„De lidstaten stellen ten minste passende sancties vast ingeval:
-
de in artikel 2, sub f, voorgeschreven openbaarmaking van boekhoudbescheiden wordt nagelaten;
[...]”.
Hof van Justitie EU 31-01-2013 ECLI:EU:C:2013:50 C-418/11
Hof van Justitie EU 31-01-2013 ECLI:EU:C:2013:50 C-418/11
Gegevens
- Instantie
- Hof van Justitie EU
- Datum uitspraak
- 31 januari 2013
Conclusie van advocaat-generaal
P. Mengozzi
van 31 januari 2013(1)
Zaak C‑418/11
Texdata Software GmbH
[verzoek van het Oberlandesgericht Innsbruck (Oostenrijk) om een prejudiciële beslissing]
"Vennootschapsrecht - Vrijheid van vestiging - Artikelen 49 VWEU en 54 VWEU - Richtlijn 2009/101/EG, Vierde richtlijn (78/660/EEG), Elfde richtlijn (89/666/EEG) - Openbaarmaking van boekhoudbescheiden van kapitaalvennootschappen en hun bijkantoren - Sancties in geval van niet-nakoming openbaarmakingsplicht - Evenredigheid sanctie - Beginsel van doeltreffende voorziening in rechte - Beginsel van eerbiediging van de rechten van verdediging - Beginsel ne bis in idem"
1. Staat het recht van de Unie in de weg aan een nationale regeling die voorschrijft dat na verstrijken van de termijnen voor de openbaarmaking van de boekhoudbescheiden van vennootschappen onmiddellijk een geldboete wordt opgelegd aan een vennootschap en aan de organen ervan, zonder aanmaning en zonder mogelijkheid om vooraf een standpunt in te nemen, en die bij aanhoudend verzuim voorschrijft dat onmiddellijk verdere sancties worden opgelegd? Dat is in wezen wat het Oberlandesgericht Innsbruck (Oostenrijk) met dit verzoek om een prejudiciële beslissing wenst te vernemen.
2. De verwijzende rechter vraagt het Hof inzonderheid na te gaan of een dergelijke regeling, die onlangs in Oostenrijk is ingevoerd, verenigbaar is, enerzijds, met de vrijheid van vestiging van de artikelen 49 VWEU en 54 VWEU en de bepalingen inzake sancties voor verzuim de boekhoudbescheiden openbaar te maken die in de richtlijnen van de Unie inzake vennootschapsrecht zijn neergelegd, en, anderzijds, met de beginselen van een doeltreffende voorziening in rechte, de eerbiediging van de rechten van de verdediging en ne bis in idem, die in verschillende bepalingen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) zijn neergelegd.
3. Ongeacht de betrekkelijk geringe waarde van de vordering in het hoofdgeding wordt het Hof derhalve in deze zaak verzocht zich uit te spreken over vragen van Unierecht die allesbehalve onbeduidend zijn.
I – Toepasselijke bepalingen
A – Unierecht
4. Artikel 6 van de Eerste richtlijn inzake het vennootschapsrecht (richtlijn 68/151/EEG)(2), dat na intrekking van deze richtlijn artikel 7 van richtlijn 2009/101/EG(3) is geworden, bepaalt:
5. Artikel 60 bis van de Vierde richtlijn inzake het vennootschapsrecht (richtlijn 78/660/EEG)(4) bepaalt dat „[d]e lidstaten [...] de regels vast[stellen] voor de sancties die van toepassing zijn op inbreuken op de krachtens deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen en [...] alle nodige maatregelen [nemen] om ervoor te zorgen dat deze worden toegepast. De aldus vastgestelde sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.”
6. Artikel 1, lid 1, van de Elfde richtlijn inzake het vennootschapsrecht (richtlijn 89/666/EEG)(5), bepaalt:
„De akten en gegevens betreffende bijkantoren die in een lidstaat zijn opgericht door onder het recht van een andere lidstaat vallende vennootschappen waarop richtlijn 68/151/EEG van toepassing is, worden volgens het recht van de lidstaat waar het bijkantoor zich bevindt openbaar gemaakt overeenkomstig artikel 3 van voornoemde richtlijn.”
7. Volgens artikel 12 van deze richtlijn stellen de lidstaten „passende sancties vast voor het geval dat de openbaarmaking voorgeschreven in [...] artikel[...] 1 [...] wordt nagelaten [...]”.
B – Nationaal recht
8. Volgens § 277, lid 1, van het Unternehmensgesetzbuch (Oostenrijks wetboek ondernemingsrecht; hierna: „UGB”) zijn de wettelijke vertegenwoordigers van kapitaalvennootschappen gehouden na behandeling in de algemene vergadering van aandeelhouders en in elk geval uiterlijk negen maanden na balansdatum de jaarrekening, het jaarverslag en enkele andere vennootschappelijke documenten bij de voor het handelsregister bevoegde rechterlijke instantie neer te leggen.
9. § 280a UGB, met het opschrift „Openbaarmakingsplicht van de bijkantoren van vreemde kapitaalvennootschappen”, bepaalt dat vertegenwoordigers van bijkantoren van vreemde kapitaalvennootschappen krachtens § 277 UGB de boekhoudbescheiden, die zijn opgesteld, gecontroleerd en openbaar gemaakt overeenkomstig het recht dat van toepassing is op de hoofdvestiging van de vennootschap, in de Duitse taal openbaar maken.(6)
10. § 283 UGB, met het opschrift „Dwangsommen”, regelt de gevolgen van niet-nakoming van de bovengenoemde openbaarmakingsplichten. Deze paragraaf is in 2011 gewijzigd (hierna: „hervorming van 2011”).(7)
11. Volgens lid 1 van deze bepaling, in de gewijzigde versie, zijn leden van de raad van bestuur of vereffenaars gehouden § 277 UGB na te leven, en in geval van een bijkantoor van een vreemde kapitaalvennootschap zijn de bevoegde vertegenwoordigers gehouden § 280a UGB na te leven op straffe van een rechterlijke dwangsom van 700 EUR tot 3 600 EUR. Deze dwangsom wordt opgelegd na verstrijken van de termijn voor openbaarmaking en wordt telkens na twee maanden opnieuw opgelegd totdat de genoemde organen hun verplichtingen zijn nagekomen.
12. § 283, leden 2 en 3, UGB regelt de procedure voor het opleggen van de dwangsom, die in twee fasen is verdeeld. In de eerste fase, beschreven in lid 2, wordt bij niet-nakoming van de op de organen van de vennootschap rustende openbaarmakingsplichten zonder voorafgaande formaliteiten op uiterlijk de laatste dag van de gestelde termijn bij beschikking een dwangsom van 700 EUR opgelegd. Dit ontbreken van formaliteiten voorafgaand aan de oplegging van deze eerste sanctie is een bij de wijziging van 2011 ingevoerde vernieuwing. Ten tijde van de voorgaande regeling was namelijk onder de Oostenrijkse rechterlijke instanties de gewoonte gegroeid om nalatige ondernemingen eerst een aanmaning te zenden alvorens een sanctie op te leggen.(8)
13. Nog steeds volgens § 283, lid 2, UGB, kan enkel van een dwangsom worden afgezien indien het orgaan waarop de verplichting rust, de openbaarmakingsverplichtingen kennelijk niet tijdig heeft kunnen nakomen wegens een onvoorziene of onafwendbare gebeurtenis. In dat geval kan de maatregel voor ten hoogste vier weken worden opgeschort. Het betrokken orgaan kan tegen de dwangsombeschikking binnen veertien dagen bezwaar maken. In het bezwaarschrift worden de gronden ter rechtvaardiging van de niet-nakoming aangegeven. Indien geen bezwaar wordt gemaakt, wordt de beschikking definitief. Als het bezwaar te laat wordt ingediend of niet met redenen is omkleed, wordt het bij beschikking afgewezen. Niettemin kan een nieuwe termijn worden gegund.
14. § 283, lid 3, UGB regelt de eventuele tweede fase van de procedure voor de oplegging van een dwangsom. Krachtens dit lid treedt de in lid 2 bedoelde dwangsombeschikking buiten werking indien tijdig een met redenen omkleed bezwaarschrift tegen de beschikking wordt ingediend en wordt alsdan een procedure voor de gewone rechter ingeleid. Deze procedure kan worden afgesloten met sepot of met oplegging van een dwangsom ter hoogte van een bedrag tussen 700 EUR en 3 600 EUR. Tegen de dwangsom staat voor het betrokken vennootschapsorgaan een rechtsmiddel bij de gewone rechter open.
15. Ingeval de boekhoudbescheiden binnen twee maanden na verstrijken van de in § 277 UGB gestelde en in punt 8 hierboven genoemde termijn niet openbaar zijn gemaakt, wordt volgens § 283, lid 4, UGB bij beschikking een tweede dwangsom van 700 EUR opgelegd. Bij aanhoudende niet-nakoming van de openbaarmakingsplicht wordt de dwangsom telkens na twee maanden herhaald. § 283, lid 5, UGB bepaalt dat de in lid 3 neergelegde dwangsommen en de vervolgens bij aanhoudende niet-nakoming opgelegde verdere dwangsommen in geval van middelgrote of grote ondernemingen volgens de criteria van het UGB verdrievoudigd respectievelijk verzesvoudigd worden.
16. Bovendien gelden de uit hoofde van §§ 277 en 280a op de wettelijke vertegenwoordigers rustende verplichtingen volgens § 283, lid 7, UGB ook voor de vennootschap. Indien de vennootschap deze verplichtingen niet door middel van haar organen nakomt, moet haar eveneens een dwangsom worden opgelegd.
II – Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen
17. Texdata Software GmbH (hierna: „Texdata”) is een vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, gevestigd te Karlsruhe (Duitsland), die software ontwikkelt en verkoopt. Zij oefent haar activiteiten in Oostenrijk uit door middel van een bijkantoor, dat sinds 4 maart 2008 als buitenlandse vennootschap in het Oostenrijkse handelsregister is ingeschreven.
18. Bij beschikking van 5 mei 2011 heeft het Landesgericht Innsbruck Texdata twee dwangsommen van elk 700 EUR in de zin van § 283, lid 2, UGB, zoals gewijzigd in 2011, opgelegd wegens verzuim de jaarrekeningen per 31 december 2008 en 31 december 2009 binnen de termijn neer te leggen. Volgens de verwijzende rechter verstreek deze termijn op 28 februari 2011.
19. Op 23 mei 2011 heeft Texdata bij het Landesgericht tijdig twee bezwaren ingediend, waarmee zij aanvoerde dat de oplegging van de dwangsommen zonder voorafgaande waarschuwing of aanmaning niet toelaatbaar is en dat hoe dan ook enkel de reeds bij het Amtsgericht Karlsruhe openbaar gemaakte jaarrekeningen konden worden neergelegd, die elektronisch konden worden ingezien.
20. Op diezelfde dag heeft Texdata bij het Landesgericht ook de beide genoemde jaarrekeningen neergelegd.
21. Bij twee beschikkingen van 25 mei 2011 verklaarde het Landesgericht de beide dwangsombeschikkingen door de tijdige bezwaren buiten werking en legde het de vennootschap in een gewone procedure overeenkomstig § 283, leden 3 en 7, UGB opnieuw twee geldboeten van elk 700 EUR op omdat zij de jaarrekeningen niet tijdig had overgelegd.
22. De verwijzende rechter, bij wie Texdata hoger beroep heeft ingesteld tegen de twee beschikkingen, vraagt zich af of de betrokken nationale regeling, zoals gewijzigd in 2011, verenigbaar is met het recht van de Unie en heeft derhalve de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:
„Staat het Unierecht, bij de huidige stand ervan, met name
de vrijheid van vestiging (artikelen 49 en 54 VWEU);
het algemene rechtsbeginsel (artikel 6, lid 3, VEU) van een doeltreffende voorziening in rechte (doeltreffendheidsbeginsel);
het beginsel van hoor en wederhoor, in de zin van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest van de grondrechten (artikel 6, lid 1, VEU) en artikel 6, lid 2, EVRM (artikel 6, lid 1, VEU);
het beginsel ne bis in idem van artikel 50 van het Handvest van de grondrechten; of
de voorwaarden voor de sancties in de procedure van openbaarmaking als bedoeld in artikel 6 van richtlijn 68/151/EEG, artikel 60 bis van richtlijn 78/660/EEG en artikel 38, lid 6, van richtlijn 83/349/EEG;[(9) ]
in de weg aan een nationale regeling die bij overschrijding van de wettelijke termijn van negen maanden voor de opstelling en openbaarmaking van de jaarrekening bij de voor het handelsregister bevoegde rechterlijke instantie,
zonder mogelijkheid om vooraf een standpunt in te nemen over het bestaan van de plicht tot openbaarmaking en over eventuele redenen voor verhindering, in het bijzonder zonder voorafgaand onderzoek of deze jaarrekening niet al aan de voor het handelsregister bevoegde rechterlijke instantie van de hoofdvestiging werd overgelegd; en
zonder voorafgaande individuele aanmaning aan de vennootschap of aan de vertegenwoordigingsbevoegde organen om aan de openbaarmakingsplicht te voldoen;
vereist dat de voor het handelsregister bevoegde rechterlijke instantie onmiddellijk een geldboete van minstens 700 EUR oplegt aan de vennootschap en aan elk van de vertegenwoordigingsbevoegde organen op basis van de fictie – voor zover niet het tegendeel is bewezen – dat de vennootschap en haar organen door eigen schuld de openbaarmaking achterwege hebben gelaten; en dat bij verder verzuim telkens na twee maanden nog een geldboete van minstens 700 EUR wordt opgelegd aan de vennootschap en aan elk van de vertegenwoordigingsbevoegde organen op basis van de fictie – ook hier voor zover niet het tegendeel is bewezen – dat de vennootschap en haar organen door eigen schuld de openbaarmaking achterwege hebben gelaten?”
III – Procesverloop voor het Hof
23. De verwijzingsbeslissing is op 10 augustus 2011 ingekomen bij het Hof. Texdata, de Oostenrijkse regering, de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
24. Ter terechtzitting van 27 november 2012 hebben Texdata, de Oostenrijkse regering en de Commissie hun standpunt toegelicht.
IV – Juridische beoordeling
A – Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
25. Om te beginnen moeten de argumenten ter onderbouwing van de exceptie van niet-ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing worden onderzocht.
26. De Oostenrijkse regering wijst op een reeks fouten in het overzicht van de nationale regeling in de verwijzingsbeslissing en stelt dat het Hof op basis van de uiteenzetting van de verwijzende rechter geen nuttig, niet zuiver hypothetisch antwoord kan geven.
27. In dat verband blijkt uit vaste rechtspraak niettemin dat de in artikel 267 VWEU neergelegde prejudiciële procedure niet is ingevoerd voor de uitlegging van nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen en het Hof derhalve ten gevolge van eventuele onnauwkeurigheden in de door de nationale rechter in de verwijzingsbeslissing gegeven beschrijving van de betrokken nationale regeling, niet de bevoegdheid kan verliezen om de door deze rechter gestelde prejudiciële vraag te beantwoorden.(10) In casu meen ik dat het Hof op basis van de informatie in de verwijzingsbeslissing over de gegevens, feitelijk en rechtens, beschikt die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vraag.
28. Zonder formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen stelt de regering van het Verenigd Koninkrijk dat het niet duidelijk is waarom de nieuwe procedure van § 283 UGB na de hervorming van 2011 met terugwerkende kracht wordt toegepast op de verplichting de jaarrekeningen voor de boekjaren 2008 en 2009 neer te leggen.
29. In dit verband blijkt uit de rechtspraak dat het niet aan het Hof staat, zich uit te spreken over de uitlegging en de toepasselijkheid van nationale bepalingen of de voor de beslechting van het hoofdgeding relevante feiten vast te stellen. In het kader van de bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke instanties van de Unie en de nationale rechterlijke instanties moet het Hof namelijk uitgaan van de in de verwijzingsbeslissing omschreven feitelijke en juridische context waarin de prejudiciële vraag is gesteld.(11) Bovendien heeft het Hof verklaard dat de vaststelling van de ratione temporis toepasselijke nationale wetgeving een kwestie van uitlegging van het nationale recht is, die niet behoort tot de bevoegdheid van het Hof in het kader van een prejudiciële verwijzing.(12)
30. Uit het bovenstaande vloeit mijns inziens voort dat het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is.
B – De prejudiciële vraag
1. Vrijheid van vestiging en richtlijnen inzake het vennootschapsrecht
a) Algemene opmerkingen
31. Met het eerste en het vijfde onderdeel van zijn prejudiciële vraag, die mijns inziens gezamenlijk moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de in de artikelen 49 VWEU en 54 VWEU neergelegde vrijheid van vestiging, en de bepalingen van artikel 6 van de Eerste richtlijn, 60 bis van de Vierde richtlijn en 38, lid 6, van de Zevende richtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale sanctieregeling voor niet-nakoming van de verplichting boekhoudbescheiden van kapitaalvennootschappen openbaar te maken zoals die is voorgeschreven in de in 2011 gewijzigde versie van het UGB, die in de punten 10 tot en met 16 hierboven is beschreven.
32. Met name vraagt de verwijzende rechter zich af of het doel van de openbaarmaking van jaarrekeningen niet net zo goed kan worden bereikt met een minder „drastische” procedure dan de in 2011 ingevoerde hervorming, bijvoorbeeld op de manier die voor die hervorming gangbaar was.(13) Het nieuwe stelsel zadelt vreemde vennootschappen in feite met overbodige kosten en lasten op. Zij worden immers gedwongen ter bewaring van hun rechten uit de vrijheid van vestiging een advocaat in de arm te nemen, hoewel het ook mogelijk zou zijn bij de buitenlandse rechterlijke instantie van de hoofdvestiging of bij de hoofdvestiging van de vennootschap zelf het nodige onderzoek te doen om na te gaan of deze vennootschappen de relevante boekhoudbescheiden al openbaar hebben gemaakt ofwel de jaarrekeningen hebben neergelegd bij die rechterlijke instantie.
33. Om te beginnen is de verplichting de jaarrekening openbaar te maken en het in de nationale regeling neergelegde sanctiestelsel dat in het hoofdgeding ter discussie staat, op Texdata van toepassing omdat zij, als Duitse kapitaalvennootschap, haar activiteiten in Oostenrijk uitoefent door middel van een bijkantoor dat in Oostenrijk is ingeschreven als buitenlands bijkantoor van een kapitaalvennootschap. In een dergelijke context is volgens mij, zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk opmerkt, niet zozeer de door de verwijzende rechter genoemde Zevende richtlijn betreffende de geconsolideerde jaarrekening voor het onderzoek van de onderhavige zaak van belang, maar eerder de Elfde richtlijn. De Zevende richtlijn vindt immers toepassing op groepen ondernemingen die bestaan uit moederondernemingen en dochterondernemingen die ieder voor zich rechtspersoonlijkheid bezitten(14), maar de Elfde op de openbaarmakingsplicht voor bijkantoren van kapitaalvennootschappen. Bovendien is de Eerste richtlijn, die de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing aanhaalt, inmiddels ingetrokken en vervangen door richtlijn 2009/101/EG, zoals in punt 4 al opgemerkt.
34. In dat verband staat de omstandigheid dat een nationale rechter bij de formulering van de prejudiciële vraag formeel heeft verwezen naar zekere bepalingen van het recht van de Unie er niet aan in de weg dat het Hof deze rechter alle uitleggingsgegevens verschaft die nuttig kunnen zijn voor de beslechting van de bij hem aanhangige zaak, ongeacht of deze in zijn vragen worden genoemd. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van het Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven.(15)
35. Gelet op de feitelijke omstandigheden van het hoofdgeding en de toepasselijke Oostenrijkse regeling moet het Hof derhalve naast de artikelen 49 en 54 VWEU ook richtlijn 2009/101/EG, de Vierde richtlijn en de Elfde richtlijn uitleggen.
b) Richtlijnen 2009/101/EG, 78/660/EEG en 89/666/EEG
36. De bovengenoemde richtlijnen maken alle deel uit van de aanvullende maatregelen die de Uniewetgever heeft getroffen om de uitoefening van de vrijheid van vestiging te vereenvoudigen. Zij behelzen alle uitvoeringsbepalingen voor artikel 50, lid 2, sub g, VWEU(16), en voor het door de Raad op 18 december 1961 vastgestelde Algemene programma voor de opheffing van de beperkingen van de vrijheid van vestiging(17), die bepalen dat de waarborgen die worden verlangd van vennootschappen om de belangen te beschermen van zowel vennoten als derden, worden gecoördineerd. Deze waarborgen omvatten onder meer de verplichting om bepaalde relevante gegevens over de vennootschap openbaar te maken. In dat perspectief behelzen de bovengenoemde richtlijnen bepalingen die ertoe strekken de nationale regelingen betreffende openbaarmaking van relevante gegevens over vennootschappen te coördineren.(18)
37. Uit verschillende punten van de considerans van deze richtlijnen blijkt dat de voornaamste doelstelling van de coördinatie van de nationale regelingen betreffende de openbaarmaking de bescherming van de belangen van derden is. De openbaarmakingsplicht voor vennootschappen strekt er immers toe derden die met de vennootschap betrekkingen onderhouden of voornemens zijn die aan te knopen, in de gelegenheid te stellen kennis te nemen van haar voornaamste akten en van bepaalde gegevens die haar betreffen, met name de identiteit van de personen die de bevoegdheid hebben haar te binden.(19)
38. Voorts heeft het Hof met betrekking tot inzonderheid de openbaarmaking van de jaarrekening van kapitaalvennootschappen al geoordeeld dat zij een fundamentele rol speelt voor de bescherming van de belangen van derden(20) en dat zij voornamelijk ten doel heeft hen die de boekhoudkundige en financiële situatie van de vennootschap niet voldoende kennen of kunnen kennen, in staat te stellen daarvan kennis te nemen.(21) De openbaarmaking dient er met name toe, hen in staat te stellen te beoordelen of zij al dan niet een rechtsbetrekking met die vennootschap zullen aangaan of handhaven.(22)
39. Aangezien de toepassing van een rechtsregel rechtstreeks verbonden is met een stelsel om de naleving ervan af te dwingen, heeft de Uniewetgever de lidstaten niet enkel verplicht, de nodige maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat vennootschappen verplicht zijn bepaalde bescheiden openbaar te maken, onder meer de boekhoudbescheiden, maar hen daarnaast verplicht „passende sancties” vast te stellen voor de niet-naleving van deze verplichtingen.(23)
40. Derhalve moet worden vastgesteld dat het in overeenstemming is met bovengenoemde richtlijnen om vennootschappen en bijkantoren van vreemde kapitaalvennootschappen bij een nationale regeling als in het hoofdgeding aan de orde te verplichten boekhoudbescheiden en andere in de §§ 227, lid 1, en 280a UGB genoemde documenten openbaar te maken, en tevens om sancties te stellen op het verzuim deze documenten openbaar te maken.
41. Niettemin blijft het door de verwijzende rechter opgeworpen probleem of dit sanctiestelsel passend en evenredig is.
42. In dat verband heeft het Hof verklaard dat ter verduidelijking van de draagwijdte van het vereiste dat de sancties voor niet-nakoming van de openbaarmakingsplicht passend zijn, zinvol kan worden aangeknoopt bij de vaste rechtspraak van het Hof betreffende het beginsel van loyale samenwerking, dat nu in artikel 4, lid 3, VEU is neergelegd, waaruit soortgelijke verplichting voortvloeit. Volgens die rechtspraak dienen de lidstaten erop toe te zien, dat overtredingen van het Unierecht onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van het nationale recht. Zij zijn daarbij weliswaar vrij in de keuze van de op te leggen sancties, doch deze moeten hoe dan ook doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.(24)
43. Daarnaast schrijven de richtlijnen de lidstaten weliswaar voor passende sancties vast te stellen, maar zij bevatten geen nauwkeurige voorschriften voor dergelijke nationale sancties en geven inzonderheid geen uitdrukkelijk criterium voor de beoordeling van de evenredigheid ervan.
44. Volgens vaste rechtspraak zijn de lidstaten bij ontbreken van harmonisatie van de Uniewetgeving op het gebied van de toepasselijke sancties in geval van niet-naleving van de voorwaarden van het door deze regeling ingestelde stelsel, bevoegd de sancties te kiezen die hun passend voorkomen. De lidstaten moeten deze bevoegdheid echter uitoefenen met eerbiediging van het Unierecht en de algemene beginselen daarvan, en dus ook met eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel.(25)
45. Derhalve mogen de sancties die in het hoofdgeding aan de orde zijn en die naar nationaal recht zijn toegestaan, niet buiten de grenzen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken wetgeving worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelen.(26)
46. Niettemin staat het in het kader van een verzoek om een prejudiciële beslissing aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de nationale maatregelen verenigbaar zijn met het recht van de Unie en inzonderheid met het evenredigheidsbeginsel. Het Hof is slechts bevoegd de nationale rechter alle uitleggingselementen betreffende het recht van de Unie te verschaffen aan de hand waarvan hij de verenigbaarheid kan beoordelen.(27) Het is dus aan de verwijzende rechter, die als enige bevoegd is om het nationale recht uit te leggen, om te bepalen of het sanctiestelsel waarin de nationale regeling voorziet, aan de voorwaarden van doeltreffendheid, evenredigheid en afschrikkende werking voldoet, en met name of zij formeel buitenlandse vennootschappen in geval van niet-nakoming van de openbaarmakingsverplichtingen niet ongunstiger behandelt dan Oostenrijkse vennootschappen.(28) Niettemin moet de verwijzende rechter bij de beoordeling van deze verenigbaarheid rekening houden met de uitleggingselementen die het Hof hem heeft verschaft.
47. In dat verband moet in de eerste plaats het bovengenoemde fundamentele doel van de bescherming van derden die betrekkingen met de vennootschap onderhouden, in aanmerking worden genomen, een doelstelling die niet alleen eigen is aan de regels van de Unie, maar ook door de nationale openbaarmakingsregels moet worden nagestreefd. Ik moet wel constateren dat uit de toelichting op het Oostenrijkse wetsvoorstel waarbij de hervorming van 2011 is ingevoerd, blijkt dat onder de oude regeling in Oostenrijk minder dan de helft van de ondernemingen waarvoor de openbaarmakingsplicht gold, deze verplichting tijdig nakwam.(29) Dat lijkt mij op zich al voldoende om aan te tonen dat de vroegere regeling(30), die de verwijzende rechter bespreekt om enkele van zijn twijfels over de evenredigheid van het nieuwe sanctiestelsel te onderbouwen, niet geschikt was om te waarborgen dat vennootschappen hun verplichting nakwamen om boekhoudbescheiden openbaar te maken. De regeling was dus niet doeltreffend en afschrikkend, zoals vereist, noch verwezenlijkte zij het bovengenoemde, aan de richtlijnen inherente fundamentele doel van de bescherming van derden. Overigens blijkt zowel uit de aangehaalde toelichting op het wetsvoorstel als uit de opmerkingen van de Oostenrijkse regering ter terechtzitting dat de hervorming, en met name de bepaling waarbij de automatische oplegging van een dwangsom van tenminste 700 EUR is ingevoerd, juist ten doel had te waarborgen dat de ondernemingen waarop de openbaarmakingsplicht rust, deze doeltreffender en sneller zouden nakomen. De Oostenrijkse regering heeft ter terechtzitting duidelijk gemaakt dat deze doelstelling is verwezenlijkt, aangezien het aantal vennootschappen dat de openbaarmakingsplicht tijdig nakomt na de hervorming van 2011 aanmerkelijk is toegenomen.
48. In de tweede plaats blijkt uit de opmerkingen van de Commissie dat een dwangsom van ten minste 700 EUR voor niet-nakoming van de openbaarmakingsplicht die op kapitaalvennootschappen rust, min of meer overeenkomt met de gemiddelde dwangsom in de lidstaten voor dergelijke overtredingen. In enkele lidstaten kan de minimumdwangsom zelfs 1 500 EUR bedragen. Een minimumsanctie van een dergelijke hoogte lijkt mij niet buiten de grenzen te treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de in de punten 37 en 38 hiervoor bedoelde fundamentele doelstelling die met de regeling wordt nagestreefd.
49. De hiernavolgende overwegingen over het beginsel ne bis in idem daargelaten, is herhaling van de dwangsom om de twee maanden als het verzuim aanhoudt, evenmin onevenredig in verhouding tot de nagestreefde doelstellingen. Deze maatregel strekt er immers toe de vennootschappen die de dwangsom niet afdoende afschrikt, te stimuleren om de op hen rustende openbaarmakingsplicht vlot na te komen.
50. In de derde plaats voorziet de litigieuze regeling in een termijn van negen maanden na balansdatum. Die periode lijkt ruim voldoende, uitzonderlijke situaties daargelaten, om vennootschappen in staat te stellen een jaarrekening op te stellen en openbaar te maken, zoals voorgeschreven. Bovendien, als een nog langere termijn zou worden gesteld voor de openbaarmaking van de jaarrekening van het voorafgaande boekjaar, zou de doelstelling van de openbaarmakingsplicht, te weten de bescherming van derden, in het gedrang komen. Zij zouden immers toegang hebben tot gegevens over de situatie van de vennootschap die mogelijk onvoldoende recent zijn om te waarborgen dat deze nauwgezet zijn en overeenkomen met de situatie waarin de vennootschap daadwerkelijk verkeert.
51. In de vierde plaats hebben de vennootschap en haar organen hoe dan ook de mogelijkheid de dwangsombeschikking aan te vechten door rechtvaardigingsgronden voor de niet-nakoming van de op hen rustende openbaarmakingsplicht aan te voeren.
52. In de vijfde plaats moet, in verband met de voorwaarden die zijn gesteld in de in punt 42 hierboven genoemde rechtspraak, worden opgemerkt dat het sanctiestelsel van de nationale regeling, zowel materieel als formeel, voor Oostenrijkse vennootschappen en bijkantoren van vreemde vennootschappen precies gelijk is.
53. Een en ander brengt mij tot de conclusie dat een nationale regeling als in het hoofdgeding van toepassing niet buiten de grenzen treedt van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling inzake de openbaarmakingsplicht voor vennootschappen.
c) De artikelen 49 VWEU en 54 VWEU
54. Met betrekking tot de vraag of een dergelijke regeling in overeenstemming is met de artikelen 49 VWEU en 54 VWEU, moet worden onderzocht of deze maatregel een belemmering vormt voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging in Oostenrijk voor een vennootschap die overeenkomstig het recht van een andere lidstaat is opgericht en die een bijkantoor wil oprichten.(31)
55. In dat verband blijkt uit het voorgaande dat sancties zoals die door de in het hoofdgeding toepasselijke regeling voor niet-nakoming van de openbaarmakingsplicht worden opgelegd, passend zijn en in overeenstemming met het recht van de Unie. Deze sancties worden uitsluitend opgelegd als een vennootschap de in het Unierecht neergelegde openbaarmakingsverplichtingen schendt. Zoals de Commissie terecht opmerkt, treden de rechtsgevolgen van de litigieuze nationale regeling derhalve enkel in als een vennootschap of haar organen niet overeenkomstig de wet handelt.
56. Bovendien heb ik al opgemerkt dat de regeling voor het opleggen van sancties voor niet-nakoming van de openbaarmakingsplicht zonder onderscheid van toepassing is op Oostenrijkse vennootschappen en vennootschappen uit andere lidstaten die zich in Oostenrijk vestigen door een bijkantoor op te zetten. Overigens zijn zij krachtens § 280a en overeenkomstig de bepalingen van de Elfde richtlijn louter verplicht „de boekhoudbescheiden, die zijn opgesteld, gecontroleerd en openbaar gemaakt overeenkomstig het recht dat van toepassing is op de hoofdvestiging van de vennootschap” openbaar te maken.(32)
57. Met deze overwegingen in het achterhoofd kunnen de twijfels van de verwijzende rechter die ik in punt 32 hierboven heb genoemd, worden weggenomen. Deze hadden betrekking op het nieuwe sanctiestelsel dat vreemde vennootschappen met overbodige lasten zou opzadelen door de kosten voor rechtsbijstand die zij moeten dragen ter bewaring van hun rechten uit de vrijheid van vestiging. Deze lasten zijn namelijk volstrekt niet noodzakelijk, maar ontstaan uitsluitend doordat de betrokken vennootschap een wettelijke verplichting niet nakomt. Bovendien drukken zij niet enkel op vreemde vennootschappen, maar ook op Oostenrijkse vennootschappen.
58. Met betrekking tot de door de verwijzende rechter genoemde mogelijkheid om bij de rechterlijke instantie van de hoofdvestiging onderzoek te doen, volstaat het volgens de Elfde richtlijn voor de openbaarmakingsplicht van een bijkantoor niet dat de hoofdvennootschap in de staat van oprichting aan deze verplichtingen heeft voldaan. Bovendien kan de nationale rechter niet verplicht worden bij rechterlijke instanties van andere lidstaten een dergelijk onderzoek te doen, dat immers in potentie bewerkelijk is, tenminste wat tijdsbeslag betreft, wanneer in de lidstaat waarin het bijkantoor actief is, een wettelijke verplichting bestaat om vennootschappelijke documenten openbaar te maken, om derden te beschermen die met haar in contact treden. Evenmin kan de omstandigheid dat deze boekhoudbescheiden op internet beschikbaar zijn in de taal van de lidstaat waar zich de hoofdvestiging bevindt – die een andere kan zijn dan de taal van de staat waarin het bijkantoor actief is – een rechtvaardiging vormen voor niet-nakoming van de openbaarmakingsplicht in de lidstaat waarin het bijkantoor is opgericht.
59. In het licht van deze overwegingen meen ik dat een regeling die, in omstandigheden als die van het hoofdgeding, overeenkomstig het toepasselijke afgeleide recht van de Unie passende sancties oplegt voor de niet-nakoming van de verplichting de jaarrekening en andere relevante vennootschappelijke documenten openbaar te maken, vennootschappen uit andere lidstaten niet in een situatie brengt die feitelijk of rechtens ongunstiger is dan die van vennootschappen uit de lidstaat van vestiging(33) en geen beperking van de vrijheid van vestiging vormt, aangezien zij de uitoefening van deze vrijheid niet verbiedt, belemmert of minder aantrekkelijk maakt.
2. De beginselen van een doeltreffende voorziening in rechte, de eerbiediging van de rechten van de verdediging en ne bis in idem
a) Opmerkingen vooraf
60. Met het tweede, het derde en het vierde onderdeel van zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de algemene beginselen van een doeltreffende voorziening in rechte, de eerbiediging van de rechten van de verdediging en ne bis idem, zoals neergelegd in het Handvest en het EVRM, aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling inzake het sanctiestelsel voor niet-nakoming van de verplichtingen de boekhoudbescheiden van kapitaalvennootschappen openbaar te maken, zoals voorgeschreven in het UGB in de in 2011 gewijzigde versie en beschreven in de punten 10 tot en met 16.
61. De drie door de verwijzende rechter aangehaalde beginselen zijn alle door het Hof erkend als algemene beginselen van het Unierecht. Zij zijn inmiddels neergelegd in verschillende bepalingen van het Handvest (naast het EVRM) en hebben de rang van grondrechten van de Unie verworven.
62. Meer in het bijzonder vormt het beginsel van een doeltreffende voorziening in rechte volgens vaste rechtspraak een algemeen beginsel van het recht van de Unie, dat voortvloeit uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten.(34) Het is neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het EVRM en wordt herhaald in artikel 47 van het Handvest.
63. Het beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging in elke procedure die tot de oplegging van sancties kan leiden, is door het Hof meermaals een grondbeginsel van het recht van de Unie genoemd.(35) Het is neergelegd in artikel 6, lid 3, EVRM en gecodificeerd in de artikelen 41, lid 2, sub a, en 48, lid 2, van het Handvest.
64. Het verbod hetzelfde feit tweemaal te bestraffen of te berechten (beginsel ne bis in idem) is eveneens door het Hof erkend als grondbeginsel van het recht.(36) Het is uitdrukkelijk neergelegd in artikel 4 van Protocol nr. 7 bij het EVRM en in artikel 50 van het Handvest.
65. Doordat de verwijzende rechter deze beginselen en de betrokken bepalingen van het Handvest noemt, rijzen twee preliminaire vragen die ter terechtzitting uitvoerig besproken zijn. In de eerste plaats de vraag die door de Oostenrijkse regering in haar schriftelijke opmerkingen en ter terechtzitting is opgeworpen, of de bepalingen van het Handvest van toepassing zijn op een casus als in het hoofdgeding aan de orde. In de tweede plaats de vraag, die de verwijzende rechter uitdrukkelijk stelt, of de sancties van de betrokken nationale regeling punitief zijn. Mocht het stelsel als punitief worden gekwalificeerd, dan zou dat van invloed zijn op de toepassing van de bovengenoemde beginselen.
b) De toepasselijkheid van het Handvest
66. Het Handvest van de grondrechten is ingevolge artikel 51, lid 1, ervan „[uitsluitend] tot de lidstaten [gericht], [...] wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen”.
67. De Oostenrijkse regering merkt op dat, ofschoon bovengenoemde richtlijnen de lidstaten verplichten passende sancties vast te stellen voor schendingen van de openbaarmakingsverplichtingen, het recht van de Unie noch het sanctiestelsel noch de beroepsmogelijkheden in bijzonderheden regelt. Daar de lidstaten bevoegd zijn voor het formele recht, is het Handvest in beginsel niet van toepassing op een situatie als in het hoofdgeding aan de orde.
68. In dat verband moet ik er wel op wijzen dat de uitlegging van het begrip „ten uitvoer brengen van het recht van de Unie” door de lidstaten en dientengevolge de werkingssfeer van het Handvest een kwestie is die onlangs het voorwerp is geweest van uitvoerige besprekingen, zowel in de doctrine als onder de advocaten-generaal.(37)
69. Ik zal niet stilstaan bij de mogelijke meer of minder restrictieve interpretaties van artikel 51, lid 1, van het Handvest, en dus bij de mogelijke verschillende werkingssferen die daaraan kunnen worden toegekend. In casu vloeien echter niet alleen de openbaarmakingsverplichtingen waartegen het in het verzoek om een prejudiciële beslissing bedoelde sanctiestelsel is gericht, rechtstreeks uit het recht van de Unie voort, maar zijn ook de sancties zelf voorgeschreven in de nationale regeling ter omzetting van het Unierecht, inzonderheid de bepalingen van de Eerste, de Vierde en de Elfde richtlijn, waarin de lidstaten worden verplicht passende sancties vast te stellen om te waarborgen dat deze openbaarmakingsverplichtingen worden nagekomen.(38) De nationale regeling bevat dus welomschreven regels voor de toepassing – met inbegrip van de beroepsmogelijkheden – van sancties die uitdrukkelijk door het recht van de Unie zijn voorgeschreven.
70. Dat het recht van de Unie de nationale rechtsorde van de lidstaten de ruimte heeft gelaten om de procedurevoorschriften voor de oplegging van de sancties vast te stellen, een omstandigheid waarop de Oostenrijkse regering heeft gewezen, doet mijns inziens in een dergelijke context niet af aan het feit dat de betrokken lidstaat met de nationale regeling die in het hoofdgeding wordt toegepast, recht van de Unie ten uitvoer heeft gebracht. Wanneer de lidstaten, zoals in casu, welomschreven bepalingen vaststellen om een sanctiestelsel in nationaal recht om te zetten dat uitdrukkelijk in het recht van de Unie is voorgeschreven, en de nationale voorschriften derhalve rechtstreeks door het recht van de Unie zijn geïnspireerd, impliceert de procedurele autonomie waarover de lidstaten beschikken geenszins dat zij geen recht van de Unie ten uitvoer brengen.(39)
71. Gelet op het voorgaande ben ik derhalve van mening dat de bepalingen van het Handvest in de onderhavige zaak toepassing moeten vinden.
c) De punitieve aard van het in de nationale regeling neergelegde sanctiestelsel
72. Volgens de verwijzende rechter is de heersende leer in de Oostenrijkse rechtspraak en doctrine dat het sanctiestelsel in § 283 UGB zowel dwang als repressie ten doel heeft en dus punitieve trekken heeft.(40) Deze stelling wordt niettemin door de Commissie en de regering van het Verenigd Koninkrijk bestreden.
73. De criteria die in aanmerking moeten worden genomen bij de beoordeling van de vraag of een sanctieregeling punitief is, kunnen worden gevonden in de rechtspraak van het Europese Hof voor de rechten van de mens (hierna: „EHRM”) over de uitlegging van de begrippen „vervolging”, „straf” en „strafrechtelijke procedure” in de artikelen 6 en 7 EVRM en artikel 4, lid 1, van Protocol nr. 7 daarbij.(41) Die rechtspraak is inmiddels uitdrukkelijk door het Hof overgenomen.(42)
74. Volgens deze benadering zijn drie criteria relevant, die, naar het arrest waarin zij voor het eerst zijn vastgesteld, „Engel-criteria” worden genoemd.(43) Het eerste criterium is de juridische kwalificatie van het feit naar nationaal recht, die niettemin uitdrukkelijk niet meer is dan een „uitgangspunt”.(44) Het tweede criterium is de aard van de overtreding en het derde criterium is de aard en de zwaarte van de sanctie.(45) Het tweede en het derde criterium, die belangrijker zijn dan het eerste, zijn alternatief en niet noodzakelijkerwijs cumulatief, maar dat sluit niet uit dat zij cumulatief kunnen worden aangelegd als het onderzoek van de twee criteria afzonderlijk geen eenduidige conclusie oplevert.(46)
75. Wat het eerste criterium betreft, de juridische classificatie van het feit naar Oostenrijks recht, lijkt het feit in de onderhavige casus niet uitdrukkelijk strafrechtelijk van aard. Deze omstandigheid is zoals gezegd echter niet doorslaggevend.(47)
76. Met betrekking tot het tweede criterium, de aard van het feit, toetst het EHRM een reeks omstandigheden, waaronder de kring van personen aan wie de bepaling is gericht, het te beschermen rechtsgoed en het doel van de sanctie. In dat verband zijn de in § 283 UGB neergelegde sancties voor de niet-nakoming van openbaarmakingsverplichtingen niet tot de gemeenschap als geheel gericht, maar zij zijn bedoeld om te waarborgen dat deze verplichtingen door kapitaalvennootschappen en hun vertegenwoordigers worden nagekomen.(48) Deze verplichtingen en de sancties voor de niet-nakoming ervan dienen de bescherming van derden in hun commerciële betrekkingen met de vennootschap, zoals gezegd in de punten 37 en 38 hierboven. Het beschermde rechtsgoed, te weten het recht van derden om de gezondheidstoestand van de vennootschap te kennen, kan zowel door bestuursrecht als door strafrecht worden beschermd.(49) Wat de doelstelling betreft die door de sancties wordt nagestreefd, kan niet worden ontkend dat de doelstelling ervan niet reparatoir is, omdat zij niet zijn bedoeld om de toestand van voor de schending te herstellen.(50) Zij strekken er volgens mij in wezen toe schendingen te voorkomen, omdat zij zijn vastgesteld met het doel te waarborgen dat de openbaarmakingsverplichtingen worden nagekomen, en verdere schendingen ervan te voorkomen.(51) In dat verband is het ook relevant dat het Oberste Gerichtshof in vaste rechtspraak ontkent dat het litigieuze sanctiestelsel repressief is, ook na de hervorming van 2011.(52) Anders dan de sancties waar het om ging in de aangehaalde zaak Bonda, waarin het Hof de Engel-criteria heeft toegepast, vormen de sancties in de onderhavige zaak geen verlaging van steun die op verzoek van de betrokkene is toegekend(53), maar werken zij rechtstreeks in op het vermogen van de persoon aan wie de sanctie wordt opgelegd.
77. Het derde „Engel-criterium” heeft betrekking op de zwaarte van de sanctie die de betrokken regeling oplegt. Volgens de rechtspraak van het EHRM moet, om deze zwaarte te bepalen, de maximumsanctie op basis van de toepasselijke bepalingen in aanmerking worden genomen.(54) De automatische sanctie die bij de eerste beschikking van § 283, lid 2, UGB wordt opgelegd, het voorwerp van de vraag van de verwijzende rechter, is een vast bedrag van 700 EUR. Deze sanctie kan niet anders dan tamelijk licht worden gevonden.(55) Dat hoeft echter niet per se het geval te zijn voor de verdere sancties die krachtens § 283, lid 4, UGB worden opgelegd.(56) Hoe dan ook lijken de sancties in kwestie geen bijzondere stigmatiserende gevolgen te hebben.(57)
78. Kortom, gelet op het voorgaande meen ik dat het betrokken sanctiestelsel, zelfs als het werd opgevat als punitief in de zin van het EVRM, zeker geen deel uitmaakt van de „harde kern van het strafrecht”, zodat „de strafrechtelijke waarborgen [van artikel 6 EVRM] niet noodzakelijkerwijs in al hun gestrengheid hoeven te worden toegepast”(58), zoals het EHRM zelf nader heeft verklaard.
d) De beginselen van een doeltreffende rechterlijke bescherming en de eerbiediging van de rechten van de verdediging
i) Algemene opmerkingen
79. De verwijzende rechter vraagt zich om te beginnen af of de bepalingen van het UGB, zoals gewijzigd bij de hervorming van 2011, over de sanctieprocedure voor niet-nakoming van de verplichtingen de boekhoudbescheiden van kapitaalvennootschappen openbaar te maken, de uitoefening van de rechten uit de vrijheid van vestiging voor die vennootschappen uiterst moeilijk maken en dus in strijd zijn met het beginsel van een doeltreffende voorziening in rechte. De verwijzende rechter noemt een reeks „structurele gebreken” – die ik in de punten 87 en verder hierna nader zal onderzoeken – waardoor de nationale regeling onverenigbaar met het doeltreffendheidsbeginsel zou kunnen zijn. Met betrekking tot deze vermeende „structurele gebreken” vraagt de verwijzende rechter zich ook af of de nationale regeling niet onverenigbaar is met het beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging. De verwijzende rechter vraagt derhalve aan het Hof of hij de nieuwe regeling die bij de hervorming van 2011 is ingevoerd, buiten toepassing moet laten.
80. In dat verband verdient in de eerste plaats vermelding dat het beginsel van de doeltreffende voorziening in rechte dat is neergelegd in de in punt 62 genoemde bepalingen, erin bestaat te waarborgen dat justitiabelen de rechten kunnen inroepen die zij aan het recht van de Unie ontlenen.(59)
81. Uit vaste rechtspraak blijkt enerzijds dat het de rechterlijke instanties van de lidstaten zijn die ingevolge het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde samenwerkingsbeginsel de rechterlijke bescherming van deze rechten dienen te verzekeren(60) en anderzijds dat het bij gebreke van Unieregelgeving ter zake een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat is om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procesregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, mits de lidstaten hoe dan ook een doeltreffende bescherming van deze rechten waarborgen.(61) In dat verband bekrachtigt artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU nu de verplichting die op de listaten rust om te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren.
82. In dat opzicht blijkt ook uit de vaste rechtspraak dat de procesregels voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, niet ongunstiger mogen zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen (gelijkwaardigheidsbeginsel), en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken (doeltreffendheidsbeginsel).(62)
83. De verwijzende rechter noemt geen enkele grond voor een eventuele niet-naleving van het gelijkwaardigheidsbeginsel. Zijn twijfels hebben uitsluitend betrekking op de verenigbaarheid van de nationale regeling met het doeltreffendheidsbeginsel.
84. Wat inzonderheid de toepassing van dat beginsel betreft, heeft het Hof reeds geoordeeld dat in de gevallen waarin de vraag rijst of een nationaal procedurevoorschrift de uitoefening van het Unierecht praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk maakt, ook moet worden onderzocht welke plaats dit voorschrift in de gehele procedure inneemt en welk verloop en welke bijzonderheden deze procedure voor de verschillende nationale instanties heeft. In dit verband moeten de beginselen die aan het nationale rechtsplegingsysteem ten grondslag liggen, zoals de bescherming van de rechten van de verdediging, het rechtszekerheidsbeginsel en het goede verloop van de procedure in voorkomend geval in overweging worden genomen.(63)
85. Met betrekking tot het beginsel van de eerbiediging van de rechten van de verdediging dat bekrachtigd is door de in punt 63 genoemde bepalingen, blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat deze rechten grondrechten zijn die enerzijds vergen dat de bewijzen die aan de voor de betrokkene bezwarende handeling ten grondslag worden gelegd, aan hem worden meegedeeld, en anderzijds dat deze persoon in staat wordt gesteld om naar behoren zijn standpunt over die elementen kenbaar te maken. De eerbiediging van de rechten van de verdediging moet worden gewaarborgd in elke procedure die tot een bezwarend besluit kan leiden.(64)
86. De door de verwijzende rechter genoemde vermeende „structurele gebreken” van het sanctiestelsel moeten in het licht van de in de voorgaande punten genoemde beginselen worden onderzocht.
ii) De door de verwijzende rechter geïdentificeerde vermeende „structurele gebreken”
87. Het eerste vermeende „structurele gebrek” dat de verwijzende rechter noemt, heeft betrekking op de vermeende onredelijke vormvereisten en bevoegdheidsnormen, die ingewikkeld zijn en achteraf niet kunnen worden hersteld, waardoor de litigieuze regeling mogelijk onverenigbaar is met het doeltreffendheidsbeginsel. De verwijzende rechter noemt met name § 283, lid 2, UGB, over de afwijzing van te laat ingediende en ongemotiveerde bezwaren, in verband met het verbod in hogere voorziening nieuwe middelen aan te voeren.
88. Wat de afwijzing van te laat ingestelde beroepschriften aangaat, is het vaststellen van redelijke beroepstermijnen die gelden op straffe van verval volgens vaste rechtspraak in beginsel verenigbaar met het vereiste van doeltreffendheid, voor zover dit een toepassing vormt van het fundamentele beginsel van rechtszekerheid. Door dergelijke termijnen wordt de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten immers niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk. Onder dat voorbehoud zijn de lidstaten vrij om langere of minder lange termijnen te bepalen. Het Hof heeft inzake vervaltermijnen tevens geoordeeld dat het aan de lidstaten staat om voor de nationale regelingen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, termijnen vast te stellen die met name in verhouding staan tot het belang dat de belanghebbenden bij de te nemen besluiten hebben, de complexiteit van de toe te passen procedures en wettelijke regeling, het aantal personen dat door het besluit kan worden geraakt en de overige in aanmerking te nemen publieke of particuliere belangen.(65)
89. De litigieuze regeling kent een vervaltermijn van veertien dagen om op te komen tegen een sanctie van 700 EUR voor niet-nakoming van de verplichtingen uit het recht van de Unie om de boekhoudbescheiden van een vennootschap openbaar te maken. De vennootschap en haar vertegenwoordigers beschikken echter over een termijn van negen maanden na balansdatum om deze bescheiden openbaar te maken. Uit deze context komt mijns inziens geen enkele aanwijzing naar voren dat een dergelijke vervaltermijn, hoe kort ook, onredelijk is en het praktisch onmogelijk of uiterst moeilijk maakt de rechten uit te oefenen die door het Unierecht worden verleend.(66) Overigens bevat de betrokken regeling een uitdrukkelijke bepaling voor herstel in de vorige toestand.(67)
90. Een soortgelijke redenering geldt voor de onmiddellijke afwijzing van bezwaren zonder enige motivering. Zoals blijkt uit de opmerkingen van de Oostenrijkse regering kwamen dergelijke afwijzingen onder de vigeur van de regeling die aan de hervorming van 2011 voorafging regelmatig voor. De verplichting een inleidend bezwaarschrift te motiveren, eventueel beknopt, zodat de rechter de redenen die aan de vordering ten grondslag liggen, kan begrijpen, kan echter niet worden opgevat als een eis die in strijd is met het doeltreffendheidsbeginsel. Daarnaast zou het verbod in hogere voorziening nieuwe middelen aan te voeren volgens de verwijzende rechter de beboete vennootschap waarvan het bezwaar is afgewezen omdat het te laat was ingediend of niet gemotiveerd, beletten deze gronden in een later stadium uiteen te zetten. Dit verbod geldt echter in meerdere lidstaten en is niet zo ernstig dat de doeltreffendheid van een bezwaarprocedure erdoor in het gedrang komt. Bovendien is het verbod niet van toepassing in geval van verschoonbare dwaling, een ruim begrip dat door de rechters kan worden uitgelegd in het licht van het beginsel van een doeltreffende voorziening in rechte.(68)
91. Het tweede en het derde van de vermeende „structurele gebreken” die door de verwijzende rechter worden genoemd, hebben betrekking op het ontbreken van respectievelijk een terechtzitting en de mogelijkheid opmerkingen te maken voordat de sanctie wordt opgelegd, hetgeen schending van het beginsel van hoor en wederhoor zou kunnen opleveren.
92. In dat verband is een openbare terechtzitting volgens vaste rechtspraak van het EHRM weliswaar een grondbeginsel dat in artikel 6 EVRM is neergelegd en in strafrechtelijke procedures een bijzonder belang toekomt, maar de verplichting een dergelijke terechtzitting te houden is niet absoluut, zoals de verwijzende rechter zelf in herinnering roept.(69) Bovendien blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat de grondrechten geen absolute rechten zijn, maar beperkingen kunnen bevatten, op voorwaarde dat die laatste daadwerkelijk beantwoorden aan doelstellingen van algemeen belang die door de betrokken maatregelen worden nagestreefd en niet, gelet op het nagestreefde doel, een kennelijke en buitensporige inbreuk op de aldus gewaarborgde rechten vormen.(70)
93. Met betrekking tot de litigieuze regeling blijkt uit § 283 UGB dat de beschikking waarbij de eerste sanctie van 700 EUR is opgelegd, onmiddellijk buiten werking treedt als gemotiveerd bezwaar wordt gemaakt tegen deze beschikking en dat daardoor een proces bij de gewone rechter aanhangig wordt, in het kader waarvan een terechtzitting kan worden gehouden en de gesanctioneerde vennootschap in overeenstemming met het beginsel van hoor en wederhoor haar standpunt naar voren kan brengen.
94. Ook al zou op grond van de overwegingen in de voorafgaande punten 74 en verder worden erkend dat het litigieuze sanctiestelsel punitief is, het gegeven dat het niet tot de „harde kern” van het strafrecht behoort, impliceert dat de strafrechtelijke waarborgen niet strikt hoeven te worden toegepast. Vanuit dat oogpunt meen ik derhalve dat een regeling die, in omstandigheden als die in de onderhavige zaak, in eerste aanleg een sanctie van bescheiden hoogte zonder stigmatiserende gevolgen voorschrijft, zelfs als het sanctiestelsel punitief is, in een procedure die niet contradictoir is en zonder terechtzitting, zodat zij op zich niet aan de eisen van artikel 6 EVRM voldoet, verenigbaar kan zijn met de beginselen van een doeltreffende voorziening in rechte en eerbiediging van de rechten van de verdediging. Een dergelijk stelsel kan niettemin enkel verenigbaar zijn met de aangehaalde beginselen indien de boetebeschikking kan worden getoetst door een orgaan met volledige rechtsmacht, in een procedure die aan de bovenstaande vereisten beantwoordt. Het moet met andere woorden duidelijk zijn dat de beschikbare rechtsgangen het mogelijk maken om eventuele in de procedure in eerste aanleg gemaakte fouten te herstellen.(71)
95. In het licht van de in de punten 37 en 38 aangegeven doelstellingen van algemeen belang die door de litigieuze regeling worden nagestreefd, vormt de automatische oplegging van een boete van 700 EUR voor verzuim vennootschappelijke documenten openbaar te maken, bij de hiervoor genoemde bezwaarmogelijkheden, in het licht van het nagestreefde doel geen kennelijke en buitensporige schending van de eerbiediging van de rechten van de verdediging. Mijns inziens is een en ander niet in strijd met het beginsel van een doeltreffende voorziening in rechte.
96. Het vierde vermeende „structurele gebrek” kan volgens de verwijzende rechter leiden tot een ongunstige verdeling van de bewijslast voor de vennootschap, omdat een wettelijk vermoeden van schuld geldt. In dat verband moet worden opgemerkt dat, al aangenomen dat de oplegging van de boete door middel van een automatisch vastgestelde beschikking zonder de betrokken vennootschap te horen, is gebaseerd op een vermoeden van schuld, zij hoe dan ook een feitelijk vermoeden is dat weerlegbaar is in de gewone procedure waarin de boetebeschikking wordt aangevochten. In dat proces heeft de vennootschap de mogelijkheid adequate bewijsmiddelen over te leggen en aldus de wettelijke gronden aan te tonen die de niet-nakoming van de openbaarmakingsplicht kunnen rechtvaardigen. Dat het vermoeden weerlegbaar is, brengt derhalve mee dat de bewijslast niet wordt omgekeerd en dat de rechten van de verdediging en de doeltreffendheid van het bezwaar voldoende zijn gewaarborgd.(72)
97. Het vijfde gestelde „structurele gebrek” betreft onredelijke peremptoire termijnen en inzonderheid de mogelijkheid aanvullende dwangsommen op te leggen zonder af te wachten tot de eerdere beschikkingen in kracht van gewijsde zijn gegaan. De verwijzende rechter uit twijfels over de termijn van negen maanden, die begint te lopen zonder dat hij aan de vennootschap is betekend, en over de termijn van twee maanden voor de herhaalde oplegging van de dwangsom in geval van aanhoudend verzuim.
98. Wat de termijn van negen maanden aangaat, heb ik in punt 50 al opgemerkt dat de betrokken richtlijnen voorschrijven dat de boekhoudbescheiden jaarlijks openbaar worden gemaakt om derden, de personen die door deze bepalingen worden beschermd, toegang te bieden tot actuele gegevens over de boekhoudkundige situatie van vennootschappen. Vennootschappen en hun bevoegde organen behoren te weten dat zij deze documenten binnen een bij wet gestelde termijn na de balansdatum openbaar moeten maken. Het is derhalve aan hen te informeren naar de duur van deze termijn in de verschillende lidstaten waar zij hun activiteiten door middel van een bijkantoor wensen uit te oefenen, zonder dat deze termijn hun behoeft te worden betekend. Overigens blijkt uit een vergelijkend onderzoek van de Commissie dat de termijn van negen maanden in het Oostenrijks recht een van de langste onder de lidstaten in de Europese Unie is. Onder die omstandigheden duidt niets erop dat een dergelijke termijn als onredelijk moet worden gezien.
99. In de tweede plaats strekt de termijn van twee maanden voor de oplegging van verdere dwangsommen in geval van aanhoudend verzuim, zonder af te wachten tot de eerdere beschikkingen in kracht van gewijsde gaan, ertoe ondernemingen die bij herhaling in gebreke blijven, ertoe aan te zetten de openbaarmakingsplicht na te komen. Niets wijst erop dat deze termijn van twee maanden vennootschappen belet bezwaar te maken tegen de boetebeschikkingen en het hun in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maakt de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten uit te oefenen.
100. Gelet op het voorafgaande is een sanctiestelsel als in het hoofdgeding aan de orde mijns inziens niet in strijd met het doeltreffendheidsbeginsel, noch met het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging.
e) Het beginsel ne bis in idem
101. Tot slot twijfelt de verwijzende rechter in twee opzichten aan de verenigbaarheid van de nationale regeling met het beginsel ne bis in idem. In de bij artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gecodificeerde versie bepaalt dat beginsel dat niemand opnieuw wordt berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet.
102. De verwijzende rechter vraagt zich ten eerste af of § 283, lid 7, UGB in zijn nieuwe bewoordingen dat beginsel niet schendt, omdat in wezen dezelfde feiten zowel aan de vennootschap als aan haar organen worden verweten en aan beide een geldboete voor dezelfde feiten wordt opgelegd. Ten tweede vraagt de verwijzende rechter zich af of het verenigbaar is met het beginsel ne bis in idem dat in geval van aanhoudend verzuim telkens na verloop van twee maanden opnieuw een sanctie wordt opgelegd.
103. Om te beginnen blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat in het hoofdgeding enkel de vennootschap, en niet ook haar organen, een sanctie is opgelegd voor het verzuim de boekhoudbescheiden openbaar te maken. Aangezien Texdata bovendien de jaarrekening heeft neergelegd, zoals uit punt 20 hierboven blijkt, is geen verdere dwangsom opgelegd. Daar het Hof volgens de in punt 29 genoemde vaste rechtspraak gehouden is uit te gaan van de in de verwijzingsbeslissing omschreven feitelijke en juridische context waarin de prejudiciële vraag moet worden geplaatst, en aangezien het duidelijk is dat noch gelijktijdige oplegging van een dwangsom aan een vennootschap en de organen ervan, noch oplegging van verdere periodieke sancties in het hoofdgeding aan de orde zijn, zou het Hof in die context dit onderdeel van de prejudiciële vraag niet-ontvankelijk kunnen verklaren.(73)
104. Ook indien het Hof dit onderdeel van de prejudiciële vraag ontvankelijk verklaart en oordeelt dat het sanctiestelsel van de betrokken regeling punitief is – een voorwaarde voor de toepasselijkheid van het beginsel – is mijns inziens geen van de twijfels van de verwijzende rechter gegrond. Ongeacht de meer of minder ruime opvatting die aan het beginsel ne bis in idem kan worden gegeven(74), is in het onderhavige geval niet aan de voorwaarden voor de toepassing ervan voldaan.
105. Wat het eerste door de verwijzende rechter genoemde punt betreft, regelt § 283, lid 1, UGB de oplegging van dwangsommen aan de leden van de vennootschappelijke organen en, in geval van bijkantoren, aan de personen die bevoegd zijn de vennootschap te vertegenwoordigen; lid 7 regelt daarentegen de oplegging van dwangsommen aan de vennootschap zelf. Ik moet dus wel constateren dat de nationale regeling niet bepaalt dat twee straffen worden opgelegd aan dezelfde persoon voor dezelfde feiten, maar dat sancties worden opgelegd aan verschillende personen. Een kapitaalvennootschap, die over rechtspersoonlijkheid beschikt, valt immers niet samen met de leden van de organen van die vennootschap.(75) Nu niet is voldaan aan de voorwaarde van identiteit van de pleger, kan de nationale regeling mijns inziens op dit punt niet als onverenigbaar met het beginsel ne bis in idem worden beschouwd.(76)
106. Met betrekking tot het tweede punt waarop de verwijzende rechter twijfelt, bepaalt § 283, lid 4, UGB dat in geval van aanhoudende niet-nakoming van de openbaarmakingsplicht bij beschikking nogmaals een dwangsom van 700 EUR wordt opgelegd, die telkens na twee maanden wordt herhaald. Een dergelijke bepaling schendt volgens mij evenmin het beginsel ne bis in idem, aangezien niet is voldaan aan de voorwaarde van identiteit van de feiten; het gaat immers om uiteenlopende strafbare handelingen. De eerste sanctie wordt namelijk opgelegd wegens verzuim de vennootschappelijke jaarrekening binnen negen maanden na balansdatum openbaar te maken, terwijl in de daaropvolgende gevallen een sanctie wordt opgelegd voor het verzuim dezelfde documenten binnen de daaropvolgende, bij de wet gestelde termijn van telkens twee maanden openbaar te maken.(77) De vervolgsancties zijn dus enerzijds gericht tegen afzonderlijke schendingen die op een ander tijdstip plaatsvinden en hebben anderzijds een andere afschrikkende doelstelling.(78)
107. Mijns inziens blijkt uit een en ander dat een sanctieregeling als in het hoofdgeding aan de orde niet in strijd is met het beginsel ne bis in idem.
V – Conclusie
108. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van het Oberlandesgericht Innsbruck als volgt te beantwoorden:
„De vrijheid van vestiging van de artikelen 49 VWEU en 54 VWEU, de beginselen van een doeltreffende voorziening in rechte, de eerbiediging van de rechten van de verdediging en ne bis in idem in de artikelen 47, 48, lid 2, en 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, alsook de bepalingen van richtlijn 2009/101/EG, van de Vierde richtlijn (78/660/EEG) en van de Elfde richtlijn (89/666/EEG) staan niet in de weg aan een nationale regeling die bij overschrijding van de termijn van negen maanden voor de openbaarmaking van de boekhoudbescheiden bij de bevoegde rechterlijke instantie vereist dat die rechterlijke instantie onmiddellijk een geldboete van 700 EUR oplegt aan de vennootschap en aan elk van de vertegenwoordigingsbevoegde organen, en dat bij verder verzuim telkens na twee maanden nogmaals een geldboete van minstens 700 EUR aan deze personen wordt opgelegd, zonder dat zij vooraf een standpunt in kunnen nemen en zonder voorafgaande individuele aanmaning aan de vennootschap of aan de vertegenwoordigingsbevoegde organen om aan de openbaarmakingsplicht te voldoen.”