Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 29 maart 2012

Argumenten van partijen

De Commissie verwijt het Gerecht dat het geen rekening heeft gehouden met de in de artikelen 9 en 11 van richtlijn 2003/87 bepaalde verdeling van de bevoegdheden tussen haarzelf en de lidstaten en dat het blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de controle die zij krachtens artikel 9, lid 3, van die richtlijn uitoefent, als een rechtmatigheidscontrole aan te merken.

Het Gerecht heeft de bevoegdheden van de lidstaten in punt 51 van het bestreden arrest ten onrechte uitgebreid met een beroep op de definitie van de juridische aard van een richtlijn, zoals deze uit artikel 249 EG voortvloeit. De artikelen 9 en 11 van richtlijn 2003/87 zijn enkel van toepassing tussen de instellingen en de lidstaten en hoeven niet vooraf in nationaal recht te worden omgezet. Zij zijn van regelgevende aard en hebben rechtstreekse werking, zoals ook het geval is voor verordeningen. De vorm en de inhoud van de nationale toewijzingsplannen worden in ruime mate bepaald en gecontroleerd door de Europese Unie, waarbij met name rekening wordt gehouden met de richtsnoeren die de Commissie krachtens artikel 9, lid 1, van die richtlijn heeft opgesteld voor de toepassing van de in bijlage III bij die richtlijn genoemde criteria.

Anders dan het Gerecht in zijn benadering meent, kan de toepassing van het in artikel 5, tweede alinea, EG neergelegde subsidiariteitsbeginsel de controlebevoegdheid die de Uniewetgever de Commissie heeft verleend, niet beperken. Dit beginsel is namelijk niet langer van toepassing wanneer de Uniewetgever heeft besloten dat een Unieregeling moet worden vastgesteld.

Bovendien heeft het Gerecht zich ten onrechte gebaseerd op de artikelen 211 EG en 226 EG. De nationale toewijzingsplannen zijn geen klassieke maatregelen ter omzetting van een richtlijn. Terwijl een omzettingshandeling slechts ex post door de Commissie kan worden gecontroleerd krachtens artikel 226 EG, controleert de Commissie nationale toewijzingsplannen overeenkomstig artikel 9 van richtlijn 2003/87 ex ante. In die context speelt het in artikel 9, lid 2, vermelde Comité klimaatverandering een belangrijke rol. Ter zake gaat de controle door de Commissie dus verder dan een loutere rechtmatigheidscontrole.

De Commissie preciseert in haar antwoord op de memories in interventie van de Tsjechische Republiek, het Koninkrijk Denemarken en de Republiek Letland dat dit middel niet ertoe strekt te doen vaststellen dat zij bevoegd is om de totale hoeveelheid toe te wijzen broeikasgasemissierechten op bindende wijze vast te stellen, maar wel beoogt te doen vaststellen dat de redenering die het Gerecht heeft gevolgd om haar controlebevoegdheid te beperken, onjuist is. Gesteld al dat, anders dan de Commissie meent, dient te worden geoordeeld dat de Commissie in de litigieuze beschikking niet mocht vermelden welke totale hoeveelheid emissierechten zij aanvaardbaar vond, volstaat die vaststelling hoe dan ook niet om deze beschikking nietig te verklaren, aangezien de Commissie omstandig heeft uitgelegd dat de door de Republiek Estland bepaalde totale hoeveelheid emissierechten kennelijk te groot was.

De Republiek Estland betoogt dat de beweringen van de Commissie ongegrond zijn. Het Gerecht heeft de bevoegdheid van de Commissie niet met een beroep op artikel 249 EG beperkt. Het heeft enkel vastgesteld dat wanneer een richtlijn niet de vorm en de middelen voorschrijft die bij de omzetting moeten worden gebruikt om het beoogde resultaat te bereiken, de lidstaten in beginsel volledig vrij zijn in de keuze van die vorm en middelen. De vraag of de artikelen 9 en 11 van richtlijn 2003/87 al dan niet regelgevend zijn, is irrelevant voor de verdeling van de bevoegdheden tussen de lidstaten en de Commissie. Evenmin kan worden betoogd dat het Gerecht door het aanvoeren van het subsidiariteitsbeginsel de bevoegdheden van de Commissie heeft beperkt.

Beoordeling door het Hof

De beweringen van de Commissie betreffen de punten 49 tot en met 56 van het bestreden arrest, die over de in de artikelen 9 en 11 van richtlijn 2003/87 bepaalde verdeling van de bevoegdheden tussen de Commissie en de lidstaten gaan.

In die punten heeft het Gerecht verklaard dat alleen de lidstaten bevoegd zijn om hun nationale toewijzingsplan vast te stellen en om de eindbesluiten te nemen waarbij met name de totale hoeveelheid toe te wijzen broeikasgasemissierechten wordt vastgesteld. Bij de uitoefening van hun bevoegdheden beschikken zij over een zekere beoordelingsmarge. De Commissie is op basis van artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 bevoegd om na te gaan of de nationale toewijzingsplannen in overeenstemming zijn met de criteria van deze richtlijn en om plannen te verwerpen die onverenigbaar zijn met deze criteria. De controlebevoegdheid van de Commissie is beperkt tot een rechtmatigheidscontrole.

Zoals het Gerecht in de punten 53 en 54 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, volgt duidelijk uit artikel 11, lid 2, van richtlijn 2003/87 „dat alleen de lidstaat bevoegd is om het nationale toewijzingsplan vast te stellen waarmee hij voornemens is om de door [deze] richtlijn bepaalde doelstellingen te bereiken met betrekking tot de broeikasgasemissies, [en dat] hij bij de Commissie aanmeldt, en om eindbesluiten te nemen waarbij de totale hoeveelheid emissierechten die hij voor iedere periode van vijf jaar zal toewijzen, en de verdeling van deze hoeveelheid tussen de marktdeelnemers worden vastgesteld”. Uit artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 daarentegen volgt ondubbelzinnig dat de Commissie enkel controleert of het nationale toewijzingsplan van de lidstaat in overeenstemming is met de criteria van bijlage III bij deze richtlijn en met artikel 10 van deze richtlijn. Zij is bevoegd om deze conformiteit te controleren en om het nationale toewijzingsplan bij met redenen omklede beslissing te verwerpen indien het onverenigbaar is met deze criteria of met dit artikel. Wanneer zijn plan door de Commissie wordt verworpen, kan de lidstaat slechts een besluit uit hoofde van artikel 11, lid 2, van deze richtlijn nemen indien de Commissie de door hem voorgestelde wijzigingen heeft aanvaard.

Anders dan de Commissie betoogt, kan het Gerecht niet worden verweten dat het zich in punt 51 van het bestreden arrest op artikel 249, derde alinea, EG heeft beroepen om de in de artikelen 9 en 11 van richtlijn 2003/87 bepaalde verdeling van de bevoegdheden tussen de Commissie en de lidstaten te beoordelen. Het beginsel dat een richtlijn verbindend is ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, maar aan de nationale instanties de bevoegdheid laat vorm en middelen te kiezen om dit resultaat te bereiken, geldt in principe voor elke richtlijn.

Weliswaar kunnen er grote verschillen bestaan tussen de soorten verplichtingen die richtlijnen de lidstaten opleggen en tussen de resultaten die moeten worden bereikt, en hoeven bepalingen van richtlijnen die alleen de betrekkingen tussen een lidstaat en de Commissie betreffen, in voorkomend geval niet te worden uitgevoerd (zie in die zin arrest van 30 november 2006, Commissie/Luxemburg, C-32/05, Jurispr. blz. I-11323, punten 35 en 36), maar dit is irrelevant voor de beslechting van het onderhavige geding. Er kan niet worden ontkend dat de artikelen 9 en 11 van richtlijn 2003/87 de respectieve rol van de Commissie en de lidstaten in de procedure voor de vaststelling van de nationale toewijzingsplannen regelen, te weten de bevoegdheidsverdeling tussen de Commissie en de lidstaten. Op basis van die bepalingen kan worden vastgesteld of de lidstaten al dan niet een beoordelingsmarge hebben bij het opstellen van hun plan en in voorkomend geval wat de omvang van deze beoordelingsmarge is.

In casu kan niet worden ontkend dat richtlijn 2003/87 niet specifiek voorschrijft hoe een nationaal toewijzingsplan moet worden vastgesteld en hoe de totale toe te wijzen hoeveelheid broeikasgasemissierechten moet worden bepaald. Integendeel, bijlage III, punt 1, bij die richtlijn bepaalt uitdrukkelijk, zoals het Gerecht in wezen in punt 81 van het bestreden arrest heeft vastgesteld, dat de lidstaten bij de vaststelling van de totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten met name rekening moeten houden met het nationale energiebeleid en met het nationale programma inzake klimaatverandering.

Zoals het Gerecht in punt 53 van het bestreden arrest heeft vastgesteld, beschikken de lidstaten dus over een zekere beoordelingsmarge bij de keuze van de maatregelen die zij het meest geschikt achten om in het specifieke kader van de nationale energiemarkt het door die richtlijn voorgeschreven resultaat te bereiken.

Overeenkomstig artikel 9 van richtlijn 2003/87 worden de nationale toewijzingsplannen door de Commissie beoordeeld bij een controle ex ante, die in veel opzichten verschilt van de in artikel 226 EG bepaalde controle ex post, maar dit kan niet betekenen dat de controle ex ante verder moet gaan dan een rechtmatigheidscontrole.

Bijgevolg moeten de bezwaren van de Commissie tegen de algemene overwegingen van het Gerecht over de in richtlijn 2003/87 bepaalde verdeling van de bevoegdheden tussen de lidstaten en de Commissie worden afgewezen.

Argumenten van partijen

De Commissie betoogt dat het Gerecht bij het bepalen van de draagwijdte en de omvang van haar in artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 bedoelde controlebevoegdheid blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, die in wezen terug te voeren is op een schending van het gelijkheidsbeginsel.

Dat de Commissie artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 zou hebben geschonden door haar eigen beoordeling in de plaats te stellen van die van de Republiek Estland, klopt niet. Het Gerecht heeft bij de uitlegging van die bepaling geen rekening gehouden met het gelijkheidsbeginsel en heeft bovendien blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de beoordeling van de keuze van de emissiegegevens die als uitgangspunt moesten dienen voor de prognoses voor de periode 2008-2012.

Het Gerecht heeft ten onrechte geoordeeld dat de Commissie de gegevens over de CO2-emissies vóór 2005 die de Republiek Estland in haar nationale toewijzingsplan had opgenomen en de prognoses over het bruto binnenlands product (bbp) die deze lidstaat had gebruikt in plaats van die welke in 2005 voor alle lidstaten waren gepubliceerd, niet buiten beschouwing mocht laten. Aanvaarden dat elke lidstaat zijn eigen, volgens zijn eigen criteria verkregen gegevens gebruikt, kan tot een ongelijke behandeling van de lidstaten leiden.

Het voorwerp en het doel van richtlijn 2003/87 en van het verloop van de procedure voor de controle op de nationale toewijzingsplannen zijn, te „waarborgen dat de nationale toewijzingsplannen van alle lidstaten zich in een vergelijkbare situatie bevinden”. Er moet dus op basis van een door de Commissie uitgewerkte evaluatiemethode en van de aan de hand van deze methode verkregen gegevens worden onderzocht of de nationale toewijzingsplannen verenigbaar zijn met de criteria van bijlage III bij die richtlijn. Bij dat onderzoek moet de Commissie gebruik maken van gegevens over CO2-emissies die voor alle lidstaten op hetzelfde jaar betrekking hebben en van prognoses over de groei van het bbp in de periode 2005-2010 die op hetzelfde tijdstip voor alle lidstaten beschikbaar zijn.

Uit het verloop van de in artikel 9 van richtlijn 2003/87 bedoelde controleprocedure blijkt dat het om een gelijktijdige controle gaat binnen een beperkte tijd, om ervoor te zorgen dat de gemeenschappelijke regeling voor de handel in emissierechten in alle lidstaten kon worden toegepast vóór 1 januari 2008. De nationale toewijzingsplannen worden niet alleen door de Commissie gecontroleerd, maar daarnaast ook onderzocht binnen het Comité klimaatverandering, wat bevestigt dat het noodzakelijk is dat de Commissie alle plannen op homogene wijze behandelt.

De redenering van het Gerecht in de punten 84 tot en met 86 van het bestreden arrest is in strijd met de redenering die het in zijn beschikking van 20 oktober 2008, BOT Elektrownia Bełchatów e.a./Commissie (T-208/07), heeft gevolgd. In die beschikking heeft het Gerecht het tijdsbestek aanvaard voor de wijzigingen die de lidstaten aan hun nationale toewijzingsplan aanbrengen, door te oordelen dat uit de bewoordingen van richtlijn 2003/87 en uit de algemene opzet en de doelstellingen van de daarbij ingevoerde regeling volgt dat een lidstaat steeds wijzigingen in zijn plan mag voorstellen nadat dit plan aan de Commissie is medegedeeld en tot aan de vaststelling van het besluit dat deze staat overeenkomstig artikel 11, lid 2, van deze richtlijn moet vaststellen.

Volgens de Republiek Estland moet het eerste onderdeel van het tweede middel worden afgewezen. De Commissie baseert zich op het gelijkheidsbeginsel alsof het om een absoluut beginsel gaat. Dat er mogelijkerwijs sprake kan zijn van een ongelijke behandeling, kan niet rechtvaardigen dat de in richtlijn 2003/87 bepaalde verdeling van de bevoegdheden tussen de lidstaten en de Commissie wordt gewijzigd. De gelijke behandeling van de lidstaten kan op passende wijze worden verzekerd indien de Commissie elk plan even zorgvuldig onderzoekt.

Beoordeling door het Hof

Het eerste onderdeel van het tweede middel betreft de punten 56 tot en met 93 van het bestreden arrest. In die punten heeft het Gerecht vastgesteld dat de controlebevoegdheid waarover de Commissie krachtens artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 beschikt, niet inhoudt dat de Commissie haar eigen gegevens in de plaats kan stellen van de gegevens die de lidstaat in zijn plan heeft opgenomen. Het heeft gepreciseerd dat het gelijkheidsbeginsel „geen wijziging [kan] brengen in de door [deze] richtlijn bepaalde verdeling van bevoegdheden tussen de Commissie en de lidstaten, volgens welke deze laatsten bevoegd zijn om een nationaal toewijzingsplan op te stellen en om een eindbesluit over de totale hoeveelheid toe te wijzen emissierechten te nemen”.

Reeds dient te worden herinnerd aan de vaste rechtspraak dat de eerbiediging van het gelijkheidsbeginsel vereist dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld (zie met name arrest van 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine e.a., C-127/07, Jurispr. blz. I-9895, punt 23).

Dat dit beginsel moet worden geëerbiedigd, kan echter geen wijziging brengen in de door een voorschrift van de Unie bepaalde verdeling van bevoegdheden tussen de lidstaten en de Commissie. Zoals in punt 49 van het onderhavige arrest is bevestigd, verleent artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 de Commissie uitsluitend de bevoegdheid om de rechtmatigheid van de nationale toewijzingsplannen te controleren, op basis van welke bevoegdheid zij een plan kan verwerpen dat niet in overeenstemming is met de criteria van bijlage III bij richtlijn 2003/87 of met artikel 10 van deze richtlijn.

Met betrekking tot de omvang van die controle heeft het Gerecht in de punten 68, 69, 75, 79 en 80 van het bestreden arrest terecht vastgesteld dat de lidstaten vrij de gegevens en evaluatiemethodes van hun keuze kunnen blijven gebruiken, op voorwaarde dat deze niet tot resultaten leiden die in strijd zijn met die criteria of met voormeld artikel 10. Bij de uitoefening van haar in artikel 9, lid 3, van die richtlijn bedoelde controlebevoegdheid moet de Commissie de beoordelingsmarge eerbiedigen waarover de lidstaten beschikken. Zo kan zij een nationaal toewijzingsplan niet verwerpen louter omdat de daarin opgenomen gegevens niet overeenstemmen met de gegevens waaraan zij de voorkeur geeft.

Het Gerecht kan dan ook niet worden verweten dat het heeft geoordeeld dat de Commissie de door de Republiek Estland in haar nationale toewijzingsplan opgenomen gegevens diende te onderzoeken. Indien de Commissie twijfel had over die gegevens, moest zij de bevoegde nationale instanties om opheldering vragen dan wel zelf aantonen dat die gegevens niet in overeenstemming waren met de criteria van bijlage III bij richtlijn 2003/87.

De argumenten van de Commissie over de gelijktijdigheid van de controle op de nationale toewijzingsplannen doen niet af aan die conclusie. Die argumenten berusten namelijk op een onjuiste opvatting van de beoordelingsbevoegdheid waarover de Commissie krachtens artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 beschikt. Zoals de advocaat-generaal in punt 65 van haar conclusie heeft opgemerkt, zijn de eventuele verschillen tussen de door de lidstaten gekozen gegevens en evaluatiemethodes een uiting van hun beoordelingsmarge, die de Commissie bij haar conformiteitscontrole dient te eerbiedigen.

In die context moet worden opgemerkt dat de Commissie, zoals het Gerecht in punt 89 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, de gelijke behandeling van de lidstaten passend kan verzekeren door de plannen die elk van deze staten indienen even zorgvuldig te onderzoeken. Ook moet in herinnering worden gebracht dat de Commissie een gemeenschappelijk vergelijkingspunt tussen de plannen van de lidstaten kan kiezen. Zoals het Gerecht in punt 63 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, kan de Commissie daartoe met name „haar eigen economische en ecologische model” uitwerken dat berust op de gegevens die zij kiest, en daarvan gebruik maken als vergelijkingspunt om na te gaan of de nationale toewijzingsplannen verenigbaar zijn met de criteria van bijlage III bij richtlijn 2003/87 of met artikel 10 van deze richtlijn.

Bijgevolg is het eerste onderdeel van het tweede middel ongegrond.

Argumenten van partijen

De Commissie is van mening dat het Gerecht bij de uitlegging van artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 het doel van deze richtlijn niet in acht heeft genomen. Zij betwist dat zij haar in dat artikel bedoelde controlebevoegdheid heeft overschreden door het Estse NTP te onderzoeken aan de hand van haar eigen werkwijze, door een specifieke hoeveelheid toe te wijzen broeikasgasemissierechten te vermelden waarvan de overschrijding werd geacht onverenigbaar te zijn met de criteria van deze richtlijn, en door het Estse NTP dus te hebben afgewezen omdat de daarin voorgestelde totale hoeveelheid emissierechten die drempel te boven ging.

De beoordelingsbevoegdheden waarover de Commissie krachtens die bepaling beschikt, moeten worden gelezen en uitgelegd tegen de achtergrond van de doelstellingen van richtlijn 2003/87. Artikel 1 van die richtlijn bepaalt dat zij een gemeenschapsregeling vaststelt voor de handel in broeikasgasemissierechten, teneinde de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze te verminderen. Het Hof heeft in voormeld arrest Arcelor Atlantique et Lorraine e.a. erkend dat die regeling als einddoel de bescherming van het milieu heeft en dat die regeling de mogelijkheden bevordert om die emissies tegen de laagste kosten te reduceren. Uit dat arrest volgt dat die doelstelling slechts is bereikt wanneer de vraag naar emissierechten groter is dan het aanbod op de communautaire emissierechtenmarkt. Bovendien dient de uitvoering van die regeling volgens punt 7 van de considerans van richtlijn 2003/87 de eenheid van de interne markt te helpen bewaren en concurrentieverstoring te voorkomen.

Anders dan het Gerecht in het bestreden arrest heeft geoordeeld, kan de controle die de Commissie krachtens artikel 9 van richtlijn 2003/87 verricht, geen „sterk afgebakende” controle zijn, waarbij enkel de door de lidstaten in hun nationale toewijzingsplannen gebruikte gegevens worden geverifieerd. Die controle moet berusten op een homogene aanpak, waarbij de Commissie gebruik maakt van gegevens over CO2-emissies die voor alle lidstaten op hetzelfde jaar betrekking hebben en van prognoses over de groei van het bbp in de periode 2005-2010 die op hetzelfde tijdstip voor alle lidstaten beschikbaar zijn.

Volgens de Commissie kunnen de doelstellingen van richtlijn 2003/87 niet worden bereikt indien zij niet over de bevoegdheid beschikt om een maximale hoeveelheid toe te wijzen broeikasgasemissierechten vast te stellen. Haar standpunt wordt ook gerechtvaardigd door redenen van proceseconomie.

Het Gerecht heeft ten onrechte geoordeeld dat de lidstaten over een uitsluitende bevoegdheid beschikken om de totale hoeveelheid toe te wijzen broeikasgasemissierechten vast te stellen. Er kan ex post worden bewezen dat de onvoorwaardelijke erkenning van de gegevens over CO2-emissies die in het Estse NTP zijn vermeld, betreffende de jaren vóór 2005, en de voorgestelde totale hoeveelheid emissierechten tot een resultaat zouden hebben geleid dat niet alleen in strijd zou zijn geweest met de criteria nrs. 1 tot en met 3 van bijlage III bij richtlijn 2003/87, maar ook met de doelstelling van deze richtlijn, de CO2-emissies te reduceren.

Bovendien heeft het Gerecht geen juist onderscheid gemaakt tussen de vaststelling door de Commissie van een bovengrens voor de totale hoeveelheid emissierechten en de vaststelling van de totale hoeveelheid emissierechten die wordt toegewezen door de lidstaat.

De Republiek Estland is van mening dat het tweede onderdeel van het tweede middel moet worden afgewezen. De Commissie heeft niet aangetoond dat het onmogelijk is om zich te richten naar de doelstelling van richtlijn 2003/87 ten aanzien van de verdeling van de bevoegdheden tussen de lidstaten en de Commissie, zoals het Gerecht deze in het bestreden arrest heeft bevestigd.

Beoordeling door het Hof

Het tweede onderdeel van het tweede middel betreft de punten 59 tot en met 66 van het bestreden arrest. In die punten heeft het Gerecht geoordeeld dat de Commissie de grenzen van haar in de artikelen 9, leden 1 en 3, en 11, lid 2, van richtlijn 2003/87 bedoelde controlebevoegdheid te buiten was gegaan door in de litigieuze beschikking een specifieke hoeveelheid emissierechten vast te stellen waarvan de overschrijding werd geacht onverenigbaar te zijn met de criteria van deze richtlijn en door het Estse NTP te verwerpen omdat de daarin voorgestelde totale hoeveelheid emissierechten die drempel te boven ging. Dat onderdeel heeft ook betrekking op de vaststelling van het Gerecht dat de Commissie haar controlebevoegdheid had overschreden door bij de beoordeling van het Estse NTP haar eigen gegevens en haar eigen methode te gebruiken. Daardoor zou het Gerecht bij de uitlegging van artikel 9, lid 3, van deze richtlijn de doelstellingen van deze richtlijn niet in acht hebben genomen.

Het uitdrukkelijke hoofddoel van richtlijn 2003/87 is de substantiële vermindering van broeikasgasemissies teneinde de verplichtingen van de Unie en van de lidstaten uit hoofde van het Protocol van Kyoto te kunnen nakomen. Dit doel moet worden bereikt met inachtneming van een reeks subdoelen en door middel van bepaalde instrumenten. Het belangrijkste instrument hiervoor is de gemeenschapsregeling voor de handel in broeikasgasemissierechten, zoals blijkt uit artikel 1 van richtlijn 2003/87 en punt 2 van de considerans van deze richtlijn. Zo bepaalt artikel 1 dat deze regeling de emissies van broeikasgassen op een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze beoogt te verminderen. De andere subdoelen van die regeling zijn met name, zoals in de punten 5 en 7 van de considerans van deze richtlijn is uiteengezet, het behoud van de economische ontwikkeling en de werkgelegenheid en het bewaren van de eenheid van de interne markt en van de mededingingsvoorwaarden.

Gesteld al dat de aanpak van de Commissie de werking van de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Unie verbetert en er dus voor zorgt dat het doel, de emissies van broeikasgassen substantieel te verminderen, op doeltreffendere wijze kan worden bereikt, kan dit de in de artikelen 9 en 11 van richtlijn 2003/87 bepaalde verdeling van de bevoegdheden tussen de lidstaten en de Commissie niet wijzigen.

Op een gebied met gedeelde bevoegdheden, zoals dat van de milieubescherming, staat het immers aan de Uniewetgever te bepalen welke maatregelen hij nodig acht om de nagestreefde doelstellingen te bereiken, waarbij hij de in artikel 5 EG neergelegde beginselen van subsidiariteit en evenredigheid eerbiedigt.

Dat de Uniewetgever de Commissie uitsluitend de bevoegdheid wilde verlenen om te controleren of de nationale toewijzingsplannen in overeenstemming zijn met de criteria van bijlage III bij richtlijn 2003/87 en met artikel 10 van deze richtlijn, en niet een substitutie- of uniformiseringsbevoegdheid waarbij zij een maximale hoeveelheid toe te wijzen broeikasgasemissierechten zou kunnen vaststellen, volgt zowel uit artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 als uit de voorbereidende werkzaamheden van deze richtlijn. Zou worden geoordeeld dat de Commissie een dergelijke maximale hoeveelheid kan vaststellen, dan zou dit verder gaan dan een teleologische uitlegging van deze richtlijn en erop neerkomen dat deze instelling bevoegdheden worden verleend waarvoor geen rechtsgrondslag bestaat.

Zoals reeds uit punt 51 van het onderhavige arrest blijkt, heeft het Gerecht in punt 54 van het bestreden arrest dus terecht geoordeeld dat uit artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 ondubbelzinnig volgt dat de rol van de Commissie beperkt is tot een controle van de conformiteit van het nationale toewijzingsplan van een lidstaat met de criteria van bijlage III bij deze richtlijn en met artikel 10 van deze richtlijn. Het heeft terecht geoordeeld dat de Commissie deze conformiteit kan verifiëren en het nationale toewijzingsplan kan verwerpen wanneer het onverenigbaar is met die criteria en dat artikel. In dit laatste geval kan deze lidstaat slechts een besluit uit hoofde van artikel 11, lid 2, van voormelde richtlijn nemen indien deze instelling de door hem voorgestelde wijzigingen heeft aanvaard.

De Uniewetgever, die als enige bevoegd is om richtlijn 2003/87 te wijzigen, heeft het noodzakelijk geacht om artikel 9 van deze richtlijn te wijzigen bij richtlijn 2009/29/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 tot wijziging van richtlijn 2003/87 teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten van de Gemeenschap te verbeteren en uit te breiden (PB L 140, blz. 63). Die wijzigingsrichtlijn voorziet in de invoering van een meer geharmoniseerde regeling teneinde de baten van de handel in emissierechten beter te benutten, verstoringen op de interne markt te voorkomen en de koppeling van regelingen voor de handel in emissierechten te vergemakkelijken.

De bewering van de Commissie dat ex post kan worden bewezen dat de onvoorwaardelijke erkenning van de gegevens over CO2-emissies en van de totale hoeveelheid broeikasgasemissierechten die in het Estse NTP zijn vermeld, zou hebben geleid tot een resultaat dat in strijd zou zijn geweest met de criteria nrs. 1 tot en met 3 van bijlage III bij richtlijn 2003/87, is gebaseerd op een onjuiste uitlegging van het bestreden arrest. Zoals de advocaat-generaal in punt 80 van haar conclusie heeft opgemerkt, heeft het Gerecht immers erkend dat de Commissie een nationaal toewijzingsplan dat niet in overeenstemming is met de in die bijlage genoemde criteria of met artikel 10 van die richtlijn kan verwerpen, en was het dus niet van mening dat de Commissie de gegevens uit het Estse NTP onvoorwaardelijk moest erkennen.

Met betrekking tot het argument van de Commissie dat haar om redenen van proceseconomie de bevoegdheid moet worden verleend om de maximale hoeveelheid toe te wijzen broeikasgasemissierechten vast te stellen, moet worden opgemerkt dat een dergelijke aanpak inderdaad het risico vermindert dat telkens weer beschikkingen worden gegeven waarbij nationale toewijzingsplannen worden verworpen omdat zij onverenigbaar zijn met de criteria van bijlage III bij richtlijn 2003/87 of met artikel 10 van deze richtlijn. In dit verband dient echter te worden benadrukt dat de Commissie haar bevoegdheden niet overschrijdt indien zij in het dispositief van een beschikking waarbij een plan wordt verworpen, zonder de maximale hoeveelheid broeikasgasemissierechten op bindende wijze vast te stellen te kennen geeft dat zij de wijzigingen van dit plan niet zal verwerpen wanneer zij in overeenstemming zijn met de voorstellen en aanbevelingen in deze afwijzende beschikking. Dit strookt met het beginsel van loyale samenwerking tussen de lidstaten en de Commissie en beantwoordt ook aan doelstellingen van proceseconomie.

Bijgevolg stelt de Commissie ten onrechte dat het Gerecht bij zijn uitlegging van artikel 9, lid 3, van richtlijn 2003/87 de doelstellingen van deze richtlijn niet in acht heeft genomen. Het tweede onderdeel van het tweede middel is dan ook ongegrond.

Aangezien de bezwaren van de Commissie tegen de algemene overwegingen van het Gerecht over de in richtlijn 2003/87 bepaalde verdeling van de bevoegdheden tussen de lidstaten en de Commissie zijn afgewezen en de twee onderdelen van het tweede middel niet konden worden aanvaard, is dit middel ongegrond.