriaal bevoegde CKI.

Procesverloop en conclusies van partijen

Na ontvangst van een klacht van een onderneming uit de sector voor de kunstmatige bevruchting van runderen, verweet de Commissie de Franse Republiek in een aanmaningsbrief van 3 april 2003 schending van de artikelen 43 EG en 49 EG wegens belemmering van de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting in de genoemde sector. Deze belemmering werd veroorzaakt door het aan de erkende CKI’s verleende territoriaal monopolie voor het verrichten van werkzaamheden van spermaverdeling en inseminatie, en door de beperkende en discretionaire voorwaarden die werden gehanteerd voor de afgifte van de erkenning als inseminator.

Bij brief van 8 juli 2003 betwistte de Franse regering de gegrondheid van deze bezwaren. Zij wees erop dat er, wat de verkrijging betreft van een vergunning voor het openen en exploiteren van een CKI of van een erkenning als CKI-hoofd dan wel als inseminator, geen sprake was van discriminatie tussen burgers van de lidstaten op grond van nationaliteit; dat het territoriaal monopolie van de CKI’s niet gold voor spermaverdeling, maar alleen voor inseminatie; dat dit monopolie gerechtvaardigd werd door doelstellingen van algemeen belang — doelstellingen op het gebied van gezondheid, verbetering en behoud van de genetische eigenschappen van de rundveestapel, en ruimtelijke ordening — en in overeenstemming was met het evenredigheidsbeginsel; dat ook de regeling voor de erkenning als inseminator werd gerechtvaardigd door doelstellingen van algemeen belang — de bescherming van de gezondheid en het welzijn van de dieren, van de gezondheid van de personen die de inseminatie uitvoeren en van de genetische eigenschappen van de rundveestapel, en de traceerbaarheid van de producten — en voldeed aan het evenredigheidsbeginsel.

Op 19 december 2003 deed de Commissie de Franse Republiek een met redenen omkleed advies toekomen waarin zij de in haar aanmaningsbrief aangevoerde bezwaren bevestigde en nader omschreef. Zij vestigde er in het bijzonder de aandacht op dat belemmeringen van de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting niet konden worden gerechtvaardigd met een beroep op de doelstelling bestaande in de verbetering en het behoud van de genetische eigenschappen van de rundveestapel, daar de nationale bepalingen waarmee deze doelstelling werd nagestreefd, volledig waren geharmoniseerd door een aantal gemeenschapsrichtlijnen, en dat, wat de overige door de betrokken lidstaat aangevoerde doelstellingen van algemeen belang betrof, de in geding zijnde nationale regeling verder ging dan nodig was ter verwezenlijking daarvan.

Bij brief van 17 maart 2004 antwoordde de Franse Republiek op het met redenen omkleed advies en zij betwistte daarbij ieder aangevoerd bezwaar.

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 27 oktober 2005, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.

De Commissie concludeert dat het het Hof behage:

vast te stellen dat de Franse Republiek de krachtens de artikelen 43 EG en 49 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door de uitoefening van activiteiten die verband houden met de kunstmatige inseminatie van runderen voor te behouden aan de in Frankrijk erkende CKI’s, in het bijzonder door een algemene regeling vast te stellen waarbij de CKI’s over een territoriaal monopolie beschikken en door het verrichten van kunstmatige inseminatie afhankelijk te stellen van een erkenning als inseminator;
de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.

De Franse Republiek concludeert dat het het Hof behage:

het beroep te verwerpen;
de Commissie te verwijzen in de kosten.

Juridische analyse

Vooraf zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof het bestaan van een niet-nakoming overeenkomstig artikel 226 EG moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en het Hof met sindsdien opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden.^(*) De wijziging van de regeling voor de kunstmatige bevruchting van herkauwers in het kader van de openbare dekdienst, die in 2006 in Frankrijk heeft plaatsgevonden en op 1 januari 2007 in werking is getreden, is voor de onderhavige procedure bijgevolg irrelevant.

Bestaan van belemmeringen voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting

Argumenten van partijen

Vrijheid van vestiging

De Commissie stelt zich op het standpunt dat de toekenning voor onbepaalde duur, aan de erkende CKI’s alleen, van uitsluitende rechten voor het verrichten in een bepaald rayon van de activiteiten van spermaverdeling en inseminatie, de uitoefening van de vrijheid van vestiging in Frankrijk met het oog op het verrichten van die activiteiten de facto belemmerde of uiterst moeilijk maakte. Een analoge werking zou voorts zijn uitgegaan van het feit dat dierenartsen die inseminatieactiviteiten in het kader van een vrij beroep wilden verrichten, niet als inseminator konden worden erkend indien zij niet eerst met de president van een CKI een overeenkomst hadden gesloten, waarvan de inhoud evenwel niet vooraf vaststond, maar tijdens onderhandelingen tussen de partijen werd bepaald, wat leidde tot een discretionaire praktijk die belanghebbenden ervan weerhield de genoemde activiteit in dat kader te gaan uitoefenen. De Commissie stelt verder dat de verplichting tot opslag van het sperma bij een CKI, voor zover zulks uit gezondheidsoogpunt niet werd gerechtvaardigd door de omstandigheden waarin de dienst werd verricht, een bijkomende belemmering vormde voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging in de sector van de spermaverdeling.

De Commissie herinnert eraan dat volgens de rechtspraak het feit dat een nationale regeling zonder discriminatie op grond van nationaliteit van toepassing is, niet uitsluit dat die regeling in strijd is met artikel 43 EG, wanneer daardoor de uitoefening van de vrijheid van vestiging door de gemeenschapsburgers wordt belemmerd of minder aantrekkelijk wordt gemaakt.^(*)

De Franse regering betwist dat het territoriaal monopolie voor onbepaalde duur van de erkende CKI’s de uitoefening van de vrijheid van vestiging door marktdeelnemers uit andere lidstaten de facto kon belemmeren of uiterst moeilijk kon maken. Zij wijst er in het bijzonder op dat het Franse grondgebied zones zonder een erkend CKI kende, waar marktdeelnemers uit andere lidstaten een CKI konden openen en exploiteren, mits zij de daarvoor vereiste vergunning aanvroegen, die onder dezelfde voorwaarden werd uitgereikt aan binnenlandse marktdeelnemers en marktdeelnemers uit andere lidstaten.

De Franse regering betoogt verder dat de voor zelfstandige inseminatoren geldende verplichting om een overeenkomst te sluiten met een erkend CKI geen belemmering vormde voor de uitoefening van inseminatieactiviteiten in het kader van een vrij beroep door dierenartsen. Zij benadrukt dat die overeenkomst, waarin de technische, administratieve en financiële voorwaarden werden vastgesteld waaronder de zelfstandige marktdeelnemer inseminatieactiviteiten zou verrichten, bedoeld was om de naleving van het geldende recht te verzekeren en het CKI juiste informatie te verstrekken over de aard en de inhoud van de door een dergelijke marktdeelnemer te verrichten diensten. In beginsel kon dus elke marktdeelnemer — zowel een binnenlandse deelnemer als iemand uit een andere lidstaat — met de vereiste beroepskwalificatie een erkenning als inseminator aanvragen en verkrijgen, en de erkende CKI’s beconcurreren.

De Franse regering erkent niettemin dat de nationale regeling een belemmering vormde voor de vrijheid van vestiging. Zij benadrukt evenwel dat deze regeling geen discriminatie inhield van marktdeelnemers uit andere lidstaten ten opzichte van binnenlandse marktdeelnemers.

Vrijheid van dienstverrichting

De Commissie betoogt dat de verplichting tot opslag van het sperma bij de erkende CKI’s, die als enige bevoegd waren om de veehouders van sperma te voorzien, een beperking vormde van het vrij verrichten van de „dienst van spermaverdeling”, welke dienst volgens de Commissie „bestaat uit alle verrichtingen die nodig zijn voor het vervoer en de afzet van een product, van de vervaardiging tot de aankoop ervan door de eindconsument”. Tegen het argument van de Franse regering, dat die verplichting de lidstaten was opgelegd door richtlijn 88/407/EEG^(*), brengt de Commissie in dat de verplichting om voor de intracommunautaire handel bestemd sperma op te slaan, die door deze richtlijn om gezondheidsredenen wordt opgelegd, alleen geldt voor diepgevroren sperma en de fase die voorafgaat aan de verzending ervan vanuit de plaats waar het is gewonnen, terwijl het verwijt aan de Franse Republiek betrekking heeft op een opslagverplichting in de op die verzending volgende fase.

Voorts werd volgens de Commissie het vrij verrichten van de dienst van inseminatie belemmerd doordat degenen die deze activiteit wilden verrichten, verplicht waren om een overeenkomst te sluiten met de president van een erkend CKI, alvorens de noodzakelijke erkenning als inseminator te kunnen verkrijgen. De Commissie benadrukt dat de belanghebbenden bij de sluiting van een dergelijke overeenkomst in feite waren overgeleverd aan de willekeur en de goede wil van de CKI-presidenten, die evenwel weigerden overeenkomsten te sluiten met zelfstandige inseminatoren, dat wil zeggen subjecten die geen werknemers van het betrokken CKI waren. Volgens de Commissie mag de afgifte van een erkenning als inseminator weliswaar afhankelijk worden gesteld van een voorafgaand onderzoek, door de diergeneeskundige autoriteiten, van de bekwaamheid van de aanvrager, maar niet ook van de sluiting van een overeenkomst met een CKI, welke voorwaarde geen uitstaans heeft met het onderzoek van de capaciteiten van de aanvrager en in de praktijk discretionair en willekeurig is gebleken. Deze voorwaarde zou gericht zijn geweest op de versterking van het monopolie voor het verrichten van diensten van inseminatie, dat een gevolg was van het territoriaal monopolie van de erkende CKI’s.

Verder zou de vrijheid van dienstverrichting zijn belemmerd doordat dienstverrichters gevestigd in andere lidstaten de diensten van spermaverdeling en inseminatie niet tegelijk konden aanbieden wegens de verplichting tot opslag van het sperma bij de erkende CKI’s, die als enige bevoegd waren om het sperma aan de veehouders te bezorgen.

De Franse regering erkent dat de betrokken nationale regeling het vrij verrichten van de dienst van inseminatie belemmerde, maar betwist dat die daarnaast ook in de weg stond aan het vrij verrichten van de dienst van spermaverdeling. In dit verband wijst zij erop dat deze regeling de veehouders de mogelijkheid bood om de spermaleverancier rechtstreeks te kiezen en het territoriaal bevoegde CKI de inseminatie te laten verrichten met het door die leverancier verschafte sperma.

Beoordeling

De bezwaren van de Commissie ten overstaan van de verwerende lidstaat betreffen drie aspecten van de Franse regelgeving inzake de kunstmatige bevruchting van runderen die tot en met 31 december 2006 van kracht was, namelijk het territoriaal monopolie van de CKI’s in de sector van de kunstmatige bevruchting van runderen; de voorwaarden voor afgifte van de erkenning als inseminator, meer bepaald de verplichting voor zelfstandige inseminatoren om eerst een overeenkomst te sluiten met een erkend CKI^(*); en de verplichting om het sperma na verzending vanuit het productiecentrum in te leveren en op te slaan bij een erkend CKI.

Deze aspecten leiden volgens de Commissie tot beperkingen van de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting, zowel wat de dienst van spermaverdeling als wat de dienst van inseminatie betreft.

Bezwaren inzake de dienst van spermaverdeling

Om te beginnen vestig ik er de aandacht op dat het bijzonder moeilijk is om te beoordelen of de genoemde aspecten beperkingen meebrengen van de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting, wat de dienst betreft die de Commissie in haar verweerschrift als „dienst van spermaverdeling” omschrijft. Deze moeilijkheid is een gevolg van het feit dat de Commissie er mijns inziens zelf niet in is geslaagd om voldoende klaar en duidelijk aan te geven wat die dienst juist inhoudt. In het met redenen omkleed advies en het verzoekschrift zet zij uiteen dat zij onder „verdelingsdienst” verstaat, „alle verrichtingen die nodig zijn voor het vervoer en de afzet van een product, van de vervaardiging tot de aankoop ervan door de eindconsument”. Deze — al te vage — definitie wordt niet verduidelijkt door de lange uiteenzettingen in het schriftelijk antwoord van de Commissie op een desbetreffende vraag van het Hof. In deze uiteenzettingen worden een „technische” en een „economische” opvatting van de verdelingsdienst tegen elkaar afgezet, waarbij de term ook in het meervoud wordt gebruikt; er wordt gerefereerd aan het zeer ruime begrip „verdeling” als „commerciële activiteit die kan worden verricht door een producent, een tussenpersoon, een groothandelaar, een kleinhandelaar of een coöperatie”; er wordt in het bijzonder verwezen naar „de mogelijkheid voor elke marktdeelnemer met de vereiste beroepsbekwaamheid om zijn diensten aan in Frankrijk gevestigde veehouders aan te bieden”, waarbij men zich een aantal mogelijke activiteiten kan „voorstellen”, waarvan evenwel niet vaststaat dat zij ook daadwerkelijk worden verricht in andere geografische omstandigheden dan die van de genoemde lidstaat; ten slotte wordt erop gewezen dat „het begrip commerciële verdelingsdienst per definitie polymorf en immaterieel is”.

Nu de dienst, die geen dienst van inseminatie is, waarvan de verrichting in Frankrijk door marktdeelnemers uit andere lidstaten zou zijn belemmerd of minder aantrekkelijk zijn gemaakt als gevolg van de nationale regeling voor de kunstmatige bevruchting van runderen, niet in voldoende duidelijke en nauwkeurige bewoordingen is omschreven, kan mijns inziens niet worden vastgesteld dat de verwerende staat op dit punt zijn verplichtingen niet is nagekomen.

In dit verband herinner ik eraan dat volgens de rechtspraak zowel in het met redenen omkleed advies als — bijgevolg — in het beroep wegens niet-nakoming, dat niet op andere middelen en motieven mag berusten dan die welke in bedoeld advies zijn aangevoerd, de bezwaren coherent en nauwkeurig moeten worden uiteengezet, zodat de lidstaat en het Hof de omvang van de verweten schending van het gemeenschapsrecht precies kunnen begrijpen, hetgeen noodzakelijk is opdat die lidstaat nuttig verweer kan voeren en het Hof het bestaan van de vermeende niet-nakoming kan beoordelen.^(*)

Voorts volgt uit artikel 38, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof en de rechtspraak daarover dat het verzoekschrift het voorwerp van het geschil en een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten en dat deze aanduidingen zo duidelijk en nauwkeurig moeten zijn dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Daaruit volgt dat de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk moeten worden weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf.^(*)

Aangezien niet aan de noodzakelijke voorwaarden inzake duidelijkheid en nauwkeurigheid is voldaan, moeten mijns inziens de bezwaren van de Commissie in verband met de gestelde beperkingen van de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting, wat de dienst (of de diensten) van spermaverdeling betreft, niet-ontvankelijk worden verklaard.

In de onderhavige conclusie ga ik bijgevolg met name niet in op de vragen die betrekking hebben op de verplichting om sperma na verzending ervan vanuit het productiecentrum in te leveren en op te slaan bij een erkend CKI.^(*) Aangezien, verder, het bezwaar aangaande deze verplichting door de Commissie in het verzoekschrift en in repliek in verwarrende bewoordingen is geformuleerd, moet ook op deze grond worden vastgesteld dat niet aan de in de punten 33 en 34 supra genoemde ontvankelijkheidsvereisten is voldaan.

Ik zal mijn onderzoek daarentegen toespitsen op de gestelde beperkingen van de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting, wat de dienst van inseminatie betreft, die het gevolg zouden zijn van het territoriaal monopolie dat aan de erkende CKI’s voor het verrichten van die dienst is verleend en van de verplichting om een overeenkomst te sluiten met een erkend CKI teneinde als inseminator te worden erkend (hierna ook: „bestreden nationale regeling”).

Bezwaren inzake de dienst van inseminatie

Inleidende beschouwingen

Mij komt het voor dat de twee in het vorige punt genoemde aspecten van de bestreden nationale regeling de twee zijden van dezelfde medaille zijn.

Zoals het Hof in het arrest Centre d’insémination de la Crespelle^(*), heeft opgemerkt, „worden aan de [CKI’s] uitsluitende rechten toegekend door de nationale wetgeving: hun exploitatie is immers aan een vergunning gebonden en elk [centrum] verzorgt exclusief een bepaald rayon”, „[waardoor] ten gunste van die ondernemingen een aantal naast elkaar liggende monopolies wordt gecreëerd die weliswaar territoriaal begrensd zijn, doch in hun totaliteit het gehele grondgebied van een lidstaat beslaan”.

De mogelijkheid waarin de betrokken regeling voorzag, om inseminatiewerkzaamheden te laten verrichten door personen die als inseminator zijn erkend, maar geen werknemer zijn van een erkend CKI, kan op het eerste gezicht in tegenspraak lijken met het territoriaal monopolie van de CKI’s ter zake van inseminatie. In werkelijkheid gaat het slechts om een schijnbare tegenspraak, nu uit die regeling zelf volgt dat een door een dergelijke persoon te verrichten inseminatie hoe dan ook moest plaatsvinden onder het toezicht van het erkende en territoriaal bevoegde CKI en onder de vaktechnische leiding van het CKI-hoofd, en dat de technische, financiële en administratieve voorwaarden waaronder die inseminatie zou worden verricht, niet door de marktdeelnemer alleen konden worden bepaald, maar in overleg met de president van het CKI dienden te worden vastgesteld. In die omstandigheden valt moeilijk in te zien hoe de dienst van inseminatie op een daadwerkelijk onafhankelijke wijze kon worden verricht door andere marktdeelnemers dan de CKI — welke hypothese overigens niet zou stroken met hogergenoemd monopolie. Het lijkt er veeleer op dat dergelijke marktdeelnemers die dienst niet konden verrichten in concurrentie met het CKI en in het kader van een professionele relatie met een veehouder-klant, maar, mits zij in het bezit waren van de vereiste erkenning, wél als medewerker — zij het op zelfstandige basis — van het CKI inseminaties konden uitvoeren.^(*)

Bijgevolg vormde in mijn optiek de verplichting tot het sluiten van een overeenkomst met het CKI als voorwaarde voor het verkrijgen van een erkenning als inseminator, meer nog dan een versterking van het territoriaal monopolie van de CKI’s, zoals de Commissie verklaart, een onlosmakelijk bestanddeel daarvan in een stelsel dat het verrichten van de dienst van inseminatie weliswaar aan de erkende CKI’s voorbehield, maar toch de mogelijkheid wilde openhouden om inseminatie — binnen het kader van die voorbehouden sector en niet erbuiten — ook te laten verrichten door vakbekwame marktdeelnemers die daarom niet noodzakelijk in vaste dienst van een CKI waren.

De Franse regering stelt in haar verweerschrift overigens duidelijk dat artikel L.653-7 van het Landbouwwetboek de CKI’s een „uitsluitend recht” toekende, dat zij zelf omschrijft als een „territoriaal monopolie” voor het verrichten van inseminatieactiviteiten, nadat zij in haar antwoord op het met redenen omkleed advies van de Commissie reeds had verklaard dat de verplichting voor de inseminator om met een erkend CKI een overeenkomst te sluiten het „rechtstreekse gevolg was van het wettelijk territoriaal monopolie” dat aan een dergelijk CKI was verleend.

Mijns inziens moeten de twee betrokken aspecten bijgevolg samen worden behandeld, zowel bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van beperkingen van de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting als bij de beoordeling van de gronden die de Franse regering aanvoert ter rechtvaardiging van eventuele dergelijke beperkingen.

Zoals bekend verbiedt het gemeenschapsrecht de lidstaten niet op algemene wijze voor een bepaalde economische activiteit een monopolie in het leven te roepen. Dit wordt in het bijzonder bevestigd door artikel 31, lid 1, EG, waarin louter een aanpassing van nationale monopolies van commerciële aard wordt opgelegd, en door artikel 86, lid 1, EG, dat lidstaten algemeen verbiedt met betrekking tot de openbare bedrijven en de ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, maatregelen te nemen of te handhaven die in strijd zijn met de regels van het EG-Verdrag. Zulks impliceert noodzakelijkerwijs dat de lidstaten bepaalde ondernemingen uitsluitende rechten kunnen verlenen en hun een monopolie kunnen verschaffen.^(*)

Zoals het Hof heeft duidelijk gemaakt, betekent dit evenwel niet dat alle bijzondere en uitsluitende rechten noodzakelijkerwijs met het EG-Verdrag verenigbaar zijn.^(*)

Zo heeft het Hof met betrekking tot monopolies voor het verrichten van diensten als die waarvan het heeft vastgesteld dat zij een gevolg zijn van het territoriaal monopolie dat op grond van de bestreden nationale regeling aan de erkende CKI’s wordt verleend, verklaard dat zij weliswaar niet vallen binnen de werkingssfeer van artikel 37 EG-Verdrag, dat doelt op het handelsverkeer in goederen, maar toch in strijd zijn met het beginsel van het vrije verkeer van goederen in de zin van artikel 30 EG-Verdrag, wanneer zij zijdelings invloed hebben op dat goederenverkeer doordat ingevoerde producten worden gediscrimineerd ten opzichte van producten van nationale oorsprong.^(*) In het arrest Société coopérative d’amélioration de l’élevage et d’insémination artificielle du Béarn heeft het Hof geoordeeld dat de in het verwijzingsvonnis vermelde feiten en die welke tijdens de procedure voor het Hof aan het licht waren gekomen, niet volstonden om vast te stellen dat een regeling van het type als in Frankrijk voor de kunstmatige inseminatie van runderen gold, waarbij de CKI’s een territoriaal monopolie genoten, indirect een monopoliepositie creëerde die het vrije verkeer van goederen belemmerde, daar elke individuele veehouder het CKI waaronder hij ressorteerde, kon verzoeken hem sperma te verschaffen van een productiecentrum van zijn keuze in Frankrijk of in het buitenland.^(*)

In het arrest Centre d’insémination de la Crespelle heeft het Hof eraan herinnerd dat het creëren van een machtspositie door de verlening van een uitsluitend recht in de zin van artikel 90, lid 1, EG-Verdrag als zodanig niet onverenigbaar is met artikel 86 daarvan, en dat een lidstaat pas in strijd met de in deze twee artikelen vervatte verbodsbepalingen handelt, wanneer de betrokken onderneming door de enkele uitoefening van het haar toegekende uitsluitend recht misbruik van haar machtspositie maakt. In bedoelde zaak heeft het Hof bij zijn onderzoek van de Franse regeling tot invoering van erkende CKI’s die binnen een bepaald rayon bij uitsluiting bevoegd waren en veehouders extra kosten in rekening konden brengen voor de levering van sperma afkomstig van productiecentra van hun keuze, vastgesteld dat hoewel die regeling de CKI’s toestond om dergelijke kosten aan te rekenen, zij hen niet ertoe bracht om een onevenredig hoge kostenvergoeding te verlangen en op die manier misbruik van hun machtspositie te maken.^(*)

In de onderhavige procedure wordt het Hof verzocht om uitspraak te doen — ditmaal rechtstreeks (aangezien het geen verzoek om een prejudiciële beslissing maar een beroep wegens niet-nakoming betreft) — over de verenigbaarheid van de bestreden nationale regeling, waarbij een reeks territoriale monopolies voor het verrichten van diensten wordt ingevoerd, met andere bepalingen van het EG-Verdrag, te weten die welke de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting binnen de Gemeenschap waarborgen (artikelen 43 EG en 49 EG). Om die reden betekent het feit dat er in de hogergenoemde arresten voor het Hof geen aanleiding was om de regeling in kwestie op bepaalde punten onverenigbaar te verklaren met de in die arresten genoemde bepalingen van het EG-Verdrag, geenszins dat een mogelijke toewijzing van het beroep van de Commissie in de onderhavige zaak in tegenspraak zou zijn met de rechtspraak van het Hof.

Het staat buiten twijfel dat het Hof de toekenning door een lidstaat van uitsluitende rechten voor het verrichten van economische activiteiten kan toetsen aan de artikelen 43 EG en 49 EG.

In het arrest ERT^(*) heeft het Hof niet alleen geoordeeld dat een monopolie voor het verrichten van diensten, zoals in dat geval een televisiemonopolie in Griekenland, door de wijze waarop een dergelijk monopolie is ingericht of wordt uitgeoefend inbreuk kan maken met name op de verdragsbepalingen inzake de vrije dienstverrichting, maar het heeft onder verwijzing naar de precedentswaarde van het arrest Sacchi^(*) ook voor recht verklaard dat „het gemeenschapsrecht zich er niet tegen verzet, dat om niet-economische redenen van openbaar belang een televisiemonopolie wordt toegekend”. De overeenkomstig de verdragsbepalingen inzake de vrije dienstverrichting geldende noodzaak voor een lidstaat om voor de invoering van een monopolie voor het verrichten van diensten valabele rechtvaardigingsgronden aan te voeren, blijkt duidelijker uit de passage van het arrest Commissie/Nederland^(*) — dat een maand na het arrest ERT is gewezen — waarin het heet dat „voor de vraag of een lidstaat bepaalde dienstverrichtingen aan de vrije mededinging mag onttrekken, moet worden nagegaan of de beperkingen van het vrij verrichten van diensten die daardoor in het leven zouden worden geroepen, hun rechtvaardiging kunnen vinden in [dwingende] redenen van algemeen belang”.

Aldus heeft het Hof in het arrest Läärä e.a.^(*) kunnen vaststellen dat een nationale regeling die de exploitatie van speelautomaten verbiedt aan ieder ander dan het vergunninghoudend lichaam, die geen enkele discriminatie op grond van nationaliteit inhoudt en zowel in de betrokken lidstaat als in een andere lidstaat gevestigde ondernemers die mogelijkerwijs in een dergelijke activiteit geïnteresseerd zijn, gelijkelijk treft, een belemmering van de vrijheid van dienstverrichting in de zin van artikel 59 EG-Verdrag vormt, in zoverre zij ondernemers uit andere lidstaten al dan niet rechtstreeks belet zelf speelautomaten ter beschikking van het publiek te stellen, zodat zij alleen dan met het EG-Verdrag verenigbaar kan zijn — voor zover zij niet valt onder één van de uitdrukkelijk in het Verdrag geregelde afwijkingen (beperkingen die hun grond vinden in het deel hebben aan de uitoefening van openbaar gezag, of in redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid) — wanneer zij gerechtvaardigd is om dwingende redenen van algemeen belang.

De voorgaande overwegingen laten al vermoeden tot welke conclusie ik in de volgende punten zal komen met betrekking tot de vraag of in de onderhavige zaak sprake is van beperkingen van de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting.

Vrijheid van vestiging

Volgens de rechtspraak moeten als beperkingen van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 43 EG worden beschouwd alle maatregelen die de uitoefening van deze vrijheid verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken.^(*)

Hoewel de Franse regering zich, anders dan de Commissie, op het standpunt stelt dat marktdeelnemers uit andere lidstaten de toegang tot de activiteit van de kunstmatige inseminatie van runderen niet volledig werd ontzegd door het territoriaal monopolie van de CKI’s en de voorwaarde tot het sluiten van een overeenkomst met het territoriaal bevoegde CKI om als inseminator te worden erkend, erkent zij toch dat dit monopolie en deze voorwaarde een beperking van de vrijheid van vestiging inhouden.

Met deze kwalificatie ben ik het volledig eens.

In het arrest Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti^(*) heeft het Hof geoordeeld dat een nationale regeling waarbij het recht van uitoefening van bepaalde activiteiten op het gebied van advies- en bijstandsverlening in fiscale zaken bij uitsluiting was voorbehouden aan bepaalde rechtssubjecten die voldeden aan strikte voorwaarden, een beperking van de vrijheid van vestiging vormde, omdat het daardoor voor de uit andere lidstaten afkomstige marktdeelnemers op zijn minst moeilijker werd gebruik te maken van hun recht om zich in de betrokken staat te vestigen teneinde de diensten in kwestie te verrichten. Zoals advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer^(*) heeft uiteengezet, hield die nationale regeling een dergelijke beperking in, onder meer omdat op grond daarvan aan die subjecten de exclusieve bevoegdheid werd verleend voor het uitoefenen van bepaalde adviesactiviteiten, door twee sectoren te scheppen, waarvan de ene vrij toegankelijk was, en de andere beperkt tot de genoemde subjecten en verboden voor andere marktdeelnemers die de vereiste beroepskwalificaties bezaten, ongeacht of zij de nationaliteit van de betrokken lidstaat hadden dan wel uit andere lidstaten afkomstig waren.

Mijns inziens moet in de onderhavige zaak de conclusie a fortiori luiden dat er sprake is van een beperking van de vrijheid van vestiging. Als gevolg van het territoriaal monopolie van de erkende CKI’s werd het totale aantal marktdeelnemers dat dergelijke centra op het Franse grondgebied kon openen en exploiteren, beperkt, waarbij er slechts één actief mocht zijn per in de ministeriële goedkeuring afgebakend rayon. De toegang van andere marktdeelnemers, met inbegrip van ondernemers uit andere lidstaten, tot de markt van de inseminatie werd nog meer bemoeilijkt door de onbepaalde duur van dat monopolie, die door de Franse regering niet is ontkend, als gevolg waarvan de positie van de binnenlandse marktdeelnemers die al op de betrokken markt actief waren, werd geconsolideerd en beschermd.

De mogelijkheid om zich in Frankrijk te vestigen teneinde daar als zelfstandige inseminator werkzaam te zijn, was uitgesloten als gevolg van het monopolie van de erkende CKI’s voor het verrichten van de dienst van inseminatie en door de daaraan verbonden verplichting voor inseminatoren die geen werknemer van een erkend CKI waren, om hun werkzaamheden te verrichten onder de leiding en het toezicht van het territoriaal bevoegde CKI en onder de vaktechnische leiding van het CKI-hoofd, en dus als gevolg van het feit dat de betrokken inseminatoren de wijze waarop en de financiële voorwaarden waartegen de dienst zou worden verricht, niet zelf met de veehouder-klant konden bepalen, daar die aspecten in een overeenkomst met het CKI moesten worden vastgelegd.

Het betrokken territoriaal monopolie en de daarmee samenhangende verplichting tot sluiting van een overeenkomst met het CKI om als inseminator te worden erkend, vormden mijns inziens dan ook een ernstige belemmering van de toegang tot de markt voor inseminatie in Frankrijk en dus een beperking van de vrijheid van vestiging in de zin van artikel 43 EG, en het feit dat die maatregelen zonder onderscheid van toepassing waren op binnenlandse marktdeelnemers en marktdeelnemers uit andere lidstaten, doet daaraan niet af.^(*) De omstandigheid dat marktdeelnemers niet worden gediscrimineerd op grond van hun lidstaat van herkomst is namelijk alleen relevant voor zover daardoor bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de bestreden nationale regeling met artikel 43 EG ook met andere redenen van algemeen belang rekening kan worden gehouden dan met die welke in artikel 46, lid 1, EG ter rechtvaardiging van de beperking in kwestie worden genoemd.

Vrijheid van dienstverrichting

Volgens vaste rechtspraak verlangt artikel 49 EG niet alleen de afschaffing van iedere discriminatie van de dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar tevens de opheffing van iedere beperking – ook indien deze zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en dienstverrichters uit andere lidstaten — die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt.^(*)

Uit de hiervóór gegeven beschrijving van de bestreden nationale regeling blijkt dat een grensoverschrijdende dienstverrichter die in het kader van de vrijheid van dienstverrichting op het Franse grondgebied inseminatiewerkzaamheden wilde verrichten, in Frankrijk noodzakelijkerwijs een erkenning als inseminator diende aan te vragen en te verkrijgen. Nog afgezien van de voorwaarden die golden voor de afgifte van die erkenning, zij opgemerkt dat het vereiste van de erkenning op zich beschouwd overeenkomstig vaste rechtspraak van het Hof^(*) reeds een beperking van de vrijheid van dienstverrichting vormt, omdat dat vereiste het verrichten van de dienst van inseminatie in Frankrijk door marktdeelnemers die in een andere lidstaat zijn gevestigd en aldaar reeds rechtmatig werkzaam zijn, kan belemmeren of minder aantrekkelijk kan maken.

Verder ging ook een afschrikkende werking uit van de verplichting om de inseminatiewerkzaamheden te verrichten onder de leiding en het toezicht van het erkende en territoriaal bevoegde CKI en de vaktechnische leiding van het hoofd van dat CKI, en van de eis om de voorwaarden — met inbegrip van de financiële voorwaarden — met het CKI zelf overeen te komen, met als gevolg dat de inseminatiewerkzaamheden niet onafhankelijk van en in concurrentie met de CKI’s konden worden uitgevoerd.

Het betrokken territoriaal monopolie en de daarmee samenhangende verplichting tot sluiting van een overeenkomst met het CKI om als inseminator te worden erkend, vormden mijns inziens dan ook een ernstige belemmering van het vrij verrichten van de dienst van inseminatie in Frankrijk in de zin van artikel 49 EG, en het feit dat die maatregelen zonder onderscheid van toepassing waren op binnenlandse marktdeelnemers en marktdeelnemers uit andere lidstaten, doet daaraan niet af. De omstandigheid dat marktdeelnemers niet worden gediscrimineerd op grond van hun lidstaat van herkomst is namelijk alleen relevant voor zover daardoor bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de bestreden nationale regeling met artikel 49 EG, ook met andere redenen van algemeen belang rekening kan worden gehouden dan met die welke in artikel 46, lid 1, EG — dat krachtens de verwijzing in artikel 55 EG ook op het gebied van de vrije dienstverrichting van toepassing is — ter rechtvaardiging van de beperking in kwestie worden genoemd.

Door de Franse regering aangevoerde rechtvaardigingsgronden

Volgens vaste rechtspraak kunnen maatregelen die de uitoefening van de vrijheid van vestiging of van dienstverrichting kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken, en zonder onderscheid van toepassing zijn op alle personen of ondernemingen die een activiteit uitoefenen op het grondgebied van de lidstaat van ontvangst, gerechtvaardigd zijn wanneer zij beantwoorden aan dwingende redenen van algemeen belang, voor zover zij geschikt zijn om de verwezenlijking van het gestelde doel te waarborgen en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is^(*), en er geen communautaire harmonisatiemaatregelen bestaan die de ter bescherming van deze belangen noodzakelijke maatregelen voorschrijven.^(*)

Het dossier van de zaak bevat geen aanwijzingen dat de aan de orde zijnde beperkende maatregelen op discriminerende wijze werden toegepast. De Commissie heeft de stelling van de Franse regering dat deze maatregelen zonder onderscheid van toepassing waren op binnenlandse marktdeelnemers en marktdeelnemers uit andere lidstaten, niet betwist.

Hierna zal ik dan ook nagaan of de gronden waarop de Franse regering zich ter rechtvaardiging van de bestreden nationale regeling beroept, beantwoorden aan de in punt 64 supra genoemde voorwaarden.

De Franse regering heeft zich in haar verweerschrift beroepen op de bescherming van de genetische eigenschappen van de rundveestapel, vereisten inzake territoriale spreiding en de bescherming van de volksgezondheid.

Bescherming van de genetische eigenschappen van de rundveestapel

De Franse regering betoogt dat de bestreden nationale regeling gericht was op de genetische verbetering van de rundveestapel en dat het Hof in het arrest Nilsson e.a.^(*) reeds heeft erkend dat de bescherming van de genetische eigenschappen een dwingende reden van algemeen belang vormt. Zij stelt verder dat de richtlijnen 77/504 en 87/328 weliswaar de voorwaarden voor het intracommunautaire verkeer van raszuivere fokrunderen en het sperma daarvan hebben geharmoniseerd, maar niet de voorwaarden voor de inseminatie van vrouwelijke runderen.

De Franse regering herinnert eraan dat op haar grondgebied programma’s liepen voor selectie en behoud van de genetische eigenschappen en benadrukt dat alleen via het aan de erkende CKI’s verleende territoriaal monopolie en de voor de afgifte van een erkenning als inseminator gestelde voorwaarden kon worden gewaarborgd dat nauwkeurige en volledige genetische gegevens over de runderen werden verzameld, wat onontbeerlijk is om het doel van de genetische verbetering van dit ras te verwezenlijken. Deze maatregelen zouden het namelijk mogelijk hebben gemaakt om alle gegevens betreffende paringen die in een bepaald onder het monopolie vallend rayon via inseminatie hadden plaatsgevonden, bij één enkele entiteit te centraliseren.

De Commissie brengt hiertegen in dat het doel van de bescherming van de genetische eigenschappen van de rundveestapel behoort tot een gebied, te weten dat van de zoötechnische en genealogische voorwaarden, dat, zoals het Hof in het arrest Centre d’insémination de la Crespelle^(*) zou hebben erkend, op communautair niveau volledig is geharmoniseerd. Zij betoogt dat er in werkelijkheid geen verband bestaat tussen dat doel en de voorwaarden voor de inseminatieverrichting, die geen weerslag zouden hebben op de kwaliteit en de herkomst van het sperma en in elk geval sanitaire overwegingen zou impliceren.

Mijns inziens is het beroep op de volledige harmonisatie die volgens genoemd arrest op communautair niveau is doorgevoerd met betrekking tot de zoötechnische en genealogische voorwaarden, irrelevant.

In punt 33 van het aangehaalde arrest Centre d’insémination de la Crespelle heeft het Hof opgemerkt, „wat de redenen betreft die verband houden met de genetische verbetering van de rundveestapel”, „dat richtlijn 87/328, die de zoötechnische belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer in sperma van runderen wil opheffen, de lidstaten in artikel 2, lid 1, verplicht, elke belemmering op te heffen van de toelating en het gebruik op hun grondgebied van sperma van runderen dat uit andere lidstaten onder de in artikel 4 genoemde voorwaarden wordt ingevoerd” en dat „artikel 2 van richtlijn 91/174^(*) bepaalt dat de handel in sperma van rasdieren niet om genealogische redenen mag worden verboden, beperkt of belemmerd”. Volgens het Hof „volgt uit deze bepalingen, dat de zoötechnische en genealogische voorwaarden op communautair vlak volledig zijn geharmoniseerd.”

Uit die redenering kan mijns inziens worden afgeleid dat de aldus door het Hof vastgestelde volledige harmonisatie betrekking heeft op nationale maatregelen die gericht zijn op het halen van zoötechnische en genealogische criteria via het opleggen van beperkingen van de invoer van, de handel in en het gebruik van rundersperma.^(*) Voorts heeft het Hof zowel in het arrest Gervais e.a.^(*) als in het arrest Nilsson e.a.^(*) erop gewezen dat de richtlijnen 77/504 en 87/328 strekken tot harmonisatie van de voorwaarden voor toelating van raszuivere fokrunderen en hun sperma tot de voortplanting, teneinde de zoötechnische belemmeringen van het vrije verkeer van rundersperma weg te nemen. Het Hof is tot de vaststelling gekomen, enerzijds, dat „elk vereiste dat tot doel of tot gevolg heeft dat de invoer van sperma van runderen wordt gecontroleerd of geverifieerd op grond van zoötechnische of genealogische overwegingen, slechts in overeenstemming met deze richtlijnen zou kunnen worden vastgesteld”^(*), en anderzijds, dat „deze richtlijnen evenwel niet de voorwaarden voor kunstmatige inseminatie regelen of de opleiding voor inseminator en evenmin de erkenning of machtiging die toegang verleent tot de gereglementeerde werkzaamheid van inseminator”.^(*)

In het onderhavige geval gaat het in wezen om beperkingen in verband met de personen die inseminaties mogen verrichten — en dus om voorwaarden aangaande de inseminatie als zodanig of met betrekking tot de toegang tot de werkzaamheid van inseminator —, ongeacht welk sperma wordt gebruikt. Ten aanzien van deze beperkingen stelt de Commissie niet dat zij werden gebruikt om controle op de genetische kwaliteit van de fokdieren uit te oefenen op een wijze waarin de gemeenschapsrichtlijnen niet voorzien.^(*)

Net als de Franse regering ben ik van mening dat de bij de richtlijnen 77/504, 87/328 en 91/174 doorgevoerde harmonisatie de lidstaten niet belet zoötechnische of genealogische voorwaarden aan te voeren ter rechtvaardiging van nationale maatregelen die, zoals die welke thans aan de orde zijn, de dienst van inseminatie van runderen regelen zonder dat dit gepaard gaat met beperkingen van de invoer van, de handel in of het gebruik van rundersperma afkomstig uit andere lidstaten.

Een andere vraag luidt of de voorwaarden inzake de inseminatieverrichting daadwerkelijk een weerslag kunnen hebben op het behoud en de verbetering van de genetische eigenschappen van de rundveestapel. Dienaangaande verdedigen partijen tegengestelde standpunten, waarbij de Commissie ervoor pleit de vraag ontkennend te beantwoorden en de Franse regering integendeel op een bevestigend antwoord aanstuurt. Mijns inziens is het evenwel niet nodig dat deze eerder technische discussie door het Hof wordt beslecht.

Naar mijn mening kan worden volstaan met de vaststelling dat volgens de verklaringen van de Franse regering de bestreden nationale regeling gericht was op de bescherming van de genetische eigenschappen van de rundveestapel, voor zover die regeling het mogelijk maakte om de gegevens over paringen die op het grondgebied hadden plaatsgevonden via kunstmatige inseminatie, — welke gegevens nodig waren voor de uitvoering van programma’s voor selectie en behoud van de genetische eigenschappen — op gecentraliseerde wijze te verzamelen.

Ik zie evenwel niet in waarom die gecentraliseerde informatiegaring niet via minder beperkende maatregelen kon worden georganiseerd dan het verlenen aan de erkende CKI’s van een territoriaal monopolie voor het verrichten van de dienst van inseminatie. Door de inseminatoren van runderen te verplichten om gegevens betreffende de uitgevoerde paringen mee te delen aan een entiteit ad hoc, kon mijns inziens hetzelfde resultaat worden bereikt als door gecentraliseerde informatiegaring, zonder dat dit evenwel gepaard zou zijn gegaan met de ernstige, uit dat monopolie voortvloeiende belemmeringen van de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting.

Ik deel daarom de mening van de Commissie dat de bestreden nationale regeling hoe dan ook verder ging dan nodig was ter bereiking van het daarmee nagestreefde doel van de bescherming van de genetische eigenschappen van de rundveestapel.

Vereisten inzake territoriale spreiding

De Franse regering stelt dat de betrokken regeling ook een doel van ruimtelijke ordening diende en dat het Hof in het arrest TK-Heimdienst^(*) reeds heeft geoordeeld dat dat doel aan een dwingende reden van algemeen belang beantwoordt. Om dit doel te kunnen verwezenlijken, dienden volgens haar de veehouders op heel het Franse grondgebied onder gelijke voorwaarden gebruik te kunnen maken van de dienst van inseminatie.

Zonder een territoriaal monopolie voor het verrichten van de dienst van inseminatie, zou deze dienst, wegens de geringe rentabiliteit ervan, evenwel niet zijn aangeboden in zones – in totaal ongeveer drie vierde van dat grondgebied — waar slechts een beperkt aantal veehouderijen zijn gelegen. De Franse regering wijst erop dat de handhaving van de veehouderij in deze zones met klimaat- en geografische omstandigheden die voor geen enkele teelt bevorderlijk zijn, er het behoud van een zekere landbouwactiviteit en de vervaardiging van kwaliteitsproducten met een hoge toegevoegde waarde, zoals bergkazen, mogelijk heeft gemaakt.

In dit verband volstaat het mijns inziens met de Commissie op te merken dat deze beweringen van de Franse regering niet worden geschraagd door informatie of statistische gegevens die deze kunnen bevestigen. De Franse regering heeft dus niet omstandig aangetoond dat het territoriaal monopolie van de erkende CKI’s noodzakelijk was om te verzekeren dat de dienst van inseminatie overal op het Franse grondgebied werd aangeboden.

Zonder dat moet worden onderzocht of de vereisten inzake territoriale spreiding in theorie beperkingen van de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting kunnen rechtvaardigen, kan derhalve niet bewezen worden geacht dat in het onderhavige geval dergelijke vereisten bestonden en de invoering van een aantal territoriaal afgebakende monopolies voor het verrichten van de dienst van inseminatie verlangden.

Zoals de Commissie benadrukt, kan voorts de betrokken rechtvaardiging hoe dan ook niet gelden voor de delen van het Franse grondgebied die de door de regering van de verwerende staat aangevoerde kenmerken niet vertoonden.

Bescherming van de volksgezondheid

De Franse regering beroept zich verder op doelstellingen van volksgezondheid, uit het oogpunt zowel van de diergezondheid als van de menselijke gezondheid.

In de eerste plaats betoogt zij dat de regeling inzake de beroepskwalificatie van de marktdeelnemers die inseminaties verrichten strekte tot bescherming van de diergezondheid, daar de inseminatieverrichting, zowel wat de behandeling van het sperma als het contact met het dier betreft, moet worden uitgevoerd met inachtneming van sanitaire en hygiënevoorschriften. Deze ingreep zou een perfecte beheersing vereisen om aantasting van de fysieke integriteit van het te insemineren dier te voorkomen. Voorts zou volgens de Franse regering de keuze met betrekking tot de paarvorming zelf een weerslag kunnen hebben op de gezondheid van dat dier; deze kan namelijk in het bijzonder uit het oogpunt van de vruchtbaarheid in gevaar worden gebracht door ondoordachte kruisingen.

In de tweede plaats zou de regeling inzake de erkenning als inseminator, met de controle of iemand geschikt is om als inseminator te fungeren, nodig zijn geweest om ook de gezondheid veilig te stellen van degene die de inseminatie uitvoert, daar deze activiteit risico’s inhoudt door het contact met een zwaar dier, of nog door het gebruik van vloeibare stikstof, een zeer gevaarlijke stof die, wanneer de huid ermee in aanraking komt, ernstige brandwonden kan veroorzaken.

Tot slot zou de afgifte van een erkenning ook uit het oogpunt van de voedselveiligheid hebben gestrekt tot bescherming van de menselijke gezondheid, en ertoe hebben bijgedragen dat werd voldaan aan de eis inzake traceerbaarheid van producten die door de gemeenschapswetgever in verordening (EG) nr. 178/2002 is erkend.^(*) De Franse regering stelt dat het beginsel van traceerbaarheid van producten ook geldt voor sperma, dat een levend biologisch product is dat ten grondslag ligt aan het productieproces van de landbouwhuisdieren, en benadrukt dat de inseminator op grond van de nationale regeling de identificatie van de te insemineren dieren diende te controleren^(*) en een inseminatierapport diende op te stellen, dat onder meer gegevens over de identiteit van de stier en van het vrouwelijke dier en het nummer van de gebruikte partij sperma moest bevatten.^(*) De CKI’s zouden de traceerbaarheid van dat sperma hebben gewaarborgd door toezicht uit te oefenen op de documenten, de fysieke toestand en de identificatie van het sperma, ongeacht de herkomst ervan.

Mijns inziens is het duidelijk dat, zoals de Commissie heeft opgemerkt, de in de punten 86 en 87 supra weergegeven argumenten de betrokken beperkingen van de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting niet kunnen rechtvaardigen. Zoals de vertegenwoordiger van de Commissie ter terechtzitting heeft bevestigd, wordt de Franse Republiek in de onderhavige procedure immers niet tegengeworpen dat zij een erkenning als inseminator verlangde noch dat zij als voorwaarde voor de afgifte van die erkenning de overlegging van een akte van bekwaamheid voor het uitoefenen van de werkzaamheid van inseminator eiste. Aangevochten worden integendeel het aan de erkende CKI’s verleende territoriaal monopolie en de voor afgifte van de genoemde erkenning gestelde voorwaarde om met een erkend CKI een overeenkomst te sluiten. De Franse regering maakt niet duidelijk waarom zonder deze maatregelen, en ondanks de controle van de geschiktheid om als inseminator te fungeren die voor de afgifte van de erkenning als inseminator door de nationale regeling was voorgeschreven, de gezondheid van mens en dier in gevaar zou zijn gekomen.

Wat het vereiste van traceerbaarheid van de producten betreft, kan worden volstaan met de opmerking dat noch de op de inseminatoren rustende verplichtingen die door de Franse regering worden aangevoerd, noch de controles van het sperma door de erkende CKI’s noodzakelijkerwijs veronderstellen dat deze centra over een territoriaal monopolie voor het verrichten van de dienst van inseminatie moeten beschikken. Mij komt het voor dat dergelijke verplichtingen en controles ook in een stelsel zonder dat monopolie perfect kunnen worden opgelegd.

Bijgevolg voldoen mijns inziens de gronden die de Franse regering in de onderhavige procedure aanvoert tot staving van de bestreden nationale regeling niet aan de voorwaarden van de in punt 64 supra genoemde rechtspraak en kunnen zij de beperkingen van de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting die voor de dienst van kunstmatige inseminatie van runderen uit die regeling voortvloeiden, niet rechtvaardigen. Ik ben derhalve van mening dat het beroep van de Commissie moet worden toegewezen voor zover het deze beperkingen betreft.

Kosten

Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Overeenkomstig artikel 69, lid 3, van dat Reglement kan het Hof de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld.

Indien, zoals ik in overweging geef, het beroep slechts ten dele wordt toegewezen, namelijk voor zover het betrekking heeft op de beperkingen van de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting, wat de dienst van kunstmatige inseminatie van runderen betreft, en niet waar het betrekking heeft op de gestelde beperkingen van die vrijheden, wat de dienst van verdeling van rundersperma betreft, is het mijns inziens billijk de proceskosten over partijen te verdelen. Meer bepaald geef ik in overweging om de verwerende staat te verwijzen in twee derde van de kosten, en de Commissie in het overige derde.

Conclusie

Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging:

vast te stellen dat de Franse Republiek de krachtens de artikelen 43 EG en 49 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen doordat zij de erkende centra voor kunstmatige inseminatie op haar grondgebied het uitsluitende recht heeft verleend om in het rayon afgebakend in het besluit waarbij hun opening en exploitatie wordt toegestaan, de dienst van kunstmatige inseminatie van runderen te verrichten, en in samenhang daarmee de afgifte van de erkenning als inseminator afhankelijk heeft gesteld van de sluiting van een overeenkomst tussen de president van één van de genoemde centra en de aanvrager van de erkenning;
het beroep niet-ontvankelijk te verklaren voor het overige;
de Franse Republiek te verwijzen in twee derde van alle kosten en de Commissie van de Europese Gemeenschappen in het overige derde.