Conclusie van advocaat-generaal Bot van 26 april 2012. # Pioneer Hi Bred Italia Srl tegen Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Consiglio di Stato - Italië. # Landbouw - Genetisch gemodificeerde organismen - Richtlijn 2002/53/EG - Gemeenschappelijke rassenlijst van landbouwgewassen - In gemeenschappelijke rassenlijst opgenomen genetisch gemodificeerde organismen - Verordening (EG) nr. 1829/2003 - Artikel 20 - Bestaande producten - Richtlijn 2001/18/EG - Artikel 26 bis - Maatregelen om onbedoelde aanwezigheid van genetisch gemodificeerde organismen te voorkomen - Nationale maatregelen waarbij teelt van genetisch gemodificeerde organismen die in gemeenschappelijke lijst zijn opgenomen en als bestaande producten zijn toegelaten, in afwachting van maatregelen op grond van artikel 26 bis van richtlijn 2001/18/ EG wordt verboden. # Zaak C-36/11.

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

Y. BOT

van 26 april 2012 (1)

Zaak C‑36/11

Pioneer Hi Bred Italia Srl

tegen

Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali

[verzoek om een prejudiciële beslissing ingediend door de Consiglio di Stato (Italië)]

„Landbouw – Genetisch gemodificeerde organismen – Richtlijn 2002/53/EG – Gemeenschappelijke rassenlijst van landbouwgewassen – In gemeenschappelijke rassenlijst opgenomen genetisch gemodificeerde organismen – Verordening (EG) nr. 1829/2003 – Artikel 20 – Bestaande producten – Richtlijn 2001/18/EG – Artikel 26 bis – Maatregelen om niet-doelbewuste aanwezigheid van genetisch gemodificeerde organismen in andere producten te voorkomen – Nationale maatregelen die teelt van genetisch gemanipuleerde organismen die zijn opgenomen in gemeenschappelijke rassenlijst en die als bestaande producten zijn toegelaten, verbieden in afwachting van maatregelen gebaseerd op artikel 26 bis van richtlijn 2001/18/EG”

1. Op het moment dat het politieke en juridische debat over de vraag of de beslissingsmarge van de lidstaten wel of niet moet worden uitgebreid om de teelt van op hun gehele grondgebied of een deel daarvan toegelaten genetisch gemodificeerde organismen(2) te beperken of te verbieden, levendiger is dan ooit tevoren(3), biedt het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing de gelegenheid om de huidige stand van zaken binnen het Unierecht op te maken.

2. Dit verzoek betreft in het bijzonder de uitlegging van artikel 26 bis van richtlijn 2001/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 maart 2001 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu en tot intrekking van richtlijn 90/220/EEG van de Raad(4), zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/27/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2008.(5)

3. Dit artikel, met als opschrift „Maatregelen om niet-doelbewuste aanwezigheid te voorkomen”, bepaalt:

„1. De lidstaten kunnen alle passende maatregelen nemen om de niet-doelbewuste aanwezigheid van ggo’s in andere producten te voorkomen.

2. De Commissie verzamelt en coördineert gegevens die zijn gebaseerd op onderzoeken op communautair en nationaal niveau en observeert de ontwikkelingen inzake het naast elkaar voorkomen in de lidstaten, en ontwikkelt op basis van deze gegevens en waarnemingen richtsnoeren over het naast elkaar voorkomen van genetisch gemodificeerde, conventionele en organische gewassen.”

4. De Commissie heeft achtereenvolgens twee aanbevelingen over dit onderwerp vastgesteld. Het betreft allereerst aanbeveling 2003/556/EG van 23 juli 2003 over richtsnoeren voor de ontwikkeling van nationale strategieën en beste werkwijzen ter waarborging van de co-existentie van genetisch gemodificeerde gewassen met conventionele en biologische landbouw.(6) Die aanbeveling is vervolgens ingetrokken en vervangen door de aanbeveling van 13 juli 2010 inzake richtsnoeren voor de ontwikkeling van nationale co-existentiemaatregelen om de onbedoelde aanwezigheid van ggo’s in conventionele en biologische gewassen te vermijden.(7)

5. Die aanbevelingen bevatten algemene beginselen die zijn bedoeld als leidraad voor de lidstaten wanneer zij besluiten maatregelen te nemen ter waarborging van de co-existentie van genetisch gemodificeerde, conventionele en organische gewassen.

6. In die beide teksten gaat de Commissie uit van het beginsel dat binnen de Unie geen enkele vorm van landbouw, of het nu gaat om conventionele landbouw, organische landbouw of landbouw met gebruikmaking van ggo’s, mag worden uitgesloten. Teneinde de producenten en de consumenten een keuze te bieden tussen die drie productietypen dienen gescheiden productiesystemen in stand te worden gehouden. Tegen die achtergrond wordt met de co-existentiemaatregelen beoogd de onbedoelde aanwezigheid van ggo’s in andere producten te vermijden teneinde potentiële economische schade(8) en de effecten van de vermenging van genetisch gemodificeerde gewassen met de overige gewassen(9) te voorkomen.

7. De co-existentiemaatregelen kunnen bijvoorbeeld bestaan in het vaststellen van isolatieafstanden tussen de voor de teelt van genetisch gemodificeerde gewassen bestemde akkers en de akkers voor conventionele of organische gewassen, de inrichting van bufferzones, het installeren van stuifmeelbarrières of ook in de aanpassing van de vruchtwisselingssystemen.(10)

8. In de onderhavige zaak moet de Consiglio di Stato (Italië) beoordelen of een nationale wet die de verlening van nationale toelatingen voor de teelt van ggo’s afhankelijk stelt van de vaststelling van co-existentiemaatregelen door de regio’s, verenigbaar is met het Unierecht. Hij wenst uitleg over de draagwijdte van artikel 26 bis van richtlijn 2001/18 in het licht van de aanbevelingen van 23 juli 2003 en van 13 juli 2010. Tegen die achtergrond legt de Consiglio di Stato de volgende prejudiciële vraag aan het Hof voor:

„Wanneer een lidstaat de toelating van de teelt van ggo’s, ook indien deze zijn opgenomen [in de gemeenschappelijke rassenlijst voor landbouwgewassen bedoeld in richtlijn 2002/53/EG(11) (hierna: ‚gemeenschappelijke rassenlijst’)], afhankelijk heeft gesteld van algemene maatregelen die de co-existentie met conventionele of organische teelten kunnen waarborgen, moet dan artikel 26 bis van richtlijn 2001/18 [...] gelezen in samenhang met [de aanbeveling van 23 juli 2003] en [de aanbeveling van 13 juli 2010] aldus worden uitgelegd dat tijdens de periode voorafgaand aan de vaststelling van de algemene maatregelen: de toelating moet worden verleend wanneer zij ggo’s betreft die in de gemeenschappelijke rassenlijst [...] zijn opgenomen; of het onderzoek van de toelatingsaanvraag moet worden opgeschort in afwachting van de vaststelling van de algemene maatregelen; of de toelating moet worden verleend onder de vaststelling van voorschriften die in het concrete geval kunnen voorkomen dat toegelaten genetisch gemodificeerde gewassen in contact komen – zij het ook onbedoeld – met omliggende conventionele of organische gewassen?”

9. Deze vraag is gerezen in een geding tussen Pioneer Hi Bred Italia Srl (hierna: „Pioneer”) en het Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali (Italiaans ministerie van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw) inzake de rechtmatigheid van een nota van het ministerie waarin Pioneer werd meegedeeld dat haar toelatingsaanvraag voor de teelt van maishybriden verkregen van MON 810-mais, die reeds in de gemeenschappelijke rassenlijst waren opgenomen, niet kon worden behandeld totdat de regio’s voorschriften hadden vastgesteld die de co-existentie van conventionele, organische en genetisch gemodificeerde gewassen konden waarborgen.

10. In zijn vraag lijkt de Consiglio di Stato van de vooronderstelling uit te gaan dat een lidstaat een procedure mag invoeren voor de toelating van de teelt van een genetisch gemodificeerd gewas op nationaal niveau, ook indien dit reeds door de Unie is toegelaten. Ik zal eerst onderzoeken of die vooronderstelling juist is.

11. Vervolgens zal ik onderzoeken of een lidstaat zich kan beroepen op de afwezigheid van co-existentieplannen op regionaal niveau om de teelt van een Unierechtelijk toegelaten ggo op zijn grondgebied te verbieden.

I – Feitelijke en juridische context van de prejudiciële verwijzing

A – De juridische status van MON 810-mais

12. De verhandeling van MON 810-mais is op verzoek van Monsanto Europe SA(12) toegelaten bij beschikking 98/294/EG.(13)

13. Op grond van artikel 34 van richtlijn 2001/18 moest deze richtlijn uiterlijk op 17 oktober 2002 worden omgezet. Met haar werd richtlijn 90/220/EEG(14), op grond waarvan MON 810-mais was toegelaten, ingetrokken en vervangen.

14. MON 810-mais is een product in de zin van artikel 17, lid 1, sub b, van richtlijn 2001/18, waarvoor op grond van richtlijn 90/220 vóór 17 oktober 2002 een toelating was verleend. Monsanto Europe heeft evenwel niet voor de uiterste datum, te weten 17 oktober 2006, een kennisgeving uit hoofde van artikel 17, lid 2, van richtlijn 2001/18 bij de bevoegde nationale instantie ingediend. Zij heeft derhalve niet om verlenging van de toelating voor het in de handel brengen van MON 810-mais verzocht volgens de in artikel 17 van die richtlijn vastgelegde procedure.

15. Overeenkomstig de punten 7 en 11 van de considerans ervan voorziet verordening nr. 1829/2003 in één communautaire toelatingsprocedure voor met name diervoeders die geheel of gedeeltelijk uit ggo’s bestaan of daarmee zijn geproduceerd, en ggo’s die zullen worden gebruikt als grondstoffen voor de productie van dergelijke voeders.

16. Monsanto Europe wilde de verhandeling van MON 810-mais voortzetten in het kader van het bepaalde in die verordening. Op 11 juli 2004 heeft Monsanto Europe immers, met name overeenkomstig artikel 20, lid 1, sub a, van die verordening, MON 810-mais bij de Commissie aangemeld als „bestaand product” waarop afdeling 1 van hoofdstuk III van verordening nr. 1829/2003(15) van toepassing is. Op 4 mei 2007 heeft zij krachtens artikel 20, lid 4, van die verordening verzocht om verlenging van de toelating voor het in de handel brengen van MON 810-mais. Op grond van artikel 23, lid 4, van die verordening blijft de bestaande toelating gedurende de verlengingsprocedure gevolgen sorteren.

17. In het arrest van 8 september 2011, Monsanto e.a.(16), heeft het Hof voor recht verklaard dat artikel 20, lid 1, van verordening nr. 1829/2003, dat de voortzetting van het gebruik toelaat van de producten waar het betrekking op heeft, ook geldt voor de voortzetting van het gebruik van aangemelde producten als zaaizaad.(17)

18. Artikel 20, lid 5, van die verordening bepaalt: „Op de in lid 1 bedoelde producten en diervoeders die deze producten bevatten of ermee zijn geproduceerd, is het bepaalde in deze verordening van toepassing, in het bijzonder de artikelen 21, 22 en 34, die van overeenkomstige toepassing zijn.”

19. Overigens moet nog worden benadrukt dat de Commissie op 8 september 2004 de opname van 17 variëteiten verkregen van MON 810-mais in de gemeenschappelijke rassenlijst van richtlijn 2002/53 heeft goedgekeurd.

20. Het onderlinge verband tussen de regeling van verordening nr. 1829/2003 en die van richtlijn 2002/53 wordt duidelijk weergegeven in artikel 4, lid 5 van die richtlijn, waarin is bepaald: „Indien evenwel van een plantenras afgeleid materiaal bestemd is voor gebruik in voedingsmiddelen die onder het toepassingsgebied van artikel 3 vallen of in diervoeders die onder het toepassingsgebied van artikel 15 van verordening [...] nr. 1829/2003 [...] vallen, dan wordt dat ras slechts toegelaten indien het in overeenstemming met die verordening is goedgekeurd.”

21. Uit het voorgaande volgt dat op MON 810-mais niet alleen de regeling van verordening nr. 1829/2003 maar ook die van richtlijn 2002/53 van toepassing is.

22. Bovendien heeft artikel 26 bis van richtlijn 2001/18, dat in deze richtlijn is ingelast bij artikel 43, punt 2, van verordening nr. 1829/2003, een algemene strekking en is dit artikel derhalve van toepassing op een ggo als MON 810-mais.(18)

B – Feiten van het hoofdgeding en relevant nationaal recht

23. Pioneer is een wereldwijd opererende productie‑ en handelsonderneming op het gebied van conventionele en genetisch gemodificeerde zaden.

24. Zij is van plan om de in de gemeenschappelijke rassenlijst opgenomen variëteiten van MON 810-mais te gaan telen.

25. Op 18 oktober 2006 heeft zij het Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali verzocht om een toelating voor de teelt van die variëteiten uit hoofde van artikel 1, lid 2, van decreto legislativo nr. 212 (wetsbesluit nr. 212) van 24 april 2001(19), dat bepaalt:

„[...] Voor de teelt van zaden [...] is de toelating in de vorm van een beschikking van de minister van Land‑ en Bosbouw vereist, die wordt verleend in overleg met de minister van Milieu en de minister van Volksgezondheid, en na advies van de [commissie voor genetisch gemodificeerde zaadrassen]. De toelating vermeldt de maatregelen die moeten worden getroffen om te waarborgen dat de gewassen uit zaden van genetisch gemodificeerde variëteiten niet in contact komen met gewassen uit traditionele zaden en geen biologische schade aan de onmiddellijke omgeving veroorzaken, rekening houdend met de bijzonderheden ten aanzien van agro-ecologie, milieu en bodemklimaat.”(20)

26. Bij nota nr. 3734 van 12 mei 2008 heeft het Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali – Dipartimento delle Politiche di sviluppo economico e rural della Repubblica Italiana (afdeling Economische en Plattelandsontwikkeling van de Italiaanse Republiek) aan Pioneer meegedeeld dat haar aanvraag voor de toelating van de teelt van reeds in de gemeenschappelijke rassenlijst opgenomen genetisch gemodificeerde maishybriden niet kon worden behandeld „totdat de regio’s voorschriften hadden vastgesteld die de co-existentie van conventionele, organische en genetisch gemodificeerde teelten konden waarborgen, zoals voorzien in circulaire [nr. 269] van het [Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali] van 31 maart 2006”.

27. Ook dient de nationale juridische context die tot deze beslissing leidde te worden geschetst.

28. Decreto-legge nr. 279 (besluitwet nr. 279) van 22 november 2004(21), zoals gewijzigd en omgezet in wet door legge nr. 5 (wet nr. 5) van 28 januari 2005(22), heeft betrekking op het treffen van co-existentiemaatregelen in het licht van de aanbeveling van 23 juli 2003.

29. Volgens artikel 3 van decreto legge nr. 279 worden deze co-existentiemaatregelen vastgesteld bij niet-regelgevend besluit van het Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali in overleg met de Permanente Conferentie voor de betrekkingen tussen de Staat, de regio’s en de autonome provincies Trento en Bolzano, dat gepubliceerd wordt na advies van de bevoegde parlementaire commissies.

30. Op grond van dit artikel en van artikel 4 van decreto legge nr. 279 dient dit te nemen besluit, dat geen wettelijke regeling is, de kadervoorschriften voor de co-existentie vast te stellen die de regio’s in acht nemen bij de vaststelling van hun eigen co-existentieplannen door middel van ad-hocbesluiten.

31. Overeenkomstig artikel 4, lid 1, van decreto legge nr. 279 wordt het co-existentieplan vastgesteld bij besluit van elke regio en autonome provincie, en bevat het de technische regels voor het inrichten van de co-existentie, waarbij het ook voorziet in instrumenten die de samenwerking tussen de territoriale lichamen op basis van de principes van subsidiariteit, differentiatie en proportionaliteit waarborgen.

32. Artikel 8 van datzelfde decreto legge bepaalt dat de teelt van genetisch gemodificeerde gewassen, met uitzondering van de teelt voor onderzoeks‑ en experimentele doeleinden, niet is toegelaten zolang de verschillende co-existentieplannen niet zijn vastgesteld.

33. Bij arrest van 17 maart 2006 heeft de Corte costituzionale (grondwettelijk hof) op een door de regio Marche ingesteld beroep met name de artikelen 3, 4 en 8 van decreto legge nr. 279 ongrondwettig verklaard.

34. Wat in het bijzonder artikel 4 van dit decreto legge betreft, oordeelde hij dat dit artikel afbreuk deed aan de wetgevende bevoegdheid van de regio’s op landbouwgebied, aangezien de regio’s bevoegd zijn tot regeling van de wijze van toepassing van het co-existentiebeginsel in de verschillende regionale gebieden, die immers qua morfologie en productie onmiskenbaar van elkaar verschillen.

35. Artikel 8 van bovengenoemd decreto legge is door de Corte costituzionale ongrondwettig verklaard aangezien deze bepaling onlosmakelijk verbonden was met de andere als ongrondwettig beschouwde artikelen.

36. Bijgevolg bleven de artikelen 1 en 2 van decreto legge nr. 279 van kracht, die uiting geven aan de wil van de nationale wetgever gebruik te maken van de mogelijkheid maatregelen te treffen om de niet-doelbewuste aanwezigheid van ggo’s in andere gewassen, zoals conventionele of organische, te voorkomen.

37. Naar aanleiding van het aangehaalde arrest van 17 maart 2006 heeft het Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali circulaire nr. 269 van 31 maart 2006 vastgesteld. Hierin wordt te kennen gegeven dat voornoemd arrest de rechtmatigheid van het verbod op de teelt van ggo’s tot aan de vaststelling van co-existentieplannen niet ter discussie stelt en dat de ongrondwettigverklaring van artikel 8 van decreto legge nr. 279 in die zin moet worden opgevat dat het teeltverbod voor ggo’s, dat in stand blijft, dient te worden gehandhaafd door de ter zake bevoegde regionale of provinciale autoriteit.

38. In punt 4 van deze circulaire wordt benadrukt dat ook nadat de regio’s en de autonome provincies hun eigen voorschriften met betrekking tot de co-existentie hebben vastgesteld, de toelatingsprocedure voor de teelt van de ggo’s nog wel positief moet worden afgerond, met inachtneming van het bepaalde in decreto legislativo nr. 212/2001, dat een ministeriële toelating vereist.

39. In punt 5 van voornoemde circulaire stelt het Ministero delle Politiche agricole alimentari e forestali vast, dat

– de teelt van ggo’s verboden blijft totdat de regionale wettelijke instrumenten waarmee de co-existentie van de conventionele, de organische en de genetisch gemodificeerde teelt kan worden gewaarborgd, zijn vastgesteld en totdat er geschikte oplossingen zijn gevonden tussen aangrenzende regio’s;

– de niet-naleving van dit verbod leidt tot toepassing van de sancties van artikel 1, lid 5, van decreto legislativo nr. 212/2001.

40. Bovengenoemde nota nr. 3734 van 12 mei 2008, die het Ministero delle Politiche di Sviluppo Economico e Rural aan Pioneer heeft gezonden, sluit aan bij het bepaalde in circulaire nr. 269 van 31 maart 2006.

41. Pioneer heeft met het oog op de nietigverklaring van die nota buitengewoon beroep ingesteld bij de President van de Italiaanse Republiek. In die omstandigheden heeft de Consiglio di Stato besloten de behandeling van de zaak op te schorten en de in punt 8 van deze conclusie weergegeven prejudiciële vraag aan het Hof voor te leggen.

42. In het kader van de onderhavige prejudiciële verwijzing zijn door Pioneer, door de Italiaanse en de Spaanse regering en door de Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend. Op 21 maart 2012 heeft een terechtzitting plaatsgevonden waarop Pioneer, de Italiaanse regering en de Commissie aanwezig waren.

II – Mijn analyse

43. Voordat ik ga onderzoeken wat de draagwijdte is van artikel 26 bis van richtlijn 2001/18, moet ik nagaan of een lidstaat bevoegd is te voorzien in een nationale toelatingsregeling voor de teelt van ggo’s naast de regeling die is bepaald in het Unierecht. Zoals de Italiaanse regering tijdens de zitting ook zelf heeft toegegeven, moet het antwoord naar mijn mening ontkennend luiden.

44. Zoals ik al heb uiteengezet, kunnen het gebruik van en de handel in zaden van variëteiten van genetisch gemodificeerde MON 810-mais binnen de Unie als toegestaan worden beschouwd, en wel op twee gronden.

45. Zij zijn dat op de eerste plaats uit hoofde van verordening nr. 1829/2003, voor zover deze variëteiten „bestaande producten” zijn in de zin van artikel 20 van die verordening. Een product dat deze toelatingsprocedure heeft doorlopen, mag binnen de Unie worden gebruikt en verhandeld. Wat de genetisch gemodificeerde diervoeders betreft, vloeit dit voort uit artikel 16, lid 2, van die verordening, dat bepaalt: „[N]iemand mag een product zoals bedoeld in artikel 15, lid 1, in de handel brengen, gebruiken of verwerken, tenzij daarvoor overeenkomstig deze afdeling een vergunning is verleend en de bij die vergunning vastgestelde voorwaarden worden nageleefd.” Bovendien is in artikel 19, lid 5, van verordening nr. 1829/2003 bepaald: „[D]e volgens de procedure van deze verordening verleende vergunning is in de gehele Gemeenschap [...] geldig.”

46. Bovendien wordt in punt 1 van de considerans van die verordening gezegd dat „[h]et vrije verkeer van veilige en gezonde levensmiddelen en diervoeders [...] een wezenlijk aspect van de interne markt [is], dat een aanzienlijke bijdrage levert tot de gezondheid en het welzijn van de burgers en hun sociale en economische belangen”. Dit impliceert dat vanaf het moment dat producten overeenkomstig de in deze verordening vastgestelde procedures wetenschappelijk zijn geëvalueerd, waarbij is geconcludeerd dat er geen sprake is van milieu‑ of gezondheidsrisico’s en derhalve het in de handel brengen ervan is toegelaten, een dergelijke toelating tot gevolg heeft dat het vrije verkeer van de betrokken voedingsmiddelen of diervoeders tussen de lidstaten is toegestaan.

47. Het gebruik van en de handel in zaden van variëteiten van genetisch gemodificeerde MON 810-mais zijn op de tweede plaats binnen de Unie toegestaan voor zover zij zijn opgenomen in de krachtens richtlijn 2002/53 vastgestelde gemeenschappelijke rassenlijst.

48. Punt elf van de considerans van die richtlijn luidt immers: „[H]et is noodzakelijk dat zaad dat onder deze richtlijn valt vanaf de opname ervan in de gemeenschappelijke rassenlijst in de Gemeenschap vrij in de handel kan worden gebracht.” En zo bepaalt artikel 16, lid 1, van die richtlijn dat de lidstaten ervoor zorg dienen te dragen „dat, met ingang van de datum van de in artikel 17 bedoelde publicatie, zaad van rassen die zijn toegelaten overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn of overeenkomstig beginselen die overeenstemmen met die van deze richtlijn, aan geen enkele handelsbeperking ten aanzien van het ras wordt onderworpen”.

49. Noch verordening nr. 1829/2003 noch richtlijn 2002/53 staat de lidstaten toe om op nationaal niveau te voorzien in een aanvullend onderzoek naar de risico’s van ggo’s voor het milieu of de gezondheid, dat resulteert in de verlening of de weigering door de bevoegde autoriteit in die lidstaat van de toelating van de teelt op het nationale grondgebied. Bij de huidige stand van het Unierecht berust de regeling van het in de handel brengen van ggo’s binnen de Unie dus op een toelating die op het niveau van de Unie wordt verleend en op grond waarvan de betrokken ggo’s binnen de lidstaten vrij mogen worden gebruikt en verhandeld. Artikel 1, lid 2, van decreto legislativo nr. 212/2001 is derhalve in strijd met het door de regelgeving van de Unie ingestelde systeem, aangezien het de teelt van ggo’s stelselmatig aan een nationale toelating onderwerpt.

50. Het Hof zou derhalve in een eerste stap van zijn redenering aan de verwijzende rechter moeten antwoorden dat ggo’s zoals de genetisch gemodificeerde maishybriden verkregen van MON 810-mais, die overeenkomstig richtlijn 90/220 met name zijn toegelaten als zaad voor teeltdoeleinden en waarvan onder de in artikel 20 van verordening nr. 1829/2003 genoemde voorwaarden kennisgeving is gedaan als bestaande producten, waarvoor vervolgens een aanvraag voor verlenging van de toelating is gedaan die nog in behandeling is, en die zijn opgenomen in de gemeenschappelijke rassenlijst op grond van richtlijn 2002/53, niet aan een nationale toelatingsprocedure mogen worden onderworpen.

51. Indien een lidstaat, nadat een ggo op het niveau van de Unie is toegelaten, een risico voor het milieu of de gezondheid onderkent en wenst dat met dat risico rekening wordt gehouden, dan dient hij gebruik te maken van een van de procedures waarin de regelgeving van de Unie voor dat doel voorziet. Als ik, gelet op de omstandigheden van het hoofdgeding, uitga van richtlijn 2002/53 en verordening nr. 1829/2003, dan zijn dat de volgende procedures.

52. Op grond van artikel 16, lid 2, van richtlijn 2002/53:

„Een lidstaat kan, op een verzoek [...], worden gemachtigd het gebruik van het betrokken ras op zijn gehele grondgebied of een deel daarvan te verbieden, of voor het ras passende teeltvoorwaarden en, in het hierna onder c) bedoelde geval, voor de uit de teelt verkregen producten passende gebruiksvoorwaarden voor te schrijven:

a) indien het bewijs wordt geleverd dat de teelt van dit ras in fytosanitair opzicht schadelijk is voor de teelt van andere rassen of soorten;

[...]

c) wanneer er andere goede redenen zijn dan die reeds zijn genoemd of kunnen zijn genoemd tijdens de procedure [voor opname in de nationale rassenlijst] om aan te nemen dat het ras een gevaar voor de menselijke gezondheid of voor het milieu inhoudt.”

53. Bovendien bepaalt artikel 18 van diezelfde richtlijn dat, „indien er wordt geconstateerd dat de teelt van een in de gemeenschappelijke rassenlijst opgenomen ras in een lidstaat in fytosanitair opzicht schadelijk zou kunnen zijn voor de teelt van andere rassen of gewassen, of een risico voor de menselijke gezondheid of voor het milieu met zich zou kunnen brengen, [...] deze lidstaat, indien hij zulks verzoekt, [kan] worden gemachtigd de handel in zaaizaad of [pootgoed] van dit ras op zijn gehele grondgebied of op een deel daarvan te verbieden. Bij onmiddellijk gevaar van verbreiding van schadelijke organismen, of onmiddellijk gevaar voor de mens[e]lijke gezondheid of het milieu kan dit verbod door de betrokken [lidstaat vanaf de indiening van zijn verzoek] worden uitgevaardigd tot op het tijdstip van het definitieve besluit dat binnen drie maanden [...] moet worden genomen”.

54. Wat de procedures van verordening nr. 1829/2003 betreft, zij verwezen naar artikel 22 van die verordening, op grond waarvan ten aanzien van genetisch gemodificeerde diervoeders(23) vergunningen kunnen worden gewijzigd, geschorst of ingetrokken op initiatief van de Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid of op verzoek van een lidstaat of van de Commissie.

55. Bovendien kunnen de lidstaten noodmaatregelen nemen overeenkomstig artikel 34 van die verordening, dat luidt: „[W]anneer blijkt dat producten waarvoor krachtens of overeenkomstig deze verordening een vergunning is verleend, waarschijnlijk een ernstig risico voor de gezondheid van mens of dier of voor het milieu inhouden, [...] worden er maatregelen genomen volgens de procedures van de artikelen 53 en 54 van verordening (EG) nr. 178/2002^[(24)^].” In zijn eerder aangehaalde arrest Monsanto e.a. heeft het Hof voor recht verklaard dat „artikel 34 van verordening nr. 1829/2003 voor de vaststelling van noodmaatregelen vereist dat de lidstaten niet alleen aantonen dat er sprake is van spoedeisendheid, maar ook van een situatie waarin er een aanzienlijk risico kan bestaan dat de gezondheid van mens of dier of het milieu duidelijk in gevaar brengt”.(25)

56. De lidstaten kunnen daarentegen geen beroep doen op artikel 26 bis van richtlijn 2001/18 – dat hun zoals gezegd de mogelijkheid biedt passende maatregelen te treffen om de niet-doelbewuste aanwezigheid van ggo’s in andere producten te voorkomen – om de teelt van een op grond van verordening nr. 1829/2003 toegelaten en in de gemeenschappelijke rassenlijst van richtlijn 2002/53 opgenomen ggo in algemene zin te verbieden. De doelstelling van maatregelen om de co-existentie van de verschillende teeltwijzen te waarborgen dient in dit opzicht duidelijk te worden onderscheiden van de doelstelling van de hierboven beschreven procedures.

57. Zoals in de aanbevelingen van 23 juli 2003 en van 13 juli 2010 wordt vermeld, beogen de co-existentiemaatregelen de instandhouding van de verschillende wijzen van landbouw, zodat aan de ene kant de producenten kunnen kiezen aan welke teelt zij de voorkeur geven, en aan de andere kant de consumenten kunnen kiezen welk type levensmiddelen, wel of niet genetisch gemodificeerd, zij wensen te gebruiken. Om zulke keuzes daadwerkelijk te kunnen maken, dienen maatregelen te worden getroffen die het bestaan van gescheiden productieketens garanderen.

58. Doordat de co-existentiemaatregelen gericht zijn op het vermijden van de niet-bewuste aanwezigheid van ggo’s in andere producten, voorkomen zij bovendien potentiële economische schade die die aanwezigheid voor de producenten van conventionele en biologische gewassen kan meebrengen, met name in geval van overschrijding van de vastgestelde drempelwaarde voor etikettering waarboven de aanwezigheid van ggo’s moet worden vermeld.

59. Tegen die achtergrond hebben de co-existentiemaatregelen van artikel 26 bis van richtlijn 2001/18 als hoofddoel het naast elkaar bestaan van de verschillende vormen van landbouw mogelijk te maken. Zoals ik al aangaf, kunnen die maatregelen bestaan in het vaststellen van isolatieafstanden tussen de voor de teelt van genetisch gemodificeerde gewassen bestemde akkers en de akkers voor conventionele of organische gewassen, de inrichting van bufferzones, het installeren van stuifmeelbarrières of ook uit de aanpassing van de vruchtwisselingssystemen.

60. Artikel 26 bis van richtlijn 2001/18 is gebaseerd op het streven het naast elkaar bestaan van de verschillende teelttypen onder de beste omstandigheden te waarborgen en niet om één teelttype in het algemeen vanwege milieu‑ of gezondheidsredenen uit te sluiten. Hierin onderscheidt het zich duidelijk van de procedures waarmee de lidstaten zich op dergelijke gronden kunnen verzetten tegen de teelt van een ggo op hun grondgebied.

61. Inderdaad kan niet worden uitgesloten dat vanwege de bijzonderheden van een geografisch gebied, zoals klimatologische omstandigheden, topografie, teeltpatronen en vruchtwisselingssystemen of structuren van de landbouwbedrijven, technische maatregelen alleen onvoldoende zijn om de niet-doelbewuste aanwezigheid van ggo’s in conventionele of organische gewassen te voorkomen. In een dergelijke situatie zou artikel 26 bis van richtlijn 2001/18 aldus kunnen worden uitgelegd dat het de lidstaat toestaat om de teelt van ggo’s in een precies afgebakend deel van zijn grondgebied te verbieden.(26) Gelet op het evenredigheidsbeginsel zou daartoe echter wel overtuigend moeten worden aangetoond dat andere maatregelen onvoldoende zouden zijn om op die plek de aanwezigheid van ggo’s in de aangrenzende conventionele of organische gewassen te voorkomen.

62. Wanneer er geen sprake is van een dergelijk bijzonder geval en indien de genoemde noodzaak niet kan worden aangetoond, kunnen lidstaten zich niet beroepen op artikel 26 bis van richtlijn 2001/18 om op hun grondgebied de teelt te verbieden van een ggo dat is toegelaten op grond van verordening nr. 1829/2003 en overeenkomstig richtlijn 2002/53 is opgenomen in de gemeenschappelijke rassenlijst.

63. In het licht van deze opmerkingen over de draagwijdte die artikel 26 bis van richtlijn 2001/18 volgens mij heeft, ben ik van mening dat dit artikel de lidstaten evenmin de bevoegdheid geeft om zich tegen de teelt van een dergelijk ggo op hun grondgebied te verzetten in afwachting van de vaststelling van co-existentiemaatregelen op nationaal, regionaal of lokaal niveau.

64. Afgezien van het feit dat de vaststelling van co-existentiemaatregelen door de lidstaten volgens de bewoordingen van artikel 26 bis van richtlijn 2001/18 slechts facultatief is, zou aanvaarding van het tegenovergestelde uiteindelijk neerkomen op het stellen van een aanvullende voorwaarde voor het in de handel brengen van een op het niveau van de Unie toegelaten ggo, die afhankelijk is van de snelheid waarmee lidstaten in voorkomend geval co-existentiemaatregelen vaststellen. Maar dit is in strijd met het systeem dat door verordening nr. 1829/2003 is vastgesteld.

65. Bovendien zou een dergelijke uitlegging van artikel 26 bis van richtlijn 2001/18 tot gevolg hebben dat lidstaten de teelt van een krachtens verordening nr. 1829/2003 toegelaten en overeenkomstig richtlijn 2002/53 in de gemeenschappelijke rassenlijst opgenomen ggo op hun grondgebied konden verbieden buiten de voor dit doel in het leven geroepen procedures om, en zou het daardoor een gemakkelijke manier opleveren om die procedures te omzeilen.

66. Natuurlijk blijven de lidstaten krachtens artikel 26 bis van richtlijn 2001/18 bevoegd te allen tijde met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel op nationaal, regionaal of lokaal niveau maatregelen te nemen om de co-existentie van de genetisch gemodificeerde, de conventionele en de organische teelt te waarborgen. Indien de lidstaten evenwel nalaten om co-existentiemaatregelen te ontwikkelen en toe te passen, zelfs als dat voortvloeit uit de interne bevoegdheidsverdeling, dan kunnen zij dat niet als argument hanteren om in de tussentijd de teelt van een ggo die is toegelaten uit hoofde van verordening nr. 1829/2003 en overeenkomstig richtlijn 2002/53 is opgenomen in de gemeenschappelijke rassenlijst, op hun grondgebied te verbieden.

67. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de verwijzende rechter te antwoorden dat artikel 26 bis van richtlijn 2001/18 in die zin moet worden uitgelegd dat het de lidstaten niet toestaat om zich op hun grondgebied tegen de teelt van een uit hoofde van verordening nr. 1829/2003 toegelaten en overeenkomstig richtlijn 2002/53 in de gemeenschappelijke rassenlijst opgenomen ggo te verzetten in afwachting van de vaststelling op nationaal, regionaal of lokaal niveau van maatregelen om de niet-doelbewuste aanwezigheid van ggo’s in andere gewassen te voorkomen.

III – Conclusie

68. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de vraag van de Consiglio di Stato als volgt te beantwoorden:

„Genetisch gemodificeerde organismen zoals de genetisch gemodificeerde maishybriden verkregen van MON 810-mais, die met name als zaad voor teeltdoeleinden zijn toegelaten overeenkomstig richtlijn 90/220/EEG van de Raad van 23 april 1990 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu, en waarvan onder de in artikel 20 van verordening (EG) nr. 1829/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 22 september 2003 inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders, genoemde voorwaarden kennisgeving is gedaan als bestaande producten, waarvoor vervolgens een aanvraag voor verlenging van de toelating is gedaan die nog in behandeling is, en die zijn opgenomen in de gemeenschappelijke rassenlijst van landbouwgewassen van richtlijn 2002/53/EG van de Raad van 13 juni 2002, zoals gewijzigd bij verordening nr. 1829/2003, mogen niet aan een nationale toelatingsprocedure worden onderworpen.

Artikel 26 bis van richtlijn 2001/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 maart 2001 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu en tot intrekking van richtlijn 90/220, zoals gewijzigd bij richtlijn 2008/27/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2008, moet in die zin worden uitgelegd dat het de lidstaten niet toestaat om zich tegen de teelt van dergelijke genetisch gemodificeerde organismen op hun grondgebied te verzetten in afwachting van de vaststelling op nationaal, regionaal of lokaal niveau van maatregelen om de niet-doelbewuste aanwezigheid van genetisch gemodificeerde organismen in andere gewassen te voorkomen.”

1 – Oorspronkelijke taal: Frans.

2 – Hierna: „ggo’s”.

3 – Zie de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s van 13 juli 2010 inzake de vrijheid die lidstaten moeten hebben om besluiten te nemen over de teelt van genetisch gemodificeerde gewassen [COM(2010) 380 definitief], en het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van richtlijn 2001/18/EG wat betreft de mogelijkheid voor de lidstaten om de teelt van ggo’s op hun grondgebied te beperken of te verbieden, door de Europese Commissie op 13 juli 2010 ingediend [COM(2010) 375 definitief]. Zie eveneens de wetgevingsresolutie van het Europees Parlement van 5 juli 2011 betreffende dit voorstel. Genoemd voorstel wil de lidstaten in staat stellen ook een beroep te doen op andere overwegingen dan die betrekking hebbend op de wetenschappelijke evaluatie van de risico’s voor milieu en gezondheid, om de teelt van ggo’s op hun grondgebied te verbieden of te beperken. Verschillende lidstaten hebben grote bezwaren tegen dit voorstel van de Commissie naar voren gebracht, zodat het Deens voorzitterschap van de Europese Unie momenteel werkt aan een compromis dat de instemming van de lidstaten kan krijgen.

4 – PB L 106, blz. 1.

5 – PB L 81, blz. 45; hierna: „richtlijn 2001/18”.

6 – PB L 189, blz. 36; hierna: „aanbeveling van 23 juli 2003”.

7 – PB C 200, blz. 1; hierna: „aanbeveling van 13 juli 2010”.

8 – Die economische schade kan met name ontstaan door de verplichting een waarschuwing in de etikettering op te nemen zodra ggo’s in een product de voorgeschreven drempelwaarde van 0,9 % overschrijden.

9 – Zie voor een algemeen overzicht van de problematiek, met name Grossman M., „Coexistence of Genetically Modified, Conventional, and Organic Crops in the European Union: The Community Framework”, The Regulation of Genetically Modified Organisms: Comparative Approaches, Oxford University Press, 2010, blz. 123.

10 – Zie indicatieve catalogus van co-existentiemaatregelen in punt 3 van de bijlage bij de aanbeveling van 23 juli 2003.

11 – Richtlijn van de Raad van 13 juni 2002 (PB L 193, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1829/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 22 september 2003 inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders (PB L 268, blz. 1; hierna: „richtlijn 2002/53”).

12 – Hierna: „Monsanto Europe”.

13 – Beschikking van de Commissie van 22 april 1998 betreffende het in de handel brengen van genetisch gemodificeerde mais (Zea mays L., lijn MON 810) overeenkomstig richtlijn 90/220/EEG van de Raad (PB L 131, blz. 32).

14 – Richtlijn 90/220/EEG van de Raad van 23 april 1990 inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu (PB L 117, blz. 15).

15 – Aangezien MON 810-mais een genetisch gemodificeerde maisvariëteit is die hoofdzakelijk als diervoeder schijnt te worden gebruikt, refereer ik in het navolgende slechts aan afdeling 1 van hoofdstuk III van verordening nr. 1829/2003, die betrekking heeft op de toelating van en het toezicht op genetisch gemodificeerde diervoeders. Monsanto Europe heeft echter MON 810-mais eveneens bij de Commissie aangemeld als „bestaand product” volgens artikel 8, lid 1, sub a en b, van bedoelde verordening; dit artikel staat in afdeling 1 van hoofdstuk II van die verordening, gewijd aan de toelating van en het toezicht op genetisch gemodificeerde levensmiddelen. Aangezien het bepaalde in afdeling 1 van hoofdstuk II van verordening nr. 1829/2003 en dat in afdeling 1 van hoofdstuk III van dezelfde verordening gelijksoortig is, is het feit dat ik slechts verwijs naar het bepaalde in laatstgenoemde afdeling, niet van invloed op de argumentatie.

16 – C‑58/10–C‑68/10, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie.

17 – Punt 55.

18 – De voorrang die volgens artikel 12, lid 1, van richtlijn 2001/18 aan de sectoriële wetgeving toekomt, heeft geen betrekking op artikel 26 bis van die richtlijn.

19 – GURI nr. 131 van 8 juni 2001; hierna: „decreto legislativo nr. 212/2001”.

20 – Bovendien bepaalt artikel 1, lid 5, van decreto legislativo nr. 212/2001: „Hij die genetisch gemodificeerde zaden teelt zonder de in lid 2 bedoelde toelating wordt gestraft met gevangenisstraf van zes maanden tot drie jaar of geldboete tot ten hoogste 100 miljoen lire. Dezelfde straf is van toepassing in geval van herroeping of schorsing van de toelating.”

21 – GURI nr. 280 van 29 november 2004.

22 – GURI nr. 22 van 28 januari 2005; hierna: „decreto legge nr. 279”.

23 – Voor de genetisch gemodificeerde levensmiddelen zijn de relevante bepalingen opgenomen in artikel 10 van verordening nr. 1829/2003.

24 – Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PB L 31, blz. 1).

25 – Punt 81.

26 – Zie in die zin de aanbeveling van 23 juli 2003 (punt 2.1.5) en – explicieter – de aanbeveling van 13 juli 2010 (punt 2.4).