Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 14 november 2013.
Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 14 november 2013.
In de gevoegde zaken C-514/11 P en C-605/11 P,
betreffende twee hogere voorzieningen krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 25 november 2011,
Liga para a Protecção da Natureza (LPN) , gevestigd te Lissabon (Portugal), vertegenwoordigd door P. Vinagre e Silva en L. Rossi, advogadas,
Republiek Finland , vertegenwoordigd door J. Heliskoski, M. Pere en J. Leppo als gemachtigden,
rekwirantes,
ondersteund door:
Republiek Estland , vertegenwoordigd door M. Linntam als gemachtigde,
interveniënte in hogere voorziening,
andere partijen in de procedure:
Europese Commissie , vertegenwoordigd door P. Costa de Oliveira en D. Recchia als gemachtigden,
verweerster in eerste aanleg,
ondersteund door:
Bondsrepubliek Duitsland , vertegenwoordigd door T. Henze en A. Wiedmann als gemachtigden,
interveniënte in hogere voorziening,
Koninkrijk Denemarken , vertegenwoordigd door V. Pasternak Jørgensen en C. Thorning als gemachtigden,
Koninkrijk Zweden , vertegenwoordigd door A. Falk en C. Meyer-Seitz als gemachtigden,
interveniënten in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: T. von Danwitz (rapporteur), kamerpresident, A. Rosas, E. Juhász, D. Sváby en C. Vajda, rechters,
advocaat-generaal: M. Wathelet,
griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 29 mei 2013,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 5 september 2013,
het navolgende
Arrest
1. De hogere voorzieningen van de Liga para a Protecção da Natureza (hierna: "LPN") (C-514/11 P) en de Republiek Finland (C-605/11 P) strekken tot vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 9 september 2011, LPN/Commissie (T-29/08, Jurispr. blz. II-6021; hierna: "bestreden arrest"), voor zover het Gerecht bij dat arrest het beroep van LPN tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 22 november 2007 tot bevestiging van de weigering van toegang tot documenten in het dossier van een niet-nakomingsprocedure tegen de Portugese Republiek (hierna: "litigieus besluit") heeft verworpen.
Toepasselijke bepalingen
2. Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43) bepaalt overeenkomstig artikel 255 EG de beginselen, de voorwaarden en de beperkingen van het recht van toegang tot documenten van deze instellingen.
3. Artikel 4 van deze verordening, "Uitzonderingen", bepaalt:
"1. De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
a) het openbaar belang, wat betreft:
- de openbare veiligheid,
- defensie en militaire aangelegenheden,
- de internationale betrekkingen,
- het financieel, monetair of economisch beleid van de Gemeenschap of van een lidstaat;
b) de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, in het bijzonder gelet op de gemeenschapswetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens.
2. De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
- de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, met inbegrip van intellectuele eigendom,
- gerechtelijke procedures en juridisch advies,
- het doel van inspecties, onderzoeken en audits,
tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
3. De toegang tot een document dat door een instelling is opgesteld voor intern gebruik of door een instelling is ontvangen, en dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen, wordt geweigerd, indien de openbaarmaking ervan het besluitvormingsproces van de instellingen ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
De toegang tot een document met standpunten voor intern gebruik in het kader van beraadslagingen en voorafgaand overleg binnen de betrokken instelling wordt ook geweigerd nadat het besluit genomen is, indien de openbaarmaking van het document het besluitvormingsproces van de instelling ernstig zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
[...]
5. Een lidstaat kan de instelling verzoeken, een van deze lidstaat afkomstig document niet zonder zijn voorafgaande toestemming openbaar te maken.
6. Indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, worden de overige delen ervan wel vrijgegeven.
7. De uitzonderingen van de leden 1 tot en met 3 zijn slechts van toepassing gedurende de periode waarin bescherming op grond van de inhoud van het document gerechtvaardigd is. [...]"
4. Punt 15 van de considerans van verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (PB L 264, blz. 13) luidt:
"Waar verordening [nr. 1049/2001] in uitzonderingen voorziet, dienen deze van toepassing te zijn, behoudens meer specifieke bepalingen in de onderhavige verordening met betrekking tot verzoeken om milieu-informatie. De gronden voor weigering met betrekking tot de toegang tot milieu-informatie moeten in beperkende zin worden uitgelegd, waarbij rekening wordt gehouden met het met de openbaarmaking gediende openbaar belang, alsmede met de vraag of de gevraagde informatie betrekking heeft op emissies in het milieu. [...]"
5. Artikel 3, eerste alinea, van verordening nr. 1367/2006, in titel II van deze verordening, met het opschrift "Toegang tot milieu-informatie", bepaalt:
"Verordening [nr. 1049/2001] is van toepassing op ieder verzoek van een aanvrager om toegang tot milieu-informatie waarover communautaire instellingen en organen beschikken, zonder onderscheid op basis van staatsburgerschap, nationaliteit of woonplaats en, in het geval van een rechtspersoon, zonder discriminatie op grond van de plaats van de statutaire zetel of van een feitelijk middelpunt van de activiteiten."
6. Artikel 6 van verordening nr. 1367/2006, met het opschrift "Toepassing van uitzonderingen met betrekking tot verzoeken om toegang tot milieu-informatie" bepaalt in lid 1:
"Met betrekking tot artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening [nr. 1049/2001], met uitzondering van onderzoek, met name naar mogelijke inbreuken op het Gemeenschapsrecht, wordt een hoger openbaar belang geacht openbaarmaking te gebieden indien de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu. Wat betreft de overige uitzonderingen krachtens artikel 4 van verordening [nr. 1049/2001], worden de gronden voor weigering beperkt uitgelegd, waarbij rekening wordt gehouden met het openbaar belang dat bij openbaarmaking is gediend en met de vraag of de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu."
Voorgeschiedenis van het geding en litigieuze handelingen
7. LPN is een niet-gouvernementele organisatie die milieubescherming tot doel heeft. Volgens haar in april 2003 bij de Europese Commissie ingediende klacht schendt het stuwdamproject op de rivier Sabor in Portugal richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7). De Commissie leidde als gevolg van deze klacht een niet-nakomingsprocedure tegen de Portugese Republiek in en nam contact op met de Portugese autoriteiten om na te gaan in hoever dat project richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1) en richtlijn 92/43 kon schenden.
8. LPN verzocht de Commissie in maart 2007 om toegang tot informatie over de behandeling van haar klacht en om inzage van de door de "werkgroep van de Commissie" opgestelde documenten en van de tussen de Commissie en de Portugese autoriteiten uitgewisselde documenten. De Commissie wees dit verzoek af bij brief van 22 mei 2007 krachtens artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
9. Nadat LPN haar verzoek bij brief van 14 juni 2007 had herhaald, bevestigde de Commissie bij het litigieuze besluit haar weigering van toegang tot de betrokken documenten op grond dat alle gevraagde documenten vielen onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits. Het bestreden arrest vat dit besluit inhoudelijk samen als volgt:
"20 In het bijzonder, aldus de Commissie, vereiste een niet-nakomingsprocedure een sfeer van wederzijds vertrouwen tussen de Commissie en de betrokken lidstaat met het oog op onderhandelingen en een compromis zodat het geschil buiten het Hof om in der minne kon worden geregeld. Zij wees er ook op dat enerzijds de onderhandelingen tussen de Commissie en de Portugese autoriteiten nog steeds gaande waren en anderzijds verschillende gedachtewisselingen en bijeenkomsten plaatsvonden en nog moesten plaatsvinden ter beoordeling van de gevolgen van het stuwdamproject. Zij leidde daaruit af dat de openbaarmaking van de gevraagde documenten het de Commissie onmogelijk zou maken de gestelde inbreuk te behandelen doordat zulks een minnelijke schikking van het geschil met de Portugese autoriteiten vóór de aanhangigmaking van de zaak bij het Hof in gevaar kon brengen. Bovendien achtte zij een ,gedeeltelijke toegang' in de zin van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 voor deze documenten onmogelijk, daar de gestelde uitzondering van toepassing was op al deze documenten.
21 Voorts, aldus de Commissie, ontbrak een eventueel ,hoger openbaar belang' in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zin, van verordening nr. 1049/2001. Haars inziens was artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006, volgens hetwelk een hoger openbaar belang wordt geacht openbaarmaking te gebieden indien de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu, niet van toepassing op onderzoek over mogelijke inbreuken op het gemeenschapsrecht als in casu. Zij preciseerde dat het gevaar van een zware schending van [richtlijn 92/43] evenmin een dergelijk belang was, daar alleen het Hof de niet-nakoming door de betrokken lidstaat van zijn verplichtingen krachtens het EG-Verdrag kon vaststellen. Haars inziens bracht de openbaarmaking van de gevraagde documenten geen opheldering in dat opzicht zolang het Hof zich daarover niet definitief had uitgesproken."
10. Het directoraat-generaal "Milieu" van de Commissie deelde LPN op 18 januari 2008, namelijk de dag dat het beroep tegen het litigieuze besluit is ingesteld, haar voornemen mee de Commissie voor te stellen haar klacht in de niet-nakomingsprocedure betreffende het betrokken stuwdamproject te seponeren.
11. LPN herhaalde in februari 2008 haar verzoek om toegang tot de documenten in het dossier van deze niet-nakomingsprocedure.
12. De Commissie deelde LPN bij brief van 3 april 2008 mee dat zij op haar vergadering van 28 februari 2008 had besloten de klacht betreffende het stuwdamproject te seponeren. Wat het verzoek om toegang tot documenten betreft, was de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 niet langer van toepassing zodat de gevraagde documenten haar thans konden worden meegedeeld mits zij niet vielen onder een andere uitzondering van deze verordening.
13. LPN kreeg vervolgens inzage van de dossiers van de Commissie en toegang tot de inhoud van een aantal documenten. De Commissie verleende bovendien bij brief van 24 oktober 2008 (hierna: "besluit van 24 oktober 2008") volledige of gedeeltelijke toegang tot de inhoud van andere betrokken documenten, maar bleef de toegang tot bepaalde documenten weigeren op grond van de uitzonderingen van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 betreffende de bescherming van het besluitvormingsproces en artikel 4, lid 2, tweede streepje, van deze verordening betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures.
Procesverloop voor het Gerecht en bestreden arrest
14. Bij verzoekschrift van 18 januari 2008 verzocht LPN het Gerecht om nietigverklaring van het litigieuze besluit. Het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden zijn toegelaten tot interventie aan de zijde van LPN.
15. De Commissie verzocht het Gerecht vast te stellen dat het beroep zonder voorwerp was geraakt, daar toegang tot een deel van de betrokken documenten was verleend en de weigering om andere documenten openbaar te maken niet langer op dezelfde grond berustte.
16. Het Gerecht stelde in het bestreden arrest in punt 57 ervan vast dat, aangezien LPN in de loop van het geding toegang tot de betrokken documenten kreeg, het beroep zonder voorwerp was geraakt en dus geen uitspraak meer behoefde te worden gedaan. Wat de nog niet of slechts gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten betrof, verwierp het Gerecht het beroep op grond dat de twee door LPN aangevoerde middelen inzake schending van verordening nr. 1367/2006, in het bijzonder artikel 6 ervan, respectievelijk artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 ongegrond waren.
17. Het Gerecht ging bij het gezamenlijk onderzoek van deze middelen in de punten 110 tot en met 112 van het bestreden arrest uit van het beginsel dat enerzijds de Commissie concreet en individueel elk gevraagd document moet onderzoeken om na te gaan of de openbaarmaking ervan een beschermd belang daadwerkelijk kan ondermijnen, en anderzijds de motivering van het besluit van de betrokken instelling uit dat onderzoek moet blijken.
18. Het Gerecht ging, gelet op het arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad (C-39/05 P en C-52/05 P, Jurispr. blz. I-4723, punt 50) en naar analogie met de controleprocedure inzake staatssteun (arrest van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, Jurispr. blz. I-5885, punten 54-62), in de punten 126 en volgende van het bestreden arrest uit van een algemene aanname dat de openbaarmaking van de documenten van het administratief dossier betreffende een niet-nakomingsprocedure in beginsel de bescherming van het doel van onderzoeken ondermijnt. Volgens het Gerecht kon de Commissie, aangezien het litigieuze besluit in de precontentieuze fase van de betrokken niet-nakomingsprocedure is vastgesteld, uitgaan van het beginsel dat deze algemene aanname van toepassing was op alle betrokken documenten.
19. Het Gerecht ging er dienaangaande van uit dat de door de Commissie in een niet-nakomingsprocedure te verrichten controle een administratieve taak is, waarbij zij over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt en een bilaterale dialoog met de betrokken lidstaat aangaat. Wie bij de Commissie een klacht heeft ingediend, kan volgens het Gerecht bij de Unierechter geen beroep tegen een eventueel besluit tot seponering van deze klacht instellen en heeft geen procedurele rechten om van de Commissie te kunnen eisen dat zij hem op de hoogte houdt en hoort.
20. Die aanname sluit volgens het Gerecht niet het recht van de belanghebbenden uit om aan te tonen dat een bepaald document niet onder die aanname valt of een hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001 de openbaarmaking van het document gebiedt. Het Gerecht wees er evenwel op dat LPN of de interveniërende lidstaten nergens in hun betoog de gegrondheid betwistten van de beoordeling dat alle betrokken documenten onder de uitzondering van dat artikel 4, lid 2, derde streepje, vielen.
21. Het Gerecht was in de punten 116, 117 en 122 van het bestreden arrest voorts van oordeel dat verordening nr. 1367/2006 de mogelijkheid voor de Commissie om af te zien van een concreet en individueel onderzoek van de gevraagde documenten onverlet liet.
22. Het Gerecht oordeelde in de punten 132 tot en met 139 van het bestreden arrest dat de beoordeling door de Commissie dat in casu geen hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001 de openbaarmaking van de betrokken documenten gebood, noch rechtens noch feitelijk onjuist was.
23. Dienaangaande behoefde volgens het Gerecht niet te worden beslist of deze documenten informatie bevatten die daadwerkelijk "uitstoot" in het milieu betrof, daar de aanname van artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 in casu niet toepasselijk was. Om dezelfde reden oordeelde het Gerecht dat uit deze bepaling geen hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, kon worden afgeleid.
24. LPN kon zich volgens het Gerecht evenmin baseren op de tweede zin van dat artikel 6, lid 1. Volgens het Gerecht ziet deze zin namelijk alleen op de verplichting om de andere dan de in artikel 4, lid 2, eerste en tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde uitzonderingen beperkend uit te leggen. Voorts, aldus het Gerecht, verwijst artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 niet naar een "hoger" openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001.
25. Ten slotte stelde het Gerecht vast dat LPN en de interveniërende lidstaten ter terechtzitting in antwoord op zijn vragen noch een ander eventueel hoger openbaar belang dan het belang bij een gestelde grotere transparantie inzake milieu konden noemen, noch konden uitleggen of en in hoeverre de gevraagde informatie uitstoot in het milieu in de zin van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 betrof.
Procesverloop voor het Hof en conclusies van partijen
26. Bij beschikking van de president van het Hof van 27 februari 2012 zijn de twee hogere voorzieningen gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsmede voor het arrest.
27. Bij beschikking van de president van het Hof van 27 april 2012 is de Bondsrepubliek Duitsland toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie. Bij beschikking van de president van het Hof van 10 juli 2012 is de Republiek Estland toegelaten tot interventie aan de zijde van de Republiek Finland en is haar toestemming verleend om tijdens de mondelinge behandeling opmerkingen te maken.
28. Met haar hogere voorziening vraagt LPN het Hof:
- het bestreden arrest gedeeltelijk te vernietigen voor zover het Gerecht daarbij haar vorderingen tot nietigverklaring van het litigieuze besluit heeft afgewezen en haar heeft verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie;
- het litigieuze besluit nietig te verklaren voor zover het documenten en uittreksels van documenten betreft waarvoor de Commissie de weigering van toegang in het besluit van 24 oktober 2008 heeft gehandhaafd, en
- de Commissie in haar eigen kosten en in die van LPN in eerste aanleg en in hogere voorziening te verwijzen.
29. Met haar hogere voorziening verzoekt de Republiek Finland het Hof:
- het bestreden arrest te vernietigen voor zover het Gerecht daarbij het beroep van LPN heeft verworpen;
- het litigieuze besluit nietig te verklaren, en
- de Commissie te verwijzen in de kosten van het onderzoek van de hogere voorziening.
30. Het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Estland en het Koninkrijk Zweden interveniëren aan de zijde van rekwirantes. Het Koninkrijk Zweden vordert eveneens verwijzing van de Commissie in zijn kosten.
31. De Commissie verzoekt het Hof de hogere voorzieningen af te wijzen en rekwirantes in de kosten te verwijzen.
32. De Bondsrepubliek Duitsland sluit zich aan bij de conclusies van de Commissie.
De hogere voorzieningen
33. LPN en de Republiek Finland baseren hun hogere voorzieningen op drie primaire middelen. Deze middelen betreffen schending van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 respectievelijk artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001.
34. LPN voert bovendien een vierde middel aan: verschillende onjuiste rechtsopvattingen van het Gerecht bij haar verwijzing in de kosten. LPN verzoekt het Hof ook het dictum van het bestreden arrest te corrigeren, dat het litigieuze besluit niet correct vermeldt.
Eerste middel: schending van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001
Argumenten van partijen
35. Het eerste middel van LPN en de Republiek Finland betreft een onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht bij de uitlegging van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 in die zin dat de Commissie de openbaarmaking van alle documenten van een krachtens artikel 226 EG ingeleide niet-nakomingsprocedure mag weigeren zonder concreet en individueel onderzoek van deze documenten. Het is ongerechtvaardigd om aan te nemen dat geen enkel document of geen enkel deel van een document van een dergelijke procedure kan worden meegedeeld zonder gevaar voor het doel van deze procedure om de betrokken lidstaat te bewegen tot naleving van het Unierecht.
36. De in het arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald (punten 56-59), gevolgde redenering dat op basis van een algemene aanname toegang tot documenten betreffende controleprocedures inzake staatssteun kan worden geweigerd, kan niet op soortgelijke wijze worden toegepast op documenten betreffende een niet-nakomingsprocedure. Voor deze laatste procedure geldt in het bijzonder geen specifieke regeling betreffende de vertrouwelijkheid en de toegang tot informatie. LPN voegt eraan toe dat zij geen persoonlijke, maar openbare belangen behartigt. Voorts vormen de documenten van een niet-nakomingsprocedure geen homogene groep documenten.
37. Het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden ondersteunen dit betoog en wijzen er met name op dat de redenen die het Hof in vorige zaken (arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, en arrest van 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie, C-514/07 P, C-528/07 P en C-532/07 P, Jurispr. blz. I-8533) ertoe hebben gebracht een algemene aanname te erkennen, in casu niet naar analogie toepasselijk zijn, gelet in het bijzonder op het feit dat de niet-nakomingsprocedures verschillen met betrekking tot zowel de materiële inhoud, omvang en gevoeligheid van de zaak als het rechtmatige belang om er kennis van te nemen. Het Koninkrijk Zweden stelt subsidiair dat de Commissie hoe dan ook had moeten nagaan of deze aanname in casu werkelijk van toepassing was.
38. Volgens de Commissie en de Bondsrepubliek Duitsland is het eerste middel evenwel ongegrond. Zij stellen dat de controleprocedure inzake staatssteun slechts een variante van de niet-nakomingsprocedure is en dat deze laatste procedure voorziet in een dialoog tussen de Commissie en de betrokken lidstaat waarin de particulieren geen procedurele rechten genieten. Bovendien heeft de niet-nakomingsprocedure tot doel snel en doeltreffend eventuele inbreuken op het Unierecht te beëindigen, in het bijzonder door het geschil in de administratieve procedure in der minne te regelen. Indien de inhoudelijke contacten tussen de Commissie en de betrokken lidstaat openbaar werden gemaakt, zou de wil, in het bijzonder van de lidstaten, om in een sfeer van vertrouwen samen te werken in gevaar komen.
Beoordeling door het Hof
39. Het eerste middel van rekwirantes verwijt het Gerecht te hebben aanvaard dat de Commissie een verzoek tot toegang van alle in hun geheel genoemde documenten van het administratieve dossier van een niet-nakomingsprocedure uit hoofde van artikel 226 EG in de precontentieuze fase ervan zonder concreet en individueel onderzoek van elk document kan weigeren op basis van een algemene aanname dat de openbaarmaking van de betrokken documenten de bescherming van het doel van onderzoeken in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 zou ondermijnen.
40. Om te beginnen heeft iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of zetel in een lidstaat krachtens artikel 255, leden 1 en 2, EG recht op toegang tot documenten van de Unie-instellingen onder het voorbehoud van de overeenkomstig de procedure van artikel 251 EG vastgestelde beginselen en voorwaarden. Verordening nr. 1049/2001 heeft, aldus punt 4 van de considerans en artikel 1 ervan, tot doel het recht van toegang van het publiek tot documenten van de instellingen maximaal zijn beslag te geven. Uit deze verordening, met uit name punt 11 van de considerans en artikel 4 ervan, dat voorziet in een desbetreffende uitzonderingsregeling, blijkt ook dat dit recht van toegang niettemin enigszins begrensd is om redenen van openbaar of particulier belang (zie reeds aangehaalde arresten Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, punt 51; Zweden e.a./API en Commissie, punten 69 en 70; alsook arresten van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 111, en Commissie/Agrofert Holding, C-477/10 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 53).
41. De instellingen weigeren op basis van de door de Commissie aangevoerde uitzondering, namelijk die van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, toegang tot een document ingeval de openbaarmaking ervan de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits zou ondermijnen, tenzij een hoger openbaar belang de openbaarmaking van het betrokken document gebiedt.
42. De uitzonderingsregeling van dat artikel 4, en met name lid 2 ervan, berust dus op een afweging tussen in een bepaalde situatie tegengestelde belangen, namelijk enerzijds de belangen die door de openbaarmaking van de betrokken documenten worden gediend en anderzijds de belangen die daardoor worden bedreigd. De beslissing over een verzoek om toegang tot documenten hangt af van de vraag welk belang in een specifiek geval moet primeren.
43. In casu staat vast dat documenten waarop het verzoek van LPN ziet, daadwerkelijk vallen onder een "onderzoek" in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
44. Ter rechtvaardiging van de weigering van toegang tot een document waarvan openbaarmaking is gevraagd, volstaat het volgens vaste rechtspraak in beginsel niet dat dit document een in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 genoemde activiteit betreft. De betrokken instelling moet tevens uitleggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door een van de in dat artikel neergelegde uitzonderingen (zie reeds aangehaalde arresten Zweden en Turco/Raad, punt 49; Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, punt 53; Zweden e.a./API en Commissie, punt 72; Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 116, en Commissie/Agrofert Holding, punt 57).
45. Het Hof heeft echter erkend dat de betrokken instelling zich in dit verband mag baseren op algemene aannames die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen van algemene aard kunnen gelden voor verzoeken om openbaarmaking met betrekking tot documenten van gelijke aard (zie reeds aangehaalde arresten Zweden en Turco/Raad, punt 50; Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, punt 54; Zweden e.a./API en Commissie, punt 74; Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 116, en Commissie/Agrofert Holding, punt 57).
46. Het Hof heeft, zoals de advocaat-generaal in de punten 57 tot en met 62 van zijn conclusie opmerkte, dergelijke algemene aannames reeds erkend in drie gevallen, namelijk voor documenten van het administratief dossier betreffende een controleprocedure inzake staatssteun (zie arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punt 61), de tussen de Commissie en de aanmeldende partijen of derden gewisselde documenten in het kader van een controleprocedure inzake bedrijfsconcentraties (zie reeds aangehaalde arresten Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 123, en Commissie/Agrofert Holding, punt 64), alsook de door een instelling in een gerechtelijke procedure ingediende memories (zie arrest Zweden e.a./API en Commissie, reeds aangehaald, punt 94).
47. Kenmerkend voor al deze zaken is dat het betrokken verzoek om toegang niet een enkel document, maar een geheel van documenten betrof (zie reeds aangehaalde arresten Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, punt 50; Zweden e.a./API en Commissie, punt 9; Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 10, dat de punten 1 en 2 overnam van het arrest van het Gerecht dat werd bestreden in de hogere voorziening die aanleiding gaf tot dat arrest van het Hof, en Commissie/Agrofert Holding, punt 7, dat punt 2 overnam van het arrest van het Gerecht dat werd bestreden in de hogere voorziening aan de oorsprong van dit laatste arrest van het Hof).
48. In een dergelijke situatie biedt de erkenning van een algemene aanname dat de openbaarmaking van een bepaalde soort documenten in beginsel de bescherming van een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemde belangen ondermijnt, de betrokken instelling de mogelijkheid een verzoek in zijn geheel te behandelen en dienovereenkomstig te beantwoorden.
49. Die casus doet zich hier voor. Zoals het door betrokkene in de zaak Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, ingediende verzoek, dat het volledige administratieve dossier over de procedure van controle van aan hem toegekende staatssteun betrof, verzocht LPN namelijk om toegang tot alle in hun geheel genoemde documenten van het dossier van de niet-nakomingsprocedure tegen de Portugese Republiek betreffende een stuwdamproject.
50. Bovendien is dit verzoek bij de vaststelling van het litigieuze besluit ingediend toen deze niet-nakomingsprocedure nog in de precontentieuze fase was en deze procedure nog niet door de Commissie was afgehandeld of bij het Hof was ingesteld.
51. Nagegaan dient dus te worden of een algemene aanname dient te worden erkend dat de openbaarmaking van de documenten van de niet-nakomingsprocedure in de precontentieuze fase in dergelijke omstandigheden de bescherming van het doel van onderzoeken ondermijnt.
52. Dienaangaande dient allereerst artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 te worden beschouwd.
53. Volgens artikel 3 van verordening nr. 1367/2006 is verordening nr. 1049/2001, en met name artikel 4 van deze laatste, in beginsel weliswaar van toepassing op ieder verzoek om toegang tot milieu-informatie waarover communautaire instellingen en organen beschikken, maar de door artikel 6 van verordening nr. 1367/2006 voor dergelijke verzoeken om toegang toegevoegde nadere regels vergemakkelijken gedeeltelijk en beperken gedeeltelijk de toegang tot documenten.
54. Lid 1, eerste zin, van dit artikel 6, dat een regel tot gemakkelijkere toegang tot documenten met milieu-informatie stelt, zondert "onderzoek, met name naar mogelijke inbreuken op het Gemeenschapsrecht" uit van toepassing van deze regel.
55. Bijgevolg beschouwt deze Unieregeling de niet-nakomingsprocedure als een soort procedure die als zodanig kenmerken heeft die zich verzetten tegen volledige transparantie op dit gebied, en die dus een bijzondere positie binnen de regeling betreffende de toegang tot documenten heeft.
56. Bovendien hebben de niet-nakomingsprocedure en een procedure van controle van staatssteun vergelijkbare kenmerken, op basis waarvan het Hof in het arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, een algemene aanname in dat opzicht heeft erkend.
57. Zij betreffen namelijk allebei een procedure tegen de lidstaat die verantwoordelijk is hetzij voor de toekenning van de litigieuze steun (zie arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punt 57), hetzij voor de gestelde niet-nakoming van het Unierecht.
58. Het Hof ging er ook van uit dat de belanghebbenden, met uitzondering van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de verlening van de betrokken steun, in de controleprocedure inzake staatssteun geen recht hebben om de documenten in het administratieve dossier van de Commissie in te zien, en dat het zou ingaan tegen de controleregeling inzake staatssteun wanneer deze belanghebbenden op basis van verordening nr. 1049/2001 toegang tot deze documenten konden krijgen (zie arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punten 58 en 61).
59. Het Unierecht, met name artikel 226 EG, geeft een particulier in niet-nakomingsprocedures evenmin het recht om het dossier in te zien, ook al leidde zijn klacht tot de procedure. De Commissie heeft in haar interne procedureregels inzake de administratieve maatregelen ten gunste van de klager alleen toegestaan dat hij op de hoogte wordt gesteld van de genomen besluiten en van het voorstel tot seponering van het dossier [zie mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Europese Ombudsman betreffende betrekkingen met de klager inzake inbreuken op het gemeenschapsrecht [COM(2002) 141 def.; PB C 244, blz. 5, punten 7, 9 en 10)].
60. Voorts is het vaste rechtspraak dat een klager niet gerechtigd is om in een niet-nakomingsprocedure een standpuntbepaling van de Commissie in een bepaalde zin te eisen of om op te komen tegen een weigering van de Commissie om een niet-nakomingsprocedure tegen een lidstaat in te stellen (zie in die zin met name arresten van 14 februari 1989, Star Fruit/Commissie, 247/87, Jurispr. blz. 291, punt 11; 17 mei 1990, Sonito e.a./Commissie, C-87/89, Jurispr. blz. I-1981, punt 6, en beschikking van 14 juli 2011, Ruipérez Aguirre en ATC Petition/Commissie, C-111/11 P, punten 11 en 12). Dienaangaande is het irrelevant dat de klager optreedt tot verdediging van een persoonlijk of openbaar belang.
61. De Commissie moet namelijk, wanneer zij van mening is dat een lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen, nagaan of tegen deze lidstaat moet worden opgetreden, bepalen welke bepalingen hij heeft geschonden en op welk tijdstip de niet-nakomingsprocedure tegen deze lidstaat moet worden ingeleid (zie met name arresten van 8 december 2005, Commissie/Luxemburg, C-33/04, Jurispr. blz. I-10629, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 7 oktober 2010, Commissie/Portugal, C-154/09, punt 51). Het met redenen omkleed advies van de Commissie bakent overigens het voorwerp af van een niet-nakomingsprocedure (zie arrest van 8 juli 2010, Commissie/Portugal, C-171/08, Jurispr. blz. I-6817, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
62. Het is voorts vaste rechtspraak dat de precontentieuze procedure tot doel heeft, de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen, de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven (zie met name arresten van 7 juli 2005, Commissie/Oostenrijk, C-147/03, Jurispr. blz. I-5969, punt 22, en 14 april 2011, Commissie/Roemenië, C-522/09, Jurispr. blz. I-2963, punt 15).
63. Openbaarmaking van de documenten van een niet-nakomingsprocedure in de precontentieuze fase ervan kan bovendien de aard en het verloop van deze procedure wijzigen, daar het in die omstandigheden nog moeilijker kan blijken onderhandelingen aan te knopen en een schikking tussen de Commissie en de betrokken lidstaat tot beëindiging van een verweten niet-nakoming te treffen zodat het Unierecht kan worden nageleefd en een beroep in rechte vermeden.
64. Ten slotte vormen de documenten van de precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure, anders dan rekwirantes stellen, voor de toepassing van voormelde algemene aanname een uniek soort documenten. De in artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 gestelde uitzondering inzake onderzoek naar mogelijke inbreuken op het gemeenschapsrecht maakt enerzijds namelijk geen onderscheid naar het soort document uit het dossier over een dergelijk onderzoek of naar de opsteller van de betrokken documenten. Betreffende de documenten van controleprocedures inzake staatssteun oordeelde het Hof anderzijds dat alle documenten van het administratief dossier betreffende een dergelijke procedure een unieke categorie vormen waarvoor een algemene aanname geldt dat openbaarmaking van deze documenten van het administratieve dossier in beginsel zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het doel van onderzoeken (zie arrest Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, reeds aangehaald, punt 61).
65. Uit het vooroverwogene volgt dat kan worden aangenomen dat de openbaarmaking van de documenten van een niet-nakomingsprocedure in de precontentieuze fase ervan de aard van deze procedure dreigt aan te tasten en het verloop ervan te wijzigen, zodat de bescherming van het doel van onderzoeken in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 in beginsel zou worden ondermijnd.
66. Deze algemene aanname sluit niet uit dat kan worden aangetoond dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd, niet onder die aanname valt of dat een hoger openbaar belang openbaarmaking van het betrokken document krachtens artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001 gebiedt (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, punt 62; Zweden e.a./API en Commissie, punt 103; Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 126, en Commissie/Agrofert Holding, punt 68).
67. Bovendien is de Commissie niet gehouden haar besluit te baseren op deze algemene aanname. Zij kan de in een verzoek om toegang bedoelde documenten steeds concreet onderzoeken en een dergelijke motivering geven. Voorts is zij, wanneer zij vaststelt dat de dossierstukken, gelet op de kenmerken van de door een bepaald verzoek om toegang bedoelde niet-nakomingsprocedure, volledig of gedeeltelijk openbaar kunnen worden gemaakt, gehouden tot deze openbaarmaking.
68. De eis tot verificatie of de betrokken algemene aanname werkelijk van toepassing is, kan evenwel niet aldus worden uitgelegd dat de Commissie alle in casu gevraagde documenten individueel moet onderzoeken. Een dergelijke eis ontneemt deze algemene aanname haar nuttige werking, namelijk de Commissie in staat te stellen een verzoek om volledige toegang ook volledig te beantwoorden.
69. Het Gerecht stelde in punt 121 van het bestreden arrest voorts vast dat het ondenkbaar is dat de Commissie de toegang tot één enkel van de betrokken documenten of tot een deel van de inhoud ervan had kunnen toestaan zonder de met de Portugese autoriteiten aan de gang zijnde onderhandelingen in gevaar te brengen. Deze vaststelling is onbetwist door rekwirantes die overigens geen enkele onjuiste opvatting van de feiten door het Gerecht hebben gesteld.
70. Gelet op het vooroverwogene heeft het Gerecht geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting gegeven door te erkennen dat de Commissie krachtens artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/200 de toegang tot de documenten van een niet-nakomingsprocedure in de precontentieuze fase van deze procedure kan weigeren op basis van de algemene aanname dat de zelfs gedeeltelijke toegang van het publiek tot deze documenten het doel ervan kan ondermijnen.
71. Mitsdien dient het eerste middel ongegrond te worden verklaard.
Tweede middel: schending van artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr.1367/2006
Argumenten van partijen
72. Volgens LPN en de Republiek Finland, op dit punt ondersteund door het Koninkrijk Zweden, geeft het oordeel van het Gerecht, met name in punt 136 van het bestreden arrest, dat artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 niet van toepassing is op de uitzondering betreffende de bescherming van onderzoek, blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Die bepaling ziet namelijk op alle in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 gestelde uitzonderingen, die buiten de wettelijke aanname in de zin van dit artikel 6, lid 1, eerste zin vallen, zoals volgt uit het oogmerk van verordening nr. 1367/2006, punt 15 van de considerans ervan en artikel 4, lid 4, van het verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, ondertekend te Aarhus op 25 juni 1998 en namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB L 124, blz. 1), dat ook een verplichting oplegt tot uitlegging in beperkende zin van de gronden van afwijzing van verzoeken om milieu-informatie.
73. Volgens LPN is artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 onverenigbaar met de erkenning van een algemene aanname van schade bij openbaarmaking van documenten daar deze bepaling eist dat in beperkende zin wordt uitgelegd en dus dat in concreto wordt nagegaan of de informatie in de documenten waarvan openbaarmaking wordt gevraagd, al dan niet verband houdt met uitstoot in het milieu.
74. Ten slotte, aldus LPN, is het in punt 138 van het bestreden arrest gestelde dat zij niet kon uitleggen of en in hoeverre de gevraagde informatie betrekking had op uitstoot in het milieu in de zin van artikel 6, lid 1, onjuist. Zij kon deze uitlegging namelijk niet geven daar zij de inhoud van de niet-openbaar gemaakte documenten niet kende.
75. Volgens de Commissie wilde de Uniewetgever, door het onderzoek naar mogelijke inbreuken op het Unierecht uit te sluiten van de wettelijke aanname van artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006, kennelijk rekening houden met de bijzondere aard ervan. Of eventueel sprake is van een hoger openbaar belang dat de openbaarmaking van documenten gebiedt, moet dus worden onderzocht tegen de achtergrond van verordening nr. 1049/2001 en uit verordening nr. 1367/2006 kan niet worden afgeleid dat de niet-nakomingsprocedures inzake milieu anders moeten worden behandeld dan niet-nakomingsprocedures op andere gebieden, met betrekking tot de aanname dat de openbaarmaking van documenten het doel van onderzoek zou ondermijnen.
76. Volgens de Bondsrepubliek Duitsland laat artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 de door verordening nr. 1049/2001 geregelde beoordeling van de weigering van toegang tot documenten met milieu-informatie en betreffende een niet-nakomingsprocedure in de precontentieuze fase ervan onverlet. Deze bepaling herhaalt namelijk alleen de door het Hof gestelde eis van strikte uitlegging van de weigeringsgronden en stelt gewoon de eis dat bij de afweging van tegenovergestelde belangen rekening wordt gehouden met milieubelangen.
Beoordeling door het Hof
77. Volgens het tweede middel van rekwirantes geeft het oordeel van het Gerecht dat artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 niet uitsluit dat de Commissie zich baseert op de algemene aanname dat de openbaarmaking van de documenten van een niet-nakomingsprocedure in de precontentieuze fase ervan de bescherming van het doel van onderzoek in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 zou ondermijnen, blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
78. Ter beoordeling van de gegrondheid van dit middel dient te worden nagegaan of en in voorkomend geval in hoeverre dit artikel 6, lid 1, het door de Commissie krachtens artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 te verrichten onderzoek wijzigt wat de procedures inzake milieu betreft.
79. Artikel 6 van verordening nr. 1367/2006 voegt aan verordening nr. 1049/2001 specifieke regels inzake de verzoeken om toegang tot milieu-informatie toe.
80. De eerste zin van lid 1 van dit artikel 6 verwijst naar artikel 4, lid 2, eerste en tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 en bepaalt dat een hoger openbaar belang wordt geacht openbaarmaking te gebieden wanneer de gevraagde informatie uitstoot in het milieu betreft. Deze wettelijke aanname betreft het laatste zinsdeel van dit artikel 4, lid 2, dat weigering van toegang tot een document uitsluit indien een hoger openbaar belang dan de beschermde belangen openbaarmaking van het bedoelde document gebiedt. Deze wettelijke aanname is niet van toepassing op "onderzoek, met name naar mogelijke inbreuken op het gemeenschapsrecht".
81. Artikel 6, lid 1, tweede zin, van verordening nr. 1367/2006 bepaalt: "Wat betreft de overige uitzonderingen krachtens artikel 4 van [verordening nr. 1049/2001], worden de gronden voor weigering beperkt uitgelegd, waarbij rekening wordt gehouden met het openbaar belang dat bij openbaarmaking is gediend en met de vraag of de gevraagde informatie betrekking heeft op uitstoot in het milieu."
82. Blijkens de tekst en de opzet van dit artikel 6, lid 1, omvatten de "overige uitzonderingen" in de zin van de tweede zin van dit lid niet de bescherming van niet-nakomingsprocedures.
83. De eerste zin van dat lid 1 bepaalt namelijk een regel voor de uitzonderingen in artikel 4, lid 2, eerste en tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001. De tweede zin van datzelfde lid 1 vermeldt niet zonder meer de "overige uitzonderingen", maar de "overige uitzonderingen krachtens artikel 4 van verordening [nr. 1049/2001]". Deze bepaling ziet dus op de uitzonderingen in dit artikel 4, leden 1, 2, tweede streepje, 3 en 5. Aangezien de niet-nakomingsprocedures vallen onder het onderzoek in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, waarop artikel 6, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 1367/2006 ziet, valt dit onderzoek niet onder het begrip "overige uitzonderingen" in de zin van de tweede zin van dit artikel 6, lid 1.
84. Blijkens de formulering en de opzet van de twee zinnen van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 was de wetgever duidelijk voornemens de niet-nakomingsprocedures uit te sluiten van de werkingssfeer van deze bepaling in haar geheel.
85. Door te oordelen dat artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 geen afbreuk doet aan het onderzoek dat de Commissie krachtens verordening nr. 1049/2001 moet verrichten in geval van een verzoek om toegang tot de documenten van een nog in de precontentieuze fase behandelde niet-nakomingsprocedure, heeft het Gerecht dus geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting gegeven.
86. Bijgevolg moet het tweede middel ongegrond worden verklaard.
Derde middel: schending van artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001
Argumenten van partijen
87. Volgens de Republiek Finland, die op dit punt wordt ondersteund door het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden, legde het Gerecht, los van de toepasselijkheid van artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1367/2006, artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001 onjuist uit doordat het Gerecht niet beoordeelde of de Commissie had onderzocht of een hoger openbaar belang de openbaarmaking van de betrokken documenten gebood. Volgens het arrest Zweden en Turco/Raad, reeds aangehaald (punten 44, 45 en 49), had het Gerecht moeten eisen dat de Commissie het belang bij bescherming van onderzoek vergelijkt met het openbaar belang om kennis te mogen nemen van de betrokken documenten, gelet op het belang bij ruimere transparantie. Wanneer een verzoek om toegang een document betreft dat binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1367/2006 valt, kunnen de verkrijging van milieu-informatie en het belang dat deze informatie beschikbaar is voor de bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid, een hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001 vormen.
88. Voorts, aldus het Koninkrijk Zweden, geeft de door het Gerecht aan de verzoeker om toegang tot documenten opgelegde last om een hoger openbaar belang te stellen en aan te tonen, in de punten 138 en 139 van het bestreden arrest blijk van een onjuiste rechtsopvatting, gelet in het bijzonder op het feit dat alleen de betrokken instelling de inhoud kent van de documenten waarvan openbaarmaking wordt gevraagd.
89. De Commissie betoogt dat het Gerecht in punt 139 van het bestreden arrest het argument dat de uiteenlopende belangen in de zin van artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001 niet correct zijn afgewogen, terecht van de hand heeft gewezen.
Beoordeling door het Hof
90. Het derde middel van de Republiek Finland verwijt het Gerecht in wezen niet te hebben beoordeeld of de Commissie krachtens artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001 had onderzocht of een hoger openbaar belang de openbaarmaking van de betrokken documenten gebood.
91. Het Gerecht stelde in de punten 132 en 133 van het bestreden arrest vast dat een hoger openbaar belang in de zin van deze bepaling volgens het litigieuze besluit in casu ontbrak en dat deze beoordeling dat een hoger openbaar belang ontbrak, rechtens noch feitelijk onjuist was. LPN en de Republiek Finland beroepen zich niet op een concreet belang dat in casu de openbaarmaking van de betrokken documenten gebiedt, maar stellen alleen het belang in het algemeen dat milieu-informatie beschikbaar is tot bescherming van het milieu en de menselijke gezondheid.
92. Het hoger openbaar belang dat de openbaarmaking van een document kan gebieden, hoeft niet noodzakelijkerwijze te worden onderscheiden van de aan verordening nr. 1049/2001 onderliggende beginselen (zie in die zin arrest Zweden en Turco/Raad, reeds aangehaald, punten 74 en 75).
93. Met dermate algemene overwegingen als in casu kan evenwel niet worden aangetoond dat het transparantiebeginsel in casu een bijzonder gewicht had dat zwaarder kon wegen dan de redenen tot weigering van openbaarmaking van de betrokken documenten (zie naar analogie arrest Zweden e.a./API en Commissie, reeds aangehaald, punt 158).
94. De eis dat de verzoeker concreet omstandigheden moet stellen waaruit een hoger openbaar belang blijkt dat de openbaarmaking van de betrokken documenten gebiedt, is conform de rechtspraak van het Hof (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, punt 62; Zweden e.a./API en Commissie, punt 103; Commissie/Éditions Odile Jacob, punt 126, en Commissie/Agrofert Holding, punt 68).
95. Voor zover LPN om toegang tot deze documenten verzocht om de informatie in het bezit van de Commissie over het in de betrokken niet-nakomingsprocedure in het geding zijnde stuwdamproject te kunnen aanvullen en dus actief aan deze procedure deel te nemen, blijkt daaruit geen "hoger openbaar belang" in de zin van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, punt 70; Commissie/Éditions Odile Jacob, punten 145 en 146, en Commissie/Agrofert Holding, punten 85 en 86), ook al handelt LPN als niet-gouvernementele organisatie overeenkomstig haar statutair doel, namelijk milieubescherming,
96. Verordening nr. 1367/2006 m aakt volgens punt 2 van de considerans ervan weliswaar deel uit een milieuactieprogramma van de Gemeenschap dat de nadruk legt op het belang van het verstrekken van adequate milieu-informatie en het bieden van reële mogelijkheden tot inspraak in de besluitvorming op milieugebied, maar dat neemt niet weg dat de toegang tot de documenten van een niet-nakomingsprocedure niet op basis van deze inspraak kan worden gerechtvaardigd. De verordening geeft het publiek volgens artikel 9 ervan namelijk alleen inspraak wanneer de communautaire instellingen of organen milieuplannen en -programma's voorbereiden, wijzigen of herzien. Dit artikel ziet evenwel niet op niet-nakomingsprocedures.
97. Gelet op het vooroverwogene heeft het Gerecht dus niet verzuimd te beoordelen of de Commissie overeenkomstig artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001 had onderzocht of een hoger openbaar belang de openbaarmaking van de betrokken documenten gebood.
98. Mitsdien moet ook het derde middel ongegrond worden verklaard.
Vierde middel: verwijzing van LPN in de kosten
99. Volgens LPN geeft de in de punten 141 tot en met 143 van het bestreden arrest gemotiveerde beslissing van het Gerecht om LPN te verwijzen in de kosten, blijk van verschillende onjuiste rechtsopvattingen.
100. Op dit punt volstaat het eraan te herinneren dat volgens vaste rechtspraak, wanneer alle andere middelen in hogere voorziening zijn afgewezen, de vordering betreffende de gestelde onregelmatigheid van de beslissing van het Gerecht over de kosten niet-ontvankelijk moet worden verklaard krachtens artikel 58, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, volgens hetwelk het verzoek om hogere voorziening niet uitsluitend betrekking kan hebben op de veroordeling in of het bedrag van de proceskosten (zie met name arresten van 30 september 2003, Freistaat Sachsen e.a./Commissie, C-57/00 P en C-61/00 P, Jurispr. blz. I-9975, punt 124; 26 mei 2005, Tralli/BCE, C-301/02 P, Jurispr. blz. I-4071, punt 88, en 5 juli 2011, Edwin/BHIM, C-263/09 P, Jurispr. blz. I-5853, punt 78).
101. Aangezien alle andere middelen in de hogere voorziening van LPN zijn afgewezen, dient dit laatste middel inzake de kosten dus niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Aanvullende vordering van LPN tot correctie van punt 1 van het dictum van het bestreden arrest
102. LPN verzoekt het Hof in hogere voorziening punt 1 van het dictum van het bestreden arrest te corrigeren. Volgens haar vermeldde het Gerecht het litigieuze besluit incorrect; het ging niet om het besluit van 24 oktober 2008, maar om het besluit van 22 november 2007. LPN stelt voor om in dat punt 1 uitdrukkelijk te preciseren dat het beroep was ingesteld "tegen het besluit van de Commissie van 22 november 2007" en dat de toegang tot de betrokken documenten bij het besluit van 24 oktober 2008 "geweigerd bleef".
103. Volgens de Commissie is dit middel niet-ontvankelijk.
104. Volgens artikel 113, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, in de versie die gold toen de hogere voorziening werd ingesteld, strekt hogere voorziening tot gehele of gedeeltelijke vernietiging van de beslissing van het Gerecht.
105. In casu strekt de aanvullende vordering van LPN niet tot vernietiging, zelfs niet gedeeltelijk, van het bestreden arrest, te weten van het dictum ervan (zie arrest van 15 november 2012, Al-Aqsa/Raad en Nederland/Al-Aqsa, C-539/10 P en C-550/10 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak), maar enkel tot wijziging van de formulering van dit dictum zonder invloed op de inhoud ervan of de uitkomst van het geding in eerste aanleg. Blijkens het bestreden arrest, met name de punten 18, 38 en 59 ervan, betrof het in punt 1 van het dictum van dat arrest verworpen beroep namelijk duidelijk het besluit van 22 november 2007.
106. Voorts staat het alleen aan het Gerecht om eventuele schrijffouten en kennelijke onnauwkeurigheden in zijn arrest te herstellen overeenkomstig artikel 84 van zijn Reglement voor de procesvoering.
107. De aanvullende vordering van LPN moet dus niet-ontvankelijk worden verklaard.
108. Mitsdien moeten de hogere voorzieningen van LPN en de Republiek Finland volledig worden afgewezen.
Kosten
109. Artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof bepaalt dat wanneer de hogere voorziening ongegrond is, het Hof over de kosten beslist.
110. Volgens artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat krachtens artikel 184, lid 1, daarvan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Overeenkomstig artikel 138, lid 2, van dit Reglement bepaalt het Hof, indien meer partijen in het ongelijk zijn gesteld, het door elk van hen te dragen deel van de proceskosten. Volgens artikel 140, lid 1, van dit Reglement dragen de lidstaten die in het geding zijn tussengekomen, hun eigen kosten.
111. Aangezien LPN en de Republiek Finland in het ongelijk zijn gesteld en de Commissie heeft gevorderd dat zij in de kosten worden verwezen, dienen zij voor gelijke delen in de kosten te worden verwezen.
112. Het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland en het Koninkrijk Zweden zullen als interveniënten hun eigen kosten dragen.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart:
1) De hogere voorzieningen worden afgewezen.
2) De Liga para a Protecção da Natureza en de Republiek Finland worden voor gelijke delen in de kosten verwezen.
3) Het Koninkrijk Denemarken, de Bondsrepubliek Duitsland, de Republiek Estland en het Koninkrijk Zweden zullen hun eigen kosten dragen.