Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 4 september 2014

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

12 Op 17 januari 2011 is een Servische staatsburger bij binnenkomst in Hongarije aan een grenscontrole onderworpen. In het door hem bestuurde voertuig vervoerde hij een lading van 17 uit Tanzania afkomstige specimens van wilde dieren, namelijk twee Afrikaanse havikarenden (hieraaetus spilogaster), vier zwarte arenden (aquila verreauxii), twee vechtarenden (polemaetus bellicosus), één berghaan (terathopius ecaudatus), drie kroonarenden (stephanoaetus coronatus), twee oorgieren (torgos tracheliotus) en drie witruggieren (gyps africanus). Daarnaast vervoerde de gecontroleerde persoon ook tien schildraven of witborstraven (corvus albus) en tien witnekraven (corvus albicollis). Ten bewijze van de oorsprong van deze dieren, legde hij de kopie van een door de Bulgaarse autoriteiten afgegeven CITES-invoervergunning over. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de begeleidende documenten aangaven dat deze specimens van dieren vanuit Nederland naar Bulgarije, met als bestemming Sofia Zoo waren vervoerd om in quarantaine te worden geplaatst, van waar zij opnieuw naar Nederland zouden worden vervoerd, met doorvoer via Hongarije.

13 De natuurbeschermingsautoriteit heeft de lading tegengehouden en al deze documenten doen toekomen aan de Vidékfejlesztési Minisztériumnak (ministerie van Plattelandsontwikkeling), als bevoegde autoriteit in de zin van de CITES en van verordening nr. 338/97, dat de rechtmatigheid van de invoer van deze wilde dieren heeft onderzocht. In het kader van deze procedure heeft dit ministerie met de Commissie en de Bulgaarse bevoegde autoriteit overleg gepleegd.

14 Volgens de Commissie moesten de betrokken specimens van dieren worden verbeurdverklaard omdat de wetenschappelijke studiegroep (hierna: „WSG”), ten eerste, op 30 juni 2009 heeft beslist om de invoer van vechtarenden en berghanen op te schorten en, ten tweede, op 11 september 2009 voorafgaand overleg met de WSG verplicht heeft gesteld in het geval van oorgieren en kroonarenden. Aangezien de Bulgaarse bevoegde autoriteit evenwel geen rekening had gehouden met deze beslissingen van de WSG, moest volgens de Commissie de door deze autoriteit aan Sofia Zoo afgegeven vergunning als nietig worden beschouwd.

15 Bij beslissing van 9 februari 2011 heeft het ministerie van Plattelandsontwikkeling gezien het voorgaande beslist om de lading – met uitzondering van de tien witborstraven en de tien witnekraven, die buiten de werkingssfeer van de CITES en van verordening nr. 338/97 vallen – op grond van § 20, lid 2, van het regeringsbesluit in beslag te nemen, en Sofia Zoo verzocht om overlegging van de bewijsstukken van de rechtmatigheid van de invoer, het bezit en de verhandeling van de specimens van dieren waarop zijn beslissing betrekking had.

16 Aangezien Sofia Zoo de opgevraagde documenten niet binnen de gestelde termijn had overgelegd, heeft het ministerie van Plattelandsontwikkeling bij beslissing van 28 april 2011 overeenkomstig § 20, lid 4, van het regeringsbesluit de 17 uit Tanzania afkomstige specimens van dieren verbeurdverklaard en in Hongaarse dierentuinen ondergebracht.

17 Sofia Zoo heeft bij de Fővárosi közigazgatási és munkaügyi bíróság (rechtbank voor bestuursrechtelijke en arbeidszaken te Boedapest) een beroep tot nietigverklaring van deze beslissing tot verbeurdverklaring ingesteld. Dit beroep is gericht tegen de hoofdinspectie, rechtsopvolgster van het ministerie van Plattelandsontwikkeling.

18 Meer specifiek strekt deze vordering van Sofia Zoo ertoe deze beslissing tot verbeurdverklaring nietig te verklaren en de hoofdinspectie te gelasten een nieuwe procedure in te leiden, waarbij primair volledige nietigverklaring en subsidiair gedeeltelijke nietigverklaring wordt gevorderd. Bovendien vordert Sofia Zoo dat de beslissing tot inbeslagname opnieuw wordt onderzocht. Volgens die dierentuin kon de nietigheid van de invoervergunning immers slechts betrekking hebben op de acht specimens van dieren waarop de nietigheidsgrond van de vergunning van toepassing is, namelijk de twee vechtarenden, de berghaan, de twee oorgieren en de drie kroonarenden, zodat alleen die dieren in beslag konden worden genomen en konden worden verbeurdverklaard, met uitsluiting van de andere negen specimens van soorten die binnen de werkingssfeer van verordening nr. 338/97 vallen, namelijk de twee Afrikaanse havikarenden, de vier zwarte arenden en de drie witruggieren.

19 De hoofdinspectie concludeert tot afwijzing van dit beroep tot nietigverklaring. Zij is van mening dat alle specimens van wilde dieren die binnen de werkingssfeer van verordening nr. 338/97 vallen – en niet alleen de specimens waarop de nietigheidsgrond van de invoervergunning van toepassing is – in beslag moeten worden genomen en kunnen worden verbeurdverklaard, omdat deze verordening geen stelsel van gedeeltelijke nietigheid van een vergunning kent. Voorts voert de hoofdinspectie aan dat het gezondheidsrisico nog een reden is om de vergunningen als een geheel te beschouwen en om, in geval van nietigheid, ongeacht de grond daarvoor, alle in deze vergunningen vermelde specimens van dieren in beslag te nemen en verbeurd te verklaren.

20 In die omstandigheden heeft de Fővárosi közigazgatási és munkaügyi bíróság de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

• Moeten de in artikel 11, lid 2, sub a, van [verordening nr. 338/97] bedoelde vergunningen en certificaten alleen als nietig worden beschouwd ten aanzien van de specimens waarop de nietigheidsgrond werkelijk van toepassing is, dan wel ook ten aanzien van de overige in de vergunning of het certificaat vermelde specimens?

• Moeten alle in artikel 11, lid 2, sub b, van [verordening nr. 338/97] bedoelde specimens die zijn vermeld in de overeenkomstig [artikel 11, lid 2, sub a, van deze verordening] als nietig beschouwde vergunningen of certificaten, in beslag worden genomen en kunnen zij alle worden verbeurdverklaard, dan wel alleen de specimens waarop de nietigheidsgrond werkelijk van toepassing is?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

21 Met zijn prejudiciële vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 11, lid 2, sub a en b, van verordening nr. 338/97 aldus moet worden uitgelegd dat de invoervergunning die niet voldoet aan de voorwaarden van deze verordening enkel als nietig moet worden beschouwd voor zover zij betrekking heeft op de specimens waarop de nietigheidsgrond van deze invoervergunning werkelijk van toepassing is, en dat deze specimens dus de enige zijn die de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar zij zich bevinden in beslag moet nemen, en eventueel moet verbeurdverklaren.

22 Volgens artikel 11, lid 2, sub a, van verordening nr. 338/97 wordt „[e]lke vergunning of elk certificaat [...], alsmede elke vergunning of elk certificaat die/dat op basis daarvan werd afgegeven, [...] als nietig beschouwd indien door een bevoegde autoriteit of door de Commissie in overleg met de bevoegde autoriteit die de vergunning of het certificaat heeft afgeleverd, wordt bewezen dat dit is geschied aan de hand van de foute veronderstelling dat aan de voorwaarden voor afgifte was voldaan”. Lid 2, sub b, van dit artikel preciseert dat „[s]pecimens die zich bevinden op het grondgebied van een lidstaat en waarvoor dat soort documenten werd opgemaakt, [...] in beslag [worden] genomen door de bevoegde autoriteiten van die lidstaat en kunnen [...] worden [verbeurd]verklaard”.

23 Artikel 11, lid 2, sub a, van verordening nr. 338/97 moet dus worden uitgelegd tegen de achtergrond van de door deze verordening nagestreefde doelstellingen en de context van deze bepaling.

24 Wat in de eerste plaats de algemene opzet van verordening nr. 338/97 betreft, zij opgemerkt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde 17 specimens van wilde dieren zijn vermeld in bijlage B bij deze verordening. Volgens artikel 4, lid 2, eerste alinea, van deze verordening „[mogen] [s]pecimens van in bijlage B bij deze verordening genoemde soorten [...] slechts in de [Unie] worden binnengebracht, indien de nodige controles zijn verricht en vooraf in het douanekantoor aan de grens waar de specimens worden binnengebracht, een invoervergunning is voorgelegd die werd afgegeven door een administratieve instantie van de lidstaat van bestemming”.

25 Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt dus dat op basis van verordening nr. 338/97 één enkele invoervergunning kan worden afgegeven voor verscheidene specimens van verschillende in bijlage B bij deze verordening genoemde soorten die deel uitmaken van eenzelfde lading. Een dergelijke lezing van artikel 4, lid 2, eerste alinea, van deze verordening is overigens in overeenstemming met artikel VI, lid 5, CITES, dat bepaalt dat „[e]en afzonderlijke vergunning of afzonderlijk certificaat is vereist voor elke zending specimens”.

26 Artikel 4, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 338/97 bepaalt dat een dergelijke invoervergunning enkel mag worden afgegeven met inachtneming van de in lid 6 van dit artikel opgelegde beperkingen en indien is voldaan aan de voorwaarden bedoeld in lid 2, sub a tot en met c, van dit artikel.

27 Volgens artikel 4, lid 6, van verordening nr. 338/97 kan de Commissie, wanneer rekening houdend met het huidige of te verwachten niveau van de handel in een soort, het binnenbrengen ervan in de Unie een nadelig effect zal hebben op de instandhouding ervan of op de omvang van het verspreidingsgebied van de populatie van de betrokken soort, of wanneer andere argumenten in verband met de instandhouding van de soort pleiten tegen de afgifte van de invoervergunning, algemene – of bepaalde landen van herkomst betreffende – beperkingen opleggen ten aanzien van het binnenbrengen in de Unie van levende specimens van in bijlage B bij deze verordening genoemde soorten die een grote sterfte tijdens het vervoer vertonen of waarvan vaststaat dat zij in gevangenschap een drastisch verlaagde levensverwachting hebben.

28 Wat de voorwaarden bedoeld in artikel 4, lid 2, sub a tot en met c, van verordening nr. 338/97 betreft, hangt de afgifte van een invoervergunning af van, ten eerste, de voorwaarde dat de bevoegde wetenschappelijke autoriteit, na onderzoek van de beschikbare gegevens en uitgaande van het advies van de WSG, oordeelt dat het binnenbrengen in de Unie, rekening houdend met het huidige of te verwachten niveau van de handel, geen nadelig effect zal hebben op de instandhouding of op de omvang van het verspreidingsgebied van de populatie van de betrokken soort. Ten tweede moet de aanvrager aan de hand van documenten staven dat levende specimens op de plaats van bestemming zullen worden ondergebracht in ruimten die beschikken over adequate voorzieningen om de specimens in stand te houden en goed te verzorgen. Ten derde moet zijn voldaan aan de voorwaarden van artikel 4, lid 1, sub b‑i, e en f, van die verordening.

29 Uit het voorgaande vloeit voort dat de afgifte van een vergunning voor invoer in de Unie van specimens van verschillende in bijlage B bij verordening nr. 338/97 genoemde soorten niet het resultaat is van een globale beoordeling van alle specimens die deel uitmaken van de betrokken lading, maar van een afzonderlijk en diepgaand onderzoek van de situatie van elk van de betrokken specimens.

30 De bevoegde autoriteit van de lidstaat waar de bewuste specimens zich bevinden moet met andere woorden onderzoeken of de betrokken invoervergunning geldig is voor elk van deze specimens, zonder dat de beoordeling van deze autoriteit met betrekking tot een gegeven dierlijk specimen noodzakelijkerwijs een invloed hoeft te hebben op haar beoordeling inzake een ander specimen.

31 De omstandigheid dat de invoervergunning nietig is voor zover zij betrekking heeft op de specimens van dieren die niet voldoen aan de toekenningsvoorwaarden van artikel 4, leden 2 en 6, van verordening nr. 338/97, kan dus niet afdoen aan de geldigheid van de vergunning voor zover zij betrekking heeft op de specimens die werkelijk aan deze voorwaarden voldoen.

32 Het gedeelte van de invoervergunning dat betrekking heeft op de specimens waarop de nietigheidsgrond van toepassing is, moet dus worden beschouwd als scheidbaar van de andere gedeelten van deze vergunning, die geldig blijven.

33 Bovendien zou het uitsluiten van elke gedeeltelijke nietigheid van een vergunning voor invoer in de Unie van specimens van verschillende in bijlage B bij verordening nr. 338/97 genoemde soorten – zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft benadrukt – leiden tot een willekeurig systeem waarin een situatie als aan de orde in het hoofdgeding niet op dezelfde manier zou worden behandeld als een situatie waarin voor het transport van de 17 verschillende specimens, 17 verschillende documenten zouden zijn opgemaakt.

34 Wat in de tweede plaats de door verordening nr. 338/97 nagestreefde doelstellingen betreft, zij eraan herinnerd dat de beschermingsregeling die is ingevoerd voor de specimens van in de bijlagen A en B bij die verordening genoemde soorten, tot doel heeft een zo volledig mogelijke bescherming te verzekeren van de in het wild levende dier- en plantensoorten door controle op het desbetreffende handelsverkeer, met inachtneming van de doelstellingen, beginselen en bepalingen van de CITES (zie arrest Rubach, C‑344/08, EU:C:2009:482 , punt 24).

35 De verwezenlijking van de door verordening nr. 338/97 nagestreefde doelstellingen zou niet in gevaar worden gebracht indien artikel 11, lid 2, sub a, daarvan aldus wordt uitgelegd dat een invoervergunning die niet voldoet aan de voorwaarden van deze verordening enkel als nietig moet worden beschouwd voor zover zij betrekking heeft op de specimens van dieren waarop de nietigheidsgrond van die vergunning werkelijk van toepassing is.

36 Dienaangaande zij enerzijds vastgesteld dat wat betreft de specimens van dieren waarvoor werkelijk sprake is van een nietigheidsgrond van de invoervergunning overeenkomstig artikel 11, lid 2, sub a, van verordening nr. 338/97, de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar deze specimens zich bevinden, volgens lid 2, sub b, van dit artikel verplicht is om deze dieren te beschermen, door te gelasten dat zij in beslag worden genomen en eventueel worden verbeurdverklaard.

37 Anderzijds, wat betreft de specimens van dieren waarop de nietigheidsgrond van de invoervergunning niet van toepassing is, stelt verordening nr. 338/97 maatregelen vast die strekken tot de bescherming ervan wanneer zij in de Unie circuleren. Dienaangaande bepaalt artikel 9, lid 4, van deze verordening dat „[i]ndien een levend specimen van een soort genoemd in bijlage B binnen de [Unie] wordt vervoerd, [...] degene die het specimen in zijn bezit heeft, hiervan uitsluitend afstand [mag] doen indien de toekomstige ontvanger voldoende is ingelicht over het onderbrengen, de uitrusting en de handelingen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat het specimen op gepaste wijze zal worden behandeld”. Bovendien wordt in artikel 9, lid 5, van deze verordening vastgesteld dat dergelijke specimens van dieren „op een zodanige wijze [dienen] te worden gereedgemaakt, vervoerd en verzorgd dat risico’s van verwondingen, ziekte en ruwe behandeling tot een minimum worden beperkt en dit, indien het om dieren gaat, in overeenstemming met [het Unierecht] inzake de bescherming van dieren gedurende het vervoer”.

38 Bijgevolg kan uit zowel de algemene opzet van verordening nr. 338/97 als uit de erdoor nagestreefde doelstellingen worden opgemaakt dat artikel 11, lid 2, sub a, van deze verordening aldus moet worden uitgelegd dat een invoervergunning die niet voldoet aan de voorwaarden van deze verordening enkel als nietig moet worden beschouwd voor zover zij betrekking heeft op de specimens waarop de nietigheidsgrond van deze invoervergunning werkelijk van toepassing is.

39 Dit geldt ook voor artikel 11, lid 2, sub b, van verordening nr. 338/97, aangezien deze bepaling enkel van toepassing is op de specimens van dieren waarop de in lid 2, sub a, van dit artikel bedoelde documenten betrekking hebben.

40 De bevoegde autoriteit van de lidstaat waar de betrokken specimens zich bevinden, moet dus enkel de specimens waarop de nietigheidsgrond van de invoervergunning werkelijk van toepassing is in beslag nemen, en kan enkel deze specimens verbeurdverklaren.

41 Gelet op een en ander dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat artikel 11, lid 2, sub a en b, van verordening nr. 338/97 aldus moet worden uitgelegd dat de invoervergunning die niet voldoet aan de voorwaarden van deze verordening enkel als nietig moet worden beschouwd voor zover zij betrekking heeft op de specimens waarop de nietigheidsgrond van deze invoervergunning werkelijk van toepassing is, en dat deze specimens dus de enige zijn die de bevoegde autoriteit van de lidstaat waar zij zich bevinden in beslag moet nemen, en eventueel moet verbeurdverklaren.

Kosten

42 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.