Conclusie van advocaat-generaal M. Wathelet van 5 september 2013

Argumenten

De LPN is van mening dat het Gerecht een onjuiste uitlegging geeft van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001. Zij merkt op dat het dossier in casu verschillende soorten documenten bevat en dat het geheel onjuist en disproportioneel is te stellen dat, in het kader van een gaande niet-nakomingsprocedure, „alle documenten uit een dergelijke niet-nakomingsprocedure [...] in aanmerking [komen] voor bescherming als categorie”^(*).

De Republiek Finland betwist de stelling in het bestreden arrest, dat alle documenten van een niet-nakomingsprocedure ingevolge de uitzondering inzake de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, als een categorie kunnen worden beschermd, zodat een instelling de toegang tot al deze documenten kan weigeren op basis van een algemene aanname dat de openbaarmaking van de inhoud van dergelijke documenten de bescherming van het doel van onderzoek in beginsel ondermijnt.

De LPN en de Republiek Finland zijn van mening dat het arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau betreffende staatssteun in casu geen toepassing kan vinden.

Het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden staan op het standpunt dat het Gerecht artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 heeft geschonden door uit te gaan van een algemene aanname om de toegang tot alle documenten in een niet-nakomingsprocedure uit te sluiten. Zij menen dat de Commissie integendeel is gehouden om concreet na te gaan of de openbaarmaking van elk der documenten het doel van onderzoek kan ondermijnen. Zij merken op dat het Hof van algemene aannames is uitgegaan in zeer beperkte gevallen en om duidelijk omschreven redenen, die in het onderhavige geval niet van toepassing zijn.

De Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie zijn van mening dat moet worden uitgegaan van een algemene aanname dat de openbaarmaking van documenten in niet-nakomingsprocedures de bescherming van het doel van onderzoek in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 ondermijnt. Zij merken op dat, indien de correspondentie tussen de Commissie en lidstaat openbaar wordt gemaakt, de wil om in een klimaat van vertrouwen samen te werken in het gedrang komt. Volgens de Commissie en de Bondsrepubliek Duitsland moet het arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau in casu op overeenkomstige wijze worden toegepast, aangezien de procedure voor toezicht op staatssteun een variant is op de niet-nakomingsprocedure, die is aangepast aan de bijzondere problemen die staatssteun meebrengt voor de mededinging op de gemeenschappelijke markt.

Beoordeling

Vooraf zij eraan herinnerd dat de LPN heeft verzocht om toegang tot alle documenten uit het administratieve dossier van een niet-nakomingsprocedure die krachtens artikel 258 VWEU is geopend tegen de Portugese Republiek op het gebied van het milieurecht. Dit verzoek is ingediend toen de administratieve procedure gaande was. In het litigieuze besluit heeft de Commissie de LPN inzage in de gevraagde documenten geweigerd met een beroep op de uitzondering op het recht van toegang van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, ontleend aan de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits. Hiermee is de Commissie niet voor elk aangevraagd document nagegaan of de openbaarmaking ervan het doel van het onderzoek dat ingevolge artikel 258 VWEU was geopend tegen de Portugese Republiek, zou ondermijnen, daarbij uitgaand van de algemene overweging dat de openbaarmaking van alle documenten in dit stadium de niet-nakomingsprocedure zou ondermijnen.

Deze benadering is in het bestreden arrest bekrachtigd.

Het Gerecht heeft overwogen dat de Commissie, aangezien de niet-nakomingsprocedure gaande was toen het litigieuze besluit werd vastgesteld, in beginsel bij alle betrokken documenten mocht uitgaan van de algemene aanname dat de openbaarmaking van de documenten in het administratieve dossier de bescherming van het doel van onderzoeken zou ondermijnen.^(*)

In de onderhavige hogere voorzieningen wordt niet betwist dat de Commissie, zoals wordt benadrukt in punt 101 van het bestreden arrest, in beginsel gerechtigd was zich te beroepen op de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken, aangezien een niet-nakomingsprocedure gaande was op het moment dat het betrokken verzoek werd ingediend. Daarentegen worden de aard en de mate van de controle die door de Commissie werd uitgevoerd bij de toepassing van deze uitzondering op de betrokken documenten ter discussie gesteld, en in het bijzonder de vraag of deze instelling gehouden was de inhoud van elk van deze documenten concreet te toetsen of daarentegen alleen hoefde uit te gaan van een algemene aanname dat de bescherming van het doel van de procedure die van toepassing was op alle gevraagde documenten werd ondermijnd.

Het is vaste rechtspraak dat verordening nr. 1049/2001 blijkens punt 4 van de considerans en artikel 1 ervan tot doel heeft het publiek een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten van de instellingen te geven.^(*) Aan dat recht zijn niettemin bepaalde beperkingen gesteld die verband houden met openbare of particuliere belangen. Meer in het bijzonder, en in overeenstemming met punt 11 van de considerans, is in artikel 4 van deze verordening bepaald dat de instellingen de toegang tot een document weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot de ondermijning van een van de in dat artikel beschermde belangen. Zo staat het in beginsel aan de Commissie, wanneer zij besluit toegang te weigeren tot een document waarvan haar om openbaarmaking is verzocht, toe te lichten hoe de toegang tot dit document concreet en daadwerkelijk het belang zou kunnen ondermijnen dat wordt beschermd door de uitzondering van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, die door deze instelling wordt aangevoerd. Aangezien die uitzonderingen afwijken van het beginsel van de ruimst mogelijke toegang van het publiek tot documenten, moeten zij restrictief worden uitgelegd en toegepast.^(*)

Uit deze rechtspraak komt naar voren dat de Commissie, om het richtsnoer van transparantie na te leven, in beginsel niet enkel verplicht was om elk van de door de LPN opgevraagde documenten concreet en individueel te onderzoeken om vast te stellen of de openbaarmaking ervan daadwerkelijk het doel van het onderzoek dat ingevolge artikel 258 VWEU was geopend tegen de Portugese Republiek zou ondermijnen, maar ook om voor ieder betrokken document toe te lichten hoe de volledige of gedeeltelijke toegang tot ieder van deze documenten deze doelstellig zou ondermijnen.

Zoals het Gerecht in de punten 113 en volgende van het bestreden arrest heeft aangegeven, bestaan er echter per geval en autonoom te bepalen uitzonderingen op de verplichting van de Commissie om concreet en individueel de documenten te onderzoeken om toegang waarvan wordt verzocht.

Ingevolge deze rechtspraak^(*) is een dergelijk onderzoek wellicht niet noodzakelijk wanneer het, gelet op de bijzondere omstandigheden van de zaak, overduidelijk is dat toegang tot de documenten moet worden geweigerd of juist wel moet worden verleend. In deze gevallen mag de betrokken instelling zich baseren op een algemene aanname die geldt voor bepaalde categorieën documenten, wanneer vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking met betrekking tot documenten van gelijke aard.^(*)

De meest recente rechtspraak bepaalt dat wanneer de toegang wordt geweigerd op basis van een dergelijke algemene aanname, de belanghebbenden indien zij dat wensen, kunnen aantonen dat een bepaald document waarvan de openbaarmaking is gevraagd niet onder die aanname valt, of dat een hoger openbaar belang overeenkomstig artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 de openbaarmaking van dit document gebiedt.^(*)

Dienaangaande merk ik op dat de mogelijkheid om bij bepaalde categorieën documenten gebruik te maken van algemene aannames, in plaats van elk document concreet en individueel te onderzoeken alvorens de toegang tot het document te weigeren, niet onschuldig is. Deze mogelijkheid biedt niet alleen een kader voor het fundamentele transparantiebeginsel dat is neergelegd in artikel 11 VEU, artikel 15 VWEU en verordening nr. 1049/2001, maar leidt in de praktijk tevens en noodzakelijkerwijze tot een beperking van de toegang tot de betrokken documenten. Dientengevolge ben ik van mening dat dergelijke aannames moeten worden gebruikt op basis van zeer goede en overtuigende gronden. Op dit moment heeft het Hof de mogelijkheid om een beroep te doen op dergelijke algemene aannames uitdrukkelijk erkend in drie gevallen van specifieke omstandigheden, namelijk de controleprocedures inzake staatssteun^(*), de controleprocedures inzake concentraties^(*) en de procedures die aanhangig zijn voor de gerechten van de Unie^(*).

Allereerst heeft het Hof in het arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau toegestaan dat wordt uitgegaan van een algemene aanname bij de weigering van toegang tot documenten in controleprocedures inzake staatssteun. Het Hof heeft voor recht verklaard dat, ter uitlegging van de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, rekening moest worden gehouden met de omstandigheid dat de belanghebbenden^(*), met uitzondering van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de toekenning van de steun, ingevolge verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [108 VWEU]^(*), geen recht hebben op inzage in de documenten van het administratieve dossier van de Commissie. Het Hof heeft overwogen dat indien deze belanghebbenden in staat waren om op basis van verordening nr. 1049/2001 toegang te krijgen tot de documenten van het administratieve dossier van de Commissie, het stelsel van controle op staatssteun zou worden ondermijnd.

Vervolgens heeft het Hof in de arresten Commissie/Éditions Odile Jacob, en Commissie/Agrofert Holding toegestaan dat ook in een controleprocedure inzake de concentratie tussen ondernemingen werd uitgegaan van een algemene aanname om de toegang te weigeren tot documenten, omdat de regelgeving voor deze procedure voorziet in strenge regels bij de behandeling van verkregen informatie of constateringen die in het kader van een dergelijke procedure zijn gedaan.

Volgens het Hof zou, indien op basis van verordening nr. 1049/2001 een veralgemeende toegang zou worden verleend tot de documenten die in het kader van een dergelijke procedure tussen de Commissie en de aanmeldende partijen of derden zijn uitgewisseld, het evenwicht worden verstoord dat de wetgever van de Unie in de verordening betreffende de concentraties tot stand heeft willen brengen tussen enerzijds de verplichting voor de betrokken ondernemingen om aan de Commissie eventueel gevoelige commerciële informatie te verstrekken teneinde haar in staat te stellen de verenigbaarheid van de voorgenomen concentratie met de gemeenschappelijke markt te beoordelen, en anderzijds de garantie dat de aldus aan de Commissie verstrekte informatie op grond van de geheimhoudingsplicht en het zakengeheim extra wordt beschermd.^(*) Volgens het Hof vloeit uit het voorgaande voort dat er een algemeen vermoeden bestaat dat de openbaarmaking van de betrokken documenten in beginsel afdoet aan zowel de bescherming van de commerciële belangen van bij een concentratie betrokken ondernemingen als de bescherming van het doel van onderzoeken bij de procedure ter controle op deze concentratie.^(*)

Tot slot heeft het Hof in het arrest Zweden e.a./API en Commissie, reeds aangehaald, geoordeeld dat moet worden erkend dat een algemene aanname geldt dat openbaarmaking van de door een instelling in een gerechtelijke procedure ingediende memories leidt tot ondermijning van de bescherming van die procedure in de zin van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001, zolang die procedure aanhangig is.^(*)

Volgens het Hof mag de omstandigheid dat verordening nr. 1049/2001 transparantieverplichtingen bevat die gelden voor bepaalde instellingen, niet tot gevolg hebben dat hun procedurele positie in aanhangige gerechtelijke procedures in het gedrang komt gelet op het beginsel van „equality of arms”. Daarenboven heeft het Hof geoordeeld dat op basis van het beginsel van de goede rechtsbedeling, de uitsluiting van de gerechtelijke werkzaamheden van de werkingssfeer van het recht van toegang tot documenten, zonder dat een onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende stadia van de procedure, haar rechtvaardiging vindt in de noodzaak om gedurende de gehele gerechtelijke procedure te verzekeren dat de debatten tussen de partijen en de beraadslaging van de betrokken rechterlijke instantie over het aanhangige geding onverstoord verlopen. Bovendien heeft het Hof op basis van een overeenkomstige toepassing van het arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau geoordeeld dat een dergelijke aanname tevens werd gerechtvaardigd door het feit dat noch het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, noch de reglementen voor de procesvoering van de gerechten van de Unie voorzagen in een recht van toegang van derden tot memories die in het kader van gerechtelijke procedures bij het Hof zijn ingediend.

De LPN en de Republiek Finland stellen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de redenering van het Hof in het arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau voor de procedures ter controle van staatssteun tevens geldt voor niet-nakomingsprocedures. Dat denk ik niet.

Niet alleen uit het arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, maar ook uit de arresten Commissie/Éditions Odile Jacob en Commissie/Agrofert Holdings komt naar voren dat het Hof heeft toegestaan dat wordt uitgegaan van algemene aannames voor weigering van toegang tot documenten die deel uitmaken van een procedure ter controle op staatssteun of concentraties, met name om de reden dat strikte regels bestaan die de toegang tot het dossier in deze procedures beperken. Met andere woorden, ofschoon het Hof, net als de wetgever van de Unie, geen enkele hiërarchie heeft aangebracht tussen de betreffende normen^(*), heeft het met deze algemene aannames wel grenzen gesteld aan de toepassing van de algemene bepalingen van verordening nr. 1049/2001, in het geval dat het specifieke doel van de regels die de doeltreffendheid van de procedures ter controle op staatssteun en concentratie moeten garanderen, door de toegang tot de documenten van het administratieve dossier zou worden ondermijnd.

Ofschoon het Hof in zijn redenering, niet alleen in het arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, maar ook in de arresten Commissie/Éditions Odile Jacob en Commissie/Agrofert Holdings, een bepaald belang heeft toegekend aan het bestaan van deze specifieke regels ter beperking van de toegang van het publiek tot het administratieve dossier in het kader van bepaalde procedures, om te rechtvaardigen dat van dergelijke algemene aannames wordt uitgegaan^(*), ben ik, anders dan het betoog van de LPN en de Republiek Finland, van mening dat deze omstandigheid op zichzelf niet doorslaggevend was.

De toepassing van dergelijke algemene aannames wordt namelijk hoofdzakelijk ingegeven door de dringende noodzaak het goede verloop van de betreffende procedure te verzekeren, en te garanderen dat hun doelstellingen niet in het gedrang komen.

Op dit punt merk ik op dat het Hof in het arrest Zweden e.a./API en Commissie ter rechtvaardiging van de toepassing van dergelijke algemene aannames hoofdzakelijk is uitgegaan van het beginsel van „equality of arms” en de noodzaak het goede verloop van de procedure te verzekeren. Het ontbreken van het recht van toegang van derden op in het kader van gerechtelijke procedures bij het Hof ingediende memories is in het arrest enkel aanvullend behandeld om de uitsluiting van de werkingssfeer van verordening nr. 1049/2001 van de gerechtelijke activiteit als zodanig te rechtvaardigen.

Hieruit volgt dat de verbindende factor in de redenering van het Hof in al deze arresten^(*) het feit was dat de toegang tot de documenten van bepaalde procedures geheel onverenigbaar was met het goede verloop ervan en deze kon ondermijnen. Daarenboven vloeit uit de arresten Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, Commissie/Éditions Odile Jacob en Commissie/Agrofert Holding voort dat de algemene aanname voor weigering van toegang gold voor alle niet-bekendgemaakte documenten in het administratieve dossier in de betreffende procedure.

Ik ben van mening dat deze verbindende factor tevens van toepassing is in de precontentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure die wordt geregeld door artikel 258 VWEU, ook al is deze procedure niet op alle punten soortgelijk aan een procedure ter controle op staatssteun en concentraties of aan een gerechtelijke procedure, en al zijn deze procedures dat onderling evenmin.

Evenwel moet worden gewezen op de bijzondere band tussen de niet-nakomingsprocedure en de controleprocedure inzake staatssteun, die beide moeten verzekeren dat de lidstaten het recht van de Unie naleven. Bij een negatieve beschikking inzake onrechtmatige steun, wordt de Commissie krachtens artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU, vrijgesteld van de in artikel 258 VWEU bedoelde precontentieuze fase en indien de in de negatieve beschikking door de Commissie^(*) gestelde termijn voor de staat om zich naar de beschikking te schikken is verstreken, kan de Commissie zich rechtstreeks wenden tot het Hof.^(*) Hieruit volgt dat de negatieve beslissing van de Commissie inzake onrechtmatige steun ingevolge artikel 108, lid 2, tweede alinea, VWEU, in zekere zin in de plaats komt van de precontentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure.

Ook zij eraan herinnerd dat de Commissie, net als in de procedures inzake staatssteun of voorgenomen concentraties, gedurende de hele niet-nakomingsprocedure een volledig centrale rol speelt. In haar rol van hoedster van het VWEU, beschikt de Commissie hierin over een ruime beoordelingsmarge en kan zij zelfstandig besluiten of het opportuun is de precontentieuze fase te starten door de verzending van een aanmaning en deze voort te zetten door de verzending van een met redenen omkleed advies.^(*) Deze precontentieuze procedure heeft, door de lidstaat de mogelijkheid te geven verweer te voeren, tot doel het Unierecht te laten naleven en daarbij zo mogelijk de beroepsprocedure te vermijden.

Ik ben het overigens eens met de vaststelling van het Gerecht in punt 126 van het bestreden arrest dat in de precontentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure een bilaterale dialoog wordt gevoerd tussen de Commissie en de betrokken lidstaat, dit ondanks het feit dat een klacht, zoals in het onderhavige geval, tot de procedure heeft kunnen leiden, omdat de eventuele klager in ieder geval geen enkel recht heeft in de verdere niet-nakomingsprocedure.^(*) Zoals de Commissie in het litigieuze besluit heeft benadrukt, vereist „een niet-nakomingsprocedure een sfeer van wederzijds vertrouwen tussen de Commissie en de betrokken lidstaat met het oog op onderhandelingen en een compromis zodat het geschil buiten het Hof om in der minne kan worden geregeld”.

Bovendien kan de precontentieuze procedure van het beroep wegens niet-nakoming, ofschoon deze niet op alle punten overeenstemt met een gerechtelijke procedure, wel hiertoe leiden, aangezien de Commissie zich aan het einde van deze procedure tot het Hof kan wenden om dit de niet-nakoming te laten vaststellen die zij de betrokken lidstaat verwijt.^(*)

Het enige uiteindelijke doel om de procedure correct te laten verlopen, dat het Hof ertoe heeft gebracht te erkennen dat van een algemene aanname kan worden uitgegaan op het gebied van controle op staatssteun^(*) of concentraties^(*) of een gerechtelijke procedure^(*) lijkt mij dus van toepassing op de precontentieuze fase van de niet-nakomingsprocedure.

Ik ben dan ook van mening dat zelfs gedeeltelijke toegang van het publiek tot documenten in deze procedure zolang deze gaande is, de verwezenlijking van de doelen ervan in gevaar brengt en derhalve rechtvaardigt dat wordt uitgegaan van een algemene aanname, zoals door het Hof in de andere procedures is erkend.

De LPN en de Republiek Finland hebben juist betoogd dat de inhoud van een dossier in een niet-nakomingsprocedure op het gebied van milieu noodzakelijkerwijs heterogeen van aard is en, naast de correspondentie tussen de Commissie en de betreffende lidstaat, bijvoorbeeld enkel technische en wetenschappelijke studies kon omvatten. In casu heeft het Gerecht vastgesteld dat het betreffende dossier enkel de correspondentie tussen de Commissie en de lidstaat omvatte.^(*) Echter, zelfs indien dit niet het geval was geweest, en ook al kunnen de documenten die in het kader van een niet-nakomingsprocedure in handen zijn van de Commissie ongetwijfeld verschillend van aard zijn en heeft iedere niet-nakomingsprocedure die tegen een lidstaat is ingeleid zijn eigen specifieke kenmerken, neemt dit geenszins de noodzaak weg om het goede verloop van deze procedure te beschermen door de inmenging van derden te beperken. Hieruit volgt dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 121 van het bestreden arrest te overwegen dat de documenten in het dossier van een gaande niet-nakomingsprocedure binnen een enkele categorie vielen om uit te gaan van de algemene aanname om toegang te weigeren op grond van de door de Commissie aangevoerde uitzondering.

Het is tevens van belang eraan te herinneren dat krachtens artikel 4, lid 7, van verordening nr. 1049/2001, een uitzondering uitsluitend van toepassing kan zijn tijdens de periode waarin de bescherming gerechtvaardigd is gelet op de inhoud van het document.^(*) Wanneer de procedure is gesloten, moet toegang tot het dossier worden gegeven indien geen van de overige uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 van toepassing is.

In casu komt in de punten 28 tot en met 35 van het bestreden arrest duidelijk naar voren dat de LPN na de seponering van haar klacht inzake het stuwdamproject van 28 februari 2008, toegang heeft gekregen tot vrijwel alle documenten waarom was verzocht.^(*)

Ik stel het Hof derhalve voor het eerste middel van de hogere voorzieningen af te wijzen.

Argumenten

De LPN beweert dat, anders dan het Gerecht stelt in de punten 113 tot en met 117 van het bestreden arrest, uit een aandachtige lezing van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2001 in samenhang met artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 niet blijkt dat de Commissie wordt vrijgesteld van de verplichting „om concreet en individueel de documenten te onderzoeken om toegang waarvan wordt verzocht”.^(*) Zij betoogt dat indien onderzoek een uitzondering vormt op het eerste gedeelte van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006, dit onvermijdelijk en logischerwijze onder het tweede gedeelte van dat artikel valt. Aangezien niet kan worden aangenomen dat er een hoger openbaar belang bestaat om de toegang tot documenten die onder de onderzoeken vallen te weigeren, moeten volgens de LPN de mogelijke gronden voor deze weigering strikt worden uitgelegd door te analyseren of het openbare belang bij de openbaarmaking van milieu-informatie in casu al dan niet voorrang heeft op de eventuele andere belangen die door de niet-openbaarmaking moeten worden beschermd en concreet na te gaan of de informatie in de documenten waarom is verzocht al dan niet verband houdt met uitstoot in het milieu.

De Republiek Finland, ondersteund door het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden, betoogt dat het Gerecht in punt 136 van het bestreden arrest een onjuiste uitlegging geeft van artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 door te overwegen dat deze bepaling „slechts de verplichting [betreft] tot beperkte uitlegging van de andere uitzonderingen dan die in artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006, dat wil zeggen de andere dan die in artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001”.

De Commissie betoogt dat de wetgever van de Unie, door het onderzoek naar mogelijke inbreuken op het Unierecht uit te sluiten van de wettelijke aanname van artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006, duidelijk rekening wilde houden met de bijzonderheid ervan. De eventuele aanwezigheid van een hoger openbaar belang dat de openbaarmaking rechtvaardigt, zou dan ook moeten worden onderzocht in het kader van de parameters van verordening nr. 1049/2001. Uit verordening nr. 1367/2006 kan niet worden afgeleid dat de niet-nakomingsprocedures op het gebied van milieu anders zouden moeten worden behandeld dan de procedures op andere gebieden wat de algemene aanname betreft dat de openbaarmaking van de documenten in deze dossiers het doel van het onderzoek zou schaden.

De Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 geen wijziging inhoudt van het beoordelingscriterium inzake de weigering van toegang tot documenten uit een gaande niet-nakomingsprocedure met betrekking tot het milieu, die beheerst blijft door verordening nr. 1049/2001. Deze bepaling herhaalt namelijk enkel de door de gerechten van de Unie gestelde eis dat de gronden voor uitzonderingen restrictief worden uitgelegd en milieubelangen bij deze beoordeling in aanmerking worden genomen.

Beoordeling

Dit middel heeft betrekking op de uitlegging van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 en heeft meer bepaald tot doel te vernemen of de regels inzake de toegang tot informatie op het gebied van milieu van invloed zijn op de vraag of de Commissie al dan niet concreet en individueel onderzoek moet doen naar de documenten in het administratieve dossier van een niet-nakomingsprocedure op milieugebied.

Ik ben van mening dat het Gerecht, in punt 105 van het bestreden arrest, terecht heeft aangegeven dat „deze verordening een lex specialis [vormt] tegenover verordening nr. 1049/2001 doordat zij een aantal bepalingen van deze laatste verordening vervangt, wijzigt of preciseert wanneer het verzoek om toegang ‚milieu-informatie’ of informatie over de ‚uitstoot in het milieu’ betreft”^(*).

Uit artikel 3 van verordening nr. 1367/2006 komt duidelijk naar voren dat verordening nr. 1049/2001 van toepassing is op ieder verzoek om toegang tot milieu-informatie waarover instellingen van de Unie beschikken. Hieruit vloeit voort dat de werkingssfeer van verordening nr. 1367/2006 op het gebied van toegang tot deze informatie zeer beperkt is, aangezien de wijzigingen aan verordening nr. 1049/2001 zeer precies zijn.

Punt 15 van de considerans en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 preciseren de onderlinge werking van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 en de bepalingen van verordening nr. 1367/2006.

Uit punt 15 van de considerans van verordening nr. 1367/2006 komt allereerst naar voren dat, in beginsel, de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 volledig toepassing moeten vinden, behoudens meer specifieke bepalingen van verordening nr. 1367/2006.

Artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 versterkt de toepassing van het transparantiebeginsel „met betrekking tot artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 [...] indien de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu” door te bepalen dat de openbaarmaking wordt geacht een hoger openbaar belang te dienen.

Echter, enkele uitzonderingen van artikel 4, [lid 2], eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, namelijk „onderzoek, met name naar mogelijke inbreuken op het Gemeenschapsrecht”, zijn door artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 uitdrukkelijk uitgesloten van de toepassing van het verstrekte transparantiebeginsel. Het bestaan van een hoger openbaar belang bij de openbaarmaking wordt niet aangenomen met betrekking tot informatie in een administratief dossier in een niet-nakomingsprocedure, zelfs indien de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu.

De vraag blijft of deze procedures daarentegen vallen onder de tweede zin van artikel 6, lid 1. Volgens deze tweede zin moeten, wanneer het „overige uitzonderingen” krachtens artikel 4 van verordening (EG) nr. 1049/2001 betreft, de gronden voor weigering beperkt worden uitgelegd, waarbij rekening wordt gehouden met het openbaar belang dat bij openbaarmaking is gediend en met de vraag of de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu.

De LPN en de Republiek Finland zijn van mening dat de niet-nakomingsprocedures noodzakelijkerwijs standaard onder de „overige uitzonderingen” vallen, omdat artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 hierop niet van toepassing is. Dit zou de Commissie er in beginsel toe verplichten alle documenten in het administratieve dossier van een niet-nakomingsprocedure op milieugebied individueel en concreet te onderzoeken en verhinderen dat wordt uitgegaan van een algemene aanname.

Ik kan mij bij deze uitlegging van de betrokken bepaling niet aansluiten.

Ik ben in de eerste plaats van mening dat niet alleen uit de tekst van artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006, maar ook uit de algemene opzet en het doel van deze bepaling^(*) naar voren komt dat zij enkel van toepassing is op de uitzonderingen die niet zijn vermeld in de eerste zin ervan. Artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 maakt echter uitdrukkelijk melding van niet-nakomingsprocedures^(*), ook al is dit voor een afwijkende behandeling ervan te midden van de bepalingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.

Uit het bepaalde in artikel 6, lid 1, eerste en tweede zin, van verordening nr. 1367/2006, komt duidelijk naar voren dat de wetgever van de Unie expliciet de bedoeling had om de niet-nakomingsprocedure in haar geheel buiten de werkingssfeer van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 te houden.

Hieruit volgt dat enkel het bepaalde in verordening nr. 1049/2001 van toepassing is op de toegang tot documenten van een administratief dossier in een niet-nakomingsprocedure op milieugebied en dat artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 niet van invloed is op de vraag of de Commissie deze documenten al dan niet concreet en individueel moet onderzoeken. Daarenboven is de Commissie, aangezien artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 niet van toepassing is op niet-nakomingsprocedures, niet verplicht te onderzoeken of de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu in de zin van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006.

Subsidiair ben ik van mening dat, zelfs indien het Hof mocht oordelen dat artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 van toepassing is op niet-nakomingsprocedures, het lot van het onderhavige middel hierdoor niet wordt gewijzigd. Deze bepaling herinnert, in lijn met de vaste rechtspraak van het Hof met betrekking tot artikel 4 van verordening nr. 1049/2001^(*), aan de verplichting om de gronden voor weigering van toegang strikt uit te leggen, gelet op het openbare belang bij de openbaarmaking, en voegt op dit punt niets toe aan de uitlegging of de toepassing van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 dat relevant is voor de onderhavige zaak dan wel voor de vraag of kan worden uitgegaan van een algemene aanname.

Uit de punten 73 en 74 van het arrest Zweden e.a./API en Commissie komt namelijk duidelijk naar voren dat de uitlegging en strikte toepassing van de uitzonderingen van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, niet verhinderen dat bij bepaalde categorieën documenten wordt uitgegaan van algemene aannames.

Daarenboven ben ik van mening dat de verplichting om rekening te houden met de „vraag of de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu”, duidelijk verband houdt met de verplichting om de gronden voor weigering van toegang strikt uit te leggen, door deze te versterken. Nogmaals echter, vind ik dat ook deze verplichting er niet aan in de weg staat dat bij bepaalde categorieën documenten wordt uitgegaan van algemene aannames.

Ik ben dan ook van mening dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 136 van het bestreden arrest te oordelen dat „de LPN en interveniënten zich in de context van de toepassing van de uitzondering in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 evenmin met succes [konden] beroepen op artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006” en dat het Hof het tweede middel moet afwijzen.

Argumenten

De LPN, de Republiek Finland, het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden betogen dat de analyse van het Gerecht in de punten 132 tot en met 138 van het bestreden arrest inzake het bestaan van een hoger belang bij de openbaarmaking, onjuist is.

Het Gerecht zou in wezen ten onrechte hebben geoordeeld dat het litigieuze besluit in overeenstemming was met artikel 4, lid 2, in fine, van verordening nr. 1049/2001^(*), hoewel de Commissie niet was nagegaan of sprake was van een hoger openbaar belang, hetgeen zij (volgens het Koninkrijk Zweden zelfs ambtshalve) had moeten doen krachtens genoemd artikel 4, lid 2, in fine, daar artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 haar hierop geen uitzondering bood.

De Commissie bestrijdt deze argumenten.

Beoordeling

In de punten 134 tot en met 136 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 de toepassing van het transparantiebeginsel niet uitbreidde ten opzichte van niet-nakomingsprocedures en dat de openbaarmaking van informatie over de uitstoot in het milieu met betrekking tot deze procedures niet geacht werd een hoger openbaar belang te vormen in de zin van artikel 4, lid 2, in fine, van verordening nr. 1049/2001.

Gelet op mijn antwoord op het tweede middel, ben ik van mening dat deze beoordeling juist is.

In punt 138 van het bestreden arrest heeft het Gerecht vastgesteld dat de LPN en interveniënten noch een eventueel ander hoger openbaar belang konden noemen dan de gestelde grotere transparantie inzake milieu, waarmee de Commissie rekening had moeten houden voor de toepassing op de onderhavige zaak van artikel 4, lid 2, in fine, van verordening nr. 1049/2001, noch konden uitleggen of en in hoeverre de gevraagde informatie uitstoot in het milieu in de zin van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 betrof. Ik ben van mening dat deze feitelijke vaststelling niet in de fase van een hogere voorziening ter discussie kan worden gesteld.^(*)

Uit het voorgaande volgt dat de LPN in eerste aanleg enkel heeft aangevoerd dat de grotere transparantie op het gebied van milieu op zich een hoger openbaar belang vormde. Ik ben in lijn met de redenering van het Hof in het arrest Zweden e.a./API en Commissie van mening, dat met dermate algemene overwegingen niet kan worden aangetoond dat het transparantiebeginsel in casu bijzonder dwingend was, zodat het zwaarder kon wegen dan de redenen tot weigering van openbaarmaking van de betrokken documenten. Daarenboven komt duidelijk uit punt 62 van het arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau naar voren dat het niet aan de Commissie staat om ambtshalve te onderzoeken of een hoger openbaar belang de openbaarmaking van de bedoelde documenten kan rechtvaardigen krachtens artikel 4, lid 2, in fine, van verordening nr. 1049/2001 en artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006. Het Hof heeft integendeel voor recht verklaard dat belanghebbenden konden aantonen dat een hoger openbaar belang bestond dat de openbaarmaking van de bedoelde documenten rechtvaardigde.^(*)

Gelet op het bovenstaande ben ik van mening dat ook het derde middel moet worden afgewezen.