Gerechtshof EU 22-03-2011 ECLI:EU:T:2011:103

— De controlebevoegdheid van de Commissie op grond van artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87

45 Op grond van artikel 9, lid 3, eerste zin, van richtlijn 2003/87 kan de Commissie binnen drie maanden nadat een lidstaat een NTP heeft meegedeeld, dit NTP of een deel ervan verwerpen als het onverenigbaar is met de in bijlage III genoemde criteria of met artikel 10 van deze richtlijn. Volgens de tweede zin van deze bepaling neemt de lidstaat pas een besluit krachtens artikel 11, lid 1 of lid 2, van deze richtlijn wanneer de voorgestelde wijzigingen door de Commissie zijn aanvaard. Tot slot bepaalt de derde zin van deze bepaling dat de Commissie elk besluit tot verwerping motiveert.

46 Zoals door de rechtspraak is erkend, is de uit artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 voortvloeiende bevoegdheid van de Commissie om op het NTP toezicht uit te oefenen en het te verwerpen, streng afgebakend, aangezien zij zowel inhoudelijk als in de tijd is begrensd. Enerzijds is dit toezicht beperkt tot de toetsing door de Commissie van de verenigbaarheid van het NTP met de criteria van bijlage III en met artikel 10 van richtlijn 2003/87 en anderzijds moet het worden uitgeoefend binnen drie maanden na de mededeling van het NTP door de lidstaat (beschikking Gerecht van 30 april 2007, EnBW Energie Baden-Württemberg/Commissie, T-387/04, Jurispr. blz. II-1195, punt 104; zie eveneens in die zin arrest Gerecht van 7 november 2007, Duitsland/Commissie, T-374/04, Jurispr. blz. II-4431, punt 116).

47 De voorafgaande controle op grond van artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 leidt overigens niet noodzakelijk tot een besluit van de Commissie. De Commissie moet naar aanleiding van de mededeling van een NTP weliswaar zorgvuldig en onpartijdig onderzoeken of dit NTP verenigbaar is met de criteria van bijlage III en met artikel 10 van richtlijn 2003/87. Uit de woorden „kan [...] verwerpen” volgt evenwel dat de Commissie in dit verband over een zekere discretionaire beoordelingsbevoegdheid beschikt. Daaruit volgt bovendien dat indien de Commissie geen gebruik maakt van deze bevoegdheid binnen drie maanden nadat een lidstaat zijn NTP heeft meegedeeld, de lidstaat dit NTP in beginsel kan uitvoeren onder de in de artikelen 11 en volgende van richtlijn 2003/87 bedoelde voorwaarden, zonder dat hiervoor de goedkeuring van de Commissie is vereist. De procedure tot toetsing van een NTP hoeft dus niet noodzakelijkerwijs te worden afgesloten met een formeel besluit, met name wanneer de lidstaat in de loop van deze procedure alle gevraagde wijzigingen aanbrengt. De Commissie kan er daarentegen toe worden gebracht gebruik te maken van haar beslissingsbevoegdheid op grond van artikel 9, lid 3, tweede zin, van richtlijn 2003/87 wanneer de lidstaat nog vóór het verstrijken van de termijn van drie maanden nalaat of weigert zijn NTP te wijzigen, ondanks de opgeworpen bezwaren. Wanneer de Commissie geen besluit tot verwerping vaststelt, wordt het meegedeelde NTP immers definitief en rust er een vermoeden van rechtmatigheid op, zodat het door de lidstaat kan worden uitgevoerd (zie in die zin beschikking EnBW Energie Baden-Württemberg/Commissie, punt 46 supra, punten 106, 107, 111, 115 en 120).

48 In dit verband kan de Commissie niet met succes aanvoeren dat artikel 9, lid 3, tweede zin, van richtlijn 2003/87, waarin is bepaald dat de „voorgestelde wijzigingen” moeten worden „[aanvaard] door de Commissie”, vereist dat de Commissie een formeel besluit neemt waarin zij deze wijzigingen goedkeurt. Zoals het Gerecht reeds heeft geoordeeld, vinden de betrokken wijzigingen plaats in de loop van een latere fase van de onderzoeksprocedure, namelijk naar aanleiding van de bezwaren van de Commissie tegen het meegedeelde NTP of bepaalde delen ervan, en strekken zij er net toe om tegemoet te komen aan de aanvankelijk door de Commissie uitgedrukte bezwaren inzake de verenigbaarheid met de in bijlage III bedoelde criteria en met artikel 10 van richtlijn 2003/87. De aanvaarding van deze wijzigingen door de Commissie is dus slechts het logische gevolg van de aanvankelijk door haar opgeworpen bezwaren in het kader van de haar door artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 verleende beperkte bevoegdheid om toezicht uit te oefenen en om te verwerpen, en is dus niet de uitdrukking van een algemene goedkeuringsbevoegdheid (beschikking EnBW Energie Baden-Württemberg/Commissie, punt 46 supra, punt 104). Uit deze rechtspraak volgt overigens niet dat de aanvaarding door de Commissie van de aan het NTP aangebrachte wijzigingen moet worden uitgedrukt in een formeel besluit. Een dergelijke uitlegging zou integendeel ingaan tegen het beginsel dat de Commissie ten aanzien van een NTP niet over een algemene goedkeuringsbevoegdheid beschikt. Bovendien zou zij in strijd zijn met de opzet van artikel 9, lid 3, derde zin, van richtlijn 2003/87, dat enkel betrekking heeft op een besluit tot verwerping en niet op een besluit tot goedkeuring.

49 In het licht van deze beginselen moet worden onderzocht of de Commissie in casu artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 heeft nageleefd.

— Het begrip mededeling in de zin van artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87

50 Er zij aan herinnerd dat de Republiek Letland in wezen aanvoert dat de Commissie, wat de procedure voor onderzoek van het aangepaste NTP betreft, de in artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 neergelegde termijn van drie maanden niet in acht heeft genomen. Aangezien het aangepaste NTP werd meegedeeld op 29 december 2006, verstreek deze termijn op 29 maart 2007. De Commissie heeft de Republiek Letland echter pas op 30 maart 2007 een verzoek om inlichtingen gestuurd — in het Engels en dus in strijd met artikel 3 van verordening nr. 1 — waarin zij aangaf dat dit NTP onvolledig was.

51 In casu staat vast dat het bestreden besluit niet is vastgesteld binnen een termijn van drie maanden na 29 december 2006, de datum waarop het aangepaste NTP werd meegedeeld, maar slechts op 13 juli 2007. In die omstandigheden moet worden onderzocht of de mededeling van het aangepaste NTP een nieuwe termijn van drie maanden heeft doen ingaan, nadat de onderzoeksprocedure voorlopig was afgesloten met het eerste besluit tot verwerping. Met andere woorden moet worden onderzocht of het begrip mededeling van een NTP in de zin van artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87, zowel betrekking heeft op de aanvankelijke mededeling van het NTP als op de mededeling van het aangepaste NTP, met name naar aanleiding van een besluit tot verwerping van de Commissie.

52 De bewoordingen van artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 maken inzake de „mededeling van een NTP” — die de termijn van drie maanden doet ingaan — geen onderscheid tussen de eerste mededeling van het NTP en de latere mededeling van een aangepast NTP, in het bijzonder nadat de Commissie een besluit tot verwerping heeft vastgesteld. De precisering dat deze mededeling gebeurt „uit hoofde van lid 1” van hetzelfde artikel, bepalende dat „elke lidstaat een [NTP opstelt], waarin de totale hoeveelheid emissierechten wordt vermeld die hij voornemens is voor die [handels]periode toe te wijzen, alsmede de manier waarop hij voornemens is deze rechten toe te wijzen”, zorgt in dit verband bovendien niet voor bijkomende opheldering, aangezien zowel de eerste mededeling van het NTP als de latere mededeling van het aangepaste NTP betrekking hebben op een voorgenomen kwantificering door de lidstaten van de toe te wijzen emissierechten.

53 De bewoordingen „voorgestelde wijzigingen” sluiten overigens de mogelijkheid, of zelfs de verplichting, van de lidstaten niet uit om dergelijke wijzigingen voor te stellen in de vorm van een formele „mededeling” van een aangepast NTP, in het bijzonder wanneer het gaat om wijzigingen met een aanzienlijke strekking. In dit verband zij eraan herinnerd dat het Gerecht reeds heeft erkend dat artikel 9, lid 3, tweede zin, van richtlijn 2003/87 geen enkele beperking stelt wat de mogelijke wijzigingen betreft en dat elke wijziging aan de Commissie moet worden meegedeeld en door haar worden aanvaard alvorens het aldus gewijzigde NTP als grondslag voor een besluit van de lidstaat op grond van artikel 11 van richtlijn 2003/87 kan dienen (arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie, punt 40 supra, punt 56). In dezelfde zin heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie, door het NTP te verwerpen, de lidstaat kon verplichten een nieuw en volledig NTP mee te delen alvorens hij een definitief besluit kan nemen (arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie, punt 40 supra, punt 73). Overeenkomstig deze beginselen vloeit uit het dispositief van het eerste besluit tot verwerping (artikelen 2 en 3, lid 3) overigens voort dat de Commissie zelf van mening was dat alle wijzigingen van het NTP haar in casu moesten worden „meegedeeld” en dat deze wijzigingen aldus waren onderworpen aan haar voorafgaande controle op grond van artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87.

54 Bovendien beoogt de krachtens artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 ingeleide procedure, teleologisch beschouwd, niet alleen de Commissie in staat te stellen vooraf toezicht uit te oefenen, maar ook de lidstaten rechtszekerheid te verschaffen en hen meer in het bijzonder binnen een korte termijn in staat te stellen om snel te weten hoe zij op basis van hun NTP in de betrokken toewijzingsperiode de emissierechten kunnen toewijzen en de communautaire emissiehandelsregeling kunnen beheren. Gelet op de beperkte duur van deze periode — drie of vijf jaar (artikel 11 van richtlijn 2003/87) — hebben namelijk zowel de Commissie als de lidstaten er een rechtmatig belang bij dat elk geschil over de inhoud van het NTP snel wordt opgelost en dat het NTP tijdens zijn geldingsduur niet het gevaar loopt door de Commissie te worden betwist (beschikking EnBW Energie Baden-Württemberg/Commissie, punt 46 supra, punt 117).

55 Deze overwegingen gelden voor elk NTP, los van de vraag of het om de aanvankelijk meegedeelde versie gaat dan wel om een aangepaste en later meegedeelde versie. Dat de Commissie verplicht is om naar aanleiding van de mededeling van een aangepast NTP een snelle en efficiënte controle uit te oefenen is daarenboven nog meer van belang wanneer vóór deze controle reeds een eerste fase van onderzoek van het oorspronkelijke NTP heeft plaatsgevonden, die in voorkomend geval heeft geleid tot een besluit tot verwerping gevolgd door een wijziging van dit NTP. De Commissie betoogt dat zij de voorgestelde wijzigingen van een NTP of een aangepast NTP mag onderzoeken zonder zich te moeten houden aan de in artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 neergelegde termijn van drie maanden. Deze stelling kan echter ingaan tegen de doelstelling van een snelle en efficiënte controle en tegen de rechtszekerheid waarop de mededelende lidstaat recht heeft om de emissierechten aan de op zijn grondgebied gevestigde installaties te kunnen toewijzen voor de aanvang van de handelsperiode krachtens artikel 11 van deze richtlijn.

56 Tot slot kan de Commissie niet stellen dat zij na afloop van de tweede fase van de onderzoeksprocedure inzake de beoordeling van de voorgestelde wijzigingen van het NTP, een formeel besluit tot goedkeuring van deze wijzigingen moest vaststellen — hetgeen deze fase zou onderscheiden van de fase betreffende het aanvankelijk meegedeelde NTP —, aangezien een dergelijk besluit niet is voorgeschreven door artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87, en evenmin noodzakelijk is (zie punt 48 hierboven).

57 Bijgevolg moet de conclusie luiden dat het begrip mededeling in de zin van artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 zowel de aanvankelijke mededeling als de latere mededelingen betreft van de verschillende versies van een NTP, zodat elk van deze mededelingen een nieuwe termijn van drie maanden doet ingaan.

— Het verstrijken van de termijn van drie maanden van artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87

58 Uit een en ander volgt dat de mededeling van het aangepaste NTP op 29 december 2006 in casu een nieuwe termijn van drie maanden heeft doen ingaan in de zin van artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87.

59 Aangezien de termijn van drie maanden in de zin van artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 op 29 maart 2007 verstreek, kwam het verzoek om inlichtingen, dat de Commissie op 30 maart 2007 aan de Republiek Letland verstuurde, te laat. Bijgevolg hoeft niet meer te worden onderzocht of een dergelijk verzoek, zo het niet te laat zou zijn gekomen, de termijn had kunnen stuiten of schorsen en evenmin of een dergelijke stuiting of schorsing kon plaatsvinden niettegenstaande het feit dat de brief in het Engels en niet in het Lets was opgesteld.

60 Hieruit volgt dat het aangepaste NTP definitief was geworden op 30 maart 2007.

61 Anders dan de Republiek Letland stelt, is een procedurele onregelmatigheid betreffende de niet-naleving van de termijn van drie maanden in de zin van artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 evenwel niet zodanig zwaar en duidelijk dat het bestreden besluit op basis daarvan als non-existent kan worden aangemerkt (zie arrest Hof van 6 maart 2008, Commissie/Spanje, C-196/07, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De handelingen van de instellingen worden immers, zelfs indien zij onregelmatig zijn, in beginsel geacht rechtsgeldig te zijn en roepen bijgevolg rechtsgevolgen in het leven, zolang zij niet zijn ingetrokken, in het kader van een beroep tot nietigverklaring nietig zijn verklaard of in het kader van een prejudiciële verwijzing of een exceptie van onwettigheid ongeldig zijn verklaard (arrest Gerecht van 23 oktober 2008, People’s Mojahedin Organization of Iran/Raad, T-256/07, Jurispr. blz. II-3019, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals vastgesteld in punt 47 hierboven, wordt het NTP na afloop van de onderzoeksprocedure krachtens artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 en gelet op de bijzonderheden van deze procedure, definitief en rust er vanaf dan een vermoeden van rechtmatigheid op, indien de Commissie geen besluit heeft genomen binnen de drie maanden. De in casu vastgestelde onregelmatigheid, namelijk het feit dat het bestreden besluit te laat is vastgesteld, kan niet als zodanig zwaar en duidelijk worden aangemerkt dat zij de non-existentie van het besluit met zich zou brengen. Rekening houdend met het fundamentele beginsel van rechtszekerheid, dient de non-existentverklaring van een handeling beperkt te blijven tot uiterst extreme gevallen (zie in die zin arresten Hof van 15 juni 1994, Commissie/BASF e.a., C-137/92 P, Jurispr. blz. I-2555, punten 48 en 50; 8 juli 1999, Chemie Linz/Commissie, C-245/92 P, Jurispr. blz. I-4643, punten 93 en 95, en 5 oktober 2004, Commissie/Griekenland, C-475/01, Jurispr. blz. I-8923, punten 18 en 20).

62 Bijgevolg moet het bestreden besluit nietig worden verklaard wegens schending van artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87, zonder dat uitspraak hoeft te worden gedaan over de ontvankelijkheid en de gegrondheid van de andere door de Republiek Letland aangevoerde middelen.