Arrest van het Hof (Vijfde kamer) van 16 april 2015

Toepasselijke bepalingen

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

16 Op 21 februari 2012 heeft de UVK op grond van de Gewerbeordnung EMA een vergunning verleend voor de bouw en de exploitatie van een winkelcentrum te Klagenfurt am Wörthersee (Oostenrijk), met een bruikbare oppervlakte van 11 437,58 m², op een terrein naast een onroerend goed van Gruber.

17 Gruber heeft bij de verwijzende rechter beroep tot nietigverklaring van dat besluit ingesteld, waarbij zij met name aanvoerde dat als voorwaarde voor die vergunning diende te gelden dat een milieueffectbeoordeling (hierna: „MEB”) werd uitgevoerd overeenkomstig het UVP-G 2000.

18 Tot staving van haar beroep heeft zij de onrechtmatigheid aangevoerd van het MEB-vaststellingsbesluit van de regering van het Land Kärnten van 21 juli 2010, waarbij deze regering op basis van § 3, lid 7, van het UVP-G 2000 heeft vastgesteld dat voor het betrokken project geen MEB hoefde te worden uitgevoerd.

19 Volgens Grubers bezwaren van 8 maart 2011 kan voormeld MEB-vaststellingsbesluit worden betwist vanwege de onjuistheid van de daarin vermelde gegevens en metingen aan de hand waarvan was berekend dat het winkelcentrum geen gevaar opleverde voor de gezondheid. Voorts heeft Gruber, die in haar hoedanigheid van buur niet het recht had om tegen dit type besluit beroep in te stellen, aan de verwijzende rechter meegedeeld dat zij slechts na de vaststelling van het besluit een kopie ervan had ontvangen.

20 De UVK betoogt dat het MEB-vaststellingsbesluit rechtskracht heeft gekregen, aangezien het niet binnen de beroepstermijnen is betwist door daartoe gerechtigde personen. Volgens de UVK was zij, gelet op de bindende werking ervan, gebonden aan dat besluit en kon zij zich niet uitspreken over de inhoud van dat besluit in het kader van de procedure voor de afgifte van het vergunningsbesluit.

21 De verwijzende rechter merkt op dat buren op grond van de Gewerbeordnung weliswaar bezwaren kunnen aanvoeren in de loop van de vergunningsprocedure voor de bouw en de exploitatie van een bedrijfsinstallatie, of beroep kunnen instellen tegen de eindbeslissing inzake de bouw of exploitatie, wanneer die bedrijfsinstallatie hun leven of gezondheid of hun eigendom in gevaar brengt, maar dat zij niet beschikken over de mogelijkheid om rechtstreeks beroep in te stellen tegen het voorafgaande besluit van een regering om geen MEB uit te voeren met betrekking tot die bedrijfsinstallatie.

22 Die rechter verklaart dat op grond van § 3, lid 7, van het UVP-G 2000 uitsluitend de projectontwikkelaar, de betrokken overheidsorganen, de ombudsman in milieuzaken en de betrokken gemeente de hoedanigheid van partij en dus de mogelijkheid hebben om tussen te komen in de procedure die resulteert in het MEB-vaststellingsbesluit en om beroep in te stellen tegen dat besluit.

23 De verwijzende rechter zet uiteen dat de buren van het project, zoals Gruber, hoewel zij niet de hoedanigheid hebben van partijen in de procedure die resulteert in een MEB-vaststellingsbesluit, gebonden zijn door een dergelijk rechtskrachtig geworden besluit, net zoals de overheidsinstanties en de nationale rechterlijke instanties.

24 Die rechter vraagt zich af of het feit dat MEB-vaststellingsbesluiten een verbindend karakter hebben ten aanzien van de latere procedures, verenigbaar is met het Unierecht.

25 In die omstandigheden heeft het Verwaltungsgerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

• Staat het recht van de Unie, met name richtlijn 2011/92 [...] en meer in het bijzonder artikel 11 daarvan, in de weg aan een nationale wettelijke regeling volgens welke een besluit waarbij wordt vastgesteld dat bij een bepaald project geen [MEB] hoeft te worden verricht, ook ten aanzien van buren die in de daaraan voorafgaande vaststellingsprocedure niet de hoedanigheid van partij hadden, bindende werking heeft en hun kan worden tegengeworpen in de daaropvolgende vergunningsprocedure, ook al kunnen zij hun bezwaren tegen het project in deze vergunningsprocedure aanvoeren (welke bezwaren in het hoofdgeding inhouden dat als gevolg van het project hun leven, hun gezondheid of hun eigendom in gevaar wordt gebracht of dat zij door stank, lawaai, rook, stof, trillingen of anderszins onaanvaardbare hinder ondervinden)?

• Indien de eerste prejudiciële vraag bevestigend wordt beantwoord: brengt het recht van de Unie, in het bijzonder richtlijn 2011/92 door haar rechtstreekse toepassing, mee dat wordt beslist dat er geen sprake is van de in de eerste prejudiciële vraag beschreven bindende werking?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

26 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat Gruber beroep heeft ingesteld tegen een besluit van de UVK van 21 februari 2012. Richtlijn 2011/92 was op dat tijdstip reeds in werking getreden. Bijgevolg is zij van toepassing op de onderhavige zaak.

27 In het kader van dat beroep betwist Gruber echter in wezen het op 21 juli 2010 door de regering van het Land Kärnten aangenomen MEB-vaststellingsbesluit. Aldus zou bij de beoordeling van de rechtspositie van Gruber op die datum, ook rekening kunnen worden gehouden met de bepalingen van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40), zoals gewijzigd bij richtlijn 2003/35.

28 Hoe dan ook zijn de bepalingen van de richtlijnen 85/337 en 2011/92 die in casu relevant (kunnen) zijn, in grote lijnen identiek. De in de punten 6 tot en met 9 van het onderhavige arrest aangehaalde artikelen 1, 2, 4 en 11 van richtlijn 2011/92 komen immers overeen met de artikelen 1, 2, 4 en 10 bis van richtlijn 85/337.

29 Met zijn twee prejudiciële vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of artikel 11 van richtlijn 2011/92 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling als in het hoofdgeding, op grond waarvan een overheidsbesluit waarbij wordt vastgesteld dat voor een project geen MEB hoeft te worden verricht, bindende werking heeft ten aanzien van buren, zoals Gruber, die niet het recht hadden in beroep te gaan tegen bedoeld overheidsbesluit.

30 Er zij aan herinnerd dat volgens artikel 11, lid 1, van richtlijn 2011/92, de lidstaten ervoor zorgen dat, in overeenstemming met het toepasselijke nationale rechtsstelsel, leden van het „betrokken publiek” die een voldoende belang hebben, dan wel stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een lidstaat dit als voorwaarde stelt, in beroep kunnen gaan tegen een besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van richtlijn 2011/92, teneinde de materiële of formele rechtmatigheid ervan aan te vechten.

31 Volgens de definitie in artikel 1, lid 2, van richtlijn 2011/92 behoort tot het „betrokken publiek” het publiek dat gevolgen ondervindt of waarschijnlijk ondervindt van of belanghebbende is bij MEB-besluitvormingsprocedures.

32 Hieruit volgt dat niet alle natuurlijke personen, rechtspersonen en organisaties die onder het begrip „betrokken publiek” vallen, moeten beschikken over een recht van beroep in de zin van voormeld artikel 11, maar enkel zij die een voldoende belang hebben, of in voorkomend geval stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht.

33 Artikel 11, lid 1, van richtlijn 2011/92 voorziet in twee gevallen wat betreft de voorwaarden voor ontvankelijkheid van beroepen van de leden van het „betrokken publiek” in de zin van artikel 1, lid 2, van deze richtlijn. Aldus kan de ontvankelijkheid van een beroep afhankelijk worden gesteld van het bestaan van een „voldoende belang” of van een „inbreuk op een recht”, al naargelang naar nationaal recht de ene dan wel de andere voorwaarde geldt (zie in die zin arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289 , punt 38).

34 Teneinde overeenkomstig overweging 5 van richtlijn 2003/35, richtlijn 85/337 „aan te passen” aan het Verdrag van Aarhus, zijn in artikel 10 bis, eerste alinea, van richtlijn 85/337, waarmee artikel 11, lid 1, van richtlijn 2011/92 overeenstemt, de bewoordingen van artikel 9, lid 2, eerste alinea, van dat verdrag bijna identiek overgenomen en bijgevolg moet eerstbedoelde bepaling worden uitgelegd in het licht van de doelstellingen van dat verdrag (zie in die zin arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289 , punt 41).

35 Volgens de verklaringen in de Toepassingsgids met betrekking tot het Verdrag van Aarhus, waarmee het Hof rekening mag houden bij de uitlegging van artikel 11, lid 1, van richtlijn 2011/92 (zie in die zin arrest Solvay e.a., C‑182/10, EU:C:2012:82 , punt 28), zijn de in artikel 9, lid 2, eerste alinea, van dat verdrag bedoelde twee mogelijkheden voor de ontvankelijkheid van beroepen, gelet op de verschillen tussen de rechtsstelsels van de partijen bij dat verdrag, twee gelijkwaardige middelen, die hetzelfde resultaat beogen.

36 Artikel 11, lid 3, van richtlijn 2011/92 bepaalt dat de lidstaten bepalen wat een voldoende belang dan wel een inbreuk op een recht vormt, in het licht van de doelstelling om het betrokken publiek een ruime toegang tot de rechter te verlenen. In dat verband bepaalt artikel 9, lid 2, tweede alinea, van het Verdrag van Aarhus dat wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt, wordt vastgesteld „in overeenstemming met de eisen van nationaal recht en strokend met het doel aan het betrokken publiek [...] ruim toegang tot de rechter te verschaffen”. Met inachtneming van dat doel beheerst het nationale recht de toepassing van die ontvankelijkheidsvoorwaarde.

37 Tevens dient eraan te worden herinnerd dat wanneer het bij gebreke van Unierechtelijke bepalingen ter zake een aangelegenheid van de rechtsorde van elke lidstaat is om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procesregels vast te stellen voor de vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de rechten die de justitiabelen aan het recht van de Unie ontlenen, deze procesregels niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor soortgelijke vorderingen naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel), en de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken (doeltreffendheidsbeginsel) (arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289 , punt 43).

38 Aldus beschikken de lidstaten over een ruime beoordelingsmarge om te bepalen wat een „voldoende belang” of een „inbreuk op een recht” vormt (zie in die zin arresten Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289 , punt 55, en Gemeinde Altrip e.a., C‑72/12, EU:C:2013:712 , punt 50).

39 Evenwel volgt uit de bewoordingen zelf van artikel 11, lid 3, van richtlijn 2011/92 en van artikel 9, lid 2, tweede alinea, van het Verdrag van Aarhus, dat die beoordelingsmarge begrensd wordt door de inachtneming van het doel om het betrokken publiek een ruime toegang tot de rechter te verzekeren.

40 Bijgevolg staat het de nationale wetgever weliswaar vrij, de rechten waarvan schending door een individueel persoon kan worden aangevoerd in het kader van een beroep in rechte tegen een handelen, besluit of nalaten als bedoeld in artikel 11 van richtlijn 2011/92, te beperken tot enkel subjectieve publiekrechtelijke rechten, dat wil zeggen rechten van een particulier die naar nationaal recht als subjectieve publiekrechtelijke rechten kunnen worden gekwalificeerd (zie in die zin arrest Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen, C‑115/09, EU:C:2011:289 , punten 36 en 45), maar de bepalingen van dat artikel betreffende de beroepsmogelijkheden van de leden van het publiek dat wordt geraakt door een binnen de werkingssfeer van deze richtlijn vallend besluit, handelen of nalaten, mogen niet restrictief worden uitgelegd.

41 In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat Gruber een „buur” is in de zin van § 75, lid 2, van de Gewerbeordnung, onder welk begrip de personen vallen die door de oprichting, het bestaan of de exploitatie van een bedrijfsinstallatie in gevaar zouden kunnen worden gebracht of hinder zouden kunnen ondervinden of van wie de eigendom of andere zakelijke rechten in gevaar zouden kunnen worden gebracht.

42 Gelet op de bewoordingen van deze bepaling blijkt dat de personen die vallen onder het begrip „buur” kunnen behoren tot het „betrokken publiek” in de zin van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2011/92. Die „buren” kunnen evenwel enkel beroep instellen tegen de vergunning voor de bouw of de exploitatie van een bedrijfsinstallatie. Aangezien zij geen partij zijn in de procedure tot vaststelling van de noodzaak om een MEB te verrichten, kunnen zij evenmin opkomen tegen die beslissing in het kader van een eventueel beroep tegen het vergunningsbesluit. Door te bepalen dat uitsluitend de ontwikkelaars van het project, de betrokken overheidsorganen, de ombudsman in milieuzaken (Umweltanwalt) en de betrokken gemeente beroep kunnen instellen tegen besluiten waarin wordt vastgesteld of het noodzakelijk is om een MEB te verrichten, ontneemt het UVP‑G 2000 bijgevolg een zeer groot aantal particulieren, onder wie met name de „buren” die eventueel zouden kunnen voldoen aan de voorwaarden van artikel 11, lid 1, van richtlijn 2011/92, het recht om een dergelijk beroep in te stellen.

43 Die nagenoeg algemene uitsluiting beperkt de draagwijdte van voormeld artikel 11, lid 1, en is bijgevolg onverenigbaar met richtlijn 2011/92.

44 Hieruit volgt dat een overheidsbesluit om geen MEB te verrichten, dat is vastgesteld op basis van een dergelijke nationale regeling niet mag verhinderen dat een particulier die behoort tot het „betrokken publiek” in de zin van deze richtlijn en voldoet aan de in het nationale recht vastgestelde criteria voor „voldoende belang” of in voorkomend geval de „inbreuk op een recht”, opkomt tegen dat overheidsbesluit in het kader van een beroep dat is ingesteld tegen dat besluit dan wel tegen een later vergunningsbesluit.

45 Er zij opgemerkt dat de vaststelling dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling onverenigbaar is met richtlijn 2011/92, niet het recht van de lidstaat beperkt om vast te stellen wat in zijn nationale rechtsorde, een „voldoende belang” of een „inbreuk op een recht” vormt, en dit zelfs ten aanzien van particulieren die behoren tot het „betrokken publiek”, met inbegrip van de buren voor wie in beginsel de mogelijkheid om beroep in te stellen moet openstaan.

46 De ontvankelijkheid van een door een particulier ingesteld beroep vereist dat de in het nationale recht in overeenstemming met richtlijn 2011/92 vastgestelde criteria betreffende het „voldoende belang” of de „inbreuk op een recht” vervuld zijn en door de nationale rechter worden vastgesteld. In een dergelijk geval moet ook het ontbreken van verbindend effect van het overheidsbesluit betreffende de noodzaak om een MEB te verrichten, worden vastgesteld.

47 Niettegenstaande de beoordelingsmarge waarover een lidstaat beschikt op grond van artikel 2, lid 2, van richtlijn 2011/92, volgens welke bepaling een MEB kan worden geïntegreerd in de bestaande procedures voor het verlenen van vergunningen voor projecten of, bij gebreke hiervan, in andere procedures die voldoen aan de doelstellingen van deze richtlijn, kan een procedure zoals die welke wordt geregeld door met name de §§ 74, lid 2, en 77, lid 1, van de Gewerbeordnung niet voldoen aan de eisen van de Unieregeling inzake de MEB.

48 De bepalingen van de Gewerbeordnung voorzien blijkbaar voor de buren in de mogelijkheid om bezwaren aan te voeren in de loop van de vergunningsprocedure voor een ambachtelijke, industriële of commerciële bedrijfsinstallatie, wanneer de totstandkoming van een dergelijke installatie hun leven of gezondheid of hun eigendom in gevaar dreigt te brengen of voor hen hinder kan opleveren.

49 Een dergelijke procedure beoogt echter in eerste instantie de bescherming van het particulier belang van individuele personen en heeft geen specifieke milieudoelstellingen in het belang van de maatschappij.

50 Ofschoon de MEB-procedure kan worden geïntegreerd in een andere administratieve procedure, is het van belang, zoals de advocaat-generaal in de punten 57 en 58 van haar conclusie heeft opgemerkt, dat in die procedure alle uit de artikelen 5 tot en met 10 van richtlijn 2011/92 voortvloeiende eisen in acht worden genomen, hetgeen door de verwijzende rechter moet worden nagegaan. In elk geval moeten de leden van het „betrokken publiek” die voldoen aan de nationaalrechtelijke criteria betreffende het „voldoende belang” of, in voorkomend geval, de „inbreuk op een recht” beroep kunnen instellen tegen een besluit om geen MEB te verrichten in het kader van een dergelijke procedure.

51 Gelet op het voorgaande, dient op de gestelde vragen te worden geantwoord dat artikel 11 van richtlijn 2011/92 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling als die in het hoofdgeding, op grond waarvan een overheidsbesluit waarbij wordt vastgesteld dat voor een project geen MEB hoeft te worden verricht, bindende werking heeft ten aanzien van buren die niet het recht hebben in beroep te gaan tegen dat overheidsbesluit, mits die buren, die behoren tot het „betrokken publiek” in de zin van artikel 1, lid 2, van deze richtlijn, voldoen aan de nationaalrechtelijke criteria betreffende het „voldoende belang” of de „inbreuk op een recht”. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of aan deze voorwaarde is voldaan in het bij hem aanhangige geding. Zo dat het geval is, dient hij vast te stellen dat een overheidsbesluit om geen dergelijke beoordeling te verrichten geen bindende werking heeft jegens bedoelde buren.

Kosten

52 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.