Arrest van het Hof (Derde kamer) van 25 juni 2009.

Gemeenschapsregeling

Bijlage I, hoofdstuk VI, bij richtlijn 64/433/EEG van de Raad betreffende de gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van vers vlees (PB 1964, 121, blz. 2012), zoals gewijzigd bij richtlijn 95/23/EG van de Raad van 22 juni 1995 (PB L 243, blz. 7; hierna: „richtlijn 64/433”) bepaalt betreffende de keuring vóór het slachten:

„[…]

De keuring moet het mogelijk maken vast te stellen:

1. of de dieren lijden aan een ziekte die besmettelijk is voor mens of dier dan wel of de aanwezige verschijnselen of de algemene gezondheidstoestand van het dier het uitbreken van een dergelijke ziekte doen vrezen;

[…]”

Artikel 1 van richtlijn 85/73 bepaalt:

„De lidstaten dragen overeenkomstig de voorschriften in bijlage A zorg voor de heffing van een communautaire retributie voor de kosten die verbonden zijn aan de keuringen en controles van de in de genoemde bijlage genoemde producten, met inbegrip van keuringen en controles die ertoe strekken de bescherming van dieren in de slachthuizen te waarborgen, in overeenstemming met de vereisten van richtlijn 93/119/EEG.”

Artikel 4 van richtlijn 85/73 luidt:

„1.

In afwachting van de aanneming van de bepalingen tot regeling van de communautaire retributies, zorgen de lidstaten ervoor dat de financiering van de keuringen en controles die niet onder de artikelen 1, 2 en 3 vallen, gegarandeerd is.

2.

De lidstaten kunnen met het oog op de in lid 1 omschreven doeleinden, nationale retributies heffen, met inachtneming van de beginselen die gelden voor communautaire retributies.”

In artikel 5 van die richtlijn heet het:

„1.

De communautaire retributies dekken de kosten die de bevoegde autoriteit moet maken, in verband met:

• de loonkosten en sociale premies voor de keuringsdienst,

• de administratiekosten in het kader van de uitvoering van de controles en keuringen, eventueel met inbegrip van de kosten voor de na- en bijscholing van de inspecteurs

voor de uitvoering van de in de artikelen 1, 2 en 3 bedoelde controles en keuringen.

2.

Directe of indirecte restitutie van de in deze richtlijn bedoelde retributies is verboden. De eventuele toepassing van het in de bijlagen A, B en C bedoelde forfaitaire gemiddelde door een lidstaat kan evenwel bij de beoordeling van bijzondere gevallen niet worden beschouwd als een indirecte restitutie.

3.

Onder het voorbehoud dat de geheven totale retributie per lidstaat niet meer bedraagt dan de werkelijk gemaakte keuringskosten, worden de lidstaten gemachtigd een bedrag te heffen dat hoger is dan het niveau van de communautaire retributies.

4.

[…]

Deze richtlijn laat de mogelijkheid voor de lidstaten om een retributie te heffen voor de bestrijding van epizoötieën en endemische ziekten onverlet.”

Bijlage A, hoofdstuk 1, bij richtlijn 85/73, waarin het gaat over de retributies die van toepassing zijn op het vlees dat onder de richtlijnen 64/433, 71/118/EEG, 91/495/EEG en 92/45/EEG valt, bepaalt:

„De in artikel 1 bedoelde retributie wordt overeenkomstig artikel 5, lid 1, op de volgende wijze vastgesteld:

1. Onverminderd de punten 4 en 5 heffen de lidstaten voor de keuringskosten in verband met de slachtwerkzaamheden de volgende forfaitaire bedragen:

   1. rundvlees:

      • volwassen runderen: 4,5 [EUR]/dier,

      • jonge runderen: 2,5 [EUR]/dier;

[…]”

Beschikking 98/272/EG van de Commissie van 23 april 1998 inzake epizoötiebewaking ten aanzien van overdraagbare spongiforme encefalopathieën en tot wijziging van beschikking 94/474/EG (PB L 122, blz. 59), heeft onder meer de lidstaten de verplichting opgelegd om jaarlijkse bewakingsprogramma’s ten uitvoer te leggen overeenkomstig de in de bijlage bij die beschikking vervatte voorwaarden, welke programma’s ertoe strekken nieuwe gevallen van zieke dieren te signaleren.

Beschikking 98/272, zoals gewijzigd bij beschikking 2000/374/EG van de Commissie van 5 juni 2000 (PB L 135, blz. 27) vermeldt in bijlage IV A de drie tests die uiterst gevoelig en uiterst specifiek zijn bij de opsporing van een overdraagbare spongiforme encefalopathie bij dieren die klinisch ziek zijn.

Luidens die bijlage zijn de volgende methoden goedgekeurd met het oog op de opsporing van BSE:

Immunoblottingtest op basis van een western blotting procedure voor de opsporing van het proteaseresistente fragment PrP^Res (Prionics Check test).

Chemiluminiscentie ELISA, inclusief een extractieprocedure en een ELISA-techniek waarbij gebruik wordt gemaakt van een verbeterd chemiluminiscent reagens (Enfer test).

Sandwich immunoassay op PrP^Res, uitgevoerd na denaturatie en concentratie (CEA-test).”

Krachtens beschikking 2001/8/EG van de Commissie van 29 december 2000 tot wijziging van beschikking 2000/764/EG betreffende het testen van runderen op boviene spongiforme encefalopathie en tot bijwerking van bijlage IV van beschikking 98/272 (PB 2001, L 2, blz. 28), die met ingang van 1 januari 2001 van toepassing was, is de naam van de in punt 3 van bijlage IV A bij beschikking 98/272 vermelde CEA-test gewijzigd in de „Bio-rad”-test en in de Franse taalversie is bijlage IV A vernummerd tot bijlage IV bis.

Artikel 38 van verordening (EG) nr. 1254/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees (PB L 160, blz. 21) bepaalt:

„1.

Wanneer een aanmerkelijke prijsstijging of -daling op de markt van de Gemeenschap wordt geconstateerd, kunnen, als deze toestand waarschijnlijk zal voortduren en de markt verstoort of dreigt te verstoren, de nodige maatregelen worden genomen.

2.

De Commissie stelt de uitvoeringsbepalingen voor dit artikel vast volgens de procedure van artikel 43.”

Artikel 1 van verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 160, blz. 103), luidt:

„[…]

2.

De afdeling Garantie [van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw] financiert:

[…]

1. de interventies ter regulering van de landbouwmarkten;

[…]

1. de financiële bijdrage van de Gemeenschap aan specifieke veterinaire maatregelen, controlemaatregelen op veterinair gebied, programma’s voor de uitroeiing van en de controle op dierziekten (veterinaire maatregelen), en aan fytosanitaire maatregelen;

[…]”

Artikel 3 van verordening nr. 1258/1999 bepaalt:

„[…]

2.

Veterinaire en fytosanitaire maatregelen die volgens de communautaire voorschriften worden uitgevoerd, worden gefinancierd op grond van artikel 1, lid 2, sub d.

[…]”

Beschikking 2000/764/EG van de Commissie van 29 november 2000 betreffende het testen van runderen op boviene spongiforme encefalopathie en tot wijziging van beschikking 98/272 (PB L 305, blz. 35), zoals gewijzigd bij beschikking 2001/8, bepaalt in artikel 1 het volgende:

„1.

De lidstaten zorgen ervoor dat alle runderen die ouder zijn dan 30 maanden:

• waarbij een ‚speciale noodslachting’ zoals omschreven in artikel 2, sub n, van richtlijn 64/433[…] is toegepast, of

• die overeenkomstig bijlage I, hoofdstuk VI, punt 28, sub c, van richtlijn 64/433[…] zijn geslacht

vanaf 1 januari 2001 met een van de in bijlage IV, deel A, van beschikking 98/272[…] genoemde sneltests worden onderzocht.

Het in dit lid bepaalde is ook van toepassing op dieren zoals bedoeld in de eerste alinea, die overeenkomstig verordening […] nr. 2777/2000 ter vernietiging worden opgekocht.

2.

De lidstaten zorgen ervoor dat runderen die ouder zijn dan 30 maanden en op de boerderij of tijdens het transport zijn gestorven, maar niet voor menselijke consumptie zijn geslacht, vanaf 1 januari 2001 overeenkomstig bijlage I, deel A, van beschikking 98/272[…] worden onderzocht.

3.

De lidstaten zorgen ervoor dat alle runderen die ouder zijn dan 30 maanden en op normale wijze voor menselijke consumptie worden geslacht, ten laatste vanaf 1 juli 2001 met een van de in bijlage IV, deel A, van beschikking 98/272[…] genoemde goedgekeurde sneltests worden onderzocht.

[…]”

Beschikking 2000/764 is met ingang van 1 juli 2001 ingetrokken bij verordening (EG) nr. 1248/2001 van de Commissie van 22 juni 2001 tot wijziging van de bijlagen III, X en XI van verordening (EG) nr. 999/2001 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft epizoötiebewaking en tests op overdraagbare spongiforme encefalopathieën (PB L 173, blz. 12).

Bij artikel 12 van beschikking 2000/773/EG van de Commissie van 30 november 2000 tot goedkeuring van de bewakingsprogramma’s ten aanzien van BSE die de lidstaten voor 2001 hebben ingediend en tot vaststelling van de financiële bijdrage van de Gemeenschap (PB L 308, blz. 35) is het door Nederland ingediende programma goedgekeurd en is de financiële bijdrage van de Gemeenschap voor die lidstaat op ten hoogste 1 260 000 EUR vastgesteld.

Artikel 17 van beschikking 2000/773 bepaalt:

„Naast de financiële bijdrage voor de maatregelen in de programma’s die in de artikelen 2 tot en met 16 zijn goedgekeurd, verleent de Gemeenschap ook een financiële bijdrage voor tests die zijn uitgevoerd overeenkomstig artikel 1, lid 3, van beschikking 2000/764[…] op voorwaarde dat de lidstaat die om deze bijdrage heeft verzocht, uiterlijk op 15 juni 2001 een gewijzigd programma bij de Commissie indient.”

In artikel 18 van beschikking 2000/773 heet het:

„De financiële bijdrage van de Gemeenschap voor de in de artikelen 2 tot en met 16 goedgekeurde programma’s bedraagt 100% van de kosten [exclusief belasting over de toegevoegde waarde (hierna: ‚btw’)] voor de aankoop van testkits en reagentia, tot een maximum van 30 EUR per test; alleen tests die tussen 1 januari en 31 december 2001 worden uitgevoerd bij dieren als bedoeld in artikel 1, leden 1 en 2, van beschikking 2000/764[…] worden vergoed.”

De punten 1 tot en met 3 van de considerans van verordening nr. 2777/2000 luiden:

De rundvleesmarkt in de Gemeenschap maakt momenteel een ernstige crisis door aangezien de consument alle vertrouwen in rundvlees heeft verloren ten gevolge van enkele nieuwe gevallen van [BSE]. Zowel de consumptie als de productie zijn nog nooit zo laag geweest en ook de producentenprijzen zijn aanzienlijk gedaald. […] Krachtens artikel 38, lid 1, van verordening […] nr. 1254/1999 kunnen in een dergelijke situatie uitzonderlijke marktondersteunende maatregelen worden getroffen om het evenwicht op de markt te herstellen. Een van die maatregelen kan een regeling zijn om overvoering van de markt te voorkomen door dieren via een opkoopregeling uit de markt te nemen en die dieren vervolgens te vernietigen.

Bij beschikking 2000/764[…] zijn specifieke voorschriften vastgesteld voor het testen van runderen van meer dan 30 maanden op BSE en zijn met name de goedgekeurde testmethoden vastgelegd. Krachtens die beschikking moeten uiterlijk vanaf 1 juli 2001 alle runderen die ouder zijn dan 30 maanden en die op normale wijze voor menselijke consumptie worden geslacht, op BSE worden onderzocht. In afwachting moeten vooral dieren van meer dan 30 maanden die bij het slachten niet op BSE zijn onderzocht, uit de markt worden genomen en mag, zowel in de Gemeenschap als in derde landen, alleen vlees van dieren die negatief op een test hebben gereageerd, voor menselijke consumptie worden bestemd.

Om de situatie op de rundvleesmarkt zo snel mogelijk te verbeteren, moet ondertussen het vrijwillig laten testen van alle dieren van meer dan 30 maanden sterk worden aangemoedigd. Daartoe moet worden bepaald dat de Gemeenschap de vereiste tests medefinanciert en moet terzelfder tijd worden gegarandeerd dat de Gemeenschap dezelfde kosten geen tweemaal vergoedt.”

Artikel 2 van verordening nr. 2777/2000 bepaalt:

„1.

Vlees van runderen ouder dan 30 maanden, die na 1 januari 2001 in de Gemeenschap zijn geslacht, mag slechts voor menselijke consumptie in de Gemeenschap of voor uitvoer naar derde landen worden vrijgegeven wanneer het negatief heeft gereageerd op een goedgekeurde snelle test op [BSE], als bedoeld in bijlage IV.A bij beschikking 98/272 […].

2.

De Gemeenschap draagt bij in de kosten voor de in lid 1 bedoelde tests. De Gemeenschap vergoedt 100% van de kosten (exclusief btw) voor de aankoop van testkits en reagentia, met een maximum van 15 EUR per test, voor alle tests die worden uitgevoerd bij dieren die worden geslacht vóór de inwerkingtreding van het verplichte testprogramma als bedoeld in artikel 1, lid 3, van beschikking 2000/764[…], en in elk geval vóór 1 juli 2001.

Komen niet voor cofinanciering in aanmerking, tests die worden verricht bij:

• dieren als bedoeld in artikel 1, lid 1, van beschikking 2000/764[…],

• dieren waarvoor de in artikel 3, lid 3, van deze verordening vastgestelde opkoopregeling wordt toegepast.

De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de Gemeenschap dezelfde kosten geen tweemaal vergoedt.”

Artikel 3 van verordening nr. 2777/2000 bepaalt:

„1.

Dieren van meer dan 30 maanden die door een producent of zijn vertegenwoordiger worden aangeboden, worden door een lidstaat opgekocht zonder dat eerst de in artikel 2, lid 1, bedoelde test wordt verricht, op voorwaarde dat de dieren worden geslacht en volledig vernietigd.

[…]

4.

Lidstaten die ten genoegen van de Commissie kunnen aantonen dat zij over voldoende testcapaciteit beschikken om het normale aantal voor slachting aangeboden runderen van meer dan 30 maanden met een van de in artikel 2, lid 1, bedoelde tests te onderzoeken, kunnen van de Commissie, volgens de procedure van artikel 43 van verordening […] nr. 1254/1999, toestemming krijgen om de toepassing van de in lid 1 bedoelde opkoopregeling stop te zetten, tenzij een besluit wordt genomen als bedoeld in lid 3.

[…]”

Overeenkomstig artikel 11 ervan was verordening nr. 2777/2000 van 1 januari tot en met 30 juni 2001 van toepassing.

Op basis van artikel 3, lid 4, van verordening nr. 2777/2000 heeft de Commissie beschikking 2001/3/EG van 3 januari 2001 tot vaststelling, op grond van verordening (EG) nr. 2777/2000, van specifieke maatregelen voor de rundvleessector in Denemarken en Nederland (PB L 1, blz. 23) vastgesteld, waarin is bepaald:

„[…] Nederland [mag] de toepassing van de bij verordening […] nr. 2777/2000 vastgestelde opkoopregeling stopzetten.”

Nationale regeling

Blijkens de verwijzingsbeslissing is het ingevolge artikel 68, lid 1, van de Wet van 26 maart 1920, houdende bepalingen tot regeling van het Veeartsenijkundig Staatstoezicht (hierna: „Veewet”), in de ten tijde van de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie, verboden vers vlees uit te voeren, te pogen uit te voeren of aan een middel van vervoer ten uitvoer aan te bieden, tenzij de zending overeenkomstig door de minister gestelde regelen voorzien is van een of meer merken of bewijsstukken, aangebracht of afgegeven op grond van een van rijkswege ingesteld onderzoek ten bewijze dat voldaan is aan de met het oog op de uitvoer door hem gestelde eisen.

Overeenkomstig artikel 73 van de Veewet wordt ter zake van een onderzoek van rijkswege, als bedoeld in de artikelen 68 en 69 van die wet, vergoeding van kosten geheven overeenkomstig een door de minister vastgesteld tarief.

De in artikel 68, lid 1, van de Veewet bedoelde eisen zijn opgenomen in de Regeling uitvoer vers vlees en vleesbereidingen 1985. Deze regeling is op 21 december 2000 gewijzigd met het oog op de uitvoering van beschikking 2000/764.

Artikel 2, lid 1, sub y, van die regeling bepaalt dat het vlees niet afkomstig mag zijn van runderen ouder dan 30 maanden, die niet met een goedgekeurde BSE-test zijn onderzocht of waarvan de uitslag van die test positief was.

De toelichting bij de in punt 27 van het onderhavige arrest bedoelde wijziging vermeldt met betrekking tot verordening nr. 2777/2000:

„De omstandigheid dat de testcapaciteit in Nederland aanwezig is, leidt ertoe dat Nederland buiten de reikwijdte valt van de verordening van de Europese Commissie houdende vaststelling van buitengewone maatregelen ter ondersteuning van de rundvleesmarkt. Deze verordening ziet op de in principe verplichte opkoop van alle runderen, ouder dan 30 maanden, die niet getest zijn op BSE. Aangezien in Nederland de fysieke mogelijkheid voorhanden is om alle runderen, ouder dan 30 maanden, te testen, is er geen reden om niet-geteste runderen op te kopen.”

De in artikel 73 van de Veewet bedoelde vergoedingstarieven zijn vastgesteld in de Regeling tarieven keuring vlees en vleesproducten 1993.

Uit de opmerkingen van de Nederlandse regering blijkt, dat ingevolge de toepassing van deze wetgeving de kosten voor de tests voor de opsporing van BSE in de periode van 1 januari tot 1 april 2001 volledig voor rekening van de nationale autoriteiten zijn gekomen, met uitzondering van de bijdrage van de Gemeenschap aan de financiering van de testkits en reagentia, met een maximum van 15 EUR per test. Met ingang van 1 april 2001 is op grond van artikel 3b van de Regeling tarieven keuring vlees en vleesproducten 1993 bij die diagnostische tests een retributie geheven op basis van een tarief van 70 NLG (31,76 EUR) per dier. Vanaf 1 januari 2002 zijn de kosten van de verplichte tests volledig doorberekend aan de marktdeelnemers. De totale kosten voor een snelle BSE-test bedragen per dier gemiddeld 198,35 NLG (90 EUR). Dit bedrag dekt de kosten voor testmaterialen, de monstername, het transport van de monsters en het uitvoeren van de tests.

Eerste vraag

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2777/2000 aldus moet worden uitgelegd dat die bepaling van toepassing is op de BSE-tests die in Nederland krachtens de nationale wettelijke regeling ter uitvoering van artikel 1, lid 3, van beschikking 2000/764, verplicht moesten worden uitgevoerd op alle runderen die ouder waren dan 30 maanden en op normale wijze voor menselijke consumptie werden geslacht tijdens de maanden mei en juni 2001.

Dienaangaande moet worden vastgesteld dat het bij de goedgekeurde sneltests voor de opsporing van BSE volgens zowel artikel 1 van beschikking 2000/764 als artikel 2 van verordening nr. 2777/2000 gaat om de tests die in bijlage IV A, bij beschikking 98/272 zijn vermeld, namelijk de „Prionics Check”-test, de „Enfer”-test en de „Bio-Rad”-test. Bijgevolg is er vanuit technisch oogpunt sprake van dezelfde tests.

Wat de draagwijdte van de verplichting om die tests uit te voeren betreft, moet enerzijds worden opgemerkt dat de lidstaten volgens artikel 1, lid 3, van beschikking 2000/764, die op 29 november 2000 is vastgesteld en met ingang van 1 januari 2001 van toepassing was, ervoor zorgen dat alle voor menselijke consumptie bestemde runderen die ouder zijn dan 30 maanden, ten laatste vanaf 1 juli 2001 met een van voormelde tests worden onderzocht.

Anderzijds voorzag verordening nr. 2777/2000, die op 18 december 2000 is vastgesteld en tevens met ingang van 1 januari 2001 van toepassing was, in de mogelijkheid voor de lidstaten om tests voor de opsporing van BSE uit te voeren op het normale aantal voor slachting aangeboden runderen die aan de gestelde leeftijdseis voldeden, indien zij over voldoende capaciteit en de nodige technische middelen beschikten, dan wel om een gemengde regeling in te voeren, waarbij de in de vernietiging van de dieren resulterende bijzondere opkoopregeling naargelang van hun mogelijkheden werd gecombineerd met de opsporing, die het mogelijk maakte het vlees te verkopen indien de reactie op de tests negatief was.

Blijkens de bepalingen van die verordening werd de lidstaten, met het oog op het ondersteunen van het herstel van het evenwicht op de rundvleesmarkt en de verhoging van het consumentenvertrouwen, weliswaar een keuze gelaten met betrekking tot de in mei en juni 2001 toe te passen regeling, maar dat neemt niet weg dat, ongeacht de gekozen regeling, voor alle dieren waarvan het vlees voor menselijke consumptie was bestemd een BSE-test moesten worden uitgevoerd.

Teneinde vast te stellen of de tests die tijdens die periode in Nederland verplicht werden uitgevoerd, tests zijn in de zin van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2777/2000, is het dus irrelevant dat de verplichting om tests uit te voeren wordt opgelegd door een nationale wetgever die heeft beslist om de toepassing van artikel 1, lid 3, van beschikking 2000/764 te vervroegen tot 1 januari 2001, aangezien de betrokken lidstaat op grond van artikel 3, lid 4, van verordening nr. 2777/2000 was toegestaan om de toepassing van de bijzondere opkoopregeling stop te zetten, dan wel dat die verplichting voortvloeit uit artikel 2, lid 1, van die laatste verordening, bij toepassing ervan in een lidstaat die, aangezien hij niet over voldoende capaciteit beschikte om alle dieren te testen, tevens voormelde opkoopregeling heeft toegepast, aangezien slechts het vlees dat negatief had gereageerd op één van de drie goedgekeurde testen voor consumptie kon worden vrijgegeven, en deze drie tests technisch gezien gelijk waren.

Bijgevolg dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2777/2000 aldus moet worden uitgelegd dat die bepaling van toepassing is op de tests voor de opsporing van BSE die tijdens de maanden mei en juni 2001 in Nederland verplicht werden uitgevoerd op alle vlees afkomstig van runderen die ouder waren dan 30 maanden en voor menselijke consumptie werden geslacht.

Tweede en derde vraag

Met zijn tweede en derde vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter, teneinde vast te stellen wie de BSE-tests dient te financieren, in wezen te vernemen, of artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2777/2000 aldus moet worden uitgelegd dat het daarbij met ingang van 1 januari 2001 opgelegde verbod op het in de handel brengen van vlees van runderen die ouder zijn dan 30 maanden en niet negatief hebben gereageerd op een BSE-test, een interventiemaatregel is ter regulering van de rundvleesmarkt in de zin van artikel 1, lid 2, sub b, van verordening nr. 1258/1999, of een specifieke veterinaire maatregel in de zin van dit artikel 1, lid 2, sub d, dan wel beide. In het geval dat bij die bepaling een interventiemaatregel wordt ingevoerd, vraagt de verwijzende rechter zich tevens af of artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2777/2000 geldig is voor zover daarin is bepaald dat de Gemeenschap de kosten van de tests maar gedeeltelijk financiert.

Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat die vragen worden gesteld tegen de achtergrond van het arrest Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, waarin het Hof heeft geoordeeld dat alle communautaire steunmaatregelen ter regulering van de rundvleesmarkt uitsluitend moeten worden gefinancierd door de Gemeenschap.

Om te beginnen moet worden vastgesteld dat de Commissie verordening nr. 2777/2000 heeft vastgesteld op de grondslag van artikel 38 van verordening nr. 1254/1999, waarvan lid 2 de Commissie machtigt om volgens de comitéprocedure van artikel 43 van die verordening de nodige uitvoeringsmaatregelen vast te stellen ter regulering van de rundvleesmarkt.

Verordening nr. 2777/2000 voorzag in een aantal maatregelen om snel te komen tot een verbetering van de situatie op de rundvleesmarkt, die aan het eind van het jaar 2000 een ernstige crisis doormaakte als gevolg van een verlies van consumentenvertrouwen.

In de eerste plaats blijkt uit punt 1 van de considerans van verordening nr. 2777/2000 dat om het ontstaan van belangrijke marktoverschotten te voorkomen, bij deze verordening, op basis van artikel 38, lid 1, van verordening nr. 1254/1999, een uitzonderlijke maatregel ter ondersteuning van de rundvleesmarkt was getroffen om het evenwicht op die markt te herstellen.

Krachtens artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2777/2000 waren de lidstaten immers onder bepaalde voorwaarden verplicht om alle door een producent aangeboden dieren op te kopen zonder dat eerst een BSE-test werd verricht, op voorwaarde dat de dieren werden geslacht en volledig vernietigd, met uitzondering van de in artikel 1, lid 1, eerste streepje, van beschikking 2000/764 bedoelde dieren, die hoe dan ook op BSE werden getest. Uit artikel 1, lid 1, tweede alinea, van beschikking 2000/764 volgt evenwel dat de ter vernietiging opgekochte dieren ook moesten worden getest indien zij voldeden aan de leeftijdsvoorwaarde.

In de tweede plaats volgt uit de bewoordingen van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2777/2000 dat de datum met ingang waarvan het vlees van in de Gemeenschap geslachte runderen ouder dan 30 maanden slechts voor menselijke consumptie in de Gemeenschap of voor uitvoer naar derde landen kon worden vrijgegeven wanneer het negatief had gereageerd op een goedgekeurde snelle BSE-test, was vervroegd tot 1 januari 2001.

In de derde plaats blijkt uit punt 3 van de considerans van verordening nr. 2777/2000 dat artikel 2, lid 2, van die verordening, ter aanmoediging van het vrijwillig laten testen tijdens de betrokken periode, te weten de periode van 1 januari tot en met 30 juni 2001, als alternatief voor de regeling van opkoop door de lidstaat, heeft voorzien in de cofinanciering van de BSE-tests door de Gemeenschap, waarbij de financiële bijdrage is vastgesteld op 100% van de kosten (exclusief btw) voor de aankoop van testkits en reagentia, met een maximum van 15 EUR per test.

In de vierde plaats heeft artikel 3, lid 4, van verordening nr. 2777/2000, gelet op een van de doelstellingen van die verordening, namelijk dat vanaf januari 2001 slechts vlees van runderen ouder dan 30 maanden die negatief hebben gereageerd op een BSE-test voor menselijke consumptie mag worden vrijgegeven, voorzien in de mogelijkheid, voor de lidstaten die over voldoende capaciteit beschikken om het normale aantal voor slachting aangeboden runderen ouder dan 30 maanden te testen, om de toepassing van de in artikel 3, lid 1, bedoelde bijzondere opkoopregeling stop te zetten.

Daaraan dient evenwel te worden toegevoegd dat de omstandigheid dat verordening nr. 2777/2000 op de grondslag van artikel 38, lid 1, van verordening nr. 1254/1999 is vastgesteld, niet impliceert dat er bij alle in die verordening vastgestelde maatregelen sprake is van interventiemaatregelen ter regulering van een van de landbouwmarkten in de zin van artikel 1, lid 2, sub b, van verordening nr. 1258/1999, in casu van de rundvleesmarkt.

Enerzijds verwijst punt 1 van de considerans van verordening nr. 2777/2000 immers slechts naar artikel 38, lid 1, van verordening nr. 1254/1999 in verband met de invoering van de bijzondere opkoopregeling en de daaropvolgende vernietiging van de dieren.

Anderzijds blijkt uit punt 2 van de considerans van verordening nr. 2777/2000 alsook uit artikel 2 van die verordening, dat het met die bijzondere opkoopregeling beoogde uit de markt nemen van dieren moest worden gecombineerd met de bij beschikking 2000/764 vastgestelde specifieke voorschriften voor het opsporen van BSE, en met de goedgekeurde opsporingsmethoden waarin is voorzien bij beschikking 98/272.

Bovendien zij eraan herinnerd dat beschikking 2000/764, die blijkens de considerans ervan onder meer is vastgesteld op de grondslag van richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 395, blz. 13), met het oog op de bewaking en de uitroeiing van BSE in de Gemeenschap voorzag in de verplichting om runderen ouder dan 30 maanden vanaf 2001 te onderzoeken met een van de in bijlage IV A, van beschikking 98/272 genoemde goedgekeurde sneltests, welke verplichting inging in twee fasen.

Aldus had de eerste fase, die op 1 januari 2001 een aanvang nam, krachtens artikel 1, leden 1 en 2, van beschikking 2000/764, betrekking op alle runderen ouder dan 30 maanden waarbij een speciale noodslachting was toegepast, met inbegrip van de runderen die overeenkomstig verordening nr. 2777/2000 ter vernietiging waren opgekocht, of die bij het slachten klinische symptomen vertoonden, alsook steekproefsgewijs op runderen die op de boerderij waren gestorven.

Bij de tweede fase, die in beginsel ten laatste op 1 juli 2001 diende in te gaan ging het op grond van artikel 1, lid 3, van beschikking 2000/764 om alle runderen die voldeden aan het leeftijdsvereiste en op normale wijze voor menselijke consumptie werden geslacht.

Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2777/2000 voorzag dus slechts in de vervroeging tot 1 januari 2001 van de datum die door beschikking 2000/764 op 1 juli 2001 was gesteld en met ingang waarvan alle runderen die ouder waren dan 30 maanden en in de Gemeenschap voor menselijke consumptie werden geslacht, moesten worden onderzocht met een van de in bijlage IV A bij beschikking 98/272 genoemde tests voor de opsporing van BSE, waarbij slechts vlees dat negatief op die tests had gereageerd in de handel mocht worden gebracht.

Hieruit volgt dat er bij de verplichting om runderen op BSE te testen sprake is van een veterinaire maatregel in het kader van de programma’s voor de uitroeiing van en de controle op deze ziekte. Bij een dergelijke maatregel wordt de communautaire financiering overeenkomstig artikel 3, lid 2, van verordening nr. 1258/1999 toegekend op grond van artikel 1, lid 2, sub d, van deze verordening.

In die omstandigheden behoeft niet te worden onderzocht of artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2777/2000 wegens strijd met verordening nr. 1254/1999 ongeldig is voor zover in dat voorschrift is bepaald dat de Gemeenschap slechts voor een deel bijdraagt aan de kosten voor de BSE-tests.

Gelet op een en ander dient op de tweede en de derde vraag te worden geantwoord dat artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2777/2000 aldus moet worden uitgelegd dat het daarbij met ingang van 1 januari 2001 opgelegde verbod op het in de handel brengen van vlees van runderen die ouder zijn dan 30 maanden en niet negatief hebben gereageerd op een test voor de opsporing van BSE, een veterinaire maatregel in de zin van artikel 1, lid 2, sub d, van verordening nr. 1258/1999 is, die een onderdeel vormt van de programma’s voor de uitroeiing van en de controle op BSE.

Vierde en vijfde vraag

Met zijn vierde en vijfde vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2777/2000 alsook de artikelen 4 en 5, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 85/73 aldus moeten worden uitgelegd dat de lidstaten de kosten voor de BSE-tests aan de marktdeelnemers mogen doorberekenen door de heffing van een retributie, en zo dit het geval is, welke voorwaarden daarbij gelden.

Dienaangaande moet worden gepreciseerd dat beschikking 2000/773 de financiële bijdrage van de Gemeenschap aan de nationale bewakingsprogramma’s ten aanzien van BSE voor het jaar 2001 heeft vastgesteld. Wat enerzijds de in artikel 1, leden 1 en 2, van beschikking 2000/764 vermelde dieren betreft, te weten de dieren waarbij een speciale noodslachting werd toegepast, de dieren die overeenkomstig verordening nr. 2777/2000 ter vernietiging zijn opgekocht, of die bij het slachten klinische symptomen vertoonden, alsook de dieren die op de boerderij waren gestorven en steekproefsgewijs waren getest, is bij artikel 18 van beschikking 2000/773 de financiële bijdrage vastgesteld op 100% van de kosten (exclusief btw) voor de aankoop van testkits en reagentia, tot een maximum van 30 EUR per test.

Anderzijds poneert artikel 17 van beschikking 2000/773 het beginsel dat de Gemeenschap bijdraagt aan de financiering van de tests die zijn uitgevoerd overeenkomstig artikel 1, lid 3, van beschikking 2000/764, te weten op runderen die ouder zijn dan 30 maanden en op normale wijze voor menselijke consumptie worden geslacht, maar bepaalt het bedrag van die bijdrage niet.

Bovendien blijkt uit artikel 2 van verordening nr. 2777/2000 dat de Gemeenschap tot de inwerkingtreding van het verplichte testprogramma als bedoeld in artikel 1, lid 3, van beschikking 2000/764, en in elk geval vóór 1 juli 2001, een bijdrage diende te betalen van 100% van de kosten (exclusief btw) voor de aankoop van testkits en reagentia, met een maximum van 15 EUR per test, voor alle tests die worden uitgevoerd bij voor menselijke consumptie bestemde dieren.

Uit de bewoordingen van de artikelen 17 en 18 van beschikking 2000/773 en van artikel 2 van verordening nr. 2777/2000 blijkt dus dat daarin slechts het beginsel wordt geponeerd van de communautaire cofinanciering van de aan de tests verbonden kosten, waarbij de twee laatste artikelen bovendien de producten waarvoor financiering wordt verleend vermelden, met opgave van het maximumbedrag van de bijdrage per dier dat moet worden getest. Die teksten bevatten daarentegen geen enkele aanwijzing aangaande de wijze waarop de niet-gedekte kosten moeten worden gefinancierd of de identiteit van de persoon die de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de betaling ervan draagt.

Dienaangaande moet worden opgemerkt dat richtlijn 85/73 heeft voorzien in geharmoniseerde voorschriften inzake de financiering van de keuringen van en de sanitaire controles op dieren en producten van dierlijke oorsprong die met het oog op de gezondheid van mens en dier door veeartsen worden verricht. Krachtens artikel 1 van die richtlijn dragen de lidstaten overeenkomstig de voorschriften in bijlage A bij die richtlijn zorg voor de heffing van een communautaire retributie voor de kosten die verbonden zijn aan de keuringen van en controles op de in die bijlage bedoelde voor menselijke consumptie bestemde producten.

Hoofdstuk 1 van bijlage A bij richtlijn 85/73 vermeldt de retributies die van toepassing zijn op vers vlees dat met name onder richtlijn 64/433 valt. Wat rundvlees betreft, heffen de lidstaten voor de keuringskosten in verband met de slachtwerkzaamheden een forfaitaire retributie van 4,5 EUR per volwassen rund en van 2,5 EUR voor een jong rund.

Evenwel moet worden vastgesteld dat ofschoon bijlage I, hoofdstuk VI, punt 27, sub a, van richtlijn 64/433 bepaalt dat de keuring vóór het slachten het mogelijk moet maken vast te stellen of de dieren lijden aan een ziekte die besmettelijk is voor mens of dier dan wel of de aanwezige verschijnselen of de algemene gezondheidstoestand van het dier het uitbreken van een dergelijke ziekte doen vrezen, het een feit blijft dat BSE niet is opgenomen in de lijst van ziekten van artikel 5 van die richtlijn, die de keuringen van en sanitaire controles op de runderen beogen op te sporen.

Hieruit volgt dat de kosten voor de BSE-tests niet vallen onder bijlage A bij richtlijn 85/73, waarin het gaat over communautaire retributies voor keuringskosten in verband met de slachtwerkzaamheden. Aangezien het voor de BSE-tests te betalen bedrag niet was geharmoniseerd, kon het dus in elke lidstaat worden bepaald op basis van de kosten voor de werkzaamheden in verband met de uitvoering van die tests.

Enerzijds bepaalt artikel 4, lid 1, van richtlijn 85/73 immers dat de lidstaten in afwachting van de aanneming van de bepalingen tot regeling van de communautaire retributies, ervoor zorgen dat de financiering van de keuringen en controles die niet onder, met name, artikel 1 van die richtlijn vallen, gegarandeerd is.

Anderzijds laat richtlijn 85/73 op grond van artikel 5, lid 4, tweede alinea, ervan de mogelijkheid voor de lidstaten om een retributie te heffen voor de bestrijding van epizoötieën en endemische ziekten onverlet.

Zowel uit de bewoordingen als de opzet van richtlijn 85/73 blijkt dat retributies welke door de lidstaten zijn vastgesteld voor keuringen en sanitaire controles die verband houden met slachtwerkzaamheden betreffende voor menselijke consumptie bestemde dieren, in casu runderen, maar die bestaan uit onderzoeken of zelfs tests zoals de BSE-test, waarin niet is voorzien bij richtlijn 64/433, — als nationale retributies — onder artikel 4 van die richtlijn vallen, terwijl het bij de onder artikel 5, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 85/73 vallende retributies gaat om retributies die door de lidstaten worden geheven in het kader van de bestrijding van epizoötieën en endemische ziekten maar die geen verband houden met slachtwerkzaamheden.

In het hoofdgeding dient met betrekking tot de BSE-tests die ingevolge artikel 1, leden 1 en 2, van beschikking 2000/764 verplicht moeten worden uitgevoerd, te worden vastgesteld dat die testen, hoewel zij bij het slachten worden uitgevoerd, ertoe strekken te bevestigen dat de runderen die tot bepaalde risicogroepen behoren, besmet zijn met die ziekte, en dat hun vlees niet geschikt is voor menselijke consumptie. Aangezien zij aldus verband houden met de strijd tegen een epizoötie, vallen de retributies die de lidstaten ter financiering van dergelijke tests kunnen vaststellen onder artikel 5, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 85/73.

De BSE-tests als bedoeld in artikel 1, lid 3, van beschikking 2000/764 en in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2777/2000 houden daarentegen verband met slachtwerkzaamheden betreffende voor menselijke consumptie bestemde runderen, zodat zij kunnen worden gefinancierd door de heffing van nationale vergoedingen in de zin van artikel 4 van richtlijn 85/73.

Wat de criteria betreft die in acht moeten worden genomen bij de vaststelling van dergelijke retributies, te weten in het hoofdgeding de retributies voor de financiering van de BSE-tests, blijkt uit artikel 4 van richtlijn 85/73 dat de lidstaten bij gebreke van communautaire retributies nationale retributies kunnen heffen, met inachtneming van de beginselen die gelden voor communautaire retributies.

In dat verband blijkt uit artikel 5, leden 1 tot en met 3, van richtlijn 85/73 dat het bedrag van de communautaire retributies de kosten dekt die de bevoegde autoriteit moet maken in verband met de loonkosten en de sociale premies, alsook de administratiekosten in het kader van de uitvoering van de controles en keuringen, dat de geheven totale retributie niet meer mag bedragen dan de werkelijk gemaakte keuringskosten, en dat directe of indirecte restitutie van dergelijke retributies verboden is.

Diezelfde beginselen zijn naar analogie van toepassing wanneer, zoals in het hoofdgeding, de lidstaten nationale retributies in de zin van artikel 4 van richtlijn 85/73 heffen, zoals die welke ertoe strekken de kosten te dekken van de uitvoering van BSE-tests op runderen die voor menselijke consumptie worden geslacht.

In dat verband zij nog opgemerkt dat artikel 5, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 85/73 de lidstaten niet verplicht om de voor communautaire retributies geldende beginselen in acht te nemen bij de heffing van een retributie in het kader van de bestrijding van epizoötieën en endemische ziekten, zoals die welke ertoe strekt de kosten te dekken van de uitvoering van BSE-tests op de in artikel 1, leden 1 en 2, van beschikking 2000/764 bedoelde runderen.

Gelet op een en ander moet op de vierde en de vijfde vraag worden geantwoord dat artikel 2, lid 2, van verordening nr. 2777/2000 en de artikelen 4 en 5, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 85/73 aldus moeten worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat de lidstaten nationale retributies heffen ter financiering van de kosten verbonden aan de tests voor de opsporing van BSE. Het totaalbedrag van de retributies voor slachtwerkzaamheden betreffende voor menselijke consumptie bestemde runderen moet worden vastgesteld met inachtneming van de beginselen voor communautaire retributies, volgens welke, enerzijds, dat bedrag niet hoger mag zijn dan de gemaakte kosten, die de loonkosten en sociale premies alsook de administratiekosten in het kader van de uitvoering van dergelijke testen omvatten, en anderzijds, directe of indirecte restitutie van dergelijke retributies verboden is.