Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 16 september 2010.

1. Omvang van de uitleggingsbevoegdheid van het Hof

16. Vooraf wil ik kort ingaan op de omvang van de uitleggingsbevoegdheid van het Hof wat de litigieuze raamovereenkomst betreft. De Duitse regering benadrukt dat bij de uitlegging van de raamovereenkomst de wil van de sociale partners een bijzondere betekenis toekomt, aangezien anders hun rechten zoals die zijn erkend in artikel 28 van het Handvest van de grondrechten en in artikel 155 VWEU, worden geschonden.

17. De betekenis van de sociale partners bij de uitlegging van de raamovereenkomst blijkt ook uit clausule 4, punt 6, ervan. Daar is te lezen dat „iedere vraag betreffende de uitlegging van deze overeenkomst op Europees vlak door de Commissie in de eerste plaats [dient] te worden voorgelegd aan de ondertekenende partijen, die advies zullen uitbrengen”.

18. Daaruit kan evenwel niet worden afgeleid dat de uitleggingsbevoegdheid van het Hof beperkt zou zijn indien een dergelijk advies van de ondertekenende partijen ontbreekt.

19. Het Hof is krachtens artikel 267 VWEU bevoegd tot uitlegging van richtlijnen in het kader van een verzoek om een prejudiciële beslissing. De in de bijlage bij richtlijn 96/34 opgenomen raamovereenkomst is weliswaar het resultaat van een dialoog tussen de sociale partners, maar is op grond van artikel 1 van richtlijn 96/34 een integrerend deel van deze richtlijn en heeft dezelfde juridische status.⁽⁸⁾ Zo wordt in clausule 4, punt 6, van de raamovereenkomst uitdrukkelijk vastgesteld dat de inhoud ervan geldt „onverminderd de rol van het Hof van Justitie”. De omvang van de uitleggingsbevoegdheid van het Hof met betrekking tot de raamovereenkomst verschilt derhalve niet van die van zijn algemene bevoegdheid tot uitlegging van andere richtlijnbepalingen. Overigens zou deze uitleggingsbevoegdheid van het Hof, die voortvloeit uit het primaire recht, hoe dan ook niet kunnen worden beperkt door een in een richtlijn opgenomen bepaling als clausule 4, punt 6, van de raamovereenkomst.

2. Toepasselijkheid van richtlijn 96/34 op ambtenaren

20. Verder moet in verband met het feit dat verzoekster in het hoofdgeding ambtenaar is, worden verduidelijkt dat ook ambtenaren kunnen vallen onder de personele werkingssfeer van richtlijn 96/34 en van de in de bijlage opgenomen raamovereenkomst.

21. Weliswaar wordt in clausule 1, punt 2, van de raamovereenkomst vermeld dat de overeenkomst geldt voor alle werknemers, hetgeen zou kunnen betekenen dat ambtenaren zijn uitgesloten. De richtlijn noch de raamovereenkomst bevat evenwel aanwijzingen dat hun werkingssfeer is beperkt tot arbeidsovereenkomsten tussen werknemers en werkgevers in de particuliere sector. Zowel de richtlijn als de raamovereenkomst is derhalve van toepassing op de openbare sector.⁽⁹⁾ Ook het begrip werknemer in artikel 141 EG (thans artikel 157 VWEU, gelijke beloning van mannelijke en vrouwelijke werknemers) is door het Hof ruim uitgelegd als mede ambtenaren omvattend.⁽¹⁰⁾ Daarbij heeft het Hof zich erop gebaseerd dat het beginsel van gelijke beloning van dat artikel behoort tot de grondslagen van de Gemeenschap en dat de openbare sector derhalve niet van het toepassingsgebied ervan kan worden uitgesloten. Bovendien heeft het Hof ten aanzien van de richtlijnen 76/207/EEG⁽¹¹⁾ en 75/117/EEG⁽¹²⁾ beslist dat deze algemene betekenis hebben, in overeenstemming met het daarin opgenomen beginsel van gelijke behandeling van mannen en vrouwen.⁽¹³⁾ Aangezien ook richtlijn 96/34 de gelijke behandeling van mannen en vrouwen wil bevorderen,⁽¹⁴⁾ moet ook hier het begrip werknemer ruim worden opgevat en moet het ook ambtenaren omvatten.

1. Uitlegging van clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst

28. Volgens clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst hebben werknemers, zowel mannen als vrouwen, „bij geboorte of adoptie van een kind een individueel recht op ouderschapsverlof om hen in staat te stellen gedurende ten minste drie maanden (...) voor hun kind te zorgen”. Artikel 33, lid 2, van het Handvest van de grondrechten van de Unie is op vergelijkbare wijze geformuleerd en bepaalt het volgende: „Teneinde beroep en gezin te kunnen combineren heeft eenieder (...) recht op ouderschapsverlof na de geboorte of de adoptie van een kind.”

29. Mijn hierna volgende opmerkingen over de wijze waarop deze bepaling moet worden begrepen, hebben slechts betrekking op de in de richtlijn voorziene minimumduur van het ouderschapsverlof van drie maanden. In een tweede fase zal ik nagaan wat de gevolgen zijn indien een lidstaat voorziet in een langer ouderschapsverlof.

30. De regering van het Verenigd Koninkrijk en de Cypriotische regering wijzen er terecht op dat het gebruik van het enkelvoud („geboorte van een kind”, „voor hun kind te zorgen”) ervoor pleit dat het recht op ouderschapsverlof voor elk kind afzonderlijk bestaat.⁽¹⁶⁾ De raamovereenkomst bepaalt niet in het algemeen dat het ouderschapsverlof dient „ter verzorging van kinderen”, maar individualiseert het recht op verlof voor een bepaald kind, namelijk „hun kind”, aan wiens geboorte de overeenkomst refereert. Dit dient aldus te worden opgevat dat de geboorte van ieder kind een afzonderlijk recht op ouderschapsverlof van ten minste drie maanden schept.

31. Uit de bewoordingen van de raamovereenkomst kan derhalve worden afgeleid dat bij de geboorte van een tweeling ook voor elk kind van de tweeling een afzonderlijk recht op ouderschapsverlof ontstaat.

32. Niet overtuigend is de opvatting van andere partijen, dat het recht op ouderschapsverlof alleen is gebonden aan het feit van de „geboorte”, ongeacht het aantal geboren kinderen. Mijns inziens kan deze opvatting niet worden gebaseerd op de bewoordingen van clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst. Daarin is namelijk niet slechts sprake van ouderschapsverlof na een geboorte, maar van de geboorte „van een kind”, om de ouders in staat te stellen „voor hun kind” te zorgen. De bewoordingen van deze bepaling stellen derhalve niet de geboorte, maar het individuele kind centraal en gaan uit van het beginsel dat voor elk kind ouderschapsverlof dient te worden toegekend.

33. Deze uitlegging, volgens welke clausule 2, punt 1, niet refereert aan de geboorte, ongeacht het aantal geboren kinderen, maar aan de geboren kinderen zelf, wordt bevestigd door het arrest van het Hof in de zaak Commissie/Luxemburg.⁽¹⁷⁾ Daarin heeft het Hof in verband met de vraag naar de toepasselijkheid in de tijd van de richtlijn inzake ouderschapsverlof uitdrukkelijk bepaald dat ook recht op ouderschapsverlof bestaat indien het kind reeds voor de inwerkingtreding van de richtlijn is geboren. Het Hof heeft dit gemotiveerd door vast te stellen dat niet de geboorte en de geboortedatum beslissend zijn voor het ontstaan van een recht op ouderschapsverlof, maar uitsluitend het bestaan van een kind op het moment dat het verzoek wordt ingediend.⁽¹⁸⁾ Indien echter het kind zelf en niet de geboorte beslissend is, lijkt het niet juist als regel te stellen dat per geboorte, ongeacht het aantal geboren kinderen, slechts één recht op ouderschapsverlof ontstaat. Veeleer moet rekening worden gehouden met beide kinderen van de tweeling, hetgeen op zich weer ertoe leidt dat moet worden uitgegaan van twee afzonderlijke rechten op ouderschapsverlof.

34. Als voorlopige conclusie kan derhalve worden vastgesteld dat clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst volgens haar bewoordingen voor de geboorte van elk kind voorziet in een afzonderlijk recht op ouderschapsverlof. Uit de bewoordingen van de raamovereenkomst valt niet af te leiden dat voor de geboorte van een tweeling iets anders zou moeten gelden.

2. Teleologische uitlegging

35. Het doel en de strekking van de raamovereenkomst brengen niet mee dat de uit de bewoordingen afgeleide uitlegging zou moeten worden beperkt.

36. Het doel van de raamovereenkomst is het combineren van gezin en beroep te bevorderen door aan de ouders voor een bepaalde periode de mogelijkheid te bieden zelf voor hun kinderen te zorgen, zonder daardoor nadelige gevolgen voor hun arbeidssituatie te ondervinden.⁽¹⁹⁾ Ouders moeten hun beroeps- en gezinstaken met elkaar kunnen verenigen.⁽²⁰⁾ Op deze wijze moet tegen de achtergrond van de demografische ontwikkeling ook het geboortecijfer positief worden beïnvloed.⁽²¹⁾ Tegelijkertijd moet door het ouderschapsverlof de arbeidsdeelneming van de vrouw alsmede de gelijke behandeling van mannen en vrouwen worden bevorderd.⁽²²⁾

37. De door middel van de grammaticale uitlegging getrokken conclusie dat per kind van een tweeling een afzonderlijk recht op ouderschapsverlof bestaat, is bij uitstek geschikt om de bovengenoemde doelstellingen van de raamovereenkomst te realiseren. Een afzonderlijk recht op ouderschapsverlof van drie maanden per kind helpt de door de verzorging van een tweeling extra belaste ouders het meest om hun beroeps- en gezinstaken met elkaar te verenigen. Het kan tevens voor die ouder die verantwoordelijk is voor de verzorging van de tweeling — in de praktijk, ook heden ten dage, meestal nog de moeder — een impuls zijn om haar beroep niet op te geven als gevolg van de uitdagingen die de geboorte van een tweeling met zich brengt.

38. Een aantal partijen voert echter aan dat tweelingkinderen tegelijkertijd verzorgd worden en dat derhalve voldoende recht wordt gedaan aan het doel en de strekking van de raamovereenkomst door ouders van een tweeling slechts één periode van ouderschapsverlof toe te kennen.

39. Dit argument kan echter uiteindelijk niet slagen. Een uitlegging tegen de achtergrond van het unierechtelijke beginsel van gelijke behandeling verbiedt om bij de geboorte van een tweeling slechts één periode van ouderschapsverlof toe te kennen.

40. Weliswaar moet worden toegegeven dat de verzorging van een tweeling synergetische effecten heeft. Desondanks is de belasting die de verzorging van een tweeling betekent, duidelijk groter dan en niet te vergelijken met die van de verzorging van één kind. Op grond van hun identieke leeftijd hebben zij weliswaar in beginsel dezelfde behoeften, maar deze moeten enerzijds twee keer worden vervuld en bovendien is het niet gezegd dat een tweeling bijvoorbeeld altijd op dezelfde tijd honger heeft of slaapt. Indien men aan ouders van een tweeling, zoals aan de ouders van één kind, slechts één periode van ouderschapsverlof toekent, zou dit verschil terzijde worden geschoven waardoor op ongeoorloofde wijze ongelijke situaties gelijk worden behandeld.

41. Hierna wil ik met twee voorbeelden aantonen dat de toekenning van slechts één periode van ouderschapsverlof voor een tweeling in strijd zou zijn met het beginsel van gelijke behandeling.

42. De Commissie wijst er terecht op dat volgens de bepalingen van de raamovereenkomst het ouderschapsverlof niet direct hoeft te volgen op het zwangerschapsverlof, maar ook later kan worden opgenomen. Zo noemt clausule 2, punt 1, als tijdsbestek waarbinnen de lidstaten ouderschapsverlof kunnen toekennen, een leeftijd van acht jaar van het kind. Dit heeft tot gevolg dat bij na elkaar geboren broers of zussen het ouderschapsverlof voor het eerst geboren kind ook kan worden opgenomen na de geboorte van het tweede kind.

43. Ook in deze situatie kunnen de ouders gedurende het ouderschapsverlof voor één van de kinderen beide kinderen verzorgen, zonder dat het ouderschapsverlof voor het tweede kind op grond van de raamovereenkomst zou komen te vervallen. Bijgevolg mag het argument van de gelijktijdige verzorging ook bij een tweeling niet tot gevolg hebben dat uitsluitend recht bestaat op één periode van ouderschapsverlof.

44. Ook het volgende voorbeeld pleit tegen de toekenning van slechts één periode van ouderschapsverlof voor een tweeling. Uitgaande van de bepalingen van de raamovereenkomst, die uitgaat van een tijdsbestek van acht jaar waarbinnen het ouderschapsverlof kan worden opgenomen, kunnen ouders van meerdere kinderen ervoor kiezen het ouderschapsverlof voor een kind op te nemen als het nog een baby is om op deze wijze deze ontwikkelingsfase intensiever te kunnen beleven, terwijl zij het ouderschapsverlof voor het tweede kind bijvoorbeeld kunnen opnemen in de tijd dat het kind voor het eerst naar school gaat om het kind in die fase in het bijzonder te kunnen ondersteunen. Deze flexibiliteit moeten ouders van een tweeling missen, indien zij voor beide kinderen samen slechts aanspraak op één periode van ouderschapsverlof hebben. Ook dit resulteert in een ongeoorloofd verschil in behandeling.

45. Voor zover de Griekse regering ter terechtzitting heeft benadrukt dat bij een tweeling de behoefte aan intensieve verzorging tegelijkertijd eindigt en derhalve slechts één periode van ouderschapsverlof dient te worden toegekend, wil ik erop wijzen dat op grond van de Griekse bepalingen het ouderschapsverlof binnen de eerste vier levensjaren kan worden opgenomen. Ook de Griekse wetgever gaat derhalve uit van een ruim tijdsbestek waarbinnen de ouders het moment van het ouderschapsverlof kunnen kiezen. Deze mogelijkheid zou hun worden ontzegd, indien zij voor beide kinderen samen slechts op één periode van ouderschapsverlof aanspraak hebben.

46. Hierna wil ik nog ingaan op een argument van de Duitse regering, die erop wijst dat pas in de nieuwe versie van de raamovereenkomst inzake ouderschapsverlof⁽²³⁾ een regeling is opgenomen voor de bijzondere situatie van gehandicapte of langdurig zieke kinderen. In dat verband bepaalt clausule 3, punt 3, dat de lidstaten en/of de sociale partners moeten beoordelen of de voorwaarden en wijze van toepassing van het ouderschapsverlof moeten worden aangepast aan de behoeften van ouders van kinderen met een handicap of langdurige ziekte. Uit het feit dat in de nieuwe versie de bijzondere situatie van de geboorte van een meerling niet wordt genoemd, concludeert de Duitse regering dat deze situatie noch in de oude noch in de nieuwe versie van de richtlijn geregeld is. Volgens de Duitse regering zou een dergelijke situatie dus hooguit voor de toekomst kunnen worden geregeld door de sociale partners.

47. Dit argument overtuigt mij niet. Dat de nieuwe raamovereenkomst niets bepaalt inzake de geboorte van meerlingen kan namelijk net zo goed als argument worden aangevoerd voor de stelling dat de geboorte van meerlingen valt onder de algemene regeling van het ouderschapsverlof in clausule 2, punt 1, van de oorspronkelijke versie van de raamovereenkomst, zoals in casu wordt verdedigd. In dat geval bestaat namelijk helemaal geen behoefte aan een afzonderlijke regeling, zoals zou blijken uit het stilzwijgen van de nieuwe versie van de raamovereenkomst 2010.

48. Een aantal partijen wijst bovendien op een voorstel van de Commissie⁽²⁴⁾ tot wijziging van richtlijn 92/85/EEG⁽²⁵⁾ tot bescherming van het moederschap. Zij stelt voor deze richtlijn zodanig te wijzigen dat de lidstaten wordt gevraagd de nodige maatregelen te treffen om te waarborgen dat onder meer bij de geboorte van een meerling een aanvullend zwangerschapsverlof wordt toegekend. Uit het feit dat hier slechts een verlenging en niet een verdubbeling van het verlof wordt voorzien, kunnen evenwel geen conclusies worden afgeleid voor de uitlegging van de raamovereenkomst inzake ouderschapsverlof. Want zoals de Commissie ter terechtzitting terecht heeft benadrukt, worden met beide richtlijnen verschillende doelen nagestreefd. De richtlijn tot bescherming van het moederschap heeft voornamelijk tot doel de biologische gesteldheid van de vrouw te beschermen,⁽²⁶⁾ terwijl de ouderschapsverlofrichtlijn de verzorging van het kind vanuit het oogpunt van de verenigbaarheid van gezin en beroep betreft. Terwijl de bescherming van de biologische gesteldheid van de vrouw na de geboorte van een tweeling voldoende kan zijn verzekerd door een eenvoudige verlenging van het zwangerschapsverlof, geldt hetzelfde niet wat de vereisten van het ouderschapsverlof betreft, waarmee andere doelen worden nagestreefd.

49. Partijen refereren bovendien aan de rechtspraak van het Hof volgens welke een door het gemeenschapsrecht gewaarborgd verlof niet kan afdoen aan het recht om een ander door dit recht gewaarborgd verlof te nemen.⁽²⁷⁾ Deze arresten hadden echter betrekking op verloven waarmee uiteenlopende doelen worden nagestreefd, zoals bijvoorbeeld in de zaak Merino Gómez het zwangerschaps- en het jaarlijks verlof.⁽²⁸⁾ In het onderhavige geval is evenwel geen sprake van verschillende soorten verlof. Men zou zich echter kunnen afvragen of met de litigieuze rechten op verlof niet toch uiteenlopende doelen worden nagestreefd. In zoverre zou men kunnen stellen dat een recht op verlof bedoeld is voor de verzorging van het eerste kind van de tweeling en het andere recht op verlof voor de verzorging van het tweede kind van de tweeling. Ook in zoverre kunnen met de rechten uiteenlopende doelen worden nagestreefd. Beslissend is dan hoe ruim of eng het begrip „uiteenlopend doel” dient te worden opgevat. Ik acht het echter niet noodzakelijk de vraag naar de overdraagbaarheid van de bovengenoemde rechtspraak op het onderhavige geval definitief te beantwoorden, aangezien reeds voldoende argumenten bestaan voor de conclusie dat clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst aldus dient te worden uitgelegd dat voor elk kind, ongeacht of het een kind van een tweeling of een enig kind is, recht op ouderschapsverlof dient te worden toegekend.

50. Ter afsluiting wil ik nog ingaan op de bevoegdheid van de lidstaten om het tijdsbestek waarbinnen het ouderschapsverlof kan worden opgenomen, binnen de door de raamovereenkomst bepaalde periode van acht jaar vrij vast te stellen. Deze bevoegdheid blijkt uit clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst. Aan het slot van deze alinea staat in de Duitse versie: „Die genauen Bestimmungen sind von den Mitgliedstaaten und/oder Sozialpartnern festzulegen.” Op het eerste gezicht is in de Duitse versie niet duidelijk waarop de toevoeging betrekking heeft. Dit wordt pas duidelijk, wanneer de andere taalversies van de raamovereenkomst worden geraadpleegd. Deze bevatten aansluitend op de leeftijdsgrens van acht jaar in plaats van deze toevoeging een bijzin waarin aan de lidstaten wordt opgedragen de leeftijdsgrens voor het opnemen van het ouderschapsverlof vast te stellen.⁽²⁹⁾ Wat de lidstaten of sociale partners dus moeten vaststellen, is het tijdsbestek waarbinnen het ouderschapsverlof binnen de termijn van deze acht jaar dient te worden opgenomen.

51. Uitgaande van de bevoegdheid van de lidstaten tot vaststelling van een concrete maximumleeftijd van het kind voor het opnemen van het ouderschapsverlof zou men zich kunnen voorstellen dat wordt bepaald dat het ouderschapsverlof alleen gedurende drie maanden na afloop van het zwangerschapsverlof mag worden opgenomen. Theoretisch bestaat dan weliswaar voor elk kind van de tweeling een afzonderlijk recht, maar feitelijk hebben de ouders dan slechts aanspraak op één periode van ouderschapsverlof, aangezien dit voor beide kinderen tegelijkertijd moet worden opgenomen. Bij de vaststelling van het kader voor het opnemen van het ouderschapsverlof beschikken de lidstaten en/of sociale partners over een ruime beoordelingsmarge wat betreft de vaststelling van het moment waarop het ouderschapsverlof moet worden genomen. Niettemin dienen de lidstaten bij de uitoefening van die bevoegdheid ervoor te zorgen dat geen afbreuk wordt gedaan aan het nuttig effect van de raamovereenkomst. De concrete uitwerking van het tijdsbestek mag er derhalve niet toe leiden dat de aan de ouders toekomende twee afzonderlijke perioden van ouderschapsverlof van drie maanden voor een tweeling per saldo niet kunnen worden toegekend.

52. Als voorlopige conclusie kan derhalve worden vastgesteld dat volgens de raamovereenkomst aan de ouders van een tweeling twee afzonderlijke rechten op ouderschapsverlof van elk ten minste drie maanden dienen te worden toegekend.

3. Duur van het ouderschapsverlof boven de minimumeis

53. Tot dusver heb ik mij — zoals in het begin aangegeven — gebaseerd op de in de raamovereenkomst als minimum vastgestelde duur van het ouderschapsverlof van drie maanden.

54. Ik wil thans nagaan welke gevolgen de bovenstaande uitlegging heeft, indien een lidstaat een ouderschapsverlof toekent van langere duur dan het vereiste minimum. De duur van het ouderschapsverlof loopt in de lidstaten sterk uiteen: zo wordt in het recht van het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld een ouderschapsverlof toegekend van 13 weken, bedraagt het in het Griekse recht voor werknemers in de publieke sector negen maanden, en in andere lidstaten drie jaar (zo bijvoorbeeld in Duitsland, Frankrijk, Litouwen, Spanje en Tsjechië⁽³⁰⁾).

55. Het is derhalve de vraag of bij een tweeling het in het nationale recht voor één kind voorziene ouderschapsverlof dient te worden verdubbeld.

56. Het uitgangspunt voor de beantwoording van deze vraag is allereerst de vaststelling dat de raamovereenkomst slechts minimumvoorschriften bevat.⁽³¹⁾ De raamovereenkomst eist slechts dat een lidstaat per kind een ouderschapsverlof van ten minste drie maanden toekent. Indien een lidstaat heeft besloten om een langer ouderschapsverlof toe te kennen, heeft hij daarbij een ruime beoordelingsmarge. In beginsel moet hij dit langere verlof dan echter onder dezelfde voorwaarden toekennen aan al degenen die onder de personele werkingssfeer van de richtlijn vallen, behoudens objectieve rechtvaardiging van een verschillende behandeling.⁽³²⁾

57. Indien een lidstaat een langer ouderschapsverlof invoert, strekt zich zijn beoordelingsmarge niet slechts uit tot de vaststelling van een langere absolute duur van het ouderschapsverlof per kind. Hij mag ook regelingen treffen voor de samenloop in de tijd van de rechten op ouderschapsverlof voor verschillende kinderen. Dit vloeit reeds voort uit het doel en de strekking van de raamovereenkomst, de verenigbaarheid van gezin en beroep te bevorderen. In zoverre kan een objectieve rechtvaardiging bestaan voor een ongelijke behandeling ten opzichte van de geboorte van één kind. In die zin heeft ook de regering van het Verenigd Koninkrijk ter terechtzitting aangevoerd dat bij een ouderschapsverlof van langere duur een ongelijke behandeling gerechtvaardigd kan zijn, hetgeen primair dient te worden beoordeeld door de lidstaten.

58. Wel moet in het geval van een langer ouderschapsverlof worden bedacht, zoals de Estse en de Duitse regering terecht hebben aangevoerd, dat een meervoudige toekenning van het volledige ouderschapsverlof kan leiden tot een dermate lange ononderbroken periode van ouderschapsverlof dat het niet meer bijdraagt aan het daarmee beoogde doel, namelijk de terugkeer naar het beroepsleven, maar veeleer zelfs een tegenovergesteld effect sorteert, althans de terugkeer duidelijk bemoeilijkt. In zoverre wordt ook in punt 6 van de algemene overwegingen van de raamovereenkomst benadrukt dat bij de maatregelen om het beroeps- en gezinsleven te kunnen combineren, rekening moet worden gehouden met de behoeften van zowel het bedrijfsleven als de werknemers.

59. Bovendien is het niet evident dat de bijzondere belasting door de verzorging van een tweeling zelfs dan een verveelvoudiging van het ouderschapsverlof vereist, als reeds bij één kind een veel langer ouderschapsverlof wordt toegekend dan het op grond van het unierecht vereiste minimum van drie maanden. In dat geval kunnen wel de synergievoordelen van de verzorging van een tweeling van bijzonder belang zijn. Hoe langer het reeds voor één kind toegekende ouderschapsverlof is, des te meer komt het tegemoet aan de meerbelasting van een tweeling, die een minimumduur van drie maanden nauwelijks kan opvangen.

60. Derhalve dient te worden vastgesteld dat, ook wanneer een lidstaat voorziet in een langer ouderschapsverlof dan de door de raamovereenkomst vereiste drie maanden, de ouders voor elk kind van een tweeling in beginsel recht op ouderschapsverlof hebben. Het beginsel van gelijke behandeling gebiedt evenwel geen routinematige verdubbeling van een langer dan het minimum van drie maanden durende ouderschapsverlof; gezien de met de raamovereenkomst beoogde doelen kunnen bepalingen gerechtvaardigd zijn die het recht op ouderschapsverlof in de tijd verminderen ten opzichte van een dubbele toekenning. De noodzakelijke afweging dient door de lidstaat te worden gemaakt, rekening houdend met het met de raamovereenkomst beoogde doel, bevordering van de mogelijkheid gezin en beroep met elkaar te verenigen.

61. De Griekse wetgever heeft niet voorzien in een uitdrukkelijke regel voor de vermindering van de duur van het ouderschapsverlof in geval van de geboorte van een tweeling. De verwijzende rechter zal moeten nagaan of hij door middel van uitlegging een dergelijke regel kan afleiden uit het nationale recht, die voldoet aan de genoemde maatstaven. Indien dit niet het geval is, is in beginsel de uit de richtlijn voortvloeiende verdubbeling van het ouderschapsverlof van toepassing.

De wettelijke regeling van de Unie

3 Richtlijn 96/34 is vastgesteld volgens de procedure van artikel 4, lid 2, van de Overeenkomst betreffende de sociale politiek bij Protocol nr. 14 betreffende de sociale politiek, dat bij het Verdrag betreffende de Europese Unie is gehecht aan het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: „overeenkomst betreffende de sociale politiek”).

4 De eerste alinea van de preambule van de raamovereenkomst die door richtlijn 96/34 wordt uitgevoerd, luidt:

„Met bijgaande raamovereenkomst verbinden de UNICE, het CEEP en het EVV zich ertoe minimumvoorschriften in te voeren met betrekking tot ouderschapsverlof, en arbeidsverzuim door overmacht als een belangrijke bijdrage tot de combinatie van beroeps- en gezinsleven en de bevordering van gelijke kansen en de gelijke behandeling van mannen en vrouwen.”

5 De punten 4 tot en met 6 en 9 van de algemene overwegingen van deze raamovereenkomst luiden:

1. Overwegende dat het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden in punt 16 betreffende de gelijke behandeling van mannen en vrouwen bepaalt dat maatregelen moeten worden ontwikkeld waardoor mannen en vrouwen hun beroeps- en gezinstaken met elkaar kunnen verenigen;

2. Overwegende dat de Raad in zijn resolutie van 16 december 1994 erkent dat voor een doeltreffend beleid op het gebied van gelijke kansen een alomvattend en geïntegreerd perspectief noodzakelijk is waarmee de organisatie en de flexibiliteit van de arbeidstijd kunnen worden verbeterd en de reïntegratie in de arbeidsmarkt kan worden vergemakkelijkt, en nota neemt van de belangrijke rol die de sociale partners op dit gebied spelen, ook wat de aan mannen en vrouwen geboden mogelijkheid betreft hun beroeps- en gezinstaken te combineren;

3. Overwegende dat de maatregelen om het beroeps- en gezinsleven te kunnen combineren de invoering van nieuwe flexibele organisatievormen van de arbeid en de tijd moeten stimuleren, die beter op de veranderende behoeften van de samenleving zijn afgestemd en rekening houden met de behoeften van het bedrijfsleven en van de werknemers;

[...]

1. Overwegende dat deze overeenkomst een raamovereenkomst is die minimumvoorschriften en bepalingen bevat inzake ouderschapsverlof, dat moet worden onderscheiden van moederschapsverlof, en inzake arbeidsverzuim door overmacht, en het aan de lidstaten en de sociale partners overlaat de voorwaarden en wijze van toepassing vast te stellen, teneinde rekening te houden met de situatie in elke lidstaat”.

6 Clausule 1 van de raamovereenkomst luidt:

1. Deze overeenkomst behelst minimumvoorschriften die het werkende ouders gemakkelijker moeten maken hun beroeps- en gezinstaken te combineren.

2. Deze overeenkomst is van toepassing op alle werknemers, zowel mannen als vrouwen, met een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding overeenkomstig de in elke lidstaat geldende wetgeving, collectieve overeenkomsten of gebruiken.”

7 Clausule 2, punten 1, 3 en 5, van de raamovereenkomst bepaalt:

1. Krachtens deze overeenkomst wordt onder voorbehoud van clausule 2.2 aan werknemers, zowel mannen als vrouwen, bij geboorte of adoptie van een kind een individueel recht op ouderschapsverlof toegekend om hen in staat te stellen gedurende ten minste drie maanden tot een door de lidstaten en/of de sociale partners vast te stellen leeftijd van maximaal acht jaar voor hun kind te zorgen.

   [...]

2. De voorwaarden en wijze van toepassing van het ouderschapsverlof worden in de lidstaten vastgesteld bij de wet en/of bij collectieve overeenkomsten, met inachtneming van de minimumvoorschriften van deze overeenkomst. De lidstaten en/of de sociale partners kunnen onder meer:

   1. beslissen of het ouderschapsverlof als vol- of deeltijdverlof, in gedeelten of in de vorm van uitgesteld verlof wordt toegekend;

      [...]

   2. de voorwaarden en uitvoeringsbepalingen van het ouderschapsverlof aanpassen aan de bijzondere omstandigheden van adoptie; [...]

      [...]

3. Na afloop van het ouderschapsverlof heeft de werknemer het recht terug te keren in zijn oude functie of, indien dat niet mogelijk is, in een gelijkwaardige of vergelijkbare functie die in overeenstemming is met zijn arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding.”

8 Clausule 4, punt 6, van de raamovereenkomst luidt:

„Onverminderd de respectieve rol van de Commissie, de nationale gerechten en het Hof van Justitie, dient iedere vraag betreffende de uitlegging van deze overeenkomst op Europees vlak door de Commissie in de eerste plaats te worden voorgelegd aan de ondertekenende partijen, die advies zullen uitbrengen.”

9 Overeenkomstig artikel 2, lid 1, van richtlijn 96/34 moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking doen treden om uiterlijk op 3 juni 1998 aan deze richtlijn te voldoen.

Nationale regeling

10 Blijkens de verwijzingsbeslissing zijn de bepalingen van richtlijn 96/34 geleidelijk in de Griekse rechtsorde omgezet.

11 De wettelijke bepaling die toepasselijk is op de feiten van het hoofdgeding is artikel 53 van het nieuwe wetboek inzake het statuut van de burgerlijke overheidsambtenaren en het personeel van publiekrechtelijke rechtspersonen, zoals gewijzigd bij wet nr. 3528/2007.

12 Artikel 53, met als opschrift „Faciliteiten voor ambtenaren met familiale verplichtingen”, bepaalt in lid 2:

„De arbeidstijd van de werkende ouder wordt met twee uur per dag verkort indien hij kinderen heeft die jonger zijn dan twee jaar, en met één uur indien hij kinderen heeft die jonger zijn dan vier jaar. Indien de werkende ouder niet kiest voor deze arbeidsduurverkorting, heeft hij recht op een bezoldigd ouderschapsverlof van negen maanden om zijn kind op te voeden. [...]”

13 Uit de verwijzingsbeslissing blijkt eveneens dat deze bepaling door de Griekse autoriteiten aldus wordt uitgelegd, dat aan een werkende ouder slechts tot de vierde verjaardag van het kind een ouderschapsverlof kan worden toegekend.

Opmerkingen vooraf

Eerste vraag

31 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst aldus kan worden uitgelegd dat zij aan het kind een individueel recht op ouderschapsverlof toekent, en dat bijgevolg de weigering om bij de geboorte van een tweeling een tweede ouderschapsverlof toe te staan, de rechten schendt die de tweeling ontleent aan het recht van de Unie.

32 Zoals is opgemerkt door alle belanghebbenden die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend, moet deze vraag zowel op grond van de bewoordingen van de raamovereenkomst als op grond van haar doelstelling ontkennend worden beantwoord.

33 Clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst bepaalt namelijk uitdrukkelijk dat een individueel recht op ouderschapsverlof wordt toegekend „aan werknemers, zowel mannen als vrouwen”. Met betrekking tot de werkingssfeer van de raamovereenkomst preciseert clausule 1, punt 2, van deze overeenkomst bovendien dat zij van toepassing is „op alle werknemers, zowel mannen als vrouwen, met een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding”.

34 Uit deze bewoordingen volgt duidelijk dat het recht op ouderschapsverlof enkel en alleen toekomt aan de ouders in hun hoedanigheid van werknemers.

35 Deze letterlijke uitlegging wordt bevestigd door de doelstelling van het ouderschapsverlof.

36 Volgens clausule 1, punt 1, van de raamovereenkomst beoogt het ouderschapsverlof namelijk „het werkende ouders gemakkelijker [te] maken hun beroeps- en gezinstaken te combineren”, welke doelstelling, zoals punt 4 van de algemene overwegingen van deze overeenkomst in herinnering brengt, is neergelegd in punt 16 van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden, dat is aangenomen tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad te Straatsburg op 9 december 1989.

37 Met datzelfde doel is het recht op ouderschapsverlof in artikel 33, lid 2, van het Handvest opgenomen onder de sociale grondrechten, die zijn samengebracht in titel IV, met als opschrift „Solidariteit”.

38 Het door de verwijzende rechter aangehaalde artikel 24 van het Handvest kan aan die analyse niet afdoen.

39 Dat artikel, dat is opgenomen in titel III van het Handvest, met als opschrift „Gelijkheid”, bepaalt dat kinderen recht hebben op de bescherming en de zorg die nodig zijn voor hun welzijn. Dit recht op bescherming en zorg betekent evenwel niet noodzakelijk dat aan deze kinderen een individueel recht wordt toegekend dat hun ouders ouderschapsverlof krijgen. Het volstaat dat een dergelijk recht aan de ouders zelf wordt toegekend. Het zijn namelijk de ouders die het recht én de plicht hebben om te zorgen voor de opvoeding van hun kinderen, en die op grond daarvan kunnen kiezen hoe zij het best hun ouderlijke verplichtingen vervullen, en of zij al dan niet opteren voor een ouderschapsverlof.

40 Op de eerste vraag moet dus worden geantwoord dat clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst niet aldus kan worden uitgelegd dat zij aan het kind een individueel recht op ouderschapsverlof toekent.

Tweede vraag

41 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of clausule 2, punt 1, van de raamovereenkomst aldus moet worden uitgelegd dat de geboorte van een tweeling recht verleent op even veel ouderschapsverloven als het aantal kinderen dat is geboren, dan wel aldus dat de geboorte van een tweeling, net als de geboorte van één enkel kind, slechts recht verleent op één enkel ouderschapsverlof.

42 Volgens vaste rechtspraak moet voor de uitlegging van een gemeenschapsrechtelijke bepaling niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd door de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie met name arresten van 7 december 2006, SGAE, C-306/05, Jurispr. blz. I-11519, punt 34, en 19 november 2009, Sturgeon e.a., C-402/07 en C-432/07, Jurispr. blz. I-10923, punt 41).

43 Bovendien moet een gemeenschapshandeling volgens een algemeen uitleggingsbeginsel zo veel mogelijk aldus worden uitgelegd dat de geldigheid ervan niet wordt aangetast en het gehele primaire recht in acht wordt genomen (zie met name arrest van 22 mei 2008, Feinchemie Schwebda en Bayer CropScience, C-361/06, Jurispr. blz. I-3865, punten 49 en 50, en arrest Sturgeon e.a., reeds aangehaald, punten 47 en 48), in het bijzonder het beginsel van gelijke behandeling.

44 Deze rechtspraak kan worden toegepast op overeenkomsten die, zoals de raamovereenkomst, ten uitvoer zijn gelegd door een richtlijn van de Raad, waarvan zij dan een integrerend deel uitmaken (zie punt 25 van dit arrest).