Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 9 november 2006.

Verordening nr. 2201/96

2 Artikel 2 van verordening (EG) nr. 2201/96 van de Raad van 28 oktober 1996 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector verwerkte producten op basis van groenten en fruit (PB L 297, blz. 29; hierna: „basisverordening”), bepaalt:

„1.

Voor de in bijlage I genoemde producten, verkregen uit in de Gemeenschap geoogste groenten en fruit, wordt een productiesteunregeling toegepast.

2.

De productiesteun wordt toegekend aan verwerkende bedrijven die in het kader van contracten tussen op grond van verordening (EG) nr. 2200/96 erkende of voorlopig erkende telersverenigingen en verwerkende bedrijven voor het basisproduct aan de telers ten minste de minimumprijs hebben betaald.

[…]”

3 Artikel 4 van de basisverordening preciseert:

„1.

De productiesteun mag ten hoogste gelijk zijn aan het verschil tussen de aan de teler in de Gemeenschap betaalde minimumprijs en de prijs van het basisproduct in de voornaamste producerende en exporterende derde landen.

2.

Het bedrag van de productiesteun wordt binnen het in lid 1 bepaalde maximum op een zodanig peil vastgesteld, dat de communautaire productie kan worden afgezet. Bij de berekening van de steun wordt, onverminderd het bepaalde in artikel 5, met name rekening gehouden met:

1. het verschil tussen de in aanmerking genomen kosten van het basisproduct in de Gemeenschap en de kosten van het basisproduct in de belangrijkste concurrerende derde landen,

2. de voor het voorgaande verkoopseizoen vastgestelde of vóór de in lid 10 bedoelde vermindering, indien van toepassing, berekende steun,

3. alsmede, voor producten waarvoor de communautaire productie een aanzienlijk marktaandeel heeft, de ontwikkeling van de omvang van het handelsverkeer met derde landen en de in dat handelsverkeer toegepaste prijzen, wanneer dit laatste criterium tot een verlaging van het steunbedrag leidt.

3.

De productiesteun wordt vastgesteld op basis van het nettogewicht van het verwerkte product. De coëfficiënten die de verhouding tussen het gewicht van de gebruikte basisproducten en het nettogewicht van het verwerkte product weergeven, worden forfaitair vastgesteld. Zij worden regelmatig op grond van de opgedane ervaring aangepast.

[…]

5.

Ter bepaling van de prijs van het basisproduct in de voornaamste concurrerende derde landen wordt hoofdzakelijk rekening gehouden met de werkelijk toegepaste prijzen „af landbouwbedrijf” voor voor verwerking gebruikte verse producten van vergelijkbare kwaliteit, die worden gewogen op basis van de door deze derde landen uitgevoerde hoeveelheden eindproduct.

6.

Voor producten waarvoor de communautaire productie een aandeel van ten minste 50 % in de communautaire consumptiemarkt heeft, wordt rekening gehouden met de ontwikkeling van de prijzen en van de omvang van invoer en uitvoer, waarbij de gegevens over het kalenderjaar dat het begin van het verkoopseizoen voorafgaat worden vergeleken met de gegevens over het kalenderjaar daarvóór.

7.

Voor verwerkte producten op basis van tomaten wordt de productiesteun berekend voor:

1. tomatenconcentraat van GN-code 2002 90;

[…]

9.

De Commissie stelt vóór het begin van elk verkoopseizoen […] het bedrag van de productiesteun vast. Volgens diezelfde procedure stelt zij de in lid 3 bedoelde coëfficiënten, de minimumkwaliteitseisen en de overige voorschriften ter uitvoering van dit artikel vast.

10.

Voor verwerkte producten op basis van tomaten, mogen de totale uitgaven voor elk verkoopseizoen niet het bedrag overschrijden dat zou zijn bereikt indien de Franse en Portugese quota voor concentraat voor het verkoopseizoen 1997/1998 als volgt waren vastgesteld:

• Frankrijk: 224 323 ton,

• Portugal: 670 451 ton.

Daartoe wordt de overeenkomstig lid 9 vastgestelde steun voor tomatenconcentraat en daarvan afgeleide producten met 5,37 % verlaagd. Indien de verhoging van de Franse en Portugese quota niet volledig wordt gebruikt, wordt eventueel na het verkoopseizoen een toeslag gestort.”

Verordening nr. 1519/2000

4 Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1519/2000 bepaalt dat „[d]e in artikel 4 van [de basisverordening] bedoelde productiesteun voor het verkoopseizoen 2000/2001 is vastgesteld in bijlage II”. Het bedrag van de productiesteun is vastgesteld op 17,178 EUR per 100 kg nettogewicht tomatenconcentraat met een gehalte aan droge stof van minstens 28 % maar minder dan 30 %.

Argumenten van partijen

15 Tot staving van hun hogere voorziening voeren rekwirantes vier middelen aan. Volgens het eerste middel berust de kwalificatie van de schade op een onjuiste rechtsopvatting. Het tweede middel is ontleend aan schending van het beginsel van hoor en wederhoor en van het recht te worden gehoord. Het derde betreft een onjuiste opvatting van de vorderingen van rekwirantes. Volgens het vierde middel heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste opvatting van zijn volle rechtsmacht en van zijn verplichting om te oordelen, en is er sprake van rechtsweigering.

16 Het eerste middel bestaat uit twee onderdelen. In het eerste onderdeel stellen rekwirantes dat het Gerecht is voorbijgegaan aan de communautaire rechtspraak en aan de in de nationale rechtsorden erkende beginselen inzake niet-contractuele aansprakelijkheid, door het begrip „zekere schade” verkeerd uit te leggen en het bepalen van de aard van de schade en de juiste berekening van het bedrag ervan door elkaar te halen. Volgens het tweede onderdeel heeft het Gerecht ter zake van de erkenning van rekwirantes recht op schadevergoeding niet de nodige consequenties verbonden aan zijn vaststellingen betreffende de onrechtmatigheid van de handelwijze van de Commissie.

17 In het eerste onderdeel van dit eerste middel betogen rekwirantes dat de omstandigheid dat de Commissie een beoordelingsmarge heeft bij het bepalen van het bedrag van de productiesteun, niet betekent dat de beweerde schade niet zeker is. Voor zover zij met voldoende zekerheid voorzienbaar en begrootbaar is, kan schade tot vergoeding aanleiding geven, ook al is zij nog niet in cijfers vertaald. In casu is de beweerde schade overigens nauwkeurig afgebakend en berekend. De eventueel nog bestaande onzekerheid heeft enkel betrekking op de bepaling van het bedrag van deze schade. Aangezien het Gerecht niet over de voor de berekening van dit bedrag noodzakelijke gegevens beschikte, had het maatregelen van instructie of tot organisatie van de procesgang moeten gelasten of een interlocutoir arrest moeten wijzen.

18 Volgens rekwirantes kan er weliswaar geen sprake zijn van reële en zekere schade indien er geen werkelijke schending van een recht of een rechtmatig belang is, maar bestaat die schade wanneer, zoals in casu, de beweerde schade voortvloeit uit de omstandigheid dat wegens de verkeerde handelwijze van de aansprakelijk gestelde instelling, een recht waarvan het bestaan vaststaat niet kan worden uitgeoefend.

19 Zij betogen dat de beoordeling van het Gerecht in strijd is met de beginselen die in de nationale rechtsorden zijn erkend ter zake van het begrip zekere schade.

20 Aangaande het door de Commissie in haar memorie van antwoord gehouden betoog, volgens hetwelk rekwirantes het bestaan van de beweerde schade niet hebben aangetoond omdat zij niet hebben bewezen dat het in verordening nr. 1519/2000 vastgestelde steunbedrag het niet mogelijk maakte, de met de toekenning van productiesteun nagestreefde doelstelling, te weten de afzet van de communautaire productie, te bereiken, merken zij op dat dit betoog nieuw en derhalve niet-ontvankelijk is.

21 Hoe dan ook kan niet alleen met die doelstelling rekening worden gehouden, omdat anders het bestaan van schade op ongerechtvaardigde wijze wordt uitgesloten zodra de communautaire productie volledig is afgezet, ook indien het bedrag van de steun die aan de verwerkende bedrijven is verleend om rekening te houden met het verschil tussen de door de Commissie vastgestelde minimumprijs en de prijs van de belangrijkste derde landen, lager is dan die welke wordt geacht voort te vloeien uit de toepassing van de relevante bepalingen.

22 Volgens de Commissie geeft het bestreden arrest geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting.

23 Zij betoogt dat, gelet op haar beoordelingsmarge ter zake, de door rekwirantes gestelde schade niet zeker is. Niets heeft destijds overigens doen veronderstellen dat zij geen gebruik zou maken van deze beoordelingsmarge. In het bijzonder heeft zij nooit een toezegging gedaan die bij de verwerkende bedrijven het gewettigd vertrouwen kon wekken dat zij de Chinese prijzen in aanmerking zou nemen bij het bepalen van de steun voor het verkoopseizoen 2000/2001.

24 Voorts stelt de Commissie dat de grief van rekwirantes dat het Gerecht het bedrag van hun schade niet in cijfers heeft vertaald en daartoe evenmin maatregelen van instructie heeft genomen, berust op een nieuw middel, betreffende het bestaan van reële schade, dat dus niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

25 Om het bestaan van de beweerde schade aan te tonen, hadden rekwirantes volgens de Commissie hoe dan ook moeten aantonen dat de doelstelling van de steun, te weten de afzet van de communautaire producten mogelijk te maken, niet in acht is genomen. Rekwirantes hebben nooit aangetoond en evenmin voor het Gerecht betoogd dat het door de Commissie vastgestelde steunbedrag het niet mogelijk heeft gemaakt deze doelstelling te bereiken.

Beoordeling door het Hof

26 Volgens vaste rechtspraak is voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap in de zin van artikel 288, tweede alinea, EG vereist dat een aantal voorwaarden vervuld zijn betreffende de onrechtmatigheid van de aan de gemeenschapsinstelling verweten gedraging, het daadwerkelijk bestaan van schade en een causaal verband tussen de gedraging van de instelling en de gestelde schade (zie met name arrest Birra Wührer e.a./Raad en Commissie, reeds aangehaald, punt 9, en arrest van 30 juni 2005, Alessandrini e.a./Commissie, C-295/03 P, Jurispr. blz. I-5673, punt 61).

27 De tweede voorwaarde, die de schade betreft, vereist dat de schade waarvoor vergoeding wordt gevraagd, reëel en zeker is (zie in die zin reeds aangehaalde arresten De Franceschi/Raad en Commissie, punt 9, en Birra Wührer e.a./Raad en Commissie, punt 9), hetgeen de verzoeker moet bewijzen (zie arrest Roquette Frères/Commissie, reeds aangehaald, punt 24, en arrest van 16 september 1997, Blackspur DIY e.a./Raad en Commissie, C-362/95 P, Jurispr. blz. I-4775, punt 31).

28 In casu heeft het Gerecht geoordeeld dat de door rekwirantes gestelde schade niet zeker is.

29 In de eerste plaats heeft het geoordeeld dat de beoordelingsmarge die de basisverordening de Commissie toekent voor de vaststelling van het bedrag van de productiesteun, eraan in de weg staat met zekerheid te bepalen welke weerslag de inaanmerkingneming van de aan de Chinese tomatenproducenten betaalde prijs op het bedrag van deze steun zou hebben. In de tweede plaats heeft het opgemerkt dat de Commissie de gegevens betreffende de Chinese prijzen waarop rekwirantes zich hadden gebaseerd om hun schade te bepalen, niet representatief vond.

30 Dienaangaande kan de omstandigheid dat de gemeenschapsinstelling ter zake een ruime beoordelingsvrijheid heeft, op zich niet automatisch betekenen dat de gestelde schade, voortvloeiend uit een onrechtmatige gedraging van die autoriteit, niet zeker is.

31 Een andere opvatting zou erop neerkomen het beroep tot schadevergoeding elk nut te ontnemen op gebieden, zoals de gemeenschappelijke ordening der markten, waarop de gemeenschapsinstellingen bij de uitoefening van hun regelgevende of beslissingsbevoegdheid over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken, gelet op met name de inzet en de economische keuzes ter zake.

32 Dat de aansprakelijk gestelde instelling een beoordelingsmarge is ingeruimd, heeft het Hof overigens in een aantal gevallen niet belet om het bestaan van vergoedbare schade vast te stellen (zie met name arresten van 14 mei 1975, CNTA/Commissie, 74/74, Jurispr. blz. 533, en 4 oktober 1979, Ireks-Arkady/Raad en Commissie, 238/78, Jurispr. blz. 2955).

33 In die omstandigheden dient, gelet op de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak (zie in die zin arrest van 15 juni 2000, Dorsch Consult/Raad en Commissie, C-237/98 P, Jurispr. blz. I-4549, punt 25), te worden nagegaan of het Gerecht mocht oordelen dat de beoordelingsmarge waarover de Commissie krachtens de basisverordening beschikt bij de vaststelling van het bedrag van productiesteun, uitsluit dat de door rekwirantes gestelde schade zeker is.

34 Deze beoordelingsmarge en het door de Commissie gemaakte voorbehoud over de representativiteit van de door rekwirantes naar voren gebrachte gegevens betreffende de Chinese prijzen hebben het Gerecht stellig belet, met zekerheid te bepalen welke weerslag de onrechtmatige niet-inaanmerkingneming door de Commissie van de Chinese prijzen precies op het bedrag van de aan de orde zijnde steun zou hebben.

35 Gelet op deze beoordelingsmarge is het bovendien niet zeker dat rekwirantes recht hebben op het precieze bedrag waarop zij hun schade voor het Gerecht hebben begroot, te weten, zoals in punt 72 van het bestreden arrest in herinnering is gebracht, het bedrag dat „precies overeenkomt met het verschil tussen het in verordening nr. 1519/2000 bepaalde steunbedrag en het bedrag dat zou zijn toegekend indien de Commissie de Chinese prijzen in aanmerking had genomen”.

36 Op grond van die overwegingen mocht het Gerecht evenwel enkel vaststellen dat de precieze omvang van de beweerde schade onzeker was; zij wettigden niet de conclusie dat het bestaan van deze schade onzeker was.

37 Zoals het Gerecht in punt 50 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, staat immers vast dat China op het moment waarop de aan de orde zijnde steun is vastgesteld, werd beschouwd als een van de voornaamste derde landen waarvan de productie met de communautaire productie concurreerde.

38 Bovendien heeft de onrechtmatige niet-inaanmerkingneming van de Chinese prijzen door de Commissie ertoe geleid dat de geschatte prijs van tomaten van de voornaamste producerende en exporterende derde landen aanzienlijk hoger was dan het geval zou zijn geweest indien die prijzen wel in aanmerking waren genomen. Het Gerecht zelf heeft in punt 67 van het bestreden arrest akte genomen van de stelling van de Commissie dat deze inaanmerkingneming tot een „aanzienlijke” verlaging van de geschatte prijs van het basisproduct in de voornaamste producerende en exporterende landen had kunnen leiden.

39 Voor het Gerecht hebben rekwirantes getracht aan te tonen dat, gelet op deze elementen, het bedrag van de productiesteun zonder de onrechtmatige gedraging van de Commissie noodzakelijkerwijs hoger zou zijn geweest dan het bedrag waarin verordening nr. 1519/2000 voorziet.

40 Zoals de advocaat-generaal in punt 32 van zijn conclusie heeft opgemerkt, had de Commissie in die omstandigheden, om te weerleggen dat de door rekwirantes gestelde steunverhoging zeker was, moeten aantonen dat het strookte met een juiste toepassing van artikel 4, lid 2, van de basisverordening, de steun te handhaven op het door verordening nr. 1519/2000 vastgestelde precieze niveau. Die analyse heeft kennelijk niet plaatsgevonden, daar de Commissie immers enkel gewag heeft gemaakt van haar discretionaire bevoegdheid ter zake, zoals volgt uit punt 67 van het bestreden arrest.

41 Het Gerecht heeft bijgevolg blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door op basis van de in punt 29 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte elementen te concluderen dat de beweerde schade niet zeker was.

42 Daar komt bij dat ook al zou, zoals de Commissie ter terechtzitting voor het Hof heeft betoogd, een factor als bedoeld in artikel 4, lid 2, sub c, van de basisverordening, betreffende de ontwikkeling van het handelsverkeer op de internationale markten, tot een andere weging aanleiding kunnen geven in het kader van een berekening waarbij de Chinese prijzen in aanmerking worden genomen, rekwirantes zich, gelet op hetgeen in de punten 37 tot en met 40 van het onderhavige arrest is uiteengezet, noodzakelijkerwijs in een betere situatie zouden hebben bevonden indien de Commissie niet onrechtmatig had nagelaten de Chinese prijzen in aanmerking te nemen bij het bepalen van de productiesteun. Het bestaan van de door rekwirantes gestelde schade is dus geenszins hypothetisch of louter eventueel, maar staat vast. Bovendien is deze schade, ook al blijft onzekerheid bestaan over de precieze omvang ervan, economisch begrootbaar.

43 Aan bovenstaande analyse wordt niet afgedaan door het betoog van de Commissie dat de afzet van de communautaire productie in het betrokken verkoopseizoen geen problemen opleverde.

44 Zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid van dit betoog, dient namelijk te worden opgemerkt dat de basisverordening en verordening (EG) nr. 504/97 van de Commissie van 19 maart 1997 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 2201/96 wat de productiesteunregeling voor verwerkte producten op basis van groenten en fruit betreft (PB L 78, blz. 14), de productiesteunregeling die de basisverordening ten gunste van de verwerkende bedrijven heeft ingevoerd om het verschil tussen de aan de communautaire producenten betaalde minimumprijs en de in derde landen betaalde gemiddelde prijs te compenseren, hebben gekoppeld aan een regeling die is gebaseerd op het sluiten, vóór de aanplant, van voorcontracten tussen de telers en de producenten alsmede op de vaststelling van productiequota, welke regeling tot doel heeft, te verzekeren dat er overeenkomst bestaat tussen de geproduceerde hoeveelheden en de verwerkte hoeveelheden en dus de afzetproblemen die het gevolg zouden kunnen zijn van een aanzienlijke uitbreiding van de productie, te voorkomen (zie vijfde overweging van de considerans van de basisverordening en zevende overweging van de considerans van verordening nr. 504/97).

45 Zoals de advocaat-generaal in punt 39 van zijn conclusie heeft opgemerkt, worden de telers dus aangemoedigd om er zich door voorcontracten toe te verbinden, de beperkte communautaire productie af te zetten naargelang de werkelijke behoeften van de verwerkingsindustrie, in ruil voor steun ter gehele of gedeeltelijke compensatie, met inachtneming van de dwingende criteria van artikel 4, lid 2, van de basisverordening, van het commerciële risico dat verbonden is aan de koop van tomaten in de Gemeenschap tegen een prijs die hoger is dan die welke door de producenten uit derde landen wordt toegepast.

46 Mitsdien kan op basis van de omstandigheid dat deze regeling van gepland beheer het mogelijk heeft gemaakt, de afzet van de communautaire productie in het betrokken verkoopseizoen te verzekeren, niet worden uitgesloten dat rekwirantes commerciële schade hebben geleden doordat voor dat verkoopseizoen een te laag steunbedrag is vastgesteld omdat de Commissie daarbij in strijd met artikel 4, lid 2, van de basisverordening heeft nagelaten de Chinese prijzen in aanmerking te nemen.

47 Gelet op het voorgaande moet het eerste middel gegrond worden verklaard, zonder dat het tweede onderdeel hoeft te worden onderzocht.

48 Zonder dat de overige middelen van de hogere voorziening hoeven te worden onderzocht, dient het Hof derhalve het bestreden arrest te vernietigen voor zover daarbij het beroep van rekwirantes in de onderhavige hogere voorziening is verworpen op grond dat de beweerde schade niet zeker was en, bijgevolg, voor zover daarbij rekwirantes zijn verwezen in vijf zesde van hun kosten en de Commissie is verwezen in haar eigen kosten en in een zesde van de kosten van rekwirantes.