Hof van Justitie EU 06-09-2012 ECLI:EU:C:2012:541

Internationaal recht

Het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951^(*), is op 22 april 1954 van kracht geworden en is aangevuld bij het Protocol betreffende de status van vluchtelingen van 31 januari 1967, dat op 4 oktober 1967 van kracht is geworden.

Artikel 3 van het Verdrag van Genève bepaalt dat de verdragsluitende staten de bepalingen van dat Verdrag zonder discriminatie om redenen van ras, religie of land van herkomst, zullen toepassen op vluchtelingen.

Recht van de Unie

Richtlijn 2005/85 is in de eerste plaats bedoeld om een minimumkader voor procedures voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus in te voeren,^(*) teneinde de bestaande verschillen tussen de onderzoeksprocedures in de lidstaten te verminderen.

Dat gemeenschappelijk Europees asielstelsel stoelt op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève.^(*)

Volgens punt 8 van de considerans van richtlijn 2005/85, eerbiedigt deze richtlijn de grondrechten en neemt zij de beginselen in acht die met name zijn neergelegd in het Handvest. Punt 9 van de considerans van deze richtlijn stelt bovendien dat met betrekking tot de behandeling van personen die onder de werkingssfeer van deze richtlijn vallen, de lidstaten zijn gebonden aan de verplichtingen uit hoofde van de instrumenten van internationaal recht waarbij zij partij zijn en die discriminatie verbieden.

Punt 27 van de considerans van genoemde richtlijn stelt dat krachtens een fundamenteel beginsel van het recht van de Unie tegen beslissingen inzake een asielverzoek en inzake de intrekking van de vluchtelingenstatus een daadwerkelijk beroep in rechte moet openstaan voor een rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU. Of het om een daadwerkelijk beroep in rechte gaat, hangt, ook wat het onderzoek van de relevante feiten betreft, af van het in zijn geheel beschouwde bestuurlijke en justitiële systeem van elke lidstaat.

Overeenkomstig artikel 4, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2005/85, moeten de lidstaten voor alle procedures een beslissingsautoriteit aanwijzen die de asielverzoeken naar behoren dient te behandelen. Onder deze autoriteit wordt elk semirechterlijk of administratief orgaan in een lidstaat verstaan dat met de behandeling van asielverzoeken is belast en bevoegd is daarover in eerste aanleg een beslissing te nemen.^(*)

De behandeling door de beslissingsautoriteit moet voldoen aan een aantal uitgangspunten en waarborgen.

Artikel 8, lid 2, van genoemde richtlijn luidt derhalve als volgt:

„De lidstaten zien erop toe dat de beslissingen van de beslissingsautoriteit zijn gebaseerd op een deugdelijk onderzoek. Daartoe zorgen de lidstaten ervoor dat:

1. het onderzoek naar en de beslissing over asielverzoeken individueel, objectief en onpartijdig wordt verricht, respectievelijk genomen;

2. er nauwkeurige en actuele informatie wordt verzameld uit verschillende bronnen, zoals informatie van de UNHCR, over de algemene situatie in de landen van oorsprong van asielzoekers en, waar nodig, in de landen van doorreis, en dat het personeel dat de asielverzoeken behandelt en daarover beslist, over deze informatie kan beschikken;

3. het personeel dat de asielverzoeken behandelt en daarover beslist, op de hoogte is van de normen die van toepassing zijn op het gebied van het asiel- en vluchtelingenrecht.”

Artikel 9, leden 1 en 2, eerste alinea, van richtlijn 2005/85 bepaalt bovendien dat beslissingen over asielverzoeken schriftelijk moeten worden bekendgemaakt, dat zij, wanneer asielverzoeken worden afgewezen, in feite en in rechte worden gemotiveerd en dat schriftelijk informatie wordt verstrekt over de wijze waarop een negatieve beslissing kan worden aangevochten.

Voor asielzoekers moet eveneens een minimum aan waarborgen gelden, zoals ingelicht worden in een taal die zij begrijpen, gebruik kunnen maken van de diensten van een tolk, contact op kunnen nemen met de UNHCR, binnen een redelijke termijn op de hoogte worden gesteld van de beslissing over hun asielverzoek of in kennis worden gesteld van het resultaat van de beslissing.^(*) Zij worden eveneens in de gelegenheid gesteld om, alvorens de beslissingsautoriteit een beslissing neemt, persoonlijk gehoord te worden over hun asielverzoek door een bevoegde persoon.^(*)

Onder hoofdstuk III van richtlijn 2005/85, met als opschrift „Procedures in eerste aanleg”, bepaalt artikel 23 daarvan, dat is gewijd aan de behandelingsprocedure, in lid 2, eerste alinea, ervan, dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat een dergelijke procedure zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling.

Artikel 23, lid 3, van deze richtlijn bepaalt:

„De lidstaten kunnen voorrang verlenen aan de behandeling van ieder geval, dan wel deze behandeling versnellen overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen in hoofdstuk II, ook in gevallen waarin het asielverzoek waarschijnlijk gegrond is of de asielzoeker bijzondere behoeften heeft.”

Dezelfde mogelijkheid om voorrang te verlenen aan een behandelingsprocedure of deze te versnellen, wordt de lidstaten geboden in een hele reeks gevallen, die zijn opgesomd in artikel 23, lid 4, sub a tot en met o, van genoemde richtlijn, die bepaalt:

„De lidstaten kunnen voorts bepalen dat een behandelingsprocedure overeenkomstig de fundamentele beginselen en waarborgen in hoofdstuk II voorrang krijgt of wordt versneld indien:

1. de asielzoeker bij de indiening van zijn asielverzoek en de toelichting van de feiten alleen aangelegenheden aan de orde heeft gesteld die niet ter zake doen of slechts minimaal ter zake doen om uit te maken of hij in aanmerking komt voor erkenning als vluchteling overeenkomstig richtlijn 2004/83/EG[^(*) ], of

2. de asielzoeker duidelijk niet in aanmerking komt als vluchteling noch voor de vluchtelingenstatus in een lidstaat overeenkomstig richtlijn 2004/83[...], of

3. het asielverzoek als ongegrond wordt beschouwd:

   1. omdat de asielzoeker afkomstig is uit een veilig land van herkomst in de zin van de artikelen 29, 30 en 31 van deze richtlijn, of

   2. omdat een land dat geen lidstaat is als veilig derde land voor de asielzoeker wordt beschouwd, onverminderd artikel 28, lid 1, of

4. de asielzoeker de autoriteiten heeft misleid door omtrent zijn identiteit en/of nationaliteit valse informatie of documenten te verstrekken of door relevante informatie of documenten die een negatieve invloed op de beslissing hadden kunnen hebben, achter te houden, of

5. de asielzoeker een ander asielverzoek met vermelding van andere persoonsgegevens heeft ingediend, of

6. de asielzoeker geen informatie heeft verstrekt aan de hand waarvan met een redelijke mate van zekerheid zijn identiteit of nationaliteit kan worden vastgesteld, of indien hij waarschijnlijk, te kwader trouw, een identiteits- of reisdocument dat ertoe kon bijdragen dat zijn identiteit of nationaliteit werd vastgesteld, heeft vernietigd of zich daarvan heeft ontdaan, of

7. de asielzoeker inconsistente, contradictoire, onwaarschijnlijke of ontoereikende verklaringen heeft afgelegd die alle overtuigingskracht ontnemen aan zijn bewering dat hij het slachtoffer zou zijn van vervolging overeenkomstig richtlijn 2004/83[...], of

8. de asielzoeker een hernieuwd asielverzoek heeft ingediend zonder ter zake doende nieuwe elementen met betrekking tot zijn bijzondere omstandigheden of de situatie in zijn land van herkomst, of

   1. de asielzoeker zonder redelijke grond heeft nagelaten zijn asielverzoek eerder in te dienen hoewel hij de gelegenheid had dat te doen, of

9. de asielzoeker enkel een verzoek indient teneinde de uitvoering van een eerdere of van een op handen zijnde beslissing die tot zijn verwijdering zou leiden, uit te stellen of te verijdelen, of

10. de asielzoeker zonder gegronde reden niet heeft voldaan aan de verplichtingen van artikel 4, leden 1 en 2, van Richtlijn 2004/83[...], dan wel de verplichtingen van artikel 11, lid 2, onder a) en b), en artikel 20, lid 1, van deze richtlijn niet is nagekomen, of

11. de asielzoeker het grondgebied van de lidstaat onrechtmatig is binnengekomen of zijn verblijf op onrechtmatige wijze heeft verlengd en zich, gezien de omstandigheden van zijn binnenkomst, zonder gegronde reden niet zo snel mogelijk bij de autoriteiten heeft aangemeld en/of een asielverzoek heeft ingediend, of

12. de asielzoeker een gevaar vormt voor de nationale veiligheid of de openbare orde van de lidstaat; of de asielzoeker onder dwang is uitgezet om ernstige redenen van openbare veiligheid en openbare orde krachtens de nationale wetgeving, of

13. de asielzoeker weigert te voldoen aan de verplichting zijn vingerafdrukken te laten nemen overeenkomstig de desbetreffende communautaire en/of nationale wetgeving, of

14. het asielverzoek werd ingediend door een ongehuwde minderjarige op wie artikel 6, lid 4, onder c), van toepassing is nadat het verzoek van de ouder(s) die voor het kind verantwoordelijk is (zijn), is verworpen en er geen nieuwe elementen zijn met betrekking tot zijn bijzondere omstandigheden of de situatie in zijn land van herkomst.”

Krachtens artikel 39, lid 1, sub a, van richtlijn 2005/85 moeten de lidstaten bovendien ervoor zorgen dat voor asielzoekers een daadwerkelijk beroep bij een rechterlijke instantie openstaat, met name tegen een beslissing die inzake hun asielverzoek is gegeven. Daartoe moeten zij termijnen en andere vereiste voorschriften vaststellen opdat de asielzoeker zijn recht op een daadwerkelijk beroep in rechte kan uitoefenen.^(*) De lidstaten kunnen eveneens termijnen vastleggen voor het onderzoek door de rechterlijke instantie van beslissingen van de beslissingsautoriteit.^(*)

De wetgever van de Unie heeft daarenboven gezorgd voor een omschrijving van enkele begrippen. Aldus wordt krachtens artikel 2, sub d, van richtlijn 2005/85 verstaan onder een „definitieve beslissing”, een beslissing of de onderdaan van een derde land of de staatloze de vluchtelingenstatus wordt verleend overeenkomstig richtlijn 2004/83, waartegen geen rechtsmiddel meer openstaat in het kader van hoofdstuk V van richtlijn 2005/85. Volgens artikel 2, sub e, van laatstgenoemde richtlijn is de beslissingsautoriteit elk semirechterlijk of administratief orgaan in een lidstaat dat met de behandeling van asielverzoeken is belast en bevoegd is daarover in eerste aanleg een beslissing te nemen, behoudens bijlage I van genoemde richtlijn.

Deze bijlage bepaalt dat Ierland bij de toepassing van richtlijn 2005/85 kan oordelen dat onder beslissingsautoriteit zoals bedoeld in artikel 2, sub e, van deze richtlijn, met betrekking tot de vraag, of een asielzoeker al dan niet als vluchteling moet worden aangemerkt, moet worden verstaan het Office of the Refugee Applications Commissioner (Bureau van de Commissaris voor de Erkenning van Vluchtelingen; hierna: „ORAC”). Op dezelfde wijze, nog immer volgens genoemde bijlage, moeten onder beslissingen in eerste aanleg zoals bedoeld in dezelfde bepaling ook worden verstaan de aanbevelingen van de Refugee Applications Commissioner betreffende de vraag, of een asielzoeker al dan niet als vluchteling moet worden aangemerkt.

Iers recht

De vluchtelingenwet van 1996 (Refugee Act 1996), zoals gewijzigd bij section 11, lid 1, van de wet op de immigratie van 1999 (Immigration Act 1999), bij section 9 van de wet op de illegale immigratie van 2000 [Illegal Immigrants (Trafficking) Act 2000] en bij section 7 van de wet op de immigratie van 2003 (Immigration Act 2003; hierna: „vluchtelingenwet van 1996”), bepaalt met name de procedureregels met betrekking tot asielverzoeken.

Uit het arrest van de High Court van 9 februari 2011^(*), verschaft door de verwijzende rechter, blijkt dat de behandelingsprocedure van een asielverzoek als volgt verloopt.

Krachtens section 8 van de vluchtelingenwet van 1996 wordt het asielverzoek ingediend bij de Refugee Applications Commissioner. Section 11 van deze wet bepaalt dat dat lid van het ORAC is belast met het voeren van een onderhoud met de asielzoeker en met het verrichten van de noodzakelijke onderzoeken en verzoeken om inlichtingen. Hij stelt vervolgens een verslag op waarin hij een positieve of negatieve aanbeveling doet betreffende de toekenning van de vluchtelingenstatus aan de betrokken asielzoeker en zendt dat verslag aan de Minister for Justice, Equality and Law Reform.^(*)

Volgens section 17, lid 1, van de vluchtelingenwet van 1996, is de Minister for Justice, Equality and Law Reform verplicht, indien de aanbeveling van de Refugee Applications Commissioner positief is, aan de betrokken asielzoeker de vluchtelingenstatus toe te kennen. Wanneer wordt aanbevolen om aan de asielzoeker niet de vluchtelingenstatus te verlenen, kan laatstgenoemde krachtens section 16 van deze wet bij het Refugee Appeals Tribunal (Ierland) tegen de aanbeveling van de Refugee Applications Commissioner beroep instellen.

Het beroep bij het Refugee Appeals Tribunal kan een mondelinge behandeling voor een lid daarvan omvatten. Na deze mondelinge behandeling zal het Refugee Appeals Tribunal de aanbeveling van de Refugee Applications Commissioner al dan niet bevestigen. In het geval dat het de asielzoeker in het gelijk stelt en oordeelt dat de aanbeveling positief moet zijn, is de Minister for Justice, Equality and Law Reform volgens section 17, lid 1, van genoemde wet, verplicht om de vluchtelingenstatus toe te kennen. In het tegenovergestelde geval, indien het Refugee Appeals Tribunal van mening is dat de aanbeveling negatief is, behoudt de Minister for Justice, Equality and Law Reform een beoordelingsmarge en beslist hij over het al dan niet toekennen van deze status.

Krachtens section 5 van de wet op de illegale immigratie van 2000 kunnen asielzoekers de rechtsgeldigheid van de aanbevelingen van de Refugee Applications Commissioner en de beslissingen van het Refugee Appeals Tribunal bij de High Court aanvechten, onder voorbehoud van de op asielzaken toepasselijke bijzondere voorwaarden. Krachtens deze bepaling zijn in het hoofdgeding de beroepen bij de verwijzende rechter ingesteld.

Een beroep tegen het arrest van de High Court bij de Supreme Court kan, volgens genoemde bepaling, slechts worden toegestaan indien de High Court zelf een arrest wijst waarbij het verlof verleent tot het instellen van dat beroep („certificate of leave to appeal”). Daartoe bepaalt section 46, lid 3, van de wet op de rechterlijke instanties en gerechtsdienaren van 2002 (Courts and Courts Officers Act 2002), zoals gewijzigd ten tijde van de feiten van het hoofdgeding, dat de High Court over dat verlof moet oordelen binnen een termijn van twee maanden volgend op de mondelinge behandeling. Deze termijn kan echter worden verlengd.

Ik moet eveneens verduidelijken dat section 12 van de vluchtelingenwet van 1996 bepaalt dat de Minister for Justice, Equality and Law Reform, wanneer hij dat noodzakelijk of juist acht, schriftelijke aanwijzingen kan geven aan de Refugee Applications Commissioner en/of het Refugee Appeals Tribunal, waarin hij gelast dat één van de twee, of beide, naargelang het geval, bepaalde categorieën asielverzoeken bij voorrang behandelen. Het kan, zoals in de onderhavige zaak, gaan om voorrang op grond van het land van herkomst of van gewoonlijk verblijf van de verzoekers, of op grond van een familieband tussen de verzoekers of van de leeftijd, met name wanneer het een minderjarige betreft.

De Minister for Justice, Equality and Law Reform heeft wat dat betreft op 11 december 2003 krachtens deze bepaling aan de Refugee Applications Commissioner en aan het Refugee Appeals Tribunal een aanwijzing gegeven om vanaf 15 december 2003 door onderdanen van Nigeria ingediende asielverzoeken met voorrang te behandelen.

Bijlage II bij de wet op de vluchtelingen van 1996 bepaalt dat het Refugee Appeals Tribunal is samengesteld uit een voorzitter en gewone leden, die de Minister for Justice, Equality and Law Reform, met goedkeuring van de Minister for Finance, noodzakelijk acht voor een snelle behandeling van de zaken van het Refugee Appeals Tribunal, en die elk vóór hun benoeming moeten beschikken over ten minste vijf jaar beroepservaring als barrister of solicitor. De leden van het Refugee Appeals Tribunal worden benoemd door de Minister for Justice, Equality and Law Reform. Elk gewoon lid wordt benoemd voor een periode van drie jaar, volgens de voorwaarden die, onder voorbehoud van de bepalingen van deze bijlage, worden vastgesteld door de Minister for Justice, Equality and Law Reform, wanneer hij tot de benoeming overgaat. De voorzitter van het Refugee Appeals Tribunal oefent zijn functie uit overeenkomstig een schriftelijke overeenkomst tot het verrichten van diensten, waarin de voorwaarden zijn opgenomen die door de Minister for Justice, Equality and Law Reform, met goedkeuring van de Minister for Finance, van tijd tot tijd kunnen worden vastgesteld. Elk gewoon lid ontvangt een vergoeding, schadeloosstellingen en onkostenvergoedingen, die van tijd tot tijd door de Minister for Justice, Equality and Law Reform, met goedkeuring van de Minister for Finance, kunnen worden vastgesteld.

In genoemde bijlage wordt eveneens duidelijk gemaakt dat een gewoon lid van het Refugee Appeals Tribunal door de Minister for Justice, Equality and Law Reform, met redenen omkleed, van zijn functie kan worden ontheven.

De personeelsleden van het Refugee Appeals Tribunal zijn ambtenaar in de zin van de ambtenarenwet van 1956 (Civil Service Regulation Act 1956).

Invoeren van een versnelde procedure of een procedure bij voorrang op grond van de nationaliteit of het land van oorsprong van de asielzoeker

Het lijkt mij om te beginnen nuttig om de strekking van richtlijn 2005/85 in herinnering te roepen.

Richtlijn 2005/85 beoogt, overeenkomstig artikel 1 daarvan, de vaststelling van minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, rondom twee wezenlijke beginselen, die overeenkomen met de in de Conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van Tampere op 15 en 16 oktober 1999^(*) geuite wens: het billijkheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel.^(*)

Om te voldoen aan het billijkheidsbeginsel berust de procedure op de eerbiediging van de grondrechten en fundamentele beginselen die met name zijn neergelegd in het Handvest.^(*) De hierboven vermelde bepalingen, opgenomen in hoofdstuk II van richtlijn 2005/85, met als opschrift „Uitgangspunten en waarborgen”, vallen onder dat beginsel.

Het vereiste van doeltreffendheid is neergelegd in artikel 23, lid 2, van deze richtlijn, dat bepaalt dat de lidstaten ervoor zorgen dat de behandelingsprocedure van een asielverzoek zo spoedig mogelijk wordt afgerond, onverminderd een behoorlijke en volledige behandeling.

De mogelijkheid voor de lidstaten om overeenkomstig artikel 23, leden 3 en 4, van genoemde richtlijn op asielverzoeken een versnelde procedure of een procedure bij voorrang toe te passen, vloeit voort uit dat vereiste.

Zoals in punt 11 van de considerans van richtlijn 2005/85 immers is gememoreerd, is het in het belang van zowel de lidstaten als de asielzoekers dat zo spoedig mogelijk een beslissing wordt genomen inzake asielverzoeken. Dat is volgens mij met name te begrijpen door het feit dat het van belang is dat asielzoekers snel uitsluitsel krijgen over hun lot en dat een te langdurige behandeling hen zou kunnen ontmoedigen en hen ertoe zou kunnen brengen aan onderduiken de voorkeur te geven.

Gelet op het bovenstaande moet ik thans nagaan of de behandeling bij voorrang of de versnelde behandeling van bepaalde asielverzoeken, als zodanig ingedeeld op grond van de nationaliteit van de asielzoeker, een praktijk vormt die verenigbaar is met het bij richtlijn 2005/85 vereiste evenwicht.

Zoals ter terechtzitting is aangevoerd kan een asielverzoek, krachtens artikel 23, lid 3, van deze richtlijn, slechts door middel van een versnelde procedure of een procedure bij voorrang worden behandeld wanneer het verzoek gegrond is, ofwel op grond van een van de zestien in lid 4 van dat artikel vastgestelde gronden, wanneer alles erop duidt dat het ongegrond is. De lidstaten zijn derhalve niet gerechtigd om uitsluitend op grond van de nationaliteit van asielzoekers de behandeling van asielverzoeken aan een versnelde procedure of een procedure bij voorrang te onderwerpen.

Verzoekers zijn bovendien van mening dat het kiezen van de versnelde procedure of de procedure bij voorrang slechts op een individueel verzoek betrekking kan hebben en niet op een dergelijke categorie verzoeken. Zij herinneren er met name aan dat artikel 3 van het Verdrag van Genève bepaalt dat de verdragsluitende staten de bepalingen van dat Verdrag zonder discriminatie om redenen van ras, religie of land van herkomst, zullen toepassen op vluchtelingen. Zij zijn derhalve van mening dat de invoering van een versnelde procedure of een procedure bij voorrang, voor een op een dergelijk criterium gebaseerde categorie personen in strijd is met het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit.

Ik deel die opvatting niet, om de volgende redenen.

Bij de totstandkoming van richtlijn 2005/85 heeft de wetgever van de Unie herhaaldelijk gesteld dat de lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken bij de toepassing van de procedures voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus. Aldus heeft de Europese Commissie in haar bovengenoemd voorstel voor een richtlijn verduidelijkt dat alle normen betreffende de toepassing van een eerlijke en doeltreffende procedure worden vastgesteld zonder afbreuk te doen aan de discretionaire bevoegdheid waarover de lidstaten beschikken om, in het kader van het nationaal beleid, aan bepaalde gevallen prioriteit te geven.^(*)

Wij vinden hetzelfde oogmerk van de wetgever van de Unie om de lidstaten een beoordelingsmarge te laten, terug in de tekst van deze richtlijn die is gewijd aan de behandelingsprocedure. Aldus stelt punt 11 van de considerans ervan dat de organisatie van de behandeling van asielverzoeken dient te worden overgelaten aan het oordeel van de lidstaten opdat deze in overeenstemming met hun nationale behoeften een bepaald geval bij voorrang of sneller kunnen behandelen, met inachtneming van de normen in deze richtlijn.

De bewoordingen van artikel 23, lid 3, van richtlijn 2005/85 lijken mij eveneens in deze richting te gaan. Krachtens deze bepaling „kunnen” de lidstaten voorrang verlenen aan de behandeling van ieder geval, dan wel deze behandeling versnellen, „ook” in gevallen waarin het asielverzoek waarschijnlijk gegrond is of de asielzoeker bijzondere behoeften heeft. Op dezelfde wijze biedt lid 4 van dat artikel de lidstaten de mogelijkheid om de versnelde procedure of de procedure bij voorrang toe te passen op zestien specifieke gronden die de toepassing van een dergelijke procedure rechtvaardigen, door eveneens het werkwoord „kunnen” te gebruiken.

De wetgever van de Unie heeft derhalve weloverwogen de keuze aan de lidstaten gelaten om de voorkeur te geven aan een versnelde procedure of een procedure bij voorrang bij de behandeling van asielverzoeken^(*), waarbij het gebruik van het woord „ook” in artikel 23, lid 3, van richtlijn 2005/85 volgens mij aantoont dat een dergelijke procedure zowel op gegronde asielverzoeken als op ongegronde asielverzoeken kan worden toegepast.

Overigens heeft het Hof in punt 29 van het arrest van 28 juli 2011, Samba Diouf^(*) benadrukt dat de bij deze richtlijn vastgestelde procedures minimumnormen zijn en dat de lidstaten op verschillende vlakken over een beoordelingsmarge beschikken voor de uitvoering van die bepalingen en rekening kunnen houden met de bijzonderheden van het nationale recht. Deze aan de lidstaten verleende beoordelingsmarge maakt integrerend deel uit van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat door de wetgever van de Unie is uitgewerkt.^(*)

Er mag immers niet uit het oog worden verloren dat genoemde richtlijn de eerste stap vormt in de invoering van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel^(*) en dat zij de regels minimaal harmoniseert, aangezien de lidstaten niet verplicht zijn om uniforme procedures toe te passen en aldus hun nationale systeem behouden.

Wat dat betreft kunnen de nationale behoeften per lidstaat aanzienlijk verschillen, aangezien de migratiestromen zeer kunnen verschillen. Teneinde het hoofd te bieden aan een massale toevloed van asielzoekers, zoals waarschijnlijk het geval lijkt te zijn voor Ierland met betrekking tot Nigeriaanse onderdanen^(*), moeten de lidstaten zich beter kunnen organiseren teneinde de asielverzoeken te behandelen op de meest doeltreffende wijze die mogelijk is, overeenkomstig het door richtlijn 2005/85 nagestreefde doel betreffende een spoedige beslissing, terwijl wordt gewaarborgd dat de in deze richtlijn vastgestelde minimumeisen worden geëerbiedigd.

Met betrekking tot de organisatie van de procedures en de vaststelling van de termijnen daarvan, moeten derhalve de procedurele voorschriften van de lidstaten worden toegepast, overeenkomstig het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten.^(*)

Wat het door verzoekers aangevoerde beginsel van non-discriminatie betreft, herinner ik eraan dat het niet alleen inhoudt dat vergelijkbare situaties niet verschillend mogen worden behandeld, maar ook dat verschillende situaties niet gelijk mogen worden behandeld.^(*)

In asielzaken, en met name in het bij richtlijn 2005/85 ingevoerde systeem, moet worden bedacht dat de nationaliteit van de asielzoeker een bepalende rol speelt.^(*) Zijn land van oorsprong zal immers richtinggevend zijn voor de beslissing van de beslissingsautoriteit, gelet op het feit dat laatstgenoemde verplicht is om zich te informeren over de algemene situatie in dat land^(*) teneinde vast te stellen of er al dan niet sprake is van gevaar voor de asielzoeker en, in voorkomend geval, behoefte aan bescherming.

Dat is overigens de reden waarom de wetgever van de Unie het begrip veilige landen van herkomst heeft ingevoerd, volgens welk, indien een derde land als zodanig kan worden beschouwd, de lidstaten het als veilig moeten kunnen aanmerken en aannemen dat het voor een bepaalde asielzoeker veilig is.^(*) Aldus moeten de lidstaten kunnen vertrouwen op de door de Raad van de Europese Unie vastgestelde gemeenschappelijke minimumlijst van veilige landen van herkomst^(*) en het asielverzoek behandelen op basis van de weerlegbare veronderstelling dat dat land veilig is.^(*) De lidstaten kunnen zelf krachtens artikel 30 van richtlijn 2005/85, voor de behandeling van asielverzoeken andere derde landen dan die op de gemeenschappelijke minimumlijst, als veilige landen van herkomst aanmerken.

Daartoe en teneinde de behandeling van asielverzoeken te vergemakkelijken heeft de wetgever van de Unie zelf bepaald dat de lidstaten kunnen bepalen dat een behandelingsprocedure voorrang krijgt of wordt versneld indien het asielverzoek als ongegrond wordt beschouwd omdat de asielzoeker afkomstig is uit een veilig land van herkomst in de zin van de artikelen 29, 30 en 31 van deze richtlijn, of omdat een land dat geen lidstaat is als veilig derde land voor de asielzoeker wordt beschouwd.^(*) De nationaliteit zal hier derhalve noodzakelijkerwijs als rechtvaardigingsgrond dienen voor de behandeling bij voorrang of de versnelde behandeling. Bijgevolg is het beroep op dat criterium in geen geval op zich in strijd met richtlijn 2005/85.

Wanneer er bovendien sprake is van een uit hetzelfde land afkomstige massale toevloed van asielverzoeken, lijkt het in overeenstemming met de door deze richtlijn nagestreefde doeltreffendheid om deze asielverzoeken bij voorrang te willen behandelen, aangezien het personeel dat is belast met deze behandeling beter op de hoogte is van de gevaren waaraan de onderdanen van dat land kunnen worden blootgesteld, omdat dat personeel geacht wordt voordeel te hebben van precieze en bijgewerkte informatie met betrekking tot de heersende algemene situatie in genoemd land. De behandeling van asielverzoeken wordt aldus vergemakkelijkt en versneld, hetgeen eveneens in het belang van de asielzoekers is.

Aangezien richtlijn 2005/85 is bedoeld om een minimumkader voor procedures voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus in te voeren, door zich ervan te vergewissen dat de lidstaten de minimumvereisten die met name in hoofdstuk II daarvan worden vastgesteld, eerbiedigen, moet volgens mij het onderzoek inzake het ontbreken van discriminatie onder een andere invalshoek plaatsvinden.

Naar mijn mening moet de situatie van asielzoekers, die zich allen in een vergelijkbare situatie bevinden omdat zij allen internationale bescherming nastreven, worden vergeleken naargelang hun behandeling gedurende de procedure van toekenning van de vluchtelingenstatus. Het gevaar van discriminatie zou niet, zoals ik zojuist heb gesteld, kunnen liggen in het beroep op de nationaliteit als criterium voor een procedure bij voorrang of een versnelde procedure, maar in de gevolgen daarvan indien zij, door hun structuur en termijnen, degenen die er het voorwerp van zijn de waarborgen zouden onthouden die artikel 23 van richtlijn 2005/85 vereist, welk artikel bepaalt dat deze waarborgen op alle soorten procedures van toepassing zijn.

De invoering van een procedure bij voorrang, zoals die in het hoofdgeding, mag derhalve niet leiden tot het in de praktijk onmogelijk of ondoeltreffend maken van de uitoefening van de rechten die deze richtlijn aan Nigeriaanse asielzoekers toekent. Laatstgenoemden moeten met name voldoende tijd krijgen om de noodzakelijke elementen te verzamelen en in te dienen om hun verzoek te staven,^(*) zodat de beslissingsautoriteit deze asielverzoeken eerlijk en volledig kan behandelen en zich ervan kan vergewissen dat de asielzoekers in hun land van oorsprong niet aan gevaren worden blootgesteld.

Het komt mij in het onderhavige geval niet voor dat de situatie van Nigeriaanse onderdanen, op grond dat hun asielverzoek bij voorrang wordt behandeld, anders wordt behandeld dan die van uit andere derde landen afkomstige asielzoekers.^(*) Het is in elk geval aan de nationale rechter om na te gaan of alle in hoofdstuk II van richtlijn 2005/85 vermelde uitgangspunten en waarborgen concreet in acht zijn genomen in het kader van de behandeling bij voorrang van de asielverzoeken van D. en van A.

Gelet op het bovenstaande ben ik van mening dat artikel 23, leden 3 en 4, van richtlijn 2005/85 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet ertegen verzet dat een lidstaat de behandeling van bepaalde categorieën asielverzoeken, omschreven naar de nationaliteit of het land van oorsprong van de asielzoeker, versneld of bij voorrang behandelt.

Recht op een daadwerkelijk beroep in rechte in de zin van artikel 39 van richtlijn 2005/85

Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het bij de Ierse wet ingevoerde systeem inzake de procedure van toekenning en intrekking van de vluchtelingenstatus het recht op een daadwerkelijk beroep in rechte eerbiedigt, zoals dat is vermeld in artikel 39 van richtlijn 2005/85 en in artikel 47 van het Handvest.

Ik herinner eraan dat artikel 39, lid 1, sub a, van deze richtlijn bepaalt dat de lidstaten ervoor zorgen dat voor asielzoekers een daadwerkelijk beroep bij een rechterlijke instantie openstaat tegen een beslissing die inzake hun asielverzoek is gegeven. Artikel 47 van het Handvest bevestigt het beginsel van doeltreffende rechterlijke bescherming.^(*)

Punt 27 van de considerans van genoemde richtlijn verduidelijkt dat krachtens een fundamenteel beginsel van het recht van de Unie tegen beslissingen inzake een asielverzoek en inzake de intrekking van de vluchtelingenstatus een daadwerkelijk beroep in rechte moet openstaan voor een rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU.

Verzoekers voeren met name aan dat het Refugee Appeals Tribunal geen rechterlijke instantie is in de zin van deze bepaling.

Volgens vaste rechtspraak houdt het Hof, om te beoordelen of het verwijzende orgaan een „rechterlijke instantie” in de zin van genoemde bepaling is, hetgeen uitsluitend door het recht van de Unie wordt bepaald, rekening met een samenstel van factoren, zoals de wettelijke grondslag van het orgaan, het permanente karakter, de verplichte rechtsmacht, het uitspraak doen na een procedure op tegenspraak, de toepassing door het orgaan van de regelen des rechts, alsmede de onafhankelijkheid van het orgaan.^(*)

De criteria betreffende de wettelijke grondslag van het orgaan, het permanente karakter en de toepassing door het orgaan van de regelen des rechts, lijden wat het Refugee Appeals Tribunal geen twijfel.^(*) Verzoekers betwisten daarentegen dat het verplichte rechtsmacht heeft, dat het uitspraak doet na een procedure op tegenspraak en dat het onafhankelijk is. Deze drie punten zal ik derhalve achtereenvolgens onderzoeken.

In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat de sections 15 en 16, lid 1, van de wet op de vluchtelingen van 1996 het Refugee Appeals Tribunal hebben opgericht als bevoegde rechter om de beroepen die zijn ingesteld tegen de aanbevelingen van de Refugee Applications Commissioner, waarvan wij weten dat dat met betrekking tot asielverzoeken beslissingen in eerste aanleg zijn^(*), te behandelen en af te doen. Bovendien is de Minister for Justice, Equality and Law Reform, in het geval dat het beroep bij het Refugee Appeals Tribunal gegrond wordt verklaard, overeenkomstig section 17, lid 1, van deze wet, verplicht om de vluchtelingenstatus te verlenen. Slechts wanneer het Refugee Appeals Tribunal het beroep van de asielzoeker verwerpt, kan de Minister for Justice, Equality and Law Reform niettemin beslissen om de vluchtelingenstatus te verlenen. Hij heeft derhalve geen enkele speelruimte vanaf het moment dat de beslissing in het voordeel van de asielzoeker is genomen. Positieve beslissingen van het Refugee Appeals Tribunal hebben derhalve bindende rechtskracht en binden de autoriteiten.

Ik herinner er in de tweede plaats aan dat het vereiste van een procedure op tegenspraak geen absoluut criterium is.^(*) Derhalve ben ik van mening dat het feit dat het ORAC niet verplicht is om zich voor het Refugee Appeals Tribunal te laten vertegenwoordigen, niet van belang is. Ik merk daarentegen op dat section 16, lid 5, van de wet op de vluchtelingen van 1996 bepaalt dat de Refugee Applications Commissioner aan het Refugee Appeals Tribunal afschriften verschaft van alle verslagen, documenten of schriftelijke verklaringen die hem overeenkomstig section 11 van deze wet zijn overgelegd, evenals een schriftelijke opgave van de aard en de herkomst van alle overige informatie die op het asielverzoek betrekking heeft en waarvan hij tijdens zijn onderzoek kennis heeft gekregen. Overeenkomstig section 16, lid 8, van genoemde wet verschaft het Refugee Appeals Tribunal aan de asielzoeker en aan zijn solicitor, alsook, op zijn verzoek, aan de Hoge Commissaris voor de vluchtelingen van de Verenigde Naties, dezelfde afschriften. Het Refugee Appeals Tribunal kan bovendien eveneens een terechtzitting houden, gedurende welke hij elke persoon waarvan de getuigenis noodzakelijk is, kan oproepen om te verschijnen en de asielzoeker en de Refugee Applications Commissioner kan horen in hun pleidooien.^(*) Elke partij heeft derhalve de gelegenheid om het Refugee Appeals Tribunal in kennis te stellen van al hetgeen noodzakelijk is voor het slagen van het verzoek of van het verweer.

Ik merk eveneens op dat section 16, lid 16, van deze wet bepaalt dat het Refugee Appeals Tribunal, voordat het uitspraak doet over het beroep, met name rekening zal moeten houden met het verslag van de Refugee Applications Commissioner, met alle door hem of door de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de Verenigde Naties gemaakte opmerkingen, met de overgelegde bewijzen en alle ter terechtzitting afgelegde verklaringen en met alle aan de Refugee Applications Commissioner verschafte documenten, schriftelijke verklaringen of andere informatie.

Het Refugee Appeals Tribunal beschikt derhalve over een ruime toetsingsbevoegdheid, aangezien het zowel op de hoogte is van de feiten als van de rechtsvragen en het de aan hem voorgelegde bewijzen beoordeelt.

Ten slotte, in de derde en laatste plaats, zijn verzoekers van mening dat het Refugee Appeals Tribunal niet onafhankelijk is. Zij voeren met name aan dat er organisatorische banden bestaan tussen het Tribunal, het ORAC en de Minister for Justice, Equality and Law Reform en dat de leden ervan worden blootgesteld aan druk van buitenaf. Met name de benoeming en de vaststelling van de voorwaarden voor de benoeming, de vergoeding en andere aspecten van het mandaat van zijn leden, ontnemen het zijn onafhankelijkheid.

Volgens de rechtspraak van het Hof houdt het begrip onafhankelijkheid, dat onlosmakelijk verbonden is met de rechterlijke opdracht, vóór alles in dat de betrokken instantie de hoedanigheid van derde heeft ten opzichte van de autoriteit die de aangevochten beslissing heeft genomen.^(*) Het Hof heeft gesteld dat dat begrip twee aspecten heeft. Het eerste, externe aspect houdt in dat de instantie wordt beschermd tegen tussenkomsten of druk van buitenaf die de onafhankelijkheid van de oordeelsvorming van haar leden in aan hen voorgelegde geschillen in gevaar zouden kunnen brengen. Het tweede, interne aspect sluit aan bij het begrip onpartijdigheid en heeft betrekking op het houden van gelijke afstand ten opzichte van de partijen bij het geding en hun respectieve belangen met betrekking tot het voorwerp van het geding.^(*)

In het onderhavige geval bepaalt section 15, lid 2, van de wet op de vluchtelingen van 1996 dat het Refugee Appeals Tribunal bij de uitoefening van zijn taken onafhankelijk is. Ik herinner eraan dat wanneer het in het voordeel van de asielzoeker oordeelt, de Minister for Justice, Equality and Law Reform aan deze beslissing is gebonden en derhalve niet bevoegd is om deze te toetsen. De regels voor de benoeming en de vergoeding zijn volgens mij niet van dien aard dat zij de onafhankelijkheid van het Refugee Appeals Tribunal ter discussie stellen. Aangezien de leden daarvan voor bepaalde tijd worden benoemd uit personen die ten minste vijf jaar beroepservaring hebben als barrister of solicitor, verschilt hun benoeming door de Minister for Justice, Equality and Law Reform niet van die welke de meeste nationale rechterlijke instanties binnen de Unie kennen.

De vraag betreffende de afzetting van de leden van het Refugee Appeals Tribunal is moeilijker. Ik herinner eraan dat volgens vaste rechtspraak voor deze waarborgen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid immers regels nodig zijn, onder andere met betrekking tot de gronden voor de afzetting van de leden van het orgaan, die het mogelijk maken elke legitieme twijfel omtrent de onvatbaarheid van dit orgaan voor externe factoren en omtrent zijn neutraliteit ten opzichte van de met elkaar strijdende belangen uit de geest van de justitiabelen te bannen.^(*) Om de voorwaarde van onafhankelijkheid van het verwijzende orgaan vervuld te achten, eist de rechtspraak met name dat de gevallen waarin de leden van dit orgaan kunnen worden afgezet, in uitdrukkelijke wetsbepalingen worden genoemd.^(*)

In het onderhavige geval blijkt uit section 7 van bijlage II bij de wet op de vluchtelingen van 1996 dat de gewone leden van het Refugee Appeals Tribunal door de Minister for Justice, Equality and Law Reform, met redenen omkleed, van hun functie kunnen worden ontheven. Het is jammer dat de redenen op grond waarvan de leden van het Refugee Appeals Tribunal van hun functie kunnen worden ontheven niet duidelijker zijn vastgesteld. De Minister for Justice, Equality and Law Reform lijkt derhalve over een ruime discretionaire bevoegdheid te beschikken. Bovendien is niet duidelijk gemaakt of de beslissing met betrekking tot de afzetting van een lid van het Refugee Appeals Tribunal rechterlijk kan worden getoetst.

Het lijkt mij om de volgende redenen echter mogelijk om de twijfel uit te bannen omtrent de onvatbaarheid van het Refugee Appeals Tribunal voor externe factoren.

Ik ben van mening dat het Ierse systeem betreffende de toekenning en intrekking van de vluchtelingenstatus in staat is om het recht op een daadwerkelijk beroep in rechte te waarborgen. Zoals wij hebben gezien, kunnen de asielzoekers, overeenkomstig section 5 van de wet op de illegale immigratie van 2000, immers de geldigheid van de aanbevelingen van de Refugee Applications Commissioner en de beslissingen van het Refugee Appeals Tribunal eveneens aanvechten bij de High Court, tegen wiens oordeel kan worden opgekomen bij de Supreme Court. Overigens is dat juist geschied in de onderhavige zaak, waarin door verzoekers bij de verwijzende rechter beroep is ingesteld tegen een aanbeveling van de Refugee Applications Commissioner en een beslissing van het Refugee Appeals Tribunal.

Het lijkt mij derhalve volstrekt onmogelijk dat de High Court of de Supreme Court beslissingen kunnen bevestigen die onder druk van de Ierse regering tot stand zouden zijn gekomen. Omgekeerd kan het bestaan van deze beroepsmogelijkheden op zichzelf elke verleiding om op het niveau van het Refugee Appeals Tribunal druk uit te oefenen, voorkomen.

Ik herinner er wat dat betreft aan dat punt 27 van de considerans van richtlijn 2005/85 stelt dat de vraag of het om een daadwerkelijke beroepsmogelijkheid gaat, afhangt, ook wat het onderzoek van de relevante feiten betreft, van het – als één geheel beschouwde – bestuurlijke en justitiële systeem van elke lidstaat. De lidstaten beschikken volgens mij derhalve over een bepaalde beoordelingsmarge bij de opzet van hun procedures, vooropgesteld dat de nationale rechter de gegrondheid van de redenen kan toetsen op grond waarvan de bevoegde administratieve instantie het verzoek om internationale bescherming als ongegrond of frauduleus heeft aangemerkt zonder dat voor deze redenen een onweerlegbaar vermoeden van wettigheid geldt.^(*)

Dezelfde benadering is herhaaldelijk toegepast door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en onlangs in zijn arrest I. M./Frankrijk^(*). Het heeft gesteld dat zijn wezenlijke zorg de vraag betreft of er sprake is van daadwerkelijke waarborgen die de verzoeker beschermen tegen een willekeurige uitwijzing naar het land dat hij is ontvlucht.^(*) Het heeft eveneens duidelijk gemaakt dat het geheel van de door het nationale recht geboden beroepsmogelijkheden kan voldoen aan de vereisten van artikel 13 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950, met betrekking tot het recht op een daadwerkelijk beroep in rechte, zelfs indien geen van die beroepsmogelijkheden er op zichzelf geheel aan voldoet.^(*) Op dezelfde wijze heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens eraan herinnerd dat deze bepaling niet zover gaat dat het een bijzondere beroepsmogelijkheid vereist en dat de regeling van de nationale beroepswegen tot de beoordelingsmarge van de staten behoort.^(*)

In zijn geheel bezien, lijkt mij het Ierse systeem van toekenning en intrekking van de vluchtelingenstatus derhalve het recht op een daadwerkelijk beroep in rechte ruimschoots te eerbiedigen.

Bijgevolg ben ik, gelet op het bovenstaande, van mening dat artikel 39 van richtlijn 2005/85 en artikel 47 van het Handvest aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling zoals die aan de orde in het hoofdgeding, krachtens welke tegen de beslissing van de beslissingsautoriteit beroep kan worden ingesteld bij het Refugee Appeals Tribunal en bij de High Court.