Conclusie van advocaat-generaal M. Wathelet van 17 maart 2015

i) Wat wordt verstaan onder „onderhandelingsrichtsnoeren”?

65. Volgens het VWEU „kan [de Raad] de onderhandelaar [in casu de Commissie⁽¹²⁾] richtsnoeren[⁽¹³⁾ ] geven” (cursivering van mij).⁽¹⁴⁾

66. Om te beginnen is een richtsnoer in het algemeen (en in het bestuursrecht) een regel door middel waarvan een lichaam dat over een beoordelingsbevoegdheid beschikt, een bepaalde gedragslijn bij de uitoefening van die bevoegdheid vaststelt waaraan het zichzelf gebonden acht dan wel die het aan een ander lichaam oplegt.⁽¹⁵⁾

67. De in artikel 218, lid 4, VWEU gebruikte term beantwoordt aan deze definitie, die uiteraard verschilt van de definitie van het begrip „richtlijn” in artikel 288 VWEU. Volgens laatstgenoemde bepaling is „[e]en richtlijn [...] verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch [wordt] aan de nationale instanties [...] de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen”. In de context van internationale onderhandelingen moeten de richtsnoeren van de Raad niet worden gericht tot de lidstaten, maar tot de Commissie, terwijl zij bovendien, anders dan bij de richtlijnen in de zin van artikel 288 VWEU het geval is, niet hoeven te worden gepubliceerd – uiteraard omdat door publicatie de strategie van de Unie aan de wederpartij zou worden onthuld en de onderhandelingspositie van de Commissie zou kunnen worden ondermijnd.⁽¹⁶⁾

68. De enige parallel die men misschien tussen richtsnoeren en richtlijnen zou kunnen trekken, is dat onderhandelingsrichtsnoeren eveneens aan de Commissie „de bevoegdheid [laten] vorm en middelen te kiezen”, aangezien zij niet meer kunnen doen dan deze instelling – als onderhandelaar – bij het voeren van de onderhandelingen aansturen. Anders zou er immers geen sprake meer zijn van „richtsnoeren”, maar van een „dictaat”⁽¹⁷⁾ – dat geenszins het institutionele evenwicht zou weerspiegelen zoals dit zowel door de Verdragen⁽¹⁸⁾ als door het Hof reeds vanaf 1958⁽¹⁹⁾ is gewild. Onderhandelingen vragen immers om „souplesse en aanpassing, en het lijkt moeilijk om de onderhandelingsruimte van de uitvoerende macht voortijdig in te perken”.⁽²⁰⁾

69. Het door artikel 218 VWEU voor internationale overeenkomsten gewilde institutionele evenwicht lijkt ook op het evenwicht dat het Verdrag verlangt als het gaat om de vaststelling van verordeningen, richtlijnen en besluiten, in zoverre volgens artikel 218, lid 3, VWEU „[d]e Commissie [...] aanbevelingen [doet] aan de Raad”. Net zoals elders in het Verdrag wordt ook hier aan de Commissie het recht toegekend om het optreden van de Unie te initiëren. Het is de Commissie – en niet de Raad – die zich vooraf moet buigen over de vraag of het voor de Unie opportuun is om op een bepaald gebied met een of meer derde staten een internationaal akkoord te sluiten.

70. Bovendien worden zelfs de ontwerponderhandelingsrichtsnoeren gewoonlijk door de Commissie aan de Raad voorgesteld en aan de aanbeveling voor het openen van de onderhandelingen gehecht.⁽²¹⁾

71. De onderhandelingsrichtsnoeren zijn in mijn ogen dan ook richtlijnen die bedoeld zijn om aan de onderhandelaar (hier de Commissie) duidelijk te maken welke algemene doelstellingen hij met de onderhandelingen moet trachten te bereiken.

72. Bovendien, zoals het Gerecht reeds terecht heeft opgemerkt⁽²²⁾, „vindt de eventuele niet-inachtneming van de richtsnoeren die de Raad de Commissie kan meegeven met het oog op de in artikel 300, lid 1, EG [thans artikel 218 VWEU] bedoelde onderhandelingen, gewoonlijk haar bestraffing in de beslissing van de Raad om al dan niet tot sluiting van de overeenkomst over te gaan. Dergelijke richtsnoeren behoren dus in beginsel niet tot de normen waaraan de door de Commissie in het kader van internationale onderhandelingen verrichte handelingen moeten worden getoetst, voor zover daartegen beroep openstaat.”

73. Zoals hieronder duidelijk zal worden, is de rol van het speciaal comité dat door de Raad kan worden aangewezen, vergelijkbaar met die van de onderhandelingsrichtsnoeren: het wordt geacht de Commissie bij haar werkzaamheden aan te sturen, niet meer en niet minder, aangezien volgens artikel 218, lid 4, VWEU „de onderhandelingen [...] in overleg met dat comité [moeten] worden gevoerd” (cursivering van mij).

ii) Kunnen onderhandelingsrichtsnoeren als die waarom het in deze zaak gaat, bepalingen van procedurele aard bevatten?

74. Afdeling A bestaat uit vier punten, waarin wordt beschreven op welke wijze tijdens de betrokken onderhandelingen de onderhandelingsstandpunten worden bepaald, informatie moet worden uitgewisseld en overleg moet worden gevoerd. De in die punten genoemde „actoren” zijn de Commissie, de Raad en het speciaal comité dat is ingesteld om de onderhandelingen te volgen, in dit geval de „Groep milieu”. Uit die punten blijkt met name dat de Commissie de Raad op de hoogte moet houden van het tijdschema en van de kwesties waarover moet worden onderhandeld, na iedere onderhandelingssessie bij de Raad verslag moet uitbrengen over de resultaten van de onderhandelingen, alsook de Raad op de hoogte moet brengen van en het speciaal comité moet verzoeken om advies over ieder groot probleem dat tijdens de onderhandelingen kan rijzen. Tevens is bepaald dat in voorkomend geval de onderhandelingsstandpunten in detail worden vastgesteld in het speciaal comité of in de Raad en dat elke onderhandelingssessie wordt voorafgegaan door een vergadering van het speciaal comité tijdens welke onder meer onderhandelingsstandpunten of richtsnoeren worden opgesteld.

iii) De „onderhandelingsrichtsnoeren” en de hoedanigheid van onderhandelaar

91. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, is artikel 13, lid 2, VEU, zoals gewijzigd door het Verdrag van Lissabon (zie punt 188 van deze conclusie)⁽³⁶⁾, de codificatie van de rechtspraak van het Hof, dat reeds over de Raad had gezegd dat „[b]lijkens de letter en de economie van het bij het Verdrag ingevoerde systeem [...] de Raad zich [...] niet [mag] onttrekken aan de door [het Verdrag] opgelegde regels” en dus „niet [kan] kiezen voor een andere procedure, bijvoorbeeld om een maatregel te treffen die niet het juist in een bepaalde etappe voorziene besluit zou zijn of die tot stand zou komen onder andere dan de in de toepasselijke bepalingen gestelde voorwaarden”.⁽³⁷⁾

92. In afdeling A van de onderhandelingsrichtsnoeren wordt de Raad echter herhaaldelijk als volwaardige speler in het onderhandelingsproces genoemd⁽³⁸⁾, wat in strijd is met het door artikel 218 VWEU gewilde institutionele evenwicht. Zodra de Raad de Commissie heeft gemachtigd om de onderhandelingen te openen, is er voor hem geen rechtstreekse beslissende rol meer bij die onderhandelingen weggelegd. Dit geldt a fortiori voor het speciaal comité⁽³⁹⁾, dat slechts een adviesorgaan is.

93. Hoewel de Commissie er door overleg met het speciaal comité achter kan komen of bepaalde bepalingen van de toekomstige overeenkomst op de politieke steun van de Raad zullen kunnen rekenen, is het aan haarzelf om uit te maken welke rol zij dat element in de lopende onderhandelingen laat spelen.

94. Eeckhout⁽⁴⁰⁾ merkt op dat „[t]he Commission conducts the negotiations in accordance with directives [...] [t]hat does not mean that the Commission has a free hand in the negotiations. Through the ‚special committees’, consisting of national governments representatives, the Council machinery keeps a close eye on how the negotiations are evolving. The Commission is therefore often a double negotiator: both with the other party to the negotiations and with Member States’ representatives or the Council itself.”

95. Dit neemt echter niet weg dat, zoals Macleod, Hendry en Hyett⁽⁴¹⁾ terecht hebben opgemerkt, de in het EG-Verdrag gebezigde bewoordingen „in overleg met speciale comités, door de Raad aangewezen om haar [in haar taak van onderhandelaar] bij te staan”„[underline] the pre-eminent role of the Commission in any negotiation: the committee does not give the Commission direct instructions, and the Treaty does not imply that the committee, or its representatives, may be present during the face to face negotiations, at least when the agreement relates only to matters within the competence of the Community under the Treaty. But the Commission is under an obligation to consult the committee. It would be unlikely to ignore its views: the results of any negotiation have to be acceptable to the Council, so there would be little point in the Commission side-stepping any committee set up to assist in the negotiations” (cursivering van mij).

96. Met betrekking tot de passage „binnen het raam van de richtsnoeren welke de Raad [...] kan verstrekken”⁽⁴²⁾ voegen zij terecht toe dat „[a]lthough the Commission’s negotiating discretion is limited by the directives of the Council, the Commission’s basic discretion as negotiator remains: the Council may issue ‚directives’, but it may not seek to regulate the conduct of the negotiations on a line-by-line basis” (cursivering van mij).⁽⁴³⁾

97. Ik ben het ook met Eeckhout⁽⁴⁴⁾ eens dat „[n]otwithstanding such supervision by the Council, the negotiation of international agreements does amount to a significant Commission prerogative. The Commission is generally in a position to try to find a common denominator of the, often varying, interests of the Member States. Moreover, in some cases the Commission can be quite deft in the use of its authority to negotiate. Two examples, both from the Uruguay Round negotiations leading to the establishment of the WTO, illustrate this.”

98. Als de onderhandelingsrichtsnoeren geen echte onderhandelaar van de Raad kunnen maken, moet dit al helemaal gelden voor het in artikel 218, lid 4, VWEU bedoelde bijzondere comité.

99. Zoals dit artikel bepaalt, heeft dit comité slechts een adviserende rol in zoverre „de onderhandelingen [...] in overleg [ermee] [moeten] worden gevoerd”.

100. Dit lijkt mij duidelijk in tegenspraak met afdeling A van het addendum/de bijlage bij het bestreden besluit, die aan het speciaal comité beslissingsbevoegdheid toekent in de onderhandelingen, aangezien punt 1 ervan dit comité de mogelijkheid biedt om de „onderhandelingsstandpunten van de Unie in detail [vast te stellen]”, en punt 3 bepaalt dat „[e]lke onderhandelingssessie wordt voorafgegaan door een vergadering in het speciaal comité tijdens welke de cruciale kwesties worden bepaald en onderhandelingsstandpunten of richtsnoeren worden opgesteld, naargelang van het geval”.

101. Tijdens de terechtzitting heeft het Verenigd Koninkrijk benadrukt dat het speciaal comité alleen maar door de Commissie moest worden „geraadpleegd” en niet „gehoorzaamd”. Ik zie niet in hoe dit standpunt zich laat verzoenen met de bevoegdheid van het comité om de onderhandelingsstandpunten in detail vast te stellen. Eveneens ter terechtzitting heeft de Raad toegegeven dat het comité geen onderhandelingsrichtsnoeren kon geven (dit zou een exclusieve bevoegdheid van de Raad zijn) – en iedereen was het erover eens dat er in het comité niet werd gestemd en dat er voor het comité ook geen stemregels golden, maar deze uitlatingen lijken mij in tegenspraak te zijn met de in het bestreden besluit opgenomen bepaling dat het comité de onderhandelingssstandpunten in detail kan vaststellen.

iv) Artikel 218 VWEU in het licht van het beginsel van institutioneel evenwicht

102. De strikte afbakening van de respectieve bevoegdheden van de Raad en de Commissie in artikel 218 VWEU is volledig in lijn met de rechtspraak van het Hof, dat heeft gewezen op het belang van het „bevoegdheidsevenwicht”⁽⁴⁵⁾, van de „bevoegdheidsverdeling tussen de instellingen”⁽⁴⁶⁾, van „de bevoegdheidsverdeling en het institutioneel evenwicht tussen de [machten]”⁽⁴⁷⁾, maar ook van de „institutionele positie”⁽⁴⁸⁾ of de „institutionele organisatie”⁽⁴⁹⁾, en daarbij heeft beklemtoond dat het institutionele evenwicht „kenmerkend [is] voor de organisatorische opbouw der Gemeenschap”⁽⁵⁰⁾.

103. Het beginsel van institutioneel evenwicht houdt volgens de rechtspraak namelijk in dat „iedere instelling haar bevoegdheden dient uit te oefenen met inachtneming van die van de andere instellingen”.⁽⁵¹⁾ Het institutionele evenwicht is niets anders dan de uitdrukking van het aloude beginsel van (eerbiediging van de) bevoegdheidstoedeling, en het beginsel van loyale samenwerking kan worden gezien als een instrument om de rechterlijke toetsing van de eerbiediging van het institutionele evenwicht optimaal te kunnen afstemmen.⁽⁵²⁾ Zoals Jacqué⁽⁵³⁾ terecht heeft opgemerkt, houdt het institutionele evenwicht „verband met het feit dat de communautaire institutionele structuur is gegrondvest op een verdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende instellingen”.

104. Zoals gezegd⁽⁵⁴⁾ spreekt het Hof ook van het institutionele evenwicht in verband met artikel 228 EEG (later artikel 300 EG en thans artikel 218 VWEU)⁽⁵⁵⁾, waarvan het heeft gezegd dat het „op het gebied van het sluiten van verdragen [...] een algemene en autonome norm [vormt] die een constitutionele strekking heeft, omdat de gemeenschapsinstellingen daarbij bepaalde bevoegdheden worden toegekend. Teneinde een evenwicht te creëren tussen die instellingen is daarin bepaald, dat de Commissie onderhandelt over akkoorden tussen de Gemeenschap en een of meer staten, en dat de Raad deze sluit, nadat het Europees Parlement, in de gevallen waarin het Verdrag voorziet, is geraadpleegd. De bevoegdheid om akkoorden te sluiten is de Raad echter verleend ‚onder voorbehoud van de aan de Commissie te dezer zake toegekende bevoegdheden’”.

105. Dezelfde regel geldt (a fortiori) voor het speciaal comité. De aan dit comité (net zoals aan de Raad) geboden mogelijkheid om in detail onderhandelingsstandpunten vast te stellen waaraan de Commissie tijdens de onderhandelingen is gebonden, wijzigt het tussen de instellingen bestaande bevoegdheidsevenwicht in zoverre dat daardoor de Raad – of het speciaal comité – de hoofdrolspeler van de Unie in het onderhandelingsproces wordt, terwijl de Commissie niet langer een onderhandelaar is die politieke verantwoordelijkheid draagt, maar nog slechts een bijrol speelt als woordvoerder of mandataris van de Raad of het speciaal comité. Overigens moet worden gewezen op het verschil tussen „in detail vastgestelde onderhandelingsstandpunten” en „onderhandelingsrichtsnoeren”: die standpunten kunnen niet worden gezien als loutere „wijzigingen” van de onderhandelingsrichtsnoeren. Ik wijs er ook op dat terwijl de Raad de onderhandelingsrichtsnoeren kan vaststellen en wijzigen, een dergelijke bevoegdheid in het Verdrag niet is voorzien voor het speciaal comité, waarvan het des te verbazender zou zijn als het de onderhandelingsstandpunten in detail kon vaststellen.

106. In het arrest Parlement/Raad⁽⁵⁶⁾ (waarin de prerogatieven van het Parlement in geding waren) heeft het Hof geoordeeld dat „[d]eze prerogatieven [...] een van de elementen van het door de Verdragen tot stand gebrachte institutionele evenwicht [vormen]. De Verdragen hebben immers een stelsel van verdeling van de bevoegdheden tussen de verschillende instellingen van de Gemeenschap ingevoerd, waarbij aan iedere instelling binnen de institutionele structuur van de Gemeenschap ter verwezenlijking van aan de Gemeenschap opgedragen doelstellingen haar eigen taak wordt toebedeeld.”

i) Eerste argument

108. De Raad en enkele lidstaten⁽⁵⁷⁾ beroepen zich ter verdediging van afdeling A van de onderhandelingsrichtsnoeren op artikel 16 VEU, waarin wordt gewezen op de „beleidsbepalende” taken van de Raad.

109. Dit argument kan niet worden aanvaard.

110. Volgens artikel 16, lid 1, VEU moeten deze „beleidsbepalende” taken namelijk worden uitgeoefend „onder de bij de Verdragen bepaalde voorwaarden”.

111. Bovendien is het duidelijk dat artikel 16 VEU niet aldus kan worden uitgelegd dat in deze context uitsluitend aan de Raad en niet aan de andere instellingen een beleidsbepalende rol toekomt. Ook kan de bepaling door de Raad niet worden gebruikt als een „passe-partout” om de „leemten” op te vullen die hij ervaart wanneer hij meent aan andere Verdragsbepalingen geen voldoende zwaarwegende rol te kunnen ontlenen.

112. De Raad mag zijn beleidsbepalende taken op het gebied van internationale overeenkomsten slechts uitoefenen in de stadia en volgens de modaliteiten die uitdrukkelijk zijn bepaald in artikel 218 VWEU, dat een „algemene en autonome norm” vormt (om de woorden van het Hof te gebruiken).⁽⁵⁸⁾ Deze taken zijn niet onbeduidend, aangezien zij bestaan in (maar tegelijkertijd beperkt zijn tot) het al dan niet machtiging verlenen om de onderhandelingen te openen, het eventueel verstrekken van richtsnoeren aan de onderhandelaar (die dan wel betrekking moeten hebben op de strategische keuzes en de politieke doelstellingen die bij de onderhandelingen moeten worden verdedigd) en, uiteraard, het al dan niet sluiten van de overeenkomst.

113. Tijdens de terechtzitting heeft de Tsjechische Republiek betoogd dat een afwijzing door de Raad van het door de Commissie bereikte onderhandelingsresultaat onacceptabel zou zijn, omdat dit het internationale imago van de Unie zou schaden. Ik wijs er in dit verband op dat het bij internationale overeenkomsten gebruikelijk is dat de tot stand gekomen tekst ter ratificatie moet worden voorgelegd aan een orgaan (doorgaans een parlement) dat op geen enkele wijze bij de onderhandelingen betrokken is geweest en niet eens de bevoegdheid heeft om onderhandelingsrichtsnoeren te verstrekken.

114. De Raad zelf lijkt het feit te accepteren dat zijn bevoegdheid niet zo ver gaat dat hij de Commissie kan verplichten het door hem gewenste voorstel in te dienen, in zoverre hij volgens punt 25 van zijn dupliek „niet betwist dat de Commissie ten volle verantwoordelijk blijft voor de onderhandelingen in dit kader. In beginsel zal elke door de Commissie tijdens de onderhandelingen genomen beslissing slechts worden bestraft door het besluit van de Raad om het onderhandelingsresultaat al dan niet goed te keuren, indien de Commissie na afloop van het proces besluit om een voorstel in te dienen.”

115. In dit verband merken Cloos, Reinesch, Vignes en Weyland⁽⁵⁹⁾ op dat in het kader van de onderhandelingen die hebben geleid tot de totstandkoming van het Verdrag van Maastricht, „[e]en meer substantiële suggestie van de Commissie [...] betrekking [had] op het moment van tussenkomst van het 113-comité[⁽⁶⁰⁾ ]. De Commissie stelde namelijk voor om de woorden ‚in overleg’[⁽⁶¹⁾ ] te vervangen door ‚na overleg’ [...]. Die wijziging zou de speelruimte van de Commissie hebben vergroot, omdat zij dan zou hebben kunnen volstaan met een eenmalige raadpleging van het 113-comité aan het begin van een onderhandelingsproces. De lidstaten hebben daar niet in willen meegaan, daar zij het regelmatig volgen van de onderhandelingen door het 113-comité onontbeerlijk achtten om onaangename verrassingen bij het afronden ervan te vermijden [...]. Een andere wijziging, of liever gezegd precisering, van artikel 113, voorgesteld door het Luxemburgse voorzitterschap, werd door de delegaties evenmin wenselijk geacht. Die precisering bestond in de expliciete bepaling dat ‚op de gebieden waarop dit artikel van toepassing is, en onverminderd artikel 228 [EEG], het standpunt van de Gemeenschap in de betrekkingen met derde landen, in internationale organisaties en in het kader van internationale conferenties wordt verwoord door de Commissie’. Deze alinea, die niet meer dan vanzelfsprekend is als het gaat om een gebied ten aanzien waarvan de Gemeenschap exclusief bevoegd is, kwam echter niet meer voor in de tekst zoals die uiteindelijk [...] aan de Europese Raad van Maastricht werd voorgelegd. Als argument voor het schrappen ervan werd nu juist aangevoerd dat het niet nodig was om expliciet op te schrijven wat al vanzelf sprak. De werkelijke reden moet uiteraard worden gezocht in het op het gebied van de handelspolitiek heersende klimaat van wantrouwen jegens de Commissie: sommige lidstaten vreesden namelijk dat de Commissie, ondersteund door het Hof van Justitie, elke gelegenheid zou aangrijpen om haar ambitieuze standpunten op dit gebied ingang te doen vinden.”

116. De onderhavige zaak in het algemeen, en de door de Raad en zeven lidstaten ingediende opmerkingen in het bijzonder, laten zien dat dit klimaat van wantrouwen jegens de Commissie meer dan twintig jaar later nog altijd bestaat.⁽⁶²⁾

117. In deze zaak stelt de Raad namelijk dat onderhandelingsrichtsnoeren (en trouwens ook een speciaal comité) nu juist bedoeld zijn om een „politiek onaanvaardbaar” fait accompli te vermijden, aangezien „dat de eigenlijke goedkeuring van de overeenkomst zelf in gevaar zou kunnen brengen”.⁽⁶³⁾

118. Dit is trouwens een algemeen thema in het betoog van het merendeel van de lidstaten die een memorie in interventie hebben ingediend ter ondersteuning van de conclusie van de Raad.⁽⁶⁴⁾ Die lidstaten beklemtonen ook dat de door de genoemde richtsnoeren vereiste nauwe samenwerking een goed verloop van het onderhandelingsproces garandeert, gelet op het onderwerp waarop de onderhandelingen betrekking hebben.

119. Zoals de Raad zelf verklaart, is dit een politiek argument. De mogelijkheid om onderhandelingsrichtsnoeren vast te stellen mag dan bedoeld zijn om de kans op conflicten tussen de Commissie en de Raad tijdens het onderhandelingsproces te verkleinen, dit neemt niet weg dat deze bevoegdheid niet aldus mag worden geïnterpreteerd dat de Commissie daardoor haar rol als leider van de onderhandelingen en haar recht van initiatief na de afronding daarvan wordt ontnomen.

120. Als de Raad besluit zijn goedkeuring aan de overeenkomst te onthouden, oefent hij de bevoegdheid uit die hem door de Verdragen is toebedeeld. Die bevoegdheid houdt niet in dat hij de Commissie kan verplichten om hoe dan ook met een voorstel te komen dat op de noodzakelijke meerderheid in de Raad zal kunnen rekenen.

121. De beleidsbepalende bevoegdheid strekt zich met andere woorden niet ook uit tot het formuleren van het voorstel na afloop van de onderhandelingen, wat een taak is van de Commissie.

ii) Tweede argument

122. In de lijn van het hierboven behandelde argument van de Raad betogen enkele lidstaten⁽⁶⁵⁾ dat afdeling A van de onderhandelingsrichtsnoeren en de betrokkenheid van de Raad bij de onderhandelingen noodzakelijk zijn, wil de Raad effectief invulling kunnen geven aan zijn rol van degene die het laatste woord heeft als het aankomt op de ondertekening en de sluiting van de overeenkomst. Ook zou daardoor de geloofwaardigheid van de Unie als serieuze onderhandelingspartner worden vergroot.

123. Hoewel deze stelling politiek gezien valt te verdedigen (en te betwisten), gaat zij nu juist voorbij aan het institutionele evenwicht zoals dit is gewild door onder meer artikel 218 VWEU, dat een procedure⁽⁶⁶⁾ invoert waarin de drie instellingen – Commissie, Raad en Parlement – een duidelijk omlijnde rol hebben.

124. Zoals het Parlement terecht beklemtoont, moet „artikel 218 VWEU in zijn geheel worden bezien, teneinde de algehele samenhang van deze bepaling te waarborgen”⁽⁶⁷⁾, en wordt de opzet van dit artikel fundamenteel gewijzigd als de uiteindelijke bevoegdheid van de Raad om al dan niet tot sluiting van de overeenkomst over te gaan, wordt aangevoerd als argument om de Raad een rol tijdens de onderhandelingen zelf toe te kennen.

125. Ditzelfde argument is in het verleden aangevoerd door de (juridische dienst van de) Raad, die het standpunt innam dat de Commissie niet zonder voorafgaande toestemming van de Raad prejuridische verbintenissen („pre-legal commitments”) kon aangaan tijdens de onderhandelingen, omdat de Raad anders elke invloed tijdens het werkelijke besluitvormingsproces zou worden ontnomen. Devuyst⁽⁶⁸⁾ merkt terecht op dat dit door de (juridische dienst van de) Raad gebezigde begrip „pre-legal commitments” niet voorkwam in het Verdrag en dat de introductie ervan „een nieuwe procedurele fase [...] zou toevoegen, die in het Verdrag niet is voorzien”. „Dit zou neerkomen op een wijziging van het institutionele evenwicht ten faveure van de Raad”, aangezien „alle onderhandelingsstadia tussen het moment van het openen van de onderhandelingen en dat van de ondertekening van de overeenkomst logischerwijze tot de verantwoordelijkheid van de Commissie behoren”. „Als voor elke belangrijke ‚pre-legal commitment’ de goedkeuring van de Raad nodig was [...], zouden de specifieke procedures van de artikelen 207, lid 3, en 218 VWEU grotendeels overbodig worden”. Bovendien zou dit „de Europese Unie tot een onmogelijke onderhandelingspartner” maken.

126. Het is ook van belang erop te wijzen dat het niet slechts het doel van de Commissie kan zijn om een internationale overeenkomst te produceren die door de Raad wordt goedgekeurd. Zij moet met haar onderhandelingen juist een overeenkomst tot stand zien te brengen die de belangen van de Unie het beste dient⁽⁶⁹⁾ en deze vervolgens ter goedkeuring voorleggen aan het Parlement – indien nodig – en de Raad.

127. Ik merk in dit verband op dat de Raad zelf erkent dat het de Commissie vrijstaat om te beslissen geen voorstel voor een besluit tot sluiting van de overeenkomst in te dienen⁽⁷⁰⁾, wat paradoxaal genoeg vaker zou kunnen gebeuren indien het aan de Raad (of aan het speciaal comité, dat door de meeste lidstaten over één kam wordt geschoren met de Raad) was om de onderhandelingsstandpunten vast te stellen, in weerwil van de eventuele tegengestelde opvattingen van de Commissie.

iii) Derde argument

128. Volgens de Tsjechische Republiek moet worden voorkomen dat een situatie ontstaat waarin het onderhandelingsresultaat voor de Raad onacceptabel zou zijn en waarin de weigering om de voorgestelde tekst van de uiteindelijke overeenkomst goed te keuren, een negatieve impact zou hebben op de betrekkingen met de andere partij. De Tsjechische regering tracht hier een „zinvolle vergelijking” te maken met de adviesprocedure van artikel 218, lid 11, VWEU, die ook het risico van onverenigbaarheid van de voorgenomen internationale overeenkomst met het Unierecht beoogt uit te sluiten en de eventuele problemen wil voorkomen die daardoor op het vlak van de internationale betrekkingen zouden ontstaan. Volgens de Tsjechische regering heeft het Hof zich hierover heel duidelijk uitgesproken en geoordeeld dat „een rechterlijke beslissing waarin eventueel wordt vastgesteld dat een dergelijk akkoord, hetzij naar zijn inhoud, hetzij wegens de procedure voor het afsluiten ervan, onverenigbaar is met de bepalingen van het Verdrag, stellig ernstige moeilijkheden zou opleveren, niet alleen op communautair vlak, maar ook op het vlak van de internationale betrekkingen, en alle betrokken partijen, met inbegrip van de derde landen, schade zou kunnen toebrengen”⁽⁷¹⁾.

129. Naar mijn mening is deze verwijzing naar artikel 218, lid 11, VWEU en naar advies 2/94 in de context van de onderhavige zaak niet relevant.⁽⁷²⁾

130. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, kan het afzien van de sluiting van een internationale overeenkomst absoluut niet worden vergeleken met de nietigverklaring van het besluit houdende sluiting van de overeenkomst nadat deze in werking is getreden. De weigering van de Raad om de overeenkomst goed te keuren heeft hooguit politieke consequenties, die ook zullen worden gevoeld als de Commissie geen voorstel voor een besluit tot sluiting van de overeenkomst indient of als het Parlement zijn goedkeuring weigert in de gevallen waarin deze vereist is. De reden waarom de overeenkomst niet is goedgekeurd, is uit het oogpunt van de internationale betrekkingen volstrekt niet relevant en rechtvaardigt niet dat aan een instelling voorrang wordt toegekend boven de andere instellingen.

iv) Vierde argument

131. Anders dan Zweden⁽⁷³⁾ stelt, heeft de Commissie nooit beweerd dat de Raad „geen enkele invloed kon uitoefenen op de inhoud van de overeenkomst waarover werd onderhandeld”.

132. De Commissie heeft trouwens zelf erkend⁽⁷⁴⁾ dat het – gelet op het feit dat de Raad het laatste woord heeft over het al dan niet sluiten van het akkoord, wat onmiskenbaar van invloed moet zijn op de inhoud van de onderhandelingen – niet erg waarschijnlijk is⁽⁷⁵⁾ dat zij haar middelen zal aanwenden voor onderhandelingen over een internationaal akkoord waarvan de kans klein is dat het rechtskracht zal verkrijgen wegens het te verwachten verzet van de Raad (of het Parlement). Deze zorg van de Commissie kan worden gezien als een toepassing van het beginsel van loyale samenwerking.

133. Verder moet worden erkend dat de Raad het recht heeft te verlangen dat hij volledig en regelmatig over het verloop van de onderhandelingen wordt geïnformeerd, waarbij de communicatie nu juist plaatsvindt via het speciaal comité, dat de onderhandelaar tijdens de overlegprocedure in kennis zal stellen van zijn standpunt (en dat van de Raad). De Commissie wijst er trouwens op dat zij, anders dan in het verweerschrift van de Raad (punt 32) staat te lezen, niet beweert dat de Raad niet het recht zou hebben om tijdens de onderhandelingen zijn standpunt kenbaar te maken, aangezien zij in haar verzoekschrift heeft beklemtoond dat zij rekening moest houden met de door de Raad (of het Parlement) naar voren gebrachte standpunten.

134. Ook betwist de Commissie niet dat zij verplicht is het speciaal comité te raadplegen en regelmatig contact met dit comité te hebben. Deze verplichting is een logisch uitvloeisel van artikel 218 VWEU en gaat zelfs nog verder in het geval van handelsakkoorden.⁽⁷⁶⁾

135. Ik geef het Hof dan ook niet in overweging om artikel 2, tweede zin, van het bestreden besluit nietig te verklaren.

136. Vervolgens rijst nog de vraag of de Raad de onderhandelingsrichtsnoeren tijdens het onderhandelingsproces kan wijzigen.

137. De Commissie stelt dat het bestaan van een aanbeveling niet kan worden gezien als een loutere formaliteit waaraan moet worden voldaan om het proces in gang te zetten, dat dan vervolgens geheel in handen zou zijn van de Raad. Als de Raad betoogt dat hij zijn bevoegdheid gedurende de onderhandelingen ontleent aan het feit dat hij bevoegd is om machtiging tot het openen van de onderhandelingen te verlenen en om de overeenkomst goed te keuren, welke twee bevoegdheden op hun beurt gebaseerd moeten zijn op voorstellen (of aanbevelingen) van de Commissie, moet hij volgens de Commissie ook accepteren dat aan elke herziening of wijziging eveneens een voorstel of aanbeveling ten grondslag dient te liggen. Anders zou de Raad namelijk tijdens de onderhandelingen (dat wil zeggen in een stadium waarin de Verdragen hem geen enkele bevoegdheid verlenen) over meer bevoegdheden beschikken dan ten tijde van het verlenen van machtiging tot het openen van de onderhandelingen of ten tijde van de sluiting van de internationale overeenkomst (dat wil zeggen in twee stadia waarin hem door de Verdragen een rol is toebedeeld).

138. Dit betoog van de Commissie kan niet worden aanvaard (overigens vordert de Commissie geen nietigverklaring van de eerste zin van artikel 2, van het bestreden besluit, volgens welke „[d]e Raad [...] de inhoud van de onderhandelingsrichtsnoeren te allen tijde [kan] herzien”).

139. Aangezien de Raad de tot stand gekomen overeenkomst uiteindelijk zal moeten goedkeuren, zou het in mijn ogen onlogisch zijn als hij zijn standpunt alleen kenbaar kon maken op het moment dat de onderhandelingen worden geopend en niet ook tijdens de onderhandelingen.⁽⁷⁷⁾ Het is immers duidelijk dat aan het begin van de onderhandelingen de Raad noch de Commissie precies op de hoogte is van de door de derde landen ingenomen standpunten. Bovendien zijn onderhandeling vaak complex en langdurig en kan men te maken krijgen met wisselende regeringen en werkelijkheden, wat ook pleit voor de mogelijkheid om de onderhandelingsrichtsnoeren tijdens de onderhandelingen te wijzigen. Het doel van de richtsnoeren, namelijk zoveel mogelijk zien te vermijden dat de instellingen een verschillende koers varen, zou namelijk niet worden bereikt als de Raad pas na afloop van de onderhandelingen werd geïnformeerd. De Raad en sommige lidstaten stellen overigens ten onrechte dat de Commissie niet bereid zou zijn om de Raad tijdens de onderhandelingen te informeren. En aangezien artikel 218, lid 10, VWEU met zoveel woorden bepaalt dat het Parlement „in iedere fase van de procedure” (dat wil zeggen ook door de Commissie) moet worden geïnformeerd, lijkt het mij voor de hand te liggen dat de Commissie ook de Raad regelmatig dient te informeren.

140. Ik ben het derhalve met de Raad en de lidstaten eens dat de Raad, zonder dat de Commissie hem daartoe eerst gewijzigde aanbevelingen hoeft te doen toekomen, de onderhandelingsrichtsnoeren tijdens de onderhandelingen op basis van de hem door de Commissie verstrekte informatie kan herzien en, al naargelang het geval, kan wijzigen of aanvullen.

141. Dat de Raad de Commissie ook tijdens de onderhandelingen kan aansturen, blijkt volgens mij uit de vrij algemene bewoordingen waarin het vierde lid van artikel 218 VWEU is gesteld. Dat vierde lid („De Raad kan de onderhandelaar richtsnoeren geven en een bijzonder comité aanwijzen; de onderhandelingen moeten in overleg met dat comité worden gevoerd”) verschilt namelijk van het vijfde en het zesde lid, die de besluiten van de Raad afhankelijk stellen van een „voorstel van de onderhandelaar”. De bepaling zegt trouwens niet op welk moment de Raad de onderhandelaar richtsnoeren moet (of zelfs kan) geven.

142. De Commissie is overigens enigszins vaag over dit punt, aangezien zij zich niet principieel tegen de mogelijkheid van wijziging van de richtsnoeren verzet.⁽⁷⁸⁾

143. Dat de Raad de onderhandelingsrichtsnoeren kan wijzigen zonder dat daaraan een voorstel van de Commissie ten grondslag hoeft te liggen, lijkt te worden gestaafd door de praktijk (volgens de Raad verzoekt de Commissie dikwijls om actualisering van de richtsnoeren zonder een daartoe strekkend voorstel in te dienen) en is ook in de doctrine beklemtoond. Zoals MacLeod e.a. terecht opmerken⁽⁷⁹⁾, „the Council may issue further directives unilaterally, without a Commission proposal, during the negotiations” en „[i]t is for the Council to decide whether further directives are necessary: it does not need a Commission proposal before acting”. In de praktijk lijkt het echter maar zelden voor te komen dat de Raad met aanvullende richtsnoeren komt.⁽⁸⁰⁾

144. Ook volgens het Commentaire Mégret⁽⁸¹⁾ heeft „[d]e Raad [...] niet alleen de mogelijkheid om op te treden bij het openen van de onderhandelingen, maar ook gedurende de onderhandelingen, en wel om de reeds aan de Commissie gegeven richtsnoeren te wijzigen, te vervangen of aan te vullen. Die richtsnoeren zijn dikwijls het resultaat van langdurige onderhandelingen in de Raad en blijven zelden geheim. De officieuze ‚bekendmaking’ ervan bemoeilijkt uiteraard de taak van de Commissie ten opzichte van haar onderhandelingspartner, doordat haar in feite elke speelruimte wordt ontnomen [...]” (cursivering van mij).

145. Dit kan echter niet ertoe leiden dat de Raad, nadat hij machtiging heeft verleend voor het openen van de onderhandelingen en zijn richtsnoeren heeft meegedeeld of zelfs heeft gewijzigd, in het kader van die onderhandelingen een „leidende” rol opeist en daarmee de noodzakelijke speelruimte beperkt waarover de onderhandelaar moet beschikken om een bevredigend resultaat te bereiken. Het door de Raad aangewezen speciaal comité kan evenmin een dergelijke rol spelen, aangezien het een zuiver adviserende taak heeft.

146. Het is immers de Commissie die als vertegenwoordiger van de belangen van de Unie namens de Unie (en niet namens de Raad) onderhandelt.

v) Vijfde argument

147. De Raad betoogt verder dat de door hem verdedigde uitlegging, namelijk dat de in artikel 218, lid 4, VWEU bedoelde onderhandelingsrichtsnoeren ook bepalingen van procedurele aard mogen bevatten en niet beperkt hoeven te blijven tot vage intentieverklaringen, ertoe bijdraagt dat de Unie op het internationale toneel met één stem spreekt.

148. Dit argument kan mij niet overtuigen, aangezien de eenheid hoe dan ook wordt gewaarborgd doordat alleen de onderhandelaar wordt gemachtigd om namens de Unie te onderhandelen binnen het door de richtsnoeren van de Raad bepaalde kader en, in voorkomend geval, na overleg met het speciaal comité.

149. Bovendien is dat „spreken met één stem” reeds voorzien in de Verdragen, in zoverre volgens artikel 17, lid 1, VEU „[de Commissie] zorgt voor de externe vertegenwoordiging van de Unie”.

150. Het belang van „de eenheid van het externe optreden van de [Unie]” is door het Hof beklemtoond in zijn advies 1/94 ( EU:C:1994:384 , punten 106 e.v.), en wel om de onderhandelingspositie van de Unie te versterken.

vi) Zesde argument

151. De Raad en de lidstaten beroepen zich ook op de op het gebied van het vervoer bestaande – en volgens hen vaste – praktijk om in de onderhandelingsrichtsnoeren bepalingen van procedurele aard op te nemen.

152. De Commissie brengt hiertegen in dat de twee door de Raad genoemde documenten⁽⁸²⁾ betrekking hebben op onderhandelingen over gemengde akkoorden. De documenten bevatten twee bijlagen, één met de „onderhandelingsrichtsnoeren” en (los daarvan) een tweede met het opschrift „Ad-hocprocedures voor de onderhandelingen over een akkoord tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten en Algerije [of Georgië] op het gebied van het vervoer”.⁽⁸³⁾ Die tweede bijlage, die geen onderdeel was van de onderhandelingsrichtsnoeren, was vooral bedoeld om aan te geven hoe de afstemming met de lidstaten moest plaatsvinden.

153. De genoemde documenten zijn dan ook niet relevant in de context van een akkoord dat uitsluitend door de Unie moet worden gesloten, zoals in casu het geval is.

154. Sommige lidstaten merken ook op dat onderhandelingsrichtsnoeren dikwijls bepalingen van procedurele aard bevatten.⁽⁸⁴⁾

155. Voor zover dit al juist is (wat door de Commissie ten stelligste wordt betwist), kan volgens de rechtspraak hoe dan ook „een eenvoudige praktijk [...] niet prevaleren boven de verdragsregels”.⁽⁸⁵⁾ Zo heeft het Hof in punt 23 van het arrest Wybot (149/85, EU:C:1986:310 ) geoordeeld dat „moet [...] worden nagegaan of de praktijk van het Europees Parlement niet elke werking ontneemt aan de [in die zaak aan de orde zijnde bepalingen van het EGKS-Verdrag, het EEG-Verdrag en het EGA-Verdrag], die niet alleen aan de meerderheid van zijn leden, maar ook andere instellingen, namelijk de Raad en de Commissie, de bevoegdheid verlenen om de bijeenroeping van een buitengewone zitting te verzoeken. In het kader van het door de Verdragen gewilde bevoegdheidsevenwicht tussen de instellingen mag de praktijk van het Europees Parlement immers niet tot gevolg hebben, dat de andere instellingen een prerogatief wordt ontnomen, dat hun door de Verdragen zelf is toegekend” (cursivering van mij).

vii) Zevende argument

156. Volgens de Raad is de mogelijkheid om in de onderhandelingsrichtsnoeren bepaalde procedurevoorschriften en bijzondere voorwaarden op te nemen, een uitvloeisel van zijn recht om te beslissen of al dan niet machtiging voor het openen van de onderhandelingen moet worden verleend.

157. Zoals ik hierboven echter al heb opgemerkt, is er voor de Raad, zodra hij de Commissie heeft gemachtigd om de onderhandelingen te openen, tijdens die onderhandelingen geen rechtstreekse beslissende rol weggelegd. Want hoewel de door de Raad verleende machtiging en zijn onderhandelingsrichtsnoeren gewoonlijk als „het onderhandelingsmandaat” (in het Engels „the negotiating mandate”) worden aangeduid, is er geen sprake van dat de Commissie door de Raad is „gemandateerd” – zij is „gemachtigd”.⁽⁸⁶⁾

158. De keuze van de Raad om in afwijking van de in de Verdragen gebezigde terminologie te spreken van een „mandaat” (punt 42 van het verweerschrift), is niet onschuldig.⁽⁸⁷⁾ Een mandaat is niet alleen een vrijwillige handeling, maar houdt ook in dat de gemandateerde handelt voor rekening van een ander, binnen de grenzen en volgens de bindende instructies die hem door de mandaatgever zijn opgelegd.

159. Zoals Waelbroeck e.a.⁽⁸⁸⁾ terecht hebben opgemerkt, is „het gebruik van de term ‚onderhandelingsmandaat’ juridisch misleidend: de Raad kan namelijk niet naar eigen goeddunken aan wie dan ook een mandaat verlenen om namens de Gemeenschap te onderhandelen. De Commissie heeft wat dit betreft het monopolie. In feite wordt slechts het proces in gang gezet dat de Commissie, en alleen haar, in staat stelt de onderhandelingen te voeren”.

160. Het gebruik van de term „mandaat” is slechts zinvol wanneer de Commissie namens de lidstaten onderhandelt.⁽⁸⁹⁾

161. Hoe dan ook is het een feit dat de Verdragen in de context van artikel 218 VWEU nergens van een „mandaat” spreken, een term die wel wordt gebezigd in andere artikelen, zoals in artikel 18, lid 2, VEU in verband met de hoge vertegenwoordiger.

162. Als het de bedoeling van de opstellers van de Verdragen was geweest dat de Commissie conform een „mandaat” handelde, zouden zij volgens mij die term wel hebben gebruikt.

163. Het feit dat de Raad kan besluiten om al dan niet machtiging tot het openen van de onderhandelingen te verlenen, geeft hem dus nog niet het recht om wat hij maar wenst in de bijlage bij zijn machtigingsbesluit op te nemen. Als het argument van de Raad er trouwens op neerkwam dat hij eenvoudig zou weigeren zijn machtiging te verlenen wanneer procedurevoorschriften niet werden geaccepteerd, zou er sprake kunnen zijn van misbruik van bevoegdheid.

viii) Achtste argument

164. Volgens de Raad vormen „[d]e in het speciaal comité vastgestelde standpunten [...] een concrete uitwerking van de onderhandelingsrichtsnoeren van de Raad en beogen zij als zodanig de onderhandelaar te ondersteunen door een verduidelijking van de standpunten die worden onderschreven door de politieke autoriteit die uiteindelijk zal moeten besluiten om het onderhandelingsresultaat al dan niet goed te keuren” (verweerschrift, punt 42). Wat valt er vanuit die optiek nog te onderhandelen, anders dan de wederpartij een pakket aan te bieden dat zij kan accepteren of verwerpen?

165. Los van hetgeen ik hierboven heb gezegd⁽⁹⁰⁾ over het begrip „mandaat”, ben ik van mening dat hoewel de Commissie door overleg met het speciaal comité te weten kan komen of bepaalde bepalingen van het toekomstige akkoord al dan niet op „de politieke steun” van de Raad zullen kunnen rekenen, het uiteindelijk aan haar (en aan haar alleen) is om uit te maken hoe zij dit element in de onderhandelingen laat meewegen. Iedere andere uitlegging zou haar recht van initiatief tenietdoen, omdat zij dan verplicht zou zijn een bepaalde tekst voor te stellen enkel en alleen omdat daarin de door de Raad onderschreven standpunten tot uitdrukking komen. Het is evident dat een dergelijke verplichting in het Unierecht niet bestaat.⁽⁹¹⁾

166. Verder wijs ik erop dat uit het gebruik van het bepaald lidwoord in „de politieke autoriteit” zou kunnen worden opgemaakt dat alleen de Raad die kwalificatie verdient. De Commissie (en het Parlement) zijn echter instellingen waaraan in de context van internationale onderhandelingen eveneens een belangrijke politieke rol toekomt.

167. Tot slot kent artikel 218, lid 4, VWEU aan het speciaal comité slechts een adviserende rol toe in zoverre het bepaalt dat de onderhandelingen „in overleg met” het comité moeten worden gevoerd. Dit impliceert weliswaar dat het speciaal comité zijn standpunt over de verschillende aspecten van de onderhandelingen kenbaar kan maken, maar het bestreden besluit gaat veel verder. Het bepaalt⁽⁹²⁾ feitelijk dat het speciaal comité (of de Raad volgens punt 1 van afdeling A van de onderhandelingsrichtsnoeren) „de onderhandelingsstandpunten van de Unie in detail” (cursivering van mij) vaststelt. Die onderhandelingsstandpunten zijn voor de Commissie dus bindend, omdat ze anders zou afwijken van standpunten die zijn aangemerkt als zijnde die van de Unie en niet slechts die van het speciaal comité (of van de Raad).

168. In zoverre kan een parallel worden getrokken tussen deze zaak en het arrest Commissie/Raad, het zogeheten arrest „CITES”⁽⁹³⁾ (C‑370/07, EU:C:2009:590 , punten 43 en 44), waarin het Hof heeft geoordeeld – weliswaar in de context van de bepaling die thans artikel 218, lid 9, VWEU is – dat de standpuntbepaling „van de Unie” voor de instellingen dwingende rechtsgevolgen heeft. Hieraan kan nog worden toegevoegd dat punt 3 van afdeling A van de onderhandelingsrichtsnoeren onderscheid maakt tussen „standpunten” en „richtsnoeren”.

169. De Raad, die meent dat het onjuist is om te stellen dat de Commissie „niet ervan mag afwijken”, hekelt de „ten onrechte getrokken parallel” met de door hem overeenkomstig artikel 218, lid 9, VWEU bepaalde standpunten, die een ander karakter hebben en waarvan het Hof heeft gezegd dat zij „dwingende rechtsgevolgen” hebben en „bindend” zijn voor de instellingen.⁽⁹⁴⁾ Tot slot is het volgens de Raad wel degelijk aan de Commissie om te bepalen op welke wijze er wordt onderhandeld⁽⁹⁵⁾, zij het dat zij zich daarbij steeds dient te houden aan de richtsnoeren van het speciaal comité, die zij ofwel in de vorm van mondelinge instructies ofwel in de vorm van schriftelijk vastgelegde standpuntbepalingen ontvangt.

170. Hoewel de vaststelling van onderhandelingsrichtsnoeren inderdaad niet over één kam kan worden geschoren met de procedure van artikel 218, lid 9, VWEU, doet de wijze waarop in de in deze zaak aan de orde zijnde onderhandelingsrichtsnoeren wordt gesproken van de „standpunten” van de Unie, wel heel veel denken aan artikel 218, lid 9. De Raad verleent aan het speciaal comité de bevoegdheid (of behoudt zich deze bevoegdheid voor) om de standpunten van de Unie vast te stellen en legt daarmee aan de onderhandelaar van de Unie de verplichting op om niet daarvan af te wijken.

171. Onder verwijzing naar de procedurele bepalingen van het bestreden besluit merkt de Raad op dat, „indien het onmogelijk blijkt om een met de vastgestelde standpunten overeenkomend resultaat te bereiken, [de Commissie] daarvan mededeling moet doen aan het speciaal comité en om nieuwe richtsnoeren moet verzoeken” (verweerschrift, punt 44). Daarmee bevestigt de Raad dat de door het speciaal comité vastgestelde (of de door hemzelf bepaalde) standpunten de Commissie binden en dat het deze instelling alleen vrijstaat om „de wijze” van onderhandelen te bepalen.

172. Frankrijk (punt 11 van zijn memorie in interventie) zegt in feite hetzelfde door te verklaren dat de Commissie een zekere vrijheid geniet als het gaat om de onderhandelingsstrategie, maar dat zij moet teruggaan naar de Raad of het speciaal comité als zij van plan is van hun standpunten af te wijken.

173. Om de verwarring nog groter te maken, gebruikt de Raad de term „aanbeveling” om de gevolgen van de standpuntbepaling van het speciaal comité te kwalificeren (in de punten 46 en 53 van het verweerschrift wordt gesproken van het „aanbevolen resultaat”). Ook spreekt hij van de verplichting om „rekening te houden met de standpunten” en van „vertalingen in de praktijk” (dupliek, punten 23 en 25). Het Verenigd Koninkrijk is van mening dat het speciaal comité slechts het recht heeft zijn standpunt kenbaar te maken (punten 23 en 24). Dit alles valt moeilijk te rijmen met de duidelijke bewoordingen van afdeling A van de onderhandelingsrichtsnoeren, waarin wordt gesproken van het vaststellen van „de standpunten van de Unie” en niet slechts van „aanbevelingen aan de Commissie” of zelfs van „de standpunten van de Raad (en/of van het speciaal comité)”. Het verweer van de Raad is ook rechtstreeks in tegenspraak met de tekst van het bestreden besluit, waarin de woorden „worden vastgesteld” en „opgesteld” worden gebruikt („[i]n voorkomend geval worden de onderhandelingsstandpunten van de Unie in detail vastgesteld in het [...] speciaal comité of in de Raad” en „[e]lke onderhandelingssessie wordt voorafgegaan door een vergadering in het speciaal comité tijdens welke de cruciale kwesties worden bepaald en onderhandelingsstandpunten of richtsnoeren worden opgesteld, naargelang van het geval”) (cursivering van mij).⁽⁹⁶⁾ De Commissie vertegenwoordigt bij de onderhandelingen niet de Raad, maar de Unie.

174. Het dwingende karakter van de door het speciaal comité vastgestelde standpunten valt niet te rijmen met de tekst van artikel 218, lid 4, VWEU, waarin de term „overleg” wordt gebruikt. Als de opstellers van het VWEU de richtsnoeren of standpunten van het speciaal comité voor de Commissie bindend hadden willen laten zijn, zouden zij wel sterkere bewoordingen hebben gebruikt om de rol van dat comité (of van de Raad) te kwalificeren.

175. Ik ben het namelijk met de Commissie eens dat als het de bedoeling is om „de onderhandelaar te ondersteunen”, het aan de onderhandelaar moet worden overgelaten om te bepalen wat er met de betrokken standpunten wordt gedaan. Het feit dat duidelijk wordt gemaakt welke standpunten door de politieke autoriteit worden onderschreven, kan niet op één lijn worden gesteld met een verplichting om de standpuntbepaling van het speciaal comité te volgen.

176. Dit betekent niet dat op de Commissie niet de wettelijke verplichting rust om rekening te houden met de door de Raad of het speciaal comité in de onderhandelingsrichtsnoeren vastgestelde standpunten⁽⁹⁷⁾, maar dat is iets anders dan een verplichting om niet ervan af te wijken, omdat de Commissie dan, zoals het Parlement beklemtoont, in een positie zou worden gebracht waarin zij de besluiten van het speciaal comité (of van de Raad) moet uitvoeren.

177. Het is interessant hier op te merken dat het Hof zich – weliswaar in een andere context – reeds heeft gebogen over het verschil in strekking en aard tussen die twee soorten verplichtingen.

178. In het arrest Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71 ) heeft het Hof dat verschil onderzocht. Het ging in die zaak om een beschikking van de Commissie waarbij een steunregeling onrechtmatig en onverenigbaar met de interne markt was verklaard, en dan met name om de rol van de nationale rechter en om de vraag in hoeverre deze rekening moest houden met de standpunten die de Commissie in het kader van de uitvoering van haar beschikking had ingenomen.

179. In punt 31 van dat arrest heeft het Hof verklaard dat „[d]e stellingnames van de Commissie [...] weliswaar niet verbindend [zijn] voor de nationale rechter, maar hij moet ze – voor zover de gegevens die zijn opgenomen in deze stellingnames en in de adviezen die hij mogelijkerwijs aan de Commissie heeft gevraagd in de omstandigheden die in het vorige punt zijn uiteengezet, tot doel hebben het voor de nationale autoriteiten gemakkelijker te maken hun taak te vervullen in het kader van de onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van de terugvorderingsbeschikking en gelet op het beginsel van loyale samenwerking – wel in aanmerking nemen als beoordelingsfactoren in het kader van het bij hem aanhangige geding en zijn beslissing motiveren in het licht van alle stukken van het hem overgelegde dossier”.

180. Dit betekent dat „de nationale rechter, wanneer hij uitvoering geeft aan een beschikking van de Commissie waarbij een steunregeling onrechtmatig en onverenigbaar met de interne markt is verklaard en de terugvordering van de betrokken steun is gelast maar waarin de individuele begunstigden van deze steun niet zijn aangeduid en de precieze terug te betalen bedragen niet zijn bepaald, [...] hij weliswaar gebonden [is] aan deze beschikking, maar niet aan de standpunten die de Commissie in het kader van de uitvoering van deze beschikking heeft geuit. In het licht van het in artikel 4, lid 3, VEU verankerde beginsel van loyale samenwerking[⁽⁹⁸⁾ ] dient de nationale rechter deze standpunten echter wel in aanmerking te nemen als beoordelingsfactoren in het kader van het bij hem aanhangige geding”.

181. Voor de onderhavige zaak kan dan ook worden geconcludeerd dat „verplicht zijn om rekening te houden met de door de Raad gegeven richtsnoeren” (wat de Commissie in casu heeft erkend⁽⁹⁹⁾) niet hetzelfde is als „wettelijk gehouden zijn om ze op te volgen” (wat het standpunt van de Raad en de interveniërende lidstaten lijkt te zijn).

182. Ik voeg daaraan nog toe dat de Commissie in staat moet blijven te beslissen dat het niet in het algemeen belang van de Unie is om het advies van het speciaal comité, dat zou kunnen zijn ingegeven door zuiver nationale belangen, integraal op te volgen.

183. Ik herhaal nog eens wat ik in punt 126 van deze conclusie al heb beklemtoond, namelijk dat het niet slechts het doel van de Commissie kan zijn om een internationale overeenkomst te produceren die door de Raad wordt goedgekeurd (ongeacht of de andere instellingen het ermee eens zijn), maar dat zij een overeenkomst tot stand moet zien te brengen die de belangen van de Unie het beste dient en voor de drie instellingen acceptabel is. Het is duidelijk dat daartoe soms compromissen tussen de verschillende instellingen zullen moeten worden gesloten.

ix) Negende argument

184. Volgens de Raad wordt met de procedurele bepalingen slechts duidelijk gemaakt op welke wijze de instellingen in de context van internationale handelingen invulling moeten geven aan het beginsel van loyale samenwerking.

185. Ook door sommige van de interveniërende lidstaten wordt het beginsel van loyale samenwerking als min of meer indirecte grondslag voor de litigieuze procedurele bepalingen genoemd.⁽¹⁰⁰⁾

186. Het beginsel van loyale samenwerking (communautaire loyaliteit⁽¹⁰¹⁾) neemt zonder meer een centrale plaats in het rechtsstelsel van de Unie in⁽¹⁰²⁾ en weerspiegelt een zeer belangrijk element van het door het Verdrag gewilde institutionele evenwicht. Het wordt gezien als een „fundamenteel beginsel van de communautaire constitutionele structuur”.⁽¹⁰³⁾

187. Zoals in de rechtspraak van het Hof in herinnering is gebracht, kunnen „overeenkomstig artikel 7, lid 1, tweede alinea, EG [thans artikel 13, lid 2, VEU] de instellingen van de Gemeenschap enkel binnen de grenzen van de hun door het Verdrag verleende bevoegdheden [...] handelen”.⁽¹⁰⁴⁾

188. Artikel 13, lid 2, VEU⁽¹⁰⁵⁾ bevestigt dit ondubbelzinnig in zoverre het bepaalt dat „[i]edere instelling handelt binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen. De instellingen werken loyaal samen”.⁽¹⁰⁶⁾

189. In dit verband moet voor ogen worden gehouden dat „[t]he distribution of the powers between the institutions reflects the place that the authors of the treaties wanted to grant to each one of them in the exercise of the missions that they entrusted to the Community. In this context, the task of the Court is to ensure that this system is maintained, in order to prevent the compromises made at the time of the drafting of the treaties being called into question again. The balance to which the Court refers is therefore that established by the Treaty. It is therefore not acceptable for one institution to extend its powers unilaterally to the detriment of another institution”.⁽¹⁰⁷⁾

190. Bovendien, zoals advocaat-generaal Jääskinen terecht opmerkt⁽¹⁰⁸⁾, maakt „het beginsel van loyale samenwerking het [enerzijds] mogelijk onzekerheden op te lossen die voortkomen uit de grijze gebieden van het Verdrag, zoals in casu met betrekking tot de regels voor de uitoefening van de intrekkingsbevoegdheid [waarom het in die zaak ging]. Anderzijds is het weliswaar van toepassing op de informele samenwerking tussen de instellingen van de Unie, maar is de inhoud ervan enigszins ongrijpbaar”.⁽¹⁰⁹⁾

191. Om terug te komen op het in punt 184 van deze conclusie uiteengezette argument van de Raad: het is onbetwistbaar dat die „wijze [waarop] de instellingen [...] invulling moeten geven aan” dat beginsel, tussen de twee (of drie) betrokken instellingen moet worden overeengekomen en niet eenzijdig door een van die instellingen aan de andere instelling (of instellingen) kan worden opgelegd.

192. In dit verband is het interessant om erop te wijzen dat de Raad in het verleden zelf met een beroep op het beginsel van institutioneel evenwicht heeft geprotesteerd (wederom tegen „voldongen feiten”) toen het Parlement in zijn procedurevoorschriften eenzijdig zijn visie op de betrekkingen met de andere instellingen heeft opgelegd.⁽¹¹⁰⁾

193. Zoals uit het voorgaande blijkt, is het duidelijk met het beginsel van loyale samenwerking in strijd om aan een andere instelling bepaalde procedurevoorschriften op te leggen zonder dat deze instelling daarmee heeft ingestemd. Dit geldt met name wanneer de opgelegde voorschriften ertoe leiden dat de door het Verdrag aan de Commissie toebedeelde politieke rol meer het karakter krijgt van een zuiver technische en ondergeschikte, secretariële⁽¹¹¹⁾ (zij het ook algemene!)⁽¹¹²⁾ rol, die onverenigbaar is met haar hoedanigheid van instelling die politieke verantwoording aflegt aan het Parlement (artikel 17, lid 8, VEU⁽¹¹³⁾) en wier specifieke rol in de onderhandelingen over internationale overeenkomsten perfect past bij de haar door artikel 17 VEU opgedragen taak om te zorgen voor de externe vertegenwoordiging van de Unie (behalve wat betreft het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid). Het onderhandelen over internationale overeenkomsten is een van de vormen van de externe vertegenwoordiging van de Unie.⁽¹¹⁴⁾

194. In verband met artikel 17, lid 1, VEU, dat de Commissie tot hoedster van de Verdragen maakt, heeft de Duitse regering ter terechtzitting de vraag opgeworpen wie de bewakers zal bewaken⁽¹¹⁵⁾ als de Commissie „zonder toezicht” kan onderhandelen. In dit verband kan worden volstaan met eraan te herinneren dat dit de rol is van het Parlement, waaraan de Commissie politieke verantwoording aflegt, en van het Hof, dat de handelingen van de instellingen, waaronder de Commissie, op hun rechtmatigheid kan toetsen.

x) Tiende argument

195. De Raad tracht het bestreden besluit bovendien te rechtvaardigen met het argument dat de Commissie in het kader van vergelijkbare onderhandelingen met Zwitserland niet heeft voldaan aan haar verplichting om overleg te voeren met het speciaal comité. Ook enkele lidstaten⁽¹¹⁶⁾ beroepen zich op de bij de onderhandelingen met Zwitserland opgedane ervaring. De Raad voegt daaraan toe dat de Commissie ook thans nog voor een volledig overzicht van die onderhandelingen verwijst naar een internetsite van het Zwitsers Federaal Milieubureau. Volgens de Commissie is die site de enige openbaar toegankelijke informatiebron.

196. Wat hiervan ook zij, in casu blijkt uit de aan het Hof overgelegde stukken niet dat de Commissie niet zou hebben voldaan aan de krachtens de Verdragen op haar rustende verplichting om overleg te voeren met het speciaal comité.

197. Uit de door de Commissie aan het Hof overgelegde tabel 1 („Data van de ontmoetingen op hoog niveau en actualiseringen van de aan de Groep milieu verstrekte informatie met betrekking tot de voortgang van de onderhandelingen over de koppeling”) blijkt namelijk dat op het moment van indiening van de repliek⁽¹¹⁷⁾ vier officiële onderhandelingsronden hadden plaatsgevonden die gewijd waren aan de koppeling met Zwitserland. Twee andere ronden stonden gepland, maar zijn uitgesteld of afgelast. De Groep milieu was door de Commissie van elke ontmoeting op hoog niveau op de hoogte gebracht. In het algemeen heeft de Commissie vlak voor en/of na elke ontmoeting op hoog niveau geactualiseerde informatie verstrekt en, in voorkomend geval, aan de Groep milieu documenten ter hand gesteld. Soms is het voor de Commissie lastig gebleken om een afspraak voor overleg met de Groep milieu te maken.

198. Zo heeft de Commissie bijvoorbeeld naar eigen zeggen op 9 november 2012 bij de Raad een verzoek voor een afspraak met de Groep milieu ingediend, maar te horen gekregen dat zij daar pas in januari 2013 terecht kon. In andere gevallen is het haar gelukt een afspraak te maken, die dan vervolgens door het voorzitterschap is uitgesteld zonder dat dit haar officieel was meegedeeld. Zo stond er een overleg met de Groep milieu gepland in maart 2013, die vervolgens is opgeschoven naar 18 april 2013. Dat de Commissie in 2012 de Groep milieu slechts eenmaal geactualiseerde informatie over de koppeling met Zwitserland heeft verstrekt, was toe te schrijven aan het feit dat in dat jaar op het gebied van de koppeling nauwelijks vooruitgang werd geboekt als gevolg van belangrijke meningsverschillen tussen Zwitserland en de Unie, met name over de dekking van de internationale luchtvaart. Er is nauwelijks sprake geweest van technische uitwisselingen tijdens de gewone werkbijeenkomsten in 2012.

199. Zelfs als de Raad volstrekt gelijk had met zijn beoordeling van de wijze waarop de Commissie zich bij de onderhandelingen van de Unie met Zwitserland heeft gedragen (quod non), zou dit hem nog niet het recht geven om bij latere onderhandelingen voor eigen rechter te spelen en daarmee de Verdragen te veronachtzamen.

200. De Raad merkt verder op dat de Commissie tijdens de werkzaamheden van de Groep milieu zonder voorbehoud heeft meegewerkt aan het opstellen van de aan de procedure gewijde afdeling van het addendum/de bijlage en dat zij zich niet tegen de tekst ervan heeft verzet toen deze ter informele goedkeuring werd verspreid. De Raad vervolgt dat „daarom de verbazing die de door de Commissie op het moment van vaststelling van het [bestreden] besluit afgelegde verklaring heeft gewekt, begrijpelijk is” (punt 29 van het verweerschrift).

201. De Commissie wijst deze stelling van de hand. Zij wijst erop dat de genoemde afdeling niet in haar voorstel voorkwam en dat zij enkele weken vóór de vaststelling van het bestreden besluit duidelijk haar bezwaar tegen die afdeling kenbaar heeft gemaakt.

202. Hoe dan ook kan het feit dat na de verspreiding van het eerste ontwerp de reactie van de Commissie enige tijd op zich heeft laten wachten (van 22 april tot 2 mei 2013), de begane onrechtmatigheid niet rechtvaardigen en zeker niet worden gezien als een aanwijzing dat de Commissie haar volledige medewerking heeft verleend dan wel de tekst informeel heeft goedgekeurd.

xi) Elfde argument

203. Hoewel het VWEU niet voorziet in enig overleg „met de Raad”, omzeilen het Koninkrijk Zweden en het Koninkrijk Denemarken dit bezwaar door te stellen dat het „speciaal comité fungeert als verlengstuk van de Raad” en „een platform is voor samenwerking tussen de Commissie en de Raad”.⁽¹¹⁸⁾ Het betoog van deze lidstaten komt er in wezen op neer dat het weinig uitmaakt of het VWEU spreekt van het speciaal comité dan wel van de Raad, aangezien het in feite om een en dezelfde entiteit gaat.⁽¹¹⁹⁾ Ook het standpunt van de andere lidstaten lijkt op die gedachte gebaseerd te zijn.

204. Zoals de Commissie heeft beklemtoond, kan worden volstaan met erop te wijzen dat voor dit standpunt geen steun kan worden gevonden in de Verdragen of de rechtspraak. Als wij trouwens kijken naar andere terreinen van het Unierecht, blijkt bijvoorbeeld dat de „comitologie”-comités, die een belangrijke rol spelen in het Unierecht, een middel zijn voor de lidstaten – en niet voor de Raad – om de uitoefening van de bevoegdheden van de Commissie te controleren (artikel 291, lid 3, VWEU).

205. Het valt niet te betwisten dat wanneer artikel 218 VWEU spreekt van het „bijzondere comité”, hiermee iets anders wordt bedoeld dan „de Raad”. Als het VWEU de Raad in de onderhandelingen een rol had willen toekennen zoals die welke door sommige lidstaten wordt bepleit, zou het bovendien wel een bepaling van die strekking hebben bevat.

206. De omstandigheid dat de Raad het laatste woord heeft als het aankomt op de sluiting van het akkoord, geeft hem nog niet het recht een beslissende rol te spelen in de onderhandelingsfase en rechtvaardigt dus niet dat hij inbreuk maakt op de onderhandelaarsrol van de Commissie. In dezelfde zin rechtvaardigt bijvoorbeeld het feit dat de Raad en het Parlement medewetgever zijn, ook niet hun tussenkomst in het totstandkomingsproces van het Commissievoorstel.⁽¹²⁰⁾

207. Teneinde „[het] institutionele evenwicht te handhaven door de volledige toepassing van de bepalingen van de verdragen met betrekking tot de bevoegdheidsverdeling te verzekeren”⁽¹²¹⁾, geef ik het Hof op grond van al het bovenstaande dan ook in overweging om het beroep van de Commissie toe te wijzen in zoverre het betrekking heeft op afdeling A van het addendum/de bijlage bij het bestreden besluit.

208. Voor het geval het Hof hierin zou meegaan, moeten nog de draagwijdte en de gevolgen van de nietigverklaring worden bepaald.