Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 18 juli 2013. # Deutsche Umwelthilfe eV tegen Bundesrepublik Deutschland. # Verzoek om een prejudiciële beslissing: Verwaltungsgericht Berlin - Duitsland. # Toegang van publiek tot milieu-informatie - Richtlijn 2003/4/EG - Bevoegdheid van lidstaten om organen die optreden in wetgevende hoedanigheid uit te sluiten van begrip ‚overheidsinstantie’ als bedoeld in deze richtlijn - Grenzen. # Zaak C-515/11.

ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)

18 juli 2013 (*)

„Toegang van publiek tot milieu-informatie – Richtlijn 2003/4/EG – Bevoegdheid van lidstaten om organen die optreden in wetgevende hoedanigheid uit te sluiten van begrip ‚overheidsinstantie’ als bedoeld in deze richtlijn – Grenzen”

In zaak C‑515/11,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het Verwaltungsgericht Berlin (Duitsland) bij beslissing van 22 september 2011, ingekomen bij het Hof op 3 oktober 2011, in de procedure

Deutsche Umwelthilfe eV

tegen

Bundesrepublik Deutschland,

wijst

HET HOF (Tweede kamer),

samengesteld als volgt: R. Silva de Lapuerta, kamerpresident, G. Arestis, J.‑C. Bonichot (rapporteur), A. Arabadjiev en J. L. da Cruz Vilaça, rechters,

advocaat-generaal: E. Sharpston,

griffier: A. Impellizzeri, administrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 17 januari 2013,

gelet op de opmerkingen van:

Deutsche Umwelthilfe eV, vertegenwoordigd door R. Klinger, Rechtsanwalt,
de Duitse regering, vertegenwoordigd door T. Henze en A. Wiedmann als gemachtigden,
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Oliver en D. Düsterhaus als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 21 maart 2013,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, punt 2, tweede alinea, eerste zin, van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PB L 41, blz. 26).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Deutsche Umwelthilfe eV en de Bundesrepublik Deutschland over haar verzoek om toegang tot informatie waarvan het Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (ministerie van Economische zaken en Technologie) in het bezit is gekomen in het kader van de correspondentie van dit ministerie met vertegenwoordigers van de Duitse auto-industrie tijdens het overleg dat is voorafgegaan aan de vaststelling van een regeling inzake etikettering van energieverbruik.

Toepasselijke bepalingen

Verdrag van Aarhus

3 Het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, goedgekeurd namens de Europese Gemeenschap bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB L 124, blz. 1; hierna: „verdrag van Aarhus”), omschrijft in artikel 2, lid 2, de term „overheidsinstantie” als volgt:

„a) overheid op nationaal, regionaal of ander niveau;

[...]

Deze begripsomschrijving omvat geen organen of instellingen die optreden in een rechterlijke of wetgevende hoedanigheid.”

4 Artikel 4 van het verdrag van Aarhus bepaalt dat elke partij, met inachtneming van enige gevallen van voorbehoud en een aantal voorwaarden, waarborgt dat overheidsinstanties in antwoord op een verzoek om milieu-informatie deze informatie binnen het kader van de nationale wetgeving beschikbaar stellen aan het publiek.

5 Artikel 8 van het verdrag van Aarhus, met als opschrift „Inspraak tijdens de voorbereiding van uitvoerende regelingen en/of algemeen toepasselijke wettelijk bindende normatieve instrumenten”, bepaalt:

„Elke partij tracht doeltreffende inspraak in een passend stadium te bevorderen, en terwijl opties nog openstaan, gedurende de voorbereiding door overheidsinstanties van uitvoerende regelingen en andere algemeen toepasselijke wettelijk bindende regels die een aanzienlijk effect kunnen hebben op het milieu. [...]

[...]”

Unierecht

6 De verklaring van de Europese Gemeenschap over enkele specifieke bepalingen van richtlijn 2003/4, die in de bijlage bij besluit 2005/370 is opgenomen, luidt als volgt:

„Met betrekking tot artikel 9 van het Verdrag van Aarhus verzoekt de Europese Gemeenschap de partijen bij dat Verdrag nota te nemen van artikel 2, [punt] 2, en artikel 6 van richtlijn [2003/4]. Deze bepalingen bieden de lidstaten van de Europese [Unie] de mogelijkheid in uitzonderlijke gevallen en onder strikte voorwaarden bepaalde instellingen en organen uit te sluiten van de voorschriften inzake beroepsprocedures ten aanzien van besluiten betreffende de verzoeken om informatie.

[...]”

7 De punten 1, 5, 11 en 16 van de considerans van richtlijn 2003/4 luiden:

„(1) Een verruimde toegang van het publiek tot milieu-informatie en verspreiding van die informatie dragen bij tot een verhoogd milieubewustzijn, een vrije gedachtewisseling, een doeltreffender deelneming van het publiek aan de milieubesluitvorming en, uiteindelijk, tot een beter milieu.

[...]

(5) [...] Met het oog op de sluiting van [het verdrag van Aarhus] door de Europese Gemeenschap dienen de bepalingen ervan in overeenstemming te zijn met het gemeenschapsrecht.

[...]

(11) Om rekening te houden met het beginsel van artikel 6 van het Verdrag dat de eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Gemeenschap, moet de definitie van overheidsinstantie zo worden verruimd dat hieronder de regerings- of andere overheidsorganen op nationaal, regionaal of lokaal niveau vallen, ongeacht of deze specifieke verantwoordelijkheden voor het milieu hebben. De definitie dient eveneens zo te worden verruimd dat eronder vallen: andere personen of organen die naar nationaal recht openbare bestuursfuncties met betrekking tot het milieu uitoefenen, alsmede andere personen of organen die onder hun toezicht openbare verantwoordelijkheden of functies met betrekking tot het milieu uitoefenen.

[...]

(16) Het recht op informatie houdt in dat bekendmaking van de informatie de regel moet zijn en dat overheidsinstanties uitsluitend in bepaalde, welomschreven gevallen de mogelijkheid hebben een verzoek om milieu-informatie te weigeren. [...]”

8 Artikel 2, punt 2, eerste alinea, van richtlijn 2003/4 definieert het begrip „overheidsinstantie” als volgt:

„‚overheidsinstantie’:

a) [de regering of een ander] overheidsorgaan, inclusief openbare adviesorganen, op nationaal, regionaal of lokaal niveau;

[...]”

9 Artikel 2, punt 2, tweede alinea, eerste volzin, van richtlijn 2003/4 bepaalt:

„De lidstaten kunnen bepalen dat deze begripsomschrijving niet slaat op instellingen of organen die optreden in een [...] wetgevende hoedanigheid. [...]”

Duits recht

10 Artikel 80 van het Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (Duitse grondwet) luidt als volgt:

„(1) De bondsregering, een bondsminister of de regeringen van deelstaten kunnen bij wet worden gemachtigd verordeningen uit te vaardigen. Daartoe moeten de inhoud, het doel en de omvang van de verleende machtiging in de wet worden bepaald. De verordening moet haar rechtsgrondslag vermelden. Indien in een wet is bepaald dat een machtiging kan worden gesubdelegeerd, is voor deze verdere delegatie van de machtiging een verordening vereist.

(2) Toestemming van de Bundesrat is, voor zover niet anders is bepaald in de federale wettelijke regeling, vereist voor verordeningen van een bondsministerie of van een bondsminister [...], waarvoor goedkeuring van de Bundesrat vereist is of die door de deelstaten in opdracht van de Bond of als eigen aangelegenheid worden uitgevoerd.

(3) De Bundesrat kan aan de bondsregering voorstellen voor de vaststelling van verordeningen voorleggen, waarvoor zijn goedkeuring vereist is.

(4) Voor zover de regeringen van de deelstaten bij federale wet of op grond van federale wetten zijn gemachtigd om verordeningen uit te vaardigen, mogen zij ook een wet uitvaardigen.”

11 § 2, lid 1, van het Umweltinformationsgesetz (wet inzake milieu-informatie) van 22 december 2004 (BGBl. 2004 I, blz. 3704), waarbij richtlijn 2003/4 in Duits recht is omgezet, bepaalt:

„De informatieplicht rust op:

1. de regering en andere overheidsorganen [...] De informatieplicht rust niet op:

a) de hoogste federale autoriteiten, voor zover zij wetgevend optreden of verordeningen uitvaardigen [...]”

12 § 1 van het Energieverbrauchskennzeichnungsgesetz (wet inzake de etikettering van energieverbruik) van 30 januari 2002 (BGBl. 2002 I, blz. 570), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding, machtigt het Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie om verordeningen uit te vaardigen en luidt als volgt:

„(1) Teneinde het verbruik van energie en van andere belangrijke bronnen en de CO₂-uitstoot te verminderen en teneinde de consument in dat opzicht te informeren, kan het Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie bij verordening en met instemming van de Bundesrat:

1. bepalen dat bij apparaten en onderdelen van apparaten alsmede bij motorvoertuigen verplicht gegevens worden vermeld over het verbruik van energie en andere belangrijke bronnen alsmede over de CO_2-uitstoot en aanvullende gegevens (energie-etikettering);

2. de maximaal toegestane waarden voor het energieverbruik van apparaten vastleggen (verbruiksmaxima).

[...]

(3) Verordeningen als bedoeld in de leden 1 en 2 kunnen met name regelen:

1. de typen betrokken apparaten en motorvoertuigen;

[...]

3. bij motorvoertuigen: de inhoud en de vorm van de energie-etikettering zoals:

[...]

4. de toepasselijke metingsnormen en -procedures;

5. de aanwijzing en de bevoegdheden van de bevoegde instanties en autoriteiten;

[...]”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

13 Deutsche Umwelthilfe eV is een vereniging voor de bescherming van milieu- en consumentenbelangen.

14 Bij besluit van 27 oktober 2010 heeft het Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie geweigerd het verzoek van deze vereniging in te willigen om toezending van informatie die was opgenomen in een briefwisseling tussen dit ministerie en vertegenwoordigers van de Duitse auto-industrie gedurende het overleg dat voorafging aan de vaststelling van een regeling inzake de energie-etikettering. Dit ministerie heeft zich in dit verband beroepen op de bepaling in de wet inzake milieu-informatie van 22 december 2004, die overheidsinstanties vrijstelt van de verplichting tot het verstrekken van milieu-informatie wanneer zij optreden in het kader van de voorbereiding van een verordening.

15 Bij de verwijzende rechter werd beroep tot nietigverklaring van dit afwijzende besluit ingesteld. Die rechter vraagt zich af of deze wet verenigbaar is met richtlijn 2003/4 en met name of artikel 2, punt 2, tweede alinea, eerste zin, van deze richtlijn, voor zover het betrekking heeft op overheidsinstanties die optreden in hun of wetgevende hoedanigheid, kan worden toegepast op overheidsinstanties wanneer zij een verordening als aan de orde in het hoofdgeding voorbereiden en vaststellen.

16 In voorkomend geval wenst de verwijzende rechter te vernemen of deze uitzondering nog toepassing kan vinden wanneer de procedure van voorbereiding van de betrokken handeling is beëindigd.

17 Daarop heeft het Verwaltungsgericht Berlin de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1) Moet artikel 2, punt 2, tweede [alinea, eerste] volzin, van [richtlijn 2003/4] aldus worden uitgelegd dat instellingen en organen ook dan in een wetgevende hoedanigheid optreden wanneer zij, op grond van een machtiging bij formele wet, als uitvoerende macht rechtsregels uitvaardigen?

2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, vallen deze instellingen en organen blijvend of alleen voor de duur van de wetgevingsprocedure buiten het begrip ‚overheidsinstantie’?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste vraag

18 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, punt 2, tweede alinea, eerste zin, van richtlijn 2003/4 in die zin moet worden uitgelegd dat de bij deze bepaling aan de lidstaten geboden mogelijkheid om „instellingen of organen die optreden in een [...] wetgevende hoedanigheid” niet aan te merken als overheidsinstanties, die gehouden zijn toegang te verlenen tot de milieu-informatie waarover zij beschikken, betrekking kan hebben op ministeries wanneer zij, krachtens een machtiging bij formele wet, regelingen voorbereiden en vaststellen.

19 Vooraf dient in herinnering te worden gebracht dat het Hof heeft geoordeeld dat van deze bepaling ook gebruik kan worden gemaakt voor ministeries voor zover deze een rol spelen in de wetgeving in eigenlijke zin. Het heeft zich echter niet uitgesproken over de vraag of deze bepaling ook kan worden toegepast op ministeries wanneer zij een rol spelen in een procedure die tot de vaststelling van een lagere regel dan een wet kan leiden (arrest van 14 februari 2012, Flachglas Torgau, C‑204/09, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 34 en 51).

20 In dit verband dient te worden gepreciseerd dat het aan de verwijzende rechter staat om te beoordelen of dit het geval is voor de voorschriften die in het hoofdgeding aan de orde zijn.

21 Om te bepalen of artikel 2, punt 2, tweede alinea, eerste zin, van richtlijn 2003/4 tevens betrekking heeft op ministeries wanneer zij een rol spelen in een procedure die tot de vaststelling van een lagere regel dan een wet kan leiden, dient in herinnering te worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak zowel de eenvormige toepassing van het Unierecht als het gelijkheidsbeginsel vereist dat de bewoordingen van een bepaling van het Unierecht die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normalerwijs in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd, rekening houdend met de context van de bepaling en het doel van de betrokken regeling (zie arrest Flachglas Torgau, reeds aangehaald, punt 37).

22 Voorts kan artikel 2, punt 2, tweede alinea, eerste zin, van richtlijn 2003/4, krachtens welke bepaling de lidstaten kunnen afwijken van de in de richtlijn neergelegde algemene regeling, niet aldus worden uitgelegd dat de werking ervan verder gaat dan noodzakelijk is ter bescherming van de belangen die dit artikel beoogt te garanderen, en moet de draagwijdte van de toegestane afwijkingen in het licht van de doelstellingen van deze richtlijn worden bepaald (arrest Flachglas Torgau, reeds aangehaald, punt 38).

23 In dit verband volgt uit punt 43 van het reeds aangehaalde arrest Flachglas Torgau dat de uitzondering in artikel 2, punt 2, tweede alinea, eerste volzin, van richtlijn 2003/4 tot doel heeft de lidstaten in staat te stellen geschikte regels vast te stellen om het goede verloop van de procedure tot vaststelling van wetten te verzekeren, rekening ermee houdend dat de informatieverstrekking aan de burger in het kader van de wetgevingsprocedure in de lidstaten normalerwijs toereikend gewaarborgd is.

24 Het Hof heeft tevens gepreciseerd dat, gelet op de verschillen die tussen de wetgevingsprocedures van de lidstaten kunnen bestaan, een functionele uitlegging van het begrip „organen of instellingen die optreden in een [...] wetgevende hoedanigheid” wordt gerechtvaardigd door het feit dat moet worden gezorgd voor een uniforme toepassing van richtlijn 2003/4 in de lidstaten (arrest Flachglas Torgau, reeds aangehaald, punt 50).

25 Het heeft daaruit afgeleid dat artikel 2, punt 2, tweede alinea, eerste zin, van richtlijn 2003/4 een functionele uitlegging moet krijgen volgens welke van de in deze bepaling geboden mogelijkheid ook gebruik kan worden gemaakt voor ministeries voor zover deze een rol spelen in de wetgevingsprocedure (arrest Flachglas Torgau, reeds aangehaald, punt 51).

26 De redenen van het Hof voor een dergelijke uitlegging vormen echter niet a priori een rechtvaardiging voor een extensieve uitlegging van het begrip „wetgevende hoedanigheid”, volgens welke artikel 2, punt 2, tweede alinea, eerste zin, van richtlijn 2003/4 betrekking zou hebben op alle procedures waarmee algemene en abstracte voorschriften, daaronder begrepen die van lagere rang dan een wet, worden voorbereid.

27 Terwijl de in het kader van het reeds aangehaalde arrest Flachglas Torgau gestelde vraag er betrekking op had welke instellingen en organen optreden in het kader van een procedure waarvan buiten twijfel stond dat het een wetgevingsprocedure was, betreft het hoofdgeding juist de daarvan te onderscheiden vraag of artikel 2, punt 2, tweede alinea, eerste zin, van richtlijn 2003/4 eventueel andere procedures betreft.

28 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat zowel de bewoordingen van artikel 2, punt 2, tweede alinea, eerste zin, van richtlijn 2003/4 als het door het verdrag van Aarhus en door deze richtlijn nagestreefde doel – het recht van toegang tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken te garanderen en te verzekeren dat milieu-informatie in de regel geleidelijk aan het publiek beschikbaar wordt gesteld en onder het publiek wordt verspreid (arrest Flachglas Torgau, reeds aangehaald, punt 39) – nopen tot een restrictieve uitlegging volgens welke artikel 2, punt 2, tweede alinea, eerste zin, van richtlijn 2003/4 alleen betrekking heeft op de procedures die kunnen uitmonden in de vaststelling van een wet of een voorschrift van gelijkwaardige rang.

29 Het zijn immers de specificiteit van de wetgevingsprocedure en de kenmerken die daaraan eigen zijn, die een rechtvaardiging vormen voor de bijzondere regeling, wat het recht op informatie als voorzien in het verdrag van Aarhus en in richtlijn 2003/4 betreft, voor handelingen die worden vastgesteld door optreden in de wetgevende hoedanigheid.

30 Daaruit volgt dat de aard van de betrokken handeling, en in het bijzonder de omstandigheid dat het om een handeling van algemene strekking gaat, als zodanig het orgaan dat deze vaststelt niet kan vrijstellen van de uit deze richtlijn voortvloeiende verplichtingen tot informatieverstrekking.

31 Gelet op de doelen van die richtlijn, vormen alleen het goede verloop van de procedure tot vaststelling van wetten en de kenmerken die eigen zijn aan de wetgevingsprocedure, die normalerwijs de informatieverstrekking aan de burger toereikend waarborgt, er een rechtvaardiging voor dat de organen die daarin een rol spelen worden vrijgesteld van de in die richtlijn opgelegde informatieplicht.

32 Voor deze uitlegging is steun te vinden in de bewoordingen en de opzet van het verdrag van Aarhus, in het licht waarvan richtlijn 2003/4 moet worden uitgelegd (zie naar analogie arrest van 12 mei 2011, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV, C‑115/09, Jurispr. blz. I‑3673, punt 41).

33 In dat verdrag wordt immers onderscheid gemaakt tussen de regeling voor wetgevingshandelingen en die voor regelgevingshandelingen. Terwijl artikel 2, lid 2, tweede zin, van dit verdrag de verdragsluitende partijen toestaat de toegang tot documenten die in bezit zijn van overheidsinstanties, te weigeren wanneer zij optreden in een „wetgevende hoedanigheid”, verplicht artikel 8 daarvan hun daarentegen een doeltreffende inspraak te bevorderen gedurende de „voorbereiding van uitvoerende regelingen”.

34 Deze beperking van de in artikel 2, punt 2, tweede alinea, eerste zin, van richtlijn 2003/4 voorziene mogelijkheid tot afwijking geldt echter onverminderd de mogelijkheid voor de betrokken instelling of het betrokken orgaan om verstrekking van de milieu-informatie om andere redenen te weigeren, en in het bijzonder om zich, in voorkomend geval, te beroepen op een van de in artikel 4 van deze richtlijn opgenomen uitzonderingen.

35 Bij gebreke van een precisering in het Unierecht van wat onder wet of voorschrift van gelijkwaardige rang valt voor de toepassing van artikel 2, punt 2, tweede alinea, eerste zin, van richtlijn 2003/4, dient daaraan tevens te worden toegevoegd dat deze beoordeling afhangt van het recht van de lidstaten, onder het voorbehoud dat geen afbreuk wordt gedaan aan de nuttige werking van deze richtlijn.

36 Bijgevolg dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 2, punt 2, tweede alinea, eerste zin, van richtlijn 2003/4 in die zin moet worden uitgelegd dat de bij deze bepaling aan de lidstaten geboden mogelijkheid om „instellingen of organen die optreden in een [...] wetgevende hoedanigheid” niet aan te merken als overheidsinstanties, die gehouden zijn toegang te verlenen tot de milieu-informatie waarover zij beschikken, geen betrekking kan hebben op ministeries wanneer zij voorschriften van lagere rang dan een wet voorbereiden en vaststellen.

Tweede vraag

37 Gelet op het antwoord op de eerste vraag, hoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.

Kosten

38 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

Artikel 2, punt 2, tweede alinea, eerste zin, van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad moet in die zin worden uitgelegd dat de bij deze bepaling aan de lidstaten geboden mogelijkheid om „instellingen of organen die optreden in een [...] wetgevende hoedanigheid” niet aan te merken als overheidsinstanties, die gehouden zijn toegang te verlenen tot de milieu-informatie waarover zij beschikken, geen betrekking kan hebben op ministeries wanneer zij voorschriften van lagere rang dan een wet voorbereiden en vaststellen.

ondertekeningen

* Procestaal: Duits.