Conclusie van advocaat-generaal
E. Sharpston
van 21 mei 2015(1)
Zaak C‑569/13
Bricmate AB
tegen
Tullverket
[verzoek van het Förvaltningsrätt i Malmö (Zweden) om een prejudiciële beslissing]
"Geldigheid van uitvoeringsverordening nr. 917/2011 van de Raad tot instelling van een definitief antidumpingrecht en tot definitieve inning van het voorlopige antidumpingrecht op keramische tegels van oorsprong uit de Volksrepubliek China"
1. In 2011 heeft de Raad van de Europese Unie een antidumpingrecht ingesteld op de invoer van keramische tegels van oorsprong uit de Volksrepubliek China. Een Zweedse importeur van dergelijke tegels is opgekomen tegen de heffing van dat recht op zijn invoer. Hij voert aan dat de verordening tot instelling van het recht berust op feitelijke fouten en beoordelingsfouten en blijk geeft van het verzuim van de Europese Commissie om de onderzoeksprocedure met de vereiste zorgvuldigheid te voeren, en met name rekening te houden met bepaalde specifieke opmerkingen van de importeur. Het geding is thans aanhangig bij het Förvaltningsrätt i Malmö (bestuursrechter Malmö), dat verzoekt om een prejudiciële beslissing over de geldigheid van de betrokken verordening.
2. Andere vragen in het kader van een andere betwisting van dezelfde verordening zijn aan het Hof gesteld in zaak C‑687/13, Fliesen-Zentrum Deutschland, waarin ik vandaag eveneens conclusie neem.
3. De regeling voor het instellen van antidumpingrechten is neergelegd in verordening nr. 1225/2009 (hierna: „basisverordening”)(2). Het in het hoofdgeding aan de orde zijnde antidumpingrecht werd ingesteld bij verordening nr. 258/2011 (hierna: „voorlopige verordening”)(3) en is later, met aanpassingen, bevestigd bij verordening nr. 917/2011 (hierna: „definitieve verordening” of „litigieuze verordening”)(4).
4. Artikel 1, lid 1, van de basisverordening legt het beginsel vast dat een antidumpingrecht kan worden toegepast op ieder product ten aanzien waarvan dumping plaatsvindt, wanneer het in de Europese Unie in het vrije verkeer brengen daarvan schade veroorzaakt. Artikel 1, lid 2, omschrijft een product ten aanzien waarvan dumping plaatsvindt als een product waarvan de prijs bij uitvoer naar de Unie lager is dan een vergelijkbare prijs die in het kader van normale handelstransacties voor het soortgelijke product voor het land van uitvoer is vastgesteld.
5. In artikel 2 zijn de beginselen en regels neergelegd voor de vaststelling van dumping. In wezen worden voor een bepaald product dat vanuit een derde land wordt uitgevoerd een normale waarde op de binnenlandse markt en een prijs bij uitvoer naar de Unie vastgesteld, en wordt tussen de twee een billijke vergelijking gemaakt rekening houdend met verschillende factoren die van invloed kunnen zijn op hun vergelijkbaarheid. Wanneer uit een vergelijking van gewogen gemiddelden blijkt dat de normale waarde de uitvoerprijs overschrijdt, is het bedrag van de overschrijding de dumpingmarge.
6. Artikel 3 („Vaststelling van schade”) bepaalt met name:
„[...]
2.De vaststelling van schade is gebaseerd op positief bewijsmateriaal en houdt een objectief onderzoek in van:
de omvang van de invoer met dumping en de gevolgen daarvan voor de prijzen van soortgelijke producten in de [Unie] en
de gevolgen van deze invoer voor de bedrijfstak van de [Unie].
3.Wat de omvang van de invoer met dumping betreft, wordt nagegaan of deze, in absolute cijfers dan wel in verhouding tot de productie of het verbruik in de [Unie], aanzienlijk is toegenomen. Wat de weerslag van de invoer met dumping op de prijzen betreft, wordt nagegaan of een aanzienlijke prijsonderbieding door het met dumping ingevoerde product ten opzichte van de prijzen van soortgelijke producten van de bedrijfstak van de [Unie] heeft plaatsgevonden, dan wel of deze invoer de prijzen op enige andere wijze sterk drukt of een aanzienlijke belemmering vormt voor prijsverhogingen die zonder deze invoer hadden plaatsgevonden, met dien verstande dat geen van deze factoren op zich, noch verscheidene van deze factoren tezamen noodzakelijkerwijze doorslaggevend is of zijn.
[...]
5.Het onderzoek naar de gevolgen van de invoer met dumping voor de betrokken bedrijfstak van de [Unie] omvat een beoordeling van alle relevante economische factoren en indicatoren die op de situatie van die bedrijfstak van invloed zijn, zoals het feit dat een bedrijfstak nog steeds herstellende is van de gevolgen van invoer met dumping of subsidiëring die in het verleden heeft plaatsgevonden, de werkelijke hoogte van de dumpingmarge, de werkelijke en potentiële daling van de verkoop, de winst, de productie, het marktaandeel, de productiviteit, de rentabiliteit en de bezettingsgraad, alsmede de factoren die van invloed zijn op de prijzen in de [Unie], de werkelijke en potentiële negatieve gevolgen voor de ‚cash flow’, de voorraden, de werkgelegenheid, de lonen, de groei en het vermogen om kapitaal of investeringen aan te trekken. Deze lijst is niet limitatief, noch zijn één of meer van deze factoren noodzakelijkerwijze doorslaggevend.
6.Aan de hand van het overeenkomstig lid 2 voorgelegde relevante bewijsmateriaal moet worden aangetoond, dat de invoer met dumping schade in de zin van deze verordening veroorzaakt. Hierbij moet meer in het bijzonder worden aangetoond, dat de overeenkomstig lid 3 vastgestelde omvang en/of prijzen de in lid 5 omschreven gevolgen hebben voor de bedrijfstak van de [Unie] en dat deze gevolgen als aanmerkelijk kunnen worden aangemerkt.
[...]”
7. Artikel 17 van de basisverordening betreft steekproeven. Met name indien het aantal klagers, exporteurs of importeurs, productsoorten of transacties groot is, kan het onderzoek worden beperkt tot een redelijk aantal partijen, producten of transacties, door gebruik te maken van steekproeven met een statistische waarde op basis van op het tijdstip van de selectie beschikbare gegevens (artikel 17, lid 1). De definitieve selectie geschiedt bij voorkeur in overleg en met toestemming van de betrokken partijen, mits deze zich aanmelden en voldoende inlichtingen verstrekken (artikel 17, lid 2).
8. Artikel 20 („Mededeling van feiten en overwegingen”), bepaalt in lid 1:
„De klagers, de importeurs, de exporteurs, de representatieve verenigingen van importeurs en exporteurs, en de vertegenwoordigers van het land van uitvoer kunnen verzoeken om mededeling van bijzonderheden betreffende de voornaamste feiten en overwegingen op grond waarvan voorlopige maatregelen zijn ingesteld. Deze verzoeken dienen onmiddellijk na de instelling van de voorlopige maatregelen schriftelijk te worden ingediend en de mededeling wordt zo spoedig mogelijk daarna schriftelijk gedaan.”
9. Op 19 juni 2010 heeft de Commissie een bericht van inleiding van een antidumpingprocedure betreffende de invoer van keramische tegels uit China gepubliceerd.(5) Het onderzoek naar de dumping en schade had betrekking op de periode van 1 april 2009 tot en met 31 maart 2010 (hierna: „onderzoektijdvak” of „OT”). Het onderzoek van de relevante ontwikkelingen voor de schadebeoordeling had betrekking op de periode van 1 januari 2007 tot en met 31 maart 2010.
10. Bricmate AB (hierna: „Bricmate”) reageerde op het verzoek in het bericht aan belanghebbenden om zich kenbaar te maken en werd door de Commissie geselecteerd om aan het onderzoek deel te nemen in een steekproef van zeven niet-verbonden importeurs (onafhankelijke importeurs die geen band hebben met een bepaalde exporteur). Bricmate heeft de haar op 10 september 2010 toegezonden vragenlijst beantwoord. Zij heeft onder meer vermeld dat de tegels die zij uit China invoerde van een bijzonder hoge kwaliteit waren, hoewel zij dezelfde productcontrolenummers („PCN’s”) hadden als tegels van mindere kwaliteit waarmee zij niet vergelijkbaar waren, en dat sommige tegels werden geleverd in maten of werden geproduceerd met snijtechnieken die niet bij producenten in de Unie verkrijgbaar waren.
11. Op 16 maart 2011 heeft de Commissie de voorlopige verordening vastgesteld. Bij artikel 1, lid 1, ervan werd een voorlopig antidumpingrecht ingesteld op de invoer van „plavuizen en vloer- en wandtegels, al dan niet verglaasd of geglazuurd, van keramische stoffen; blokjes en dergelijke artikelen voor mozaïeken, al dan niet verglaasd of geglazuurd, van keramische stoffen, ook indien op een drager, momenteel ingedeeld onder de GN-codes 6907 10 00, 6907 90 20, 6907 90 80(6), 6908 10 00, 6908 90 11, 6908 90 20, 6908 90 31, 6908 90 51, 6908 90 91, 6908 90 93 en 6908 90 99, van oorsprong uit [China]”.
12. Krachtens artikel 1, lid 2, varieerde de hoogte van de voorlopige antidumpingrechten die van toepassing waren op de nettoprijs, franco grens Unie vóór inklaring, van de betrokken producten, vervaardigd door bepaalde vermelde ondernemingen, tussen 26,2 % en 36,6 %, en werd op die van alle andere ondernemingen een recht van 73,0 % toegepast.
13. De overwegingen 27 tot en met 32 van de voorlopige verordening, onder het kopje „soortgelijk product”, luiden:
„(27) Eén partij voerde aan dat het product dat uit de VRC wordt ingevoerd en het product dat door de bedrijfstak van de Unie wordt geproduceerd, niet vergelijkbaar zijn.
(28) Er zij op gewezen dat de Commissie de prijsvergelijkingen heeft gebaseerd op productsoorten die worden onderscheiden op grond van productcontrolenummers (‚PCN’s’) die op acht kenmerken berusten.
(29) De desbetreffende partij heeft haar argumenten naar voren gebracht tijdens een hearing door de daartoe bevoegde ambtenaar. Zij argumenteerde dat het gebrek aan vergelijkbaarheid toe te schrijven was aan verschillen in technologie, materiaal, polijst en design die voor de productie van tegels uit de Unie en uit de VRC worden gebruikt, alsook dat op technologisch geavanceerde productielijnen tegels van hoge kwaliteit met zeefdruk en verschillende kleuren worden geproduceerd. De onderneming verklaarde dat er verschillende druktechnieken bestaan voor zeefdruk, rotodruk en inktjetdruk.
(30) Hoewel de partij werd verzocht gedetailleerde informatie over te leggen waarin al deze aspecten van productvergelijkbaarheid werden uiteengezet, kon zij haar argumenten niet staven. Het argument inzake de verbetering van de vergelijkbaarheid werd evenmin met bewijzen gestaafd. Voorts erkende de partij zelf dat de productsoorten die in aanmerking zouden komen indien de vier voorgestelde criteria zouden worden toegevoegd, slechts 0,5 % van de tegelmarkt zouden vertegenwoordigen. Zoals vermeld in het verslag van de voor hearings bevoegde ambtenaar, waarin het standpunt van de betrokken onderneming werd samengevat, was de resterende 99,5 % van de producten die onder dezelfde PCN’s vielen vergelijkbaar.
(31) Zoals hierboven vermeld, heeft de partij noch de noodzaak om de extra criteria in te voeren, noch hun mogelijke gevolgen voor de prijzen gestaafd. Gezien het verwaarloosbare marktaandeel van de betrokken productsoorten en de expliciete erkenning door de partij dat 99,5 % van de tegels vergelijkbaar was onder het betrokken PCN, moest het verzoek om extra criteria aan de PCN-structuur toe te voegen voorlopig worden afgewezen.
(32) Er wordt geconcludeerd dat het betrokken product, het product dat in de VRC wordt geproduceerd en aldaar op de binnenlandse markt wordt verkocht, en het betrokken product dat in het voorlopige referentieland, de VS, wordt geproduceerd en aldaar op de binnenlandse markt wordt verkocht dezelfde fysische en technische basiskenmerken hebben en voor dezelfde basisdoeleinden worden gebruikt als het betrokken product dat door de bedrijfstak van de Unie in de Unie wordt geproduceerd en aldaar wordt verkocht. Deze producten worden bijgevolg voorlopig beschouwd als gelijk in de zin van artikel 1, lid 4, van de basisverordening.”
14. In de overwegingen 68 tot en met 111 van de voorlopige verordening wordt de schade aan de bedrijfstak van de Unie geanalyseerd en wordt geconcludeerd dat deze aanmerkelijke schade heeft geleden in de zin van artikel 3, lid 5, van de basisverordening.
15. Volgens de overwegingen 71 en 72 was tijdens de periode tussen 2007 en het eind van het onderzoektijdvak het verbruik in de Unie met 29 % gedaald, met name (met 13 %) tussen 2007 en 2008 en (met 8 % ten opzichte van 2009) in het onderzoektijdvak. Het verbruik in de Unie werd vastgesteld door de invoer (volgens Eurostat) op te tellen bij de verkoop van de producenten in de Unie op de markt van de Unie (gebaseerd op gecontroleerde gegevens van zowel nationale als Europese verenigingen van producenten). Vervolgens is tabel 1 opgenomen:
16. In overweging 73 wordt door de Commissie vermeld:
„De ontwikkeling van de omvang, het marktaandeel en de gemiddelde prijzen van de invoer uit de VRC is hieronder weergegeven. De onderstaande gegevens inzake de trends van de hoeveelheden en de prijzen zijn afkomstig van Eurostat.”
Daarna volgde tabel 2:
17. Tabel 11 in overweging 96 laat de ontwikkeling zien van de verkoopprijzen per eenheid van de bedrijfstak van de Unie:
18. Op basis van met name deze cijfers analyseert de Commissie in de overwegingen 112 tot en met 136 de oorzaak van de aanmerkelijke schade. De overwegingen 113 tot en met 116 („Gevolgen van de invoer uit de VRC”) luiden:
„(113) De groei van het marktaandeel van de producenten-exporteurs in de VRC tijdens de beoordelingsperiode viel samen met de daling van de winst van de bedrijfstak van de Unie en een aanzienlijke toename van zijn voorraden.
(114) Deze groei viel ook samen met een daling van het verbruik in de Unie. Hoewel de uit de VRC ingevoerde hoeveelheden tussen 2007 en 2009 met 9 procentpunten zijn gedaald – net als het verbruik, dat tijdens dezelfde periode echter met 23 procentpunten is gedaald –, groeide het marktaandeel van de VRC sinds 2007 continu. Bovendien steeg de invoer uit de VRC tussen 2009 en het eind van het OT met 6 procentpunten, ondanks een verdere daling van het verbruik met 6 procentpunten.
(115) Het verschil (gebaseerd op gemiddelde Eurostat-cijfers) tussen de prijzen van de invoer uit de VRC en de prijzen van de bedrijfstak van de Unie was tijdens de hele beoordelingsperiode zeer aanzienlijk. Het feit dat het verschil reeds in 2007 meer dan 40 % bedroeg laat vermoeden dat de producenten-exporteurs in de VRC reeds vóór de economische crisis voor deze prijsstrategie hebben gekozen. Het prijsverschil werd nog groter na de economische crisis en beliep 50 % in het OT.
(116) Het groeiende marktaandeel van de invoer uit de VRC, in combinatie met de dalende prijzen en de steeds grotere prijsverschillen tussen de Unie en de VRC, viel samen met de verslechtering van de situatie van de bedrijfstak van de Unie.”
19. In de overwegingen 117 tot en met 134 onderzoekt de Commissie andere mogelijke oorzaken van de schade, waarna zij in de overwegingen 135 en 136 vaststelt:
„(135) Gelet op het bovenstaande wordt geconcludeerd dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen de door de bedrijfstak van de Unie geleden schade en de invoer met dumping uit de VRC. De economische crisis en de invoer uit andere derde landen dan de VRC hadden gevolgen voor de situatie van de bedrijfstak van de Unie, maar die waren niet dusdanig dat het vastgestelde oorzakelijke verband tussen de invoer met dumping uit de VRC en de door de bedrijfstak van de Unie geleden aanmerkelijke schade erdoor wordt verbroken.
(136) Op grond van de bovenstaande analyse van de gevolgen van alle bekende factoren op de situatie van de bedrijfstak van de Unie werd dan ook voorlopig geconcludeerd dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen de invoer met dumping uit de VRC en de door de bedrijfstak van de Unie in het OT geleden aanmerkelijke schade.”
20. Onder het kopje „Belang van de importeurs”, constateert de Commissie met name:
„(144) Uit het onderzoek is [...] gebleken dat de importeurs en gebruikers kunnen overschakelen op producten die uit derde landen of binnen de Unie worden betrokken. Overschakelen kan vrij gemakkelijk, aangezien het onderzochte product in verschillende landen van de Unie en daarbuiten (Turkije, Verenigde Arabische Emiraten, Egypte, Zuidoost-Azië, Brazilië en andere) wordt vervaardigd.
(145) Eén importeur verklaarde dat hij na de opening van het onderzoek heeft geprobeerd van leverancier te veranderen, maar dat hij daar niet in is geslaagd. Een andere importeur daarentegen verklaarde dat dit proces reeds tijdens het onderzoek gaande was en succesvol is gebleken. Een derde importeur voerde aan dat hij zijn orderportefeuille tot niet-Chinese producenten zou uitbreiden en dat dit geen probleem zou zijn.
(146) Bijgevolg wordt voorlopig geconcludeerd dat de instelling van maatregelen de importeurs in de Unie niet zou verhinderen in andere landen vergelijkbare producten te kopen. Voorts hebben de antidumpingrechten niet tot doel specifieke handelskanalen af te sluiten, maar eerlijke concurrentievoorwaarden te herstellen en oneerlijke handelspraktijken tegen te gaan.”
21. Op 15 april 2011 heeft Bricmate de Commissie haar reactie gegeven op de voorlopige verordening, waarin zij de Commissie verwijt niet de vereiste zorgvuldigheid te hebben betracht, Bricmates recht van verdediging niet te hebben geëerbiedigd en niet aan haar motiveringsplicht te hebben voldaan, met name door niet te antwoorden op de opmerkingen van Bricmate over prijstrends, productvergelijkbaarheid en de beschikbaarheid van vergelijkbare producten op de EU-markt.
22. Op 1 juli 2011 heeft de Commissie Bricmate een algemene mededeling toegezonden (in wezen een ontwerp-definitieve verordening) op basis waarvan zij voornemens was de Raad aan te bevelen definitieve antidumpingmaatregelen in te stellen. In punt 77 van die mededeling stelt zij: „De door de betrokken belanghebbenden gesignaleerde verschillen in de statistieken zijn als van geringe betekenis aangemerkt die geen substantiële gevolgen hebben voor de bevindingen als geheel. Het is derhalve nodig noch nuttig de gebruikte gegevens te wijzigen.”
23. Diezelfde dag heeft de Commissie geantwoord op het commentaar van Bricmate van 15 april 2011 en de klachten van Bricmate afgewezen. Zij heeft Bricmate met name verzekerd dat zij rekening had gehouden met haar opmerkingen en gepreciseerd:
„Ontbreken van productvergelijkbaarheid tussen China en de Unie. In China vervaardigde producten zijn elders niet verkrijgbaar. Kleine importeurs zullen ze niet kunnen kopen.
Antwoord: in de voorlopige verordening (overwegingen 27‑32) heeft de Commissie geconcludeerd dat de in China vervaardigde producten vergelijkbaar waren met die welke in de Unie worden geproduceerd. De informatie van uw cliënt is mede in aanmerking genomen. Met betrekking hiertoe herinneren wij aan hetgeen reeds in de overwegingen 144‑145 van de voorlopige verordening is opgemerkt, namelijk dat het betrokken product in een groot aantal landen die geen dumping toepassen wordt vervaardigd. De Commissie heeft geen bewijs ontvangen waaruit blijkt dat een groot toeleveringstekort zou ontstaan in geval van de instelling van antidumpingmaatregelen ten aanzien van keramische tegels uit China.”
24. Op 11 juli 2011 heeft Bricmate nog extra opmerkingen ingediend en haar verwijt herhaald dat geen rekening was gehouden met haar opmerkingen. Op 15 juli 2011 heeft zij die opmerkingen aangevuld met de stelling dat de Eurostat-cijfers veeleer een stijging dan een daling van de gemiddelde prijzen voor invoer van keramische tegels uit China lieten zien.
25. Bij brief van 27 juli 2011 heeft de Commissie de opmerkingen van Bricmate beantwoord en haar klachten opnieuw afgewezen. Zij stelde met name dat overweging 145 van de voorlopige verordening specifiek betrekking had op Bricmate. In haar antwoord van 23 augustus 2011 heeft Bricmate haar klachten gehandhaafd en de Commissie selectief gebruik van gegevens verweten.
26. Tijdens deze fase van de procedure hebben twee andere entiteiten (ENMON GmbH, een Duitse importeur, en de Foreign Trade Association [organisatie voor buitenlandse handel], een Europese ondernemersvereniging) – Bricmate echter niet – bij de Commissie opmerkingen ingediend waarin zij er onder meer op wijzen dat sommige in de voorlopige verordening gebruikte Eurostat-statistieken over de omvang en de prijzen van de invoer uit China weinig geloofwaardig leken. ENMON heeft met name gewezen op verschillen met betrekking tot de invoer in Spanje in 2009.
27. Op 12 september 2011 heeft de Raad de definitieve verordening vastgesteld, waarvan artikel 1, lid 1, voorziet in een definitief antidumpingrecht op de invoer van dezelfde producten als de voorlopige verordening.
28. Krachtens artikel 1, lid 2, varieerden de definitieve antidumpingrechten op de door de vermelde ondernemingen vervaardigde producten tussen 26,3 % en 36,5 %, terwijl voor alle andere ondernemingen een antidumpingrecht werd toegepast van 69,7 %.
29. De vaststelling van schade wordt onderzocht in de overwegingen 99 tot en met 137 en een groot deel van de bezwaren tegen de analyse en conclusies in de voorlopige verordening wordt onderzocht en afgewezen. In overweging 108 stelde de Raad met name:
„De gemiddelde prijzen bij invoer uit de VRC die in overweging 73 van de voorlopige verordening zijn vermeld, zijn op statistieken van Eurostat gebaseerd. De juistheid van de gemiddelde prijzen bij invoer in bepaalde lidstaten werd betwist, maar wijzigingen van officiële statistieken zijn niet bevestigd. In ieder geval wordt eraan herinnerd dat alleen voor de vaststelling van de algemene trends gegevens van Eurostat werden gebruikt en dat zelfs indien de Chinese prijzen bij invoer naar boven werden bijgesteld, het schadeplaatje in zijn geheel hetzelfde zou zijn gebleven met hoge prijsonderbiedings- en prijsbederfmarges. Noch voor de berekening van de schademarge, noch voor de berekening van de dumpingmarge is gebruikgemaakt van Eurostatgegevens. Om de hoogte van de marges vast te stellen is uitsluitend gebruikgemaakt van gecontroleerde gegevens van ter plaatse gecontroleerde ondernemingen. Zelfs indien verschillen met de statistieken werden vastgesteld, zou dit geen enkel gevolg hebben voor de hoogte van de medegedeelde marges.”
30. Het oorzakelijk verband wordt op soortgelijke wijze onderzocht in de overwegingen 138 tot en met 169, waarna in die laatstgenoemde overweging wordt geconcludeerd:
„Uit geen van de door de belanghebbenden ingediende argumenten blijkt dat andere factoren dan de invoer met dumping uit de VRC tot gevolg hebben dat het oorzakelijk verband tussen de invoer met dumping en de vastgestelde schade wordt verbroken. De conclusies over het oorzakelijk verband in de voorlopige verordening worden bevestigd.”
31. De rubriek „Belang van de importeurs” bevat de volgende overwegingen:
„(173) Na de mededeling van de definitieve bevindingen tekenden twee partijen bezwaar aan tegen de conclusie dat importeurs gemakkelijk kunnen overstappen van Chinese naar andere leveranciers, met name omdat de kwaliteiten en de prijzen niet vergelijkbaar zouden zijn.
(174) Op een groot deel van de invoer zijn geen rechten van toepassing, aangezien die niet uit de VRC afkomstig is. De kenmerken van het product, dat overal ter wereld in vergelijkbare hoeveelheden wordt geproduceerd, wijzen erop dat deze producten onderling verwisselbaar zijn en dat het product ondanks de aangevoerde argumenten bij andere leveranciers kan worden betrokken. Het onderzoek heeft aangetoond dat zelfs importeurs die afhankelijk zijn van invoer uit de VRC, die – zoals uit het onderzoek is gebleken – wordt verkocht met dumping en tegen prijzen die de prijzen van producten van oorsprong uit de Unie aanzienlijk onderbieden, hun verkoopprijzen met meer dan 30 % kunnen verhogen. Dit, samen met het feit dat is vastgesteld dat importeurs ongeveer 5 % winst hebben gemaakt en minstens een deel van de potentiële kostenstijging aan hun afnemers kunnen doorberekenen, wijst erop dat zij in staat zijn om het hoofd te bieden aan de gevolgen van de maatregelen.
(175) Bovendien en zoals ook werd geconcludeerd in overweging 144 van de voorlopige verordening, verhindert de instelling van maatregelen de importeurs in de Unie niet het aandeel te verhogen van hun invoer van producten uit beschikbare bronnen binnen de Unie en in andere derde landen die niet aan dumping doen.”
32. Op 15 september 2011 heeft de Commissie Bricmate een laatste brief gestuurd in antwoord op haar opmerkingen van 23 augustus 2011 en haar klachten opnieuw afgewezen.
33. Het door Bricmate ingestelde verzoek tot nietigverklaring van de definitieve verordening, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 24 november 2011, is op 21 januari 2014 niet-ontvankelijk verklaard, op grond dat verzoekster niet individueel wordt geraakt door de definitieve verordening en de definitieve verordening uitvoeringsmaatregelen met zich brengt waartegen kan worden opgekomen met een beroep bij de nationale rechter.(7)
34. Na de vaststelling van de definitieve verordening heeft het Tullverket (Zweedse douane) antidumpingrechten ingesteld op Bricmates invoer van keramische tegels uit China, tegen de voor de producten van de relevante Chinese exporteurs vastgestelde percentages. Bricmate heeft bij het Förvaltningsrätt i Malmö beroep ingesteld tegen 32 door het Tullverket tussen 31 oktober 2011 en 28 mei 2012 opgelegde aanslagen. Zij heeft in die procedure twee middelen aangevoerd, waarvan het eerste in twee onderdelen uiteenvalt. (Zie over deze middelen ten gronde punt 37 hierna en mijn daaropvolgende beoordeling van de prejudiciële vraag.)
35. De aangezochte rechter stelde vast dat hij de argumenten van Bricmate niet als kennelijk ongegrond kon verwerpen. Om te kunnen beslissen of de door het Tullverket ingestelde antidumpingrechten nietig moesten worden verklaard, moest worden uitgemaakt of de definitieve verordening geldig is. Aangezien alleen het Hof bevoegd is hierover uitspraak te doen, achtte hij een prejudiciële verwijzing noodzakelijk. Het was de nationale rechter bovendien bekend dat Bricmate bij het Gerecht van de Europese Unie beroep had ingesteld waarvan de ontvankelijkheid door de Raad en de Commissie was betwist. Gelet op de noodzaak om een daadwerkelijk onderzoek in de zaak en het recht van Bricmate op daadwerkelijke rechterlijke bescherming te garanderen, heeft het Förvaltningsrätt het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Is [de definitieve verordening] ongeldig op een van de volgende gronden:
het onderzoek van de EU-instellingen geeft blijk van kennelijk onjuiste beoordelingen van de feiten,
het onderzoek van de EU-instellingen bevat kennelijk onjuiste beoordelingen,
de Commissie heeft haar zorgvuldigheidsplicht verzuimd en artikel 3, leden 2 en 6, van [de basisverordening] geschonden,
de Commissie is haar verplichtingen krachtens artikel 20, lid 1, van [de basisverordening] niet nagekomen en heeft de rechten van verdediging van het bedrijf niet in acht genomen,
de Commissie heeft in strijd met artikel 17 van [de basisverordening] verzuimd rekening te houden met de informatie die het bedrijf verstrekte en/of
de Commissie heeft haar motiveringsplicht (overeenkomstig artikel 296 VWEU) verzuimd?”
36. Bricmate, de Raad en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend en hun standpunt ook ter terechtzitting op 3 december 2014 mondeling toegelicht.
37. Al deze betogen gaan in op de prejudiciële vraag op basis van de door Bricmate in het hoofdgeding voorgestelde middelen. In dat licht corresponderen de punten 1 en 2 van de vraag met het eerste onderdeel van het eerste middel, punt 3 met het tweede onderdeel van dat middel, en de punten 4 tot en met 6 met het tweede middel. Ik zal in mijn beoordeling dezelfde benadering aanhouden.
38. De argumenten van Bricmate betreffende de geldigheid van de litigieuze verordening zijn ontleend aan twee kennelijke fouten in de gebruikte cijfers.
39. Bricmate betoogt ten eerste, en de Commissie heeft dat in haar schriftelijke opmerkingen bevestigd, dat het cijfer 66 023 000 m2 voor de invoer in de Unie uit China(8) in het onderzoektijdvak te hoog was. Volgens de Commissie moest het 64 821 000 m2 zijn. Bricmate stelt dat het 58 176 269 m2 moest zijn, maar ik tref in het dossier geen concrete elementen aan die steun bieden voor dat cijfer.
40. Bricmate wijst echter op nog een verschil in de cijfers voor de invoer van keramische tegels onder GN-code 6907 90 99(9) uit China in Spanje in november 2009, dat van invloed was op de prijzen en de omvang voor het kalenderjaar 2009 en het onderzoektijdvak.
41. De oorspronkelijke Eurostat-cijfers voor het laatste kwartaal van 2009, die bijna identiek zijn aan de door de Spaanse instanties verstrekte cijfers, zijn de volgende:
42. Op basis van (onder meer) deze cijfers gaven de statistieken een invoer te zien van 10 378 191 m2 keramische tegels (alle GN-codes) uit China in Spanje in 2009 (10 698 368 m2 voor het onderzoektijdvak) tegen een prijs van 24 891 014 EUR (27 658 131 EUR voor het onderzoektijdvak), hetgeen neerkomt op 2,40 EUR/m2 (2,59 EUR/m2 tijdens het onderzoektijdvak, in beide gevallen afgerond tot op de eerst hogere of eerst lagere eurocent).
43. In hun correspondentie met Bricmate in oktober en november 2011 hebben de Spaanse autoriteiten erkend dat er sprake was van een fout, maar gesteld dat deze in dat late stadium niet meer officieel kon worden gecorrigeerd. De instellingen hebben erop gewezen dat de Commissie en Eurostat (dat ressorteert onder de Commissie) de cijfers zonder een officiële correctie van de Spaanse autoriteiten niet konden wijzigen. De Commissie verwijst in haar schriftelijke opmerkingen echter naar een verklaring van Eurostat van 27 januari 2014 volgens welke de correcte cijfers voor GN-code 6907 90 99, 881 773,77 m2(10) waren in plaats van 7 372 603,49 m2 voor het kalenderjaar 2009, en 64 940,30 m2 in plaats van 6 565 771,02 m2(11) voor de maand november.
44. Gezien de duidelijke erkenning in de schriftelijke opmerkingen van de Commissie ga ik ervan uit dat de cijfers die volgens Bricmate niet juist zijn, inderdaad onjuist zijn. Wat de eerste fout betreft (de invoer onder GN-code 6908 90 99 voor de Unie als geheel), aanvaard ik het gecorrigeerde cijfer van de Commissie en zal ik uitgaan van de aanname dat het zowel op de invoer in 2009 als in het onderzoektijdvak van toepassing is. Wat de tweede fout betreft (de invoer onder GN-code 6907 90 99 in Spanje in november 2009), aanvaard ik het gecorrigeerde cijfer van Eurostat van januari 2014, dat zowel binnen het kalenderjaar 2009 als binnen het onderzoektijdvak valt. Op deze basis moeten de cijfers in tabel 1 en 2 van de voorlopige verordening(12) worden gewijzigd.
45. Ik heb die cijfers derhalve herberekend. In mijn berekeningen heb ik in elke tabel in mindering gebracht:
ten eerste, 1 202 000 m2 voor de omvang van de invoer voor elk van de twee betrokken perioden, zijnde de door de Commissie voor de eerste fout aanvaarde correctie, en
ten tweede, 6 490 830 m2 voor de omvang van de invoer voor 2009 en 6 500 831 m2 voor het onderzoektijdvak, zijnde de in de tweede fout vermelde te hoge bedragen voor respectievelijk het kalenderjaar 2009 en november 2009, volgens een vergelijking van de verschillende cijfers in de Eurostat-verklaring van 27 januari 2014.
46. Ik heb derhalve een totaal van 7 692 830 m2 afgetrokken van de omvang van de invoer voor 2009 en 7 702 831 m2 van de omvang van de invoer voor het onderzoektijdvak.
47. Ik heb de cijfers in tabel 2 op basis van de invoercijfers dienovereenkomstig aangepast.
48. Voor het marktaandeel van de invoer uit China heb ik het door de invoer uit China vertegenwoordigde percentage van het gecorrigeerde totale verbruik in tabel 1 berekend.
49. Ik heb de prijs per vierkante meter invoer uit China als volgt berekend. Aangezien Bricmate de totale kosten van de invoer in de betrokken perioden niet heeft betwist, heb ik eerst die totale kosten vastgesteld door de prijs per vierkante meter in tabel 2 te vermenigvuldigen met de in de voorlopige verordening vermelde oorspronkelijke omvang van de invoer. Vervolgens heb ik die totale kosten gedeeld door de gecorrigeerde omvang van de invoer om tot een gecorrigeerde prijs per vierkante meter te komen.
50. Ten slotte heb ik een kennelijke fout in het indexcijfer van de prijsontwikkeling tussen 2007 en 2008 verbeterd (104 in plaats van 105).
51. De herziene tabellen, met dezelfde opmaak(13) en dezelfde afronding als in de oorspronkelijke tabellen zien er als volgt uit:
52. Bricmate betoogt dat de conclusies van de definitieve verordening zijn gebaseerd op kennelijke fouten met betrekking tot de feiten (de statistische fouten) die hebben geleid tot een kennelijke beoordelingsfout. Op basis van de volgens haar berekeningen gecorrigeerde cijfers(14), stelt zij in het hoofdgeding:
het volume van de invoer uit China in de EU daalde met 15 %, niet met 3 % (overwegingen 73 en 74 van de voorlopige verordening);
het verbruik in de Unie daalde met 30 %, niet met 29 % (overweging 72), hetgeen een aanzienlijk effect had op de berekening van de marktaandelen;
het marktaandeel van de invoer uit China steeg met 1 % en niet met 1,7 %, en kwam nooit uit op 6 %; er was sprake van een daling van het marktaandeel tussen 2008 en 2009, niet van een gestage stijging tijdens de gehele periode (overwegingen 73 en 74);
het marktaandeel van de bedrijfstak van de Unie daalde niet tijdens de onderzoekperiode (overweging 87), maar bleef stabiel op 89 %;
de prijs van de invoer uit China daalde niet met 3 % tussen 2007 en de onderzoekperiode (tabel 2 in overweging 73) maar steeg gestaag, met in totaal 10 % in totaal;
het verschil tussen de prijzen van de invoer uit China en de prijzen van de bedrijfstak van de Unie nam niet toe van 40 % tot 50 % (overweging 115) maar bleef tijdens de gehele periode stabiel op 42 %.
Bricmate betwist ook de vermeende correlatie tussen de groei van het marktaandeel van de Chinese exporteurs en de daling van de winst van de bedrijfstak van de Unie (overweging 113 van de voorlopige verordening) – volgens haar een kennelijke beoordelingsfout. Zij merkt op:
tussen 2008 en 2009 daalde de winstmarge van de bedrijfstak van de Unie (volgens de cijfers van de Commissie in tabel 12 van de voorlopige verordening, die door Bricmate niet worden betwist) van +0,6 % tot –1,2 % terwijl (volgens de gecorrigeerde cijfers) het marktaandeel van de invoer uit China daalde van 5,3 % tot 4,9 %;
tussen 2009 en het einde van het onderzoektijdvak herstelde de winstmarge van de bedrijfstak van de Unie zich (weer volgens de cijfers van de Commissie) tot +0,4 % en groeide het marktaandeel van de invoer uit China (volgens de gecorrigeerde cijfers) tot 5,8;
terwijl het verbruik in de Unie tussen 2007 en 2009 daalde met 23 %, daalde de omvang van de invoer uit China niet met 9 % (overweging 114 van de voorlopige verordening) maar (volgens de gecorrigeerde cijfers) met 20 %, evenredig aan de daling van het verbruik.
53. Naast deze fouten is volgens Bricmate de bewering in overweging 108 (dat „zelfs indien de Chinese prijzen bij invoer naar boven werden bijgesteld, het schadeplaatje in zijn geheel hetzelfde zou zijn gebleven met hoge prijsonderbiedings- en prijsbederfmarges”) een kennelijke beoordelingsfout, om drie redenen:
de fout in het invoervolume in de statistische gegevens van Eurostat beïnvloedde niet alleen de gemiddelde prijs van de invoer uit China maar ook een aantal andere economische factoren;
het schadeplaatje (en dus het oorzakelijk verband) was veranderd;
een eventuele door prijsonderbieding veroorzaakte schade moet samen met de prijstrend worden beoordeeld; de beoordeling van de schade en het oorzakelijk verband vereist een analyse van de relevante factoren in de tijd, niet een statisch plaatje van de situatie in het onderzoektijdvak.(15)
54. Indien de Raad over de juiste cijfers had beschikt, had hij volgens Bricmate niet kunnen oordelen dat de invoer uit China een belangrijke oorzaak was van de schade die de bedrijfstak van de Unie stelt te hebben geleden.
55. De Raad wijst erop dat Bricmate de juistheid van de Eurostat-gegevens pas heeft betwist in haar antwoord op de algemene mededeling van 15 juli 2011 (wat de eerste fout betreft) of in de procedure voor de nationale rechter (wat het verschil in de cijfers voor Spanje betreft). Andere importeurs hebben het eerste punt wel aan de orde gesteld maar de betrokken GN-code niet duidelijk genoeg aangegeven om de vermeende fout te kunnen rechtzetten. Wat het verschil in de cijfers voor Spanje in november 2009 betreft, moesten de instellingen uitgaan van de officiële Eurostat-gegevens. Die gegevens waren niet gecorrigeerd omdat Eurostat zich baseert op gegevens die door nationale instanties zijn verzameld, en de Spaanse gegevens waren niet gecorrigeerd omdat de eerste officiële bevestiging van een fout pas na de vaststelling van de definitieve verordening werd gegeven.
56. Maar zelfs indien de gegevens van Bricmate waren gebruikt zouden de conclusies niet anders hebben geluid. Ten eerste is de beoordeling gebaseerd op een reeks verschillende indicatoren, waarvan er geen doorslaggevend is (artikel 3, leden 3 en 5, van de basisverordening). Wanneer al deze indicatoren tezamen worden genomen is het resultaat nog steeds duidelijk, zij het minder uitgesproken wanneer de Eurostat-gegevens worden gecorrigeerd. Ook dan is er nog steeds sprake van hoge prijsonderbiedingsmarges, verandert er niets aan de meeste schadefactoren en macro-economische indicatoren evenmin als aan de gecontroleerde micro-economische gegevens van de in de steekproef opgenomen producenten in de Unie. En de beoordeling van de schade en de dumpingmarges was niet gebaseerd op Eurostat-gegevens. De correcties van de Eurostat-gegevens zijn hoe dan ook ofwel van gering belang of zonder gevolgen voor de conclusies over het marktaandeel of de prijsverschillen. Bovendien hebben de instellingen een dynamische beoordeling gemaakt van alle schadefactoren tijdens de gehele betrokken periode.
57. De Commissie aanvaardt dat de door Bricmate vermelde invoercijfers niet juist waren, maar volgens haar waren zij niet evident onjuist ten tijde van de vaststelling van de voorlopige en de definitieve verordening, zodat er geen sprake kan zijn van een kennelijke beoordelingsfout. Zij stelt evenals de Raad dat de beoordelingen niet alleen op de Eurostat-gegevens maar op een hele reeks factoren waren gebaseerd en dat de conclusies zelfs indien die gegevens waren gecorrigeerd niet anders zouden zijn uitgevallen.
58. Voor zover de definitieve verordening op onjuiste gegevens was gebaseerd, ging het daarbij om feitelijke fouten. Volgens Bricmate waren dat ernstige en kennelijke feitelijke fouten die tot kennelijke beoordelingsfouten hebben geleid die deels van invloed zijn geweest op de conclusies over de schade aan de bedrijfstak van de Unie en vooral de conclusies over het oorzakelijk verband tussen de invoer uit China en die schade, en leveren de twee soorten fouten tezamen gronden op voor de nietigverklaring van de betwiste verordening.
59. Het is vaste rechtspraak dat de instellingen van de Unie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken wegens de ingewikkeldheid van de economische, politieke en juridische situaties die zij moeten onderzoeken. „Bij het rechterlijk toezicht op een dergelijke beoordeling dient dan ook alleen te worden nagegaan of de procedureregels in acht zijn genomen, of de feiten op grond waarvan de betwiste keuze is gemaakt juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten dan wel van misbruik van bevoegdheid.”(16)
60. Zoals de zaak staat is niet-naleving van de procedureregels echter niet aan de orde en niets wijst op misbruik van bevoegdheid. De onjuistheid van bepaalde feiten wordt erkend. Alle vermeende beoordelingsfouten vloeien voort uit die onjuistheid, niet uit een verkeerde beoordeling van feiten die oorspronkelijk juist waren vermeld.
61. In die context dient het loutere bestaan van feitelijke fouten – hoe evident ook – mijns inziens niet op zichzelf tot automatische nietigheid van een antidumpingverordening te leiden. Van belang is niet het evidente karakter van de fouten maar of zij van dien aard waren dat zij het onzeker maakten dat de Raad tot dezelfde conclusies zou zijn gekomen indien hij de beschikking had gehad over de juiste cijfers.(17)
62. Vermeld zij echter dat de onjuiste cijfers voor de invoer in Spanje de omvang in vierkante meter voor november 2009 als bijna 100 keer groter dan die voor oktober aangeven en bijna 70 keer groter dan die voor december, hoewel de omvang in kilogram en de waarde in euro min of meer constant blijven tijdens dezelfde periode. Bovendien zijn de cijfers voor de omvang in kilogram en de waarde in euro consistent tijdens de drie maanden en die voor de omvang in vierkante meter zijn consistent tussen oktober en december. Het zou daarom mijns inziens voor iedereen die zich over die cijfers boog, duidelijk moeten zijn geweest dat er hoogstwaarschijnlijk sprake was van een fout en dat controle noodzakelijk was. De Commissie heeft in dat verband ter terechtzitting uiteengezet dat de afwijking pas aan het licht kwam toen de maandelijkse cijfers voor de invoer in Spanje onder elke GN-code bekend werden, dat de afdeling die de dumping onderzocht die gedetailleerde cijfers pas kreeg na in een late fase van het onderzoek op het verschil te zijn geattendeerd en dat zij de cijfers nadat zij deze had gekregen heeft gecontroleerd om na te gaan of zij op enigerlei wijze verandering brachten in de analyse, zoals vermeld in overweging 108 van de definitieve verordening.
63. Gelet op dit alles dient de Commissie mijns inziens niet al te sterk te worden bekritiseerd voor het feit dat zij de fout niet eerder heeft gesignaleerd.
64. Een ander mijns inziens irrelevant aspect van het argument is het feit dat Bricmate de belangrijkste statistische fouten pas aan de orde heeft gesteld toen het antidumpingonderzoek al was afgesloten. Wij behandelen hier een verzoek om een prejudiciële beslissing van een nationale rechter en de enige vraag is of de litigieuze verordening daadwerkelijk een gebrek vertoont. Er is geen procedureregel die voorschrijft dat een dergelijk gebrek binnen een bepaalde termijn ter kennis van de instellingen had moeten worden gebracht.
65. Ik kom daarom nu tot de kern van de vraag: in hoeverre is het waarschijnlijk dat het gebruik van de juiste cijfers van invloed zou zijn geweest op het vaststellen van dumping? Om die vraag te beantwoorden acht ik het dienstig de relevante cijfers van de tabellen 1, 2 en 11 van de voorlopige verordening (zowel de onbetwiste als de gecorrigeerde cijfers) in één tabel weer te geven en daar met het oog op een betere vergelijkbaarheid een aantal „index”- en „verandering op jaarbasis”-rijen aan toe te voegen, waarbij voor de index steeds wordt uitgegaan van de waarde 100 voor het kalenderjaar 2007 (al moet met betrekking tot de uitdrukking „verandering op jaarbasis” in het oog worden gehouden dat het kalenderjaar 2009 en het onderzoektijdvak – 1 april 2009 tot en met 31 maart 2010 – elkaar in aanzienlijke mate overlappen):
66. Op deze basis stel ik vast dat de in punt 55 hiervoor uiteengezette beweringen van Bricmate deels juist zijn:
de omvang van de invoer uit China in de Unie (d) daalde tussen 2007 en het onderzoektijdvak met 14 %, niet met 3 % zoals in de voorlopige verordening (en ook niet met een volle 15 % zoals Bricmate stelt);
het verbruik in de Unie (c) daalde met 30 % tijdens de gehele periode, zoals door Bricmate gesteld, en niet met 29 % zoals in de voorlopige verordening;
Bricmate stelt terecht dat het marktaandeel van de invoer uit China (e) met 1 % toenam en niet met 1,7 % en nooit 6 % van het verbruik in de Unie bereikte en dat er sprake was van een verlies aan marktaandeel tussen 2008 en 2009 en niet van een gestage toename in de gehele periode;
het marktaandeel van de bedrijfstak van de Unie (b als een percentage van c) nam tussen 2007 en het onderzoektijdvak niet af met 1 % (van 89 % tot 88 %), zoals vermeld in de voorlopige verordening; het bleef echter ook niet geheel stabiel op 89 % zoals Bricmate stelt, maar daalde licht met 0,15 %, van 89,03 % tot 88,88 %;
de prijzen van de invoer uit China (f) daalden tussen 2007 en het onderzoektijdvak niet met 3 % maar stegen met 9 % in totaal (niet met 10 % zoals Bricmate stelt);
het verschil tussen de prijzen van de invoer uit China en de bedrijfstak van de Unie (f ten opzichte van g) bleef stabiel op 42 %, zoals gesteld door Bricmate, en nam niet toe van 40 % tot 50 % zoals in de voorlopige verordening wordt vermeld;
tussen 2008 en 2009 (toen de winstmarge van de bedrijfstak van de Unie terugliep van +0,6 % tot –1,2 %) nam het marktaandeel van de invoer uit China (e) niet toe van 5,3 % tot 5,6 %, maar daalde tot 4,9 %;
tussen 2009 en het einde van het onderzoektijdvak (toen de winstmarge van de bedrijfstak van de Unie opliep van –1,2 % tot +0,4 %) nam het marktaandeel van de invoer uit China (e) toe van 4,9 % tot 5,8 %, niet tot 6,5 %;
tussen 2007 en 2009 (terwijl het verbruik in de Unie daalde met 23 %) daalde de omvang van de invoer uit China (d) niet met 9 % zoals vermeld in de voorlopige verordening, maar met 20 % zoals gesteld door Bricmate.
67. De Raad en de Commissie betogen in wezen dat de Commissie alle verschillen heeft onderzocht (en ik zie geen reden voor twijfel aan die verklaring, die ook in de algemene mededeling en de definitieve verordening is geformuleerd) en die verschillen – beschouwd in combinatie met alle andere economische factoren die in de afweging moesten worden betrokken – te gering heeft geacht om de beoordeling van de schade of het oorzakelijk verband te beïnvloeden. Zij zijn van mening dat hoewel sommige trends minder uitgesproken waren dan vermeld in de voorlopige verordening, het totale plaatje hetzelfde bleef en de getrokken conclusies nog steeds kon dragen.
68. De onder (ii) en (iv) hiervoor gesignaleerde verschillen kunnen mijns inziens als onbeduidend buiten beschouwing blijven.
69. Wat de overige punten betreft, meen ik dat:
het feit dat de omvang van de invoer uit China in de Unie (d) tijdens de gehele periode met 14 % daalde, moet worden afgezet tegen het feit dat zowel het verbruik in de Unie (c) als de totale invoer (a) met iets meer dan tweemaal dat percentage daalde (ongeveer 29 % in beide gevallen);
het feit dat het marktaandeel van de invoer uit China (e) met in totaal slechts 1 % van het verbruik van de Unie toenam en dat er tussen 2008 en 2009 sprake was van een verlies aan marktaandeel, moet worden afgezet tegen het feit dat het marktaandeel in het onderzoektijdvak nog 21 % groter was dan het in 2007 was geweest;
het feit dat de prijzen van de invoer uit China (f) tussen 2007 en het onderzoektijdvak met 9 % stegen, moet worden afgezet tegen het feit dat zoals Bricmate zelf heeft gesteld het prijsverschil tussen die invoer en de bedrijfstak van de Unie relatief stabiel bleef op het hoge niveau van ongeveer 42 %;
het feit dat het marktaandeel van de invoer uit China (e) tussen 2008 en 2009 afnam van 5,3 % tot 4,9 % in overeenstemming is met alle andere cijfers die een krimpende markt tijdens die periode laten zien maar geen indicatie is voor iets anders;
het feit dat het marktaandeel van de invoer uit China (e) tussen 2009 en het einde van het onderzoektijdvak toenam van 4,9 % tot 5,8 % in overeenstemming is met het door andere cijfers gestaafde herstel van de markt tijdens die periode maar geen indicatie is voor iets anders;
de daling met 20 % van de omvang van de invoer uit China (d) tussen 2007 en 2009 niet alleen moet worden afgezet tegen de daling met 23 % van het verbruik van de Unie (e) maar ook tegen de daling met 22 % van de productie in de Unie die op de markt van de Unie wordt verkocht (b) en met 29 % van de invoer in totaal (a) in dezelfde periode.
70. Gelet hierop ben ik het dan ook eens met de Raad en de Commissie dat de statistische fouten niet kunnen afdoen aan de conclusies in de litigieuze verordening. Hoewel de omvang, de prijs en het marktaandeel van de invoer uit China meer in de pas liepen met de algemene trends in de Unie dan uit de in de verordening gebruikte officiële statistieken bleek, zijn er duidelijke aanwijzingen dat de bedrijfstak van de Unie schade leed door de invoer en dat er een oorzakelijk verband bestond tussen de invoer uit China en die schade.
71. Schade alleen volstaat evenwel niet ter rechtvaardiging van antidumpingmaatregelen. Volgens artikel 3, lid 6, van de basisverordening moet worden aangetoond dat de vastgestelde omvang en/of prijzen gevolgen hebben voor de bedrijfstak van de Unie en dat dat deze gevolgen „aanmerkelijk” zijn.
72. Volgens vaste rechtspraak vallen dergelijke aangelegenheden echter binnen de ruime beoordelingsvrijheid van de instellingen bij de beoordeling van ingewikkelde economische en politieke situaties, en dient bij het toezicht van het Hof slechts te worden nagegaan of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling.(18)
73. In casu waren met name de prijzen van de invoer uit China 60 % lager dan de prijzen van de bedrijfstak van de Unie, en stegen zij procentueel zowel ten opzichte van de verkopen op de markt van de Unie als ten opzichte van de totale invoer in de Unie. Bovendien lijken de feitelijke fouten die ik in de punten 66 en 69 hiervoor heb uiteengezet niet van zodanig gewicht dat zij aannemelijk maken dat de instellingen op basis van de gecorrigeerde cijfers andere conclusies hadden moeten trekken dan die waartoe zij op basis van de onjuiste cijfers zijn gekomen. Ten slotte blijven de meeste factoren die de Commissie in aanmerking heeft genomen bij de beoordeling van de schade (bijvoorbeeld de ontwikkeling van de werkgelegenheid en de productiviteit in de betrokken periode of de groei van de voorraden van de bedrijfstak van de Unie) ongemoeid door de geconstateerde feitelijke fouten.
74. Mijns inziens kan derhalve niet worden geconcludeerd dat de conclusies van de instellingen inzake het bestaan en het niveau van de dumping en het bestaan en de aanzienlijke aard van de schade voor de bedrijfstak van de Unie kennelijk (of zelfs noodzakelijkerwijze) onjuist waren, ook al bevatte een aantal van de specifieke feiten waarop zij waren gebaseerd, onjuistheden.
75. Op grond van deze overwegingen wijs ik ook de andere in punt 53 hiervoor uiteengezette stellingen van Bricmate, ontleend aan een onjuiste beoordeling in overweging 108 van de definitieve verordening, af.
76. Met het tweede onderdeel van haar eerste middel in het hoofdgeding heeft Bricmate gesteld dat de instellingen hun zorgvuldigheidsplicht niet waren nagekomen en artikel 3, leden 2 en 6, van de basisverordening hebben geschonden omdat Bricmate (en andere marktdeelnemers die aan het onderzoek meewerkten) aan de Commissie had gemeld dat de Eurostat-statistieken naar het zich liet aanzien onjuist waren maar de instellingen hadden nagelaten de fout te onderzoeken en te corrigeren.
77. Bricmate voert aan dat de instellingen – in strijd met de vereisten van artikel 3, leden 2 en 6, van de basisverordening – de fout niet hadden onderzocht en gecorrigeerd. Blijkens overweging 108 van de definitieve verordening hadden de instellingen dienaangaande niet aan hun verplichtingen voldaan. Bricmate beroept zich in dit verband op vaste rechtspraak volgens welke de Unierechter moet nagaan of de instellingen alle relevante omstandigheden in aanmerking hebben genomen en de feiten met de nodige zorgvuldigheid hebben onderzocht.(19)
78. Bricmate wijst er ook op hoe gemakkelijk de fout in de cijfers voor de invoer in Spanje in november 2009 had kunnen worden vastgesteld en haalt het arrest GLS aan: „Zoals [advocaat-generaal Bot] heeft opgemerkt in de punten 101 en 102 van zijn conclusie, moet de Commissie ambtshalve alle beschikbare gegevens onderzoeken nu haar rol in een antidumpingonderzoek niet die van scheidsgerecht is dat enkel bevoegd is om te beslissen in het licht van de informatie en het bewijs die door partijen bij het onderzoek zijn overgelegd. In dit opzicht moet worden opgemerkt dat artikel 6, leden 3 en 4, van de basisverordening de Commissie de bevoegdheid toekent om de lidstaten te verzoeken haar gegevens te verstrekken en alle noodzakelijke controles en inspecties uit te voeren.”(20) De tekortkomingen zijn in casu bijzonder ernstig, aangezien verschillende marktdeelnemers op de afwijkende cijfers hadden gewezen en Eurostat ressorteert onder de Commissie.
79. Volgens de Raad en de Commissie zijn de argumenten van Bricmate ongegrond. De cijfers waren zorgvuldig onderzocht, de Commissie was nagegaan of de conclusies betreffende schade en oorzakelijk verband anders hadden kunnen luiden indien de Eurostat-cijfers waren gecorrigeerd (ook al konden zij niet daadwerkelijk tijdig worden gecorrigeerd) en zij was tot de overtuiging gekomen dat de conclusies niet anders hadden kunnen luiden. Alle conclusies berustten op objectieve feiten, in hun totaliteit beschouwd, niet alleen op de door Bricmate betwiste Eurostat-cijfers.
80. Voor het tweede onderdeel van het middel moet mijns inziens hetzelfde gelden als voor het eerste onderdeel.
81. Indien de definitieve verordening nietig zou worden verklaard omdat de instellingen op basis van de gecorrigeerde cijfers niet tot hun conclusies hadden kunnen komen, zou er geen deugdelijke reden zijn om verder te gaan en de zorgvuldigheidsplicht of de naleving van artikel 3, leden 2 en 6, van de basisverordening te onderzoeken.
82. Ik heb de cijfers echter onderzocht en geconstateerd dat de instellingen tot die conclusies konden komen. De argumenten van Bricmate inzake het tweede onderdeel van het middel stranden dus mijns inziens. De fout in de Spaanse statistieken over november 2009 was weliswaar van dien aard dat die onmiddellijk had moeten opvallen, maar het feit blijft dat de Spaanse instanties die fout niet tijdig hebben gecorrigeerd en dat de Commissie die niet zelf mocht corrigeren, maar dat zij (en dat is van belang) wel is nagegaan of de haar ter kennis gebrachte verschillen de conclusies konden hebben beïnvloed.
83. Met haar tweede middel in het hoofdgeding stelt Bricmate dat de Commissie haar motiveringsplicht niet is nagekomen, het recht van verdediging van Bricmate niet in acht heeft genomen en artikel 17 van de basisverordening heeft geschonden door geen rekening te houden met de door Bricmate als geselecteerde onafhankelijke importeur aangevoerde argumenten betreffende de verschillen in het fabricageproces van de Chinese en Europese tegelproducenten en de levering van tegels op de EU-markt.
84. Bricmate wijst erop dat zij, als in de steekproef van onafhankelijke importeurs opgenomen partij, zeven soorten tegels had aangewezen die zij vanwege verschillen in het snijproces niet in de EU kon krijgen en heeft uiteengezet dat de gebruikte PCN’s en de schadeberekeningen geen rekening hielden met deze verschillen. Een bijstelling zou tot een lagere schademarge hebben geleid. Bovendien kon de EU-bedrijfstak geen kleine tegels leveren. Met deze informatie was echter geen rekening gehouden en de opmerkingen van Bricmate werden niet als representatief voor andere niet-geselecteerde importeurs beschouwd, maar onder verwijzing naar andere informatie buiten beschouwing gelaten. Bricmate verwijst naar het arrest Gul Ahmed.(21)„wanneer een steekproef overeenkomstig artikel 17 van de basisverordening wordt uitgevoerd moeten de instellingen van de Unie in beginsel rekening houden met de gegevens over de uitvoer van alle in de steekproef opgenomen ondernemingen”. Hetzelfde moet gelden voor een steekproef van onafhankelijke importeurs. De niet-inaanmerkingneming van de informatie van Bricmate levert haars inziens een motiveringsgebrek op.
85. Bovendien had de Commissie niet voldaan aan artikel 20, lid 1, van de basisverordening door Bricmate niet de „wezenlijke feiten en overwegingen” mee te delen op basis waarvan de voorlopige maatregelen waren genomen. Met haar afwijzing van het argument van Bricmate over het tekort aan kleinere tegels onder verwijzing naar andere informatie, was de Commissie haar motiveringsplicht niet nagekomen en had zij de rechten van verdediging van Bricmate geschonden: zij had niet vermeld om welke andere informatie het ging en het antwoord was pas op 27 juli 2011 ontvangen, te laat voor Bricmate om meer bewijs te vergaren.
86. Ten slotte was de Commissie door te stellen dat dat zij geen gegevens had ontvangen die een „ernstig risico op tekort aan levering” van tegels bewezen, voorbijgegaan aan het op 15 april 2011 door Bricmate overgelegde bewijs. Er moet rekening worden gehouden met de informatie van alle importeurs uit de steekproef. Aangezien Bricmate in de steekproef was opgenomen moest haar informatie als representatief voor de andere niet-geselecteerde kleine of middelgrote ondernemingen worden beschouwd. Die informatie had derhalve tot bewijs moeten strekken van het feit dat de antidumpingmaatregelen zouden leiden tot een ernstig tekort voor kleine en middelgrote ondernemingen die geen producten van de bedrijfstak van de Unie of derde landen konden betrekken omdat een snijproces niet voorhanden was en omdat slechts in kleine hoeveelheden kon worden besteld. De Commissie heeft aldus de voorschriften inzake selectie van artikel 17 van de basisverordening geschonden en een kennelijke beoordelingsfout gemaakt.
87. De Raad stelt ten eerste dat de informatie van Bricmate niet buiten beschouwing was gebleven maar dat de Commissie had vastgesteld dat het soort tegels dat niet in de Unie te krijgen was, kon worden betrokken bij producenten in een aantal andere derde landen dan China. Dat antwoord is aan Bricmate meegedeeld en in de voorlopige en de definitieve verordening vermeld, en zelfs in de beschikking van het Gerecht wordt gewag gemaakt van de verscheidenheid aan producenten.(22) Vier andere geselecteerde importeurs hebben gezegd dat zij konden overstappen naar andere leveranciers.
88. Ten tweede hebben de instellingen de beweringen van Bricmate over de verschillen in productieprocessen zorgvuldig onderzocht en zowel aan Bricmate als in de twee verordeningen uitgelegd waarom die beweringen ongegrond werden geacht. De Commissie heeft op alle argumenten van Bricmate gereageerd voor zover zij relevant waren voor het onderzoek. Voor een eventuele schending van de rechten van verdediging van Bricmate had in de eerste plaats sprake moeten zijn van een procedurele onregelmatigheid en had in de tweede plaats de administratieve procedure als gevolg van die onregelmatigheid tot een ander resultaat moeten kunnen leiden.(23)
89. Ten slotte zijn alle opmerkingen van Bricmate in de loop van het onderzoek onderzocht en vergeleken met die van de andere importeurs uit de steekproef, waarbij aan alle opmerkingen hetzelfde gewicht is toegekend.
90. Volgens de Commissie heeft zij alle opmerkingen van Bricmate in aanmerking genomen, maar is zij tot een andere conclusie gekomen. Zij verwijst uitvoerig naar de verschillende brieven en overwegingen waarin zij op die opmerkingen heeft geantwoord en zet uiteen dat het Gerecht had vastgesteld dat Bricmate ten onrechte stelde dat de instelling van de antidumpingrechten, die uitsluitend de invoer van de in geding zijnde producten uit China betreffen, noodzakelijkerwijze ernstige gevolgen had voor de economische activiteiten van Bricmate.(24)
91. De argumenten van Bricmate hebben betrekking op een vermeend verzuim om haar bij de Commissie ingediende opmerkingen – voornamelijk haar stellingen dat bepaalde soorten tegels vanwege hun specifieke kwaliteit en snijmethode niet bij andere leveranciers dan in China konden worden betrokken – in aanmerking te nemen. Als gevolg daarvan was de motivering in de definitieve verordening volgens Bricmate gebrekkig en had de Commissie niet naar behoren rekening gehouden met de positie van Bricmate als geselecteerde importeur overeenkomstig artikel 17 van de basisverordening en, in strijd met artikel 20, lid 1, van die verordening, ook geen mededeling gedaan van de voornaamste overwegingen op grond waarvan de antidumpingrechten waren ingesteld. De instellingen hebben in wezen geantwoord dat die opmerkingen in aanmerking zijn genomen maar dat de conclusies naar aanleiding van het onderzoek niet dezelfde waren als die welke door Bricmate waren getrokken en dat was gereageerd op de verschillende argumenten.
92. De argumenten van Bricmate overtuigen mij niet, omdat zij alleen aan de orde stellen of haar opmerkingen in aanmerking zijn genomen en niet of zij naar behoren in aanmerking zijn genomen.
93. Uit de briefwisseling en de overwegingen die ik in de punten 10, 13, 20 tot en met 25 en 30 hiervoor heb uiteengezet, blijkt mijns inziens duidelijk dat eerst de Commissie en vervolgens de Raad de opmerkingen van Bricmate (klaarblijkelijk samen met soortgelijke opmerkingen van een of meer andere belanghebbenden) in aanmerking hebben genomen.
94. Het zou duidelijk een excessieve last betekenen voor de instellingen (in het bijzonder de Commissie) wanneer zij in een antidumpingonderzoek gehouden zouden zijn te antwoorden op elk afzonderlijk punt dat door iedere belanghebbende aan de orde is gesteld. Van belang is dat een genoegzaam antwoord wordt gegeven om de betrokkene in staat te stellen te begrijpen dat de punten in overweging zijn genomen, dat een bepaald standpunt is ingenomen en dat dit standpunt op identificeerbare gronden is gebaseerd. De betrokkene kan dan (indien hij dat wenst) betwisten dat wijze waarop zijn opmerkingen in overweging zijn genomen, adequaat was.
95. Mijns inziens is in casu aan deze eisen voldaan.
96. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging het Förvaltningsrätt i Malmö te antwoorden dat geen van de in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing genoemde redenen een grond vormt voor ongeldigheid van uitvoeringsverordening (EU) nr. 917/2011 van de Raad van 12 september 2011 tot instelling van een definitief antidumpingrecht en tot definitieve inning van het voorlopige antidumpingrecht op keramische tegels van oorsprong uit de Volksrepubliek China.