Conclusie van advocaat-generaal P. Mengozzi van 23 december 2015.

1.

In deze zaak wordt het Hof verzocht zich uit te spreken over de voorwaarden die de lidstaten mogen stellen aan de toegang tot en het verblijf op hun grondgebied van gezinsleden van derdelanders. Volgens artikel 7 van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (2), die die toegang en dat verblijf regelt, mogen de lidstaten eisen dat de gezinshereniger beschikt over huisvesting, over een ziektekostenverzekering en over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden. Zij mogen ook integratievoorwaarden stellen.

2.

Dit verzoek om een prejudiciële beslissing heeft betrekking op de inkomensvoorwaarde. Meer bepaald wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of de gezinshereniger aan deze voorwaarde voldoet wanneer hij ten tijde van de indiening van zijn verzoek om gezinshereniging bij de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat genoeg inkomsten heeft om zijn gezin te onderhouden, dan wel of die lidstaat mag eisen dat ook daarna nog voldoende inkomsten beschikbaar zijn, teneinde zich ervan te verzekeren dat de gezinshereniger na de komst van zijn gezinsleden in staat zal blijven in hun onderhoud te voorzien.

3.

Hoewel het Hof reeds uitspraak heeft moeten doen over de integratievoorwaarden die de betrokken lidstaat in het kader van gezinshereniging mag stellen (3), alsook over de voorwaarde dat de gezinshereniger over voldoende inkomsten moet beschikken om geen beroep te hoeven doen op het stelsel voor sociale bijstand van die lidstaat (4), heeft het daarentegen niet eerder de vraag voorgelegd gekregen of de gezinshereniger mag worden verzocht het bewijs te leveren dat hij naar alle waarschijnlijkheid de inkomsten zal behouden waarover hij op het tijdstip van indiening van zijn verzoek om gezinshereniging beschikt, en zo ja, voor welke periode dat bewijs dan mag worden verlangd. Deze zaak biedt het Hof dus de gelegenheid dit te onderzoeken.

4.

Volgens artikel 1 van richtlijn 2003/86 beoogt deze richtlijn „de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven”.

5.

Deze richtlijn is volgens artikel 3, lid 1, ervan van toepassing „wanneer de gezinshereniger wettig in een lidstaat verblijft, in het bezit is van een door een lidstaat afgegeven verblijfstitel met een geldigheidsduur van één jaar of langer en reden heeft om te verwachten dat hem een permanent verblijfsrecht zal worden toegekend, indien de leden van zijn gezin onderdanen van een derde land met ongeacht welke status zijn”.

6.

Artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/86 bepaalt:

„De lidstaten geven uit hoofde van deze richtlijn, en op voorwaarde dat aan de in hoofdstuk IV en artikel 16 gestelde voorwaarden is voldaan, toestemming tot toegang en verblijf aan de volgende gezinsleden:

7.

In hoofdstuk IV van richtlijn 2003/86 staat artikel 7, waarvan het eerste lid luidt:

„Bij de indiening van het verzoek tot gezinshereniging kan de betrokken lidstaat de persoon die het verzoek heeft ingediend, verzoeken het bewijs te leveren dat de gezinshereniger beschikt over:

8.

Artikel 16, lid 1, van richtlijn 2003/86 bepaalt:

„De lidstaten kunnen in de volgende gevallen het verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen of, in voorkomend geval, de verblijfstitel van een gezinslid intrekken of weigeren te verlengen:

[...].”

9.

Artikel 17 van richtlijn 2003/86 bepaalt dat de lidstaten „[i]n geval van afwijzing van een verzoek, intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel, alsmede in geval van een verwijderingsmaatregel tegen de gezinshereniger of leden van diens gezin [...] terdege rekening [houden] met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst”.

10.

Volgens artikel 16, lid 2, van Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (organieke wet 4/2000 van 11 januari 2000 betreffende de rechten en vrijheden van vreemdelingen in Spanje en hun sociale integratie; hierna: „organieke wet 4/2000”) (5) hebben „[i]n Spanje wonende vreemdelingen [...] recht op hereniging met de in artikel 17 genoemde gezinsleden”. Artikel 17, lid 1, onder a), van dezelfde wet bepaalt dat dit recht op gezinshereniging zich onder meer uitstrekt tot „de echtgenoot van de ingezetene, tenzij hij wettelijk of feitelijk gescheiden is dan wel het huwelijk niet rechtsgeldig is gesloten”.

11.

Artikel 18, lid 2, van organieke wet 4/2000, dat betrekking heeft op de „voorwaarden voor gezinshereniging”, bepaalt dat „[d]e gezinshereniger [...] op de in de uitvoeringsbepalingen voorgeschreven wijze [moet] aantonen dat hij beschikt over passende huisvesting en over voldoende inkomsten om zichzelf en zijn gezin na hereniging te onderhouden. Bij de berekening van het inkomen in het kader van gezinshereniging worden inkomsten afkomstig van socialebijstandsvoorzieningen niet meegeteld, maar wordt wel rekening gehouden met andere inkomsten van de in Spanje wonende echtgenoot die met de gezinshereniger samenwoont.”

12.

Artikel 54, lid 1, van Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 (koninklijk besluit 557/2001 van 20 april 2011 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van organieke wet 4/2000 betreffende de rechten en vrijheden van vreemdelingen in Spanje en hun sociale integratie, zoals gewijzigd bij organieke wet 2/2009; hierna: „koninklijk besluit 557/2011”) (6), bepaalt dat „[d]e vreemdeling die een machtiging tot verblijf met als doel gezinshereniging aanvraagt, [...] bij die aanvraag documenten [moet] overleggen waaruit blijkt dat hij over voldoende financiële middelen beschikt om zijn gezin te onderhouden, ook wat betreft medische zorg indien de kosten daarvan niet door de sociale zekerheid worden gedekt; die middelen moeten op het tijdstip van indiening van de aanvraag ten minste gelijk zijn aan het hieronder genoemde bedrag in euro of in het wettelijk equivalent ervan in buitenlandse valuta, afhankelijk van het aantal personen waarvoor de vreemdeling gezinshereniging aanvraagt, terwijl ook rekening wordt gehouden met de reeds in Spanje wonende gezinsleden te zijnen laste:

13.

De IPREM is een indicator die in Spanje wordt gebruikt als referentiebedrag voor de toekenning van, onder meer, bijstand, beurzen, subsidies of werkloosheidsuitkeringen. Deze indicator is in 2004 ingevoerd en heeft het wettelijk minimumloon als normbedrag voor de toekenning van die uitkeringen vervangen.

14.

Artikel 54, lid 2, eerste alinea, van koninklijk besluit 557/2011 bepaalt dat „[d]e machtiging [tot voorlopig verblijf] wordt geweigerd wanneer onomstotelijk wordt vastgesteld dat er geen uitzicht is op het behoud van de financiële middelen in het jaar dat volgt op de indiening van de aanvraag. Bij de beoordeling of er uitzicht is op het behoud van een inkomstenbron gedurende dat jaar, wordt de ontwikkeling van de inkomenspositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan de aanvraag in aanmerking genomen.”

15.

De heer Khachab is in het bezit van een vergunning voor langdurig verblijf in Spanje. Hij is sinds 2009 gehuwd met Ilham Aghadar.

16.

Op 20 februari 2012 heeft hij bij de Subdelegación del Gobierno en Álava (vertegenwoordiging van de regering in Álava) voor zijn echtgenote een machtiging tot voorlopig verblijf met als doel gezinshereniging aangevraagd.

17.

Bij besluit van 26 maart 2012 heeft de Subdelegación del Gobierno en Álava die aanvraag afgewezen omdat Khachab niet had „aangetoond over voldoende inkomsten te beschikken om zijn gezin na hereniging te onderhouden”.

18.

Khachab heeft tegen die afwijzing bezwaar aangetekend. Bij besluit van 25 mei 2012 heeft de Subdelegación del Gobierno en Álava dat bezwaar afgewezen. Zij heeft aangevoerd dat de door Khachab overgelegde arbeidsovereenkomst, die hij op 16 februari 2012 was aangegaan met het bedrijf Construcciones y distribuciones constru-label SL, op 1 maart 2012 was beëindigd, dat Khachab in 2012 slechts 15 dagen en in 2011 niet meer dan 48 dagen voor dat bedrijf had gewerkt, en dat hij ten tijde van het door hem aangevochten besluit geen enkele beroepsactiviteit uitoefende. De Subdelegación del Gobierno en Álava heeft daaruit afgeleid dat Khachab niet over voldoende inkomsten beschikte om zijn gezin na hereniging te onderhouden. Zij heeft ook beklemtoond dat er geen enkele aanwijzing was dat hij in het jaar na de indiening van zijn aanvraag wel genoeg inkomsten zou hebben.

19.

Bij uitspraak van 29 januari 2013 heeft de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n^o 1 de Vitoria-Gasteiz (bestuursrechter te Vitoria-Gasteiz) de beslissing van de Subdelegación del Gobierno en Álava van 25 mei 2012 bevestigd. Hij heeft overwogen dat Khachab in de zes maanden voorafgaand aan zijn aanvraag slechts 63 dagen voor het bedrijf Construcciones y distribuciones constru-label SL had gewerkt, tegen een salaris van 929 EUR. Verder waren de door Khachab overgelegde arbeidsovereenkomsten uit de tijd vóór de met dat bedrijf gesloten overeenkomst van korte duur geweest. De bestuursrechter heeft daaruit afgeleid dat er geen enkele reden was om aan te nemen dat Khachab in het jaar na zijn aanvraag over voldoende inkomsten zou blijven beschikken om zijn gezin te onderhouden.

20.

Khachab is van de uitspraak van 29 januari 2013 in hoger beroep gegaan bij de verwijzende rechter. Hij verwijt de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n^o 1 de Vitoria-Gasteiz met name geen rekening te hebben gehouden met een nieuw feit, namelijk dat hij sinds 26 november 2012 werkzaam is als sinaasappelplukker en dus genoeg inkomsten heeft om zijn gezin te onderhouden. De Abogado del Estado heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep. Hij stelt dat met nieuwe feiten geen rekening kon worden gehouden en dat uit het dossier van de administratieve procedure bleek dat Khachab geen enkel uitzicht had op het behoud van voldoende inkomsten in het jaar na zijn aanvraag.

21.

Het Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco (hooggerechtshof van de autonome regio Baskenland) heeft daarom de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Moet artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling als die in het hoofdgeding, die het mogelijk maakt een verzoek om gezinshereniging af te wijzen met het argument dat de gezinshereniger niet beschikt over stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om zichzelf en zijn gezin te onderhouden, en wel op basis van een prospectieve beoordeling door de nationale autoriteiten van het perspectief op het behoud van de financiële middelen in het jaar dat volgt op de indiening van het verzoek, waartoe wordt gekeken naar de ontwikkeling van de inkomenspositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan het verzoek?”

22.

De Spaanse, de Duitse, de Hongaarse en de Nederlandse regering alsmede de Europese Commissie hebben over deze vraag schriftelijke opmerkingen ingediend.

23.

De verwijzende rechter wenst in wezen van het Hof te vernemen of artikel 7, lid 1, aanhef en onder c), van richtlijn 2003/86, waarin is bepaald dat de betrokken lidstaat van de gezinshereniger mag verlangen dat hij beschikt over „stabiele en regelmatige inkomsten die volstaan om hemzelf en zijn gezinsleden te onderhouden”, de bevoegde autoriteiten van die staat toestaat om een prospectieve inkomenstoets uit te voeren, dat wil zeggen om niet alleen te kijken naar de inkomsten van de gezinshereniger op het tijdstip van indiening en/of beoordeling van het verzoek om gezinshereniging, maar ook naar de inkomsten waarover hij in het jaar na dat verzoek zal beschikken, waartoe de waarschijnlijkheid dat de gezinshereniger zijn inkomsten nog één jaar zal behouden, wordt beoordeeld op basis van de inkomsten waarover hij in de zes maanden voorafgaand aan het verzoek heeft beschikt.

24.

Ik merk op dat de prejudiciële vraag niet gaat over het „volstaan” van de inkomsten, dat wil zeggen over de hoogte ervan in vergelijking met, met name, het niveau van de nationale minimumlonen en -pensioenen, maar over het „regelmatige” en „stabiele” karakter van die inkomsten. Nagegaan moet namelijk worden of de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat niet alleen mogen eisen dat de gezinshereniger in het verleden over voldoende inkomsten heeft beschikt, maar ook dat er in de toekomst – gedurende een nader te bepalen periode en met een nader te bepalen regelmaat – genoeg inkomsten beschikbaar zullen zijn.

25.

Ik zal mij in deze conclusie dan ook niet bezighouden met de vraag of artikel 7, lid 1, aanhef en onder c), van richtlijn 2003/86 de Spaanse autoriteiten toestaat om van de gezinshereniger te eisen dat hij een inkomen ter hoogte van minimaal 150 % van de IPREM heeft. (7) Ik wijs er echter op dat het Hof in het arrest Chakroun heeft geoordeeld dat „de lidstaten wel een bepaald referentiebedrag kunnen vaststellen, maar niet [...] een minimuminkomen kunnen bepalen waaronder geen gezinshereniging wordt toegestaan, zonder enige concrete beoordeling van de situatie van iedere aanvrager” (8), en dat die uitlegging steun vindt in artikel 17 van richtlijn 2003/86 (9), dat eist dat rekening wordt gehouden met de specifieke omstandigheden van elk geval.

26.

De aan het Hof voorgelegde vraag bestaat in mijn ogen uit twee onderdelen. Ten eerste wil de verwijzende rechter van het Hof vernemen of de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat rekening mogen houden met de toekomstige inkomsten van de gezinshereniger, dat wil zeggen of een prospectieve beoordeling van de inkomensvoorwaarde van artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 überhaupt is toegestaan. Het tweede onderdeel van de vraag heeft betrekking op de in het kader van een dergelijke beoordeling in aanmerking te nemen factoren, dat wil zeggen op de duur van de periode gedurende welke de gezinshereniger nog over voldoende inkomsten zal moeten beschikken (volgens de Spaanse regeling na de indiening van het verzoek om gezinshereniging nog één jaar), en op de waarschijnlijkheid dat die inkomsten gedurende die periode beschikbaar blijven (die volgens de Spaanse regeling wordt beoordeeld aan de hand van de ontwikkeling van de inkomenspositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan het verzoek).

27.

Ik zal hieronder dus eerst onderzoeken of artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86 een prospectieve inkomenstoets toestaat. Ik merk al meteen op dat het in mijn ogen geen enkele twijfel lijdt dat deze richtlijn de lidstaten de ruimte laat om een dergelijke toets in te voeren. Daarna zal ik ingaan op de door de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat gevolgde methode om te beoordelen of het waarschijnlijk is dat de inkomsten van de gezinshereniger gedurende een bepaalde periode beschikbaar zullen blijven, en op de duur van die periode. Ik merk in dit verband op dat, nu richtlijn 2003/86 op dit punt zwijgt, de lidstaten weliswaar zelf die methode mogen bepalen, maar bij de uitoefening van die bevoegdheid niet het doel van deze richtlijn, namelijk het bevorderen van gezinshereniging, uit het oog mogen verliezen. Tegen de achtergrond van deze doelstelling zal ik de door de Spaanse regeling voorgeschreven en in het voorgaande punt in herinnering geroepen beoordelingsmethode onderzoeken.

28.

Volgens artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86 kan de betrokken lidstaat „de persoon die het verzoek om gezinshereniging heeft ingediend, verzoeken het bewijs te leveren dat de gezinshereniger beschikt over”, onder meer, „vaste en regelmatige inkomsten die volstaan om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat”. Die bepaling geeft echter geen definitie van „vaste” en „regelmatige” inkomsten. Er staat weliswaar dat de lidstaten „de aard en de regelmaat van deze inkomsten [beoordelen]” (10), maar deze toevoeging is te vaag om echt van nut te zijn bij de beoordeling of inkomsten als „vast” en „regelmatig” zijn te beschouwen. Daarentegen definieert genoemde bepaling niet alleen, althans negatief, wat moet worden verstaan onder inkomsten die „volstaan” (namelijk inkomsten die hoog genoeg zijn om de gezinshereniger en zijn gezin in staat te stellen zonder sociale bijstand in hun onderhoud te voorzien), maar bevat zij ook aanwijzingen met betrekking tot de wijze waarop dat aspect van de inkomsten moet worden beoordeeld. Artikel 7, lid 1, onder c), laatste volzin, bevat immers de precisering dat de lidstaten bij de beoordeling van die inkomsten „rekening [kunnen] houden met de nationale minimumlonen en pensioenen, evenals met het aantal gezinsleden”.

29.

Het eerste lid van dat artikel maakt met andere woorden niet duidelijk of de stabiliteit en de regelmaat van de inkomsten het voorwerp kunnen zijn van een prospectieve beoordeling. Ik meen namelijk dat in dit verband geen bijzondere betekenis moet worden toegekend aan het gebruik van de tegenwoordige tijd in hetzelfde artikel („de betrokken lidstaat [kan] [...] [verlangen] [...] dat de gezinshereniger beschikt”) (11): uit het gebruik van de tegenwoordige in plaats van de toekomstige tijd („de betrokken lidstaat [kan] [...] [verlangen] [...] dat de gezinshereniger zal beschikken”) kan volgens mij niet worden afgeleid dat een dergelijke prospectieve beoordeling is uitgesloten. (12) Ook kan dat artikel niet aldus worden gelezen dat de gezinshereniger „[b]ij de indiening van het verzoek” over genoeg inkomsten dient te beschikken. Die tijdsbepaling houdt in mijn ogen geen verband met het bezit van die inkomsten, maar met de bevoegdheid van de betrokken lidstaat om het bewijs daarvan te verlangen: het is „[b]ij de indiening van het verzoek” dat „de betrokken lidstaat de persoon die het verzoek heeft ingediend, [kan] verzoeken het bewijs te leveren” dat de gezinshereniger over voldoende inkomsten beschikt (13).

30.

Hoewel uit artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86 dus niet valt op te maken of de stabiliteit en de regelmaat van de inkomsten prospectief kunnen worden beoordeeld, verschaft in mijn ogen artikel 16 van deze richtlijn wel een antwoord op deze vraag.

31.

Volgens artikel 16, lid 1, aanhef en onder a), van richtlijn 2003/86 kunnen de lidstaten immers „het verzoek tot toegang en verblijf met het oog op gezinshereniging afwijzen of, in voorkomend geval, de verblijfstitel van een gezinslid intrekken of weigeren te verlengen”, onder meer „wanneer de in deze richtlijn gestelde voorwaarden niet of niet meer worden vervuld”. (14) Met andere woorden: als na het verlenen van toestemming tot toegang en verblijf aan de gezinsleden een van de in richtlijn 2003/86 geformuleerde voorwaarden voor gezinshereniging niet „meer word[t] vervuld”, mogen de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat de verblijfstitel van de gezinsleden intrekken. Dat de gezinshereniger beschikt over inkomsten die volstaan om zichzelf en zijn gezinsleden te onderhouden zonder een beroep te doen op het stelsel voor sociale bijstand van de betrokken lidstaat, is een van de in richtlijn 2003/86 uitdrukkelijk geformuleerde „voorwaarden” voor gezinshereniging. Artikel 7, lid 1, onder c), van deze richtlijn maakt namelijk deel uit van de bepalingen van hoofdstuk IV van de richtlijn („Vereisten voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging”). (15) Uit artikel 16, lid 1, van de richtlijn blijkt dus dat de betrokken lidstaten mogen verlangen dat de gezinshereniger over voldoende inkomsten beschikt om zijn gezin te onderhouden tijdens de gehele duur van het verblijf van dat gezin op het grondgebied van de betrokken lidstaat, dat wil zeggen totdat de gezinsleden in aanmerking komen voor een zelfstandige verblijfstitel, onafhankelijk van die van de gezinshereniger. Vanaf dat moment vallen zij namelijk niet meer onder richtlijn 2003/86, die het recht op gezinshereniging regelt.

32.

Een analyse van de totstandkomingsgeschiedenis van de artikelen 7 en 16 van richtlijn 2003/86 bevestigt de door mij in het voorgaande punt getrokken conclusie. Daaruit blijkt namelijk dat volgens de in het oorspronkelijke richtlijnvoorstel van de Commissie opgenomen versie van artikel 16 vervalsing van documenten, fraude of een schijnhuwelijk of -adoptie de enige gronden waren waarop een lidstaat de verblijfstitel van gezinsleden mocht intrekken of weigeren te verlengen. (16) In die oorspronkelijke versie van artikel 16 was dus niet bepaald dat de verblijfstitel van de gezinsleden mocht worden ingetrokken indien de gezinshereniger niet meer over voldoende inkomsten beschikte om in hun onderhoud te voorzien. Nadat de delegaties van diverse lidstaten hadden voorgesteld om in de tekst van artikel 7, lid 1, een minimumperiode op te nemen gedurende welke de gezinshereniger aan onder meer de inkomenseis zou moeten voldoen (17), en omdat de delegaties het niet eens konden worden over de duur van een dergelijke periode (18), is hetzelfde artikel 16 uiteindelijk gewijzigd in die zin, dat de lidstaten de mogelijkheid hebben gekregen de verblijfstitel van de gezinsleden in te trekken wanneer de gezinshereniger niet langer aan de voorwaarde van artikel 7, lid 1, onder c), van richtlijn 2003/86 voldoet. Het is dus wel degelijk omdat de lidstaten van de gezinshereniger mogen eisen dat hij over voldoende inkomsten beschikt om zijn gezin na binnenkomst op hun grondgebied te onderhouden, dat artikel 16, lid 1, van deze richtlijn hun toestaat om de verblijfstitel van de gezinsleden in te trekken wanneer de gezinshereniger na de toestemming tot gezinshereniging niet langer aan die voorwaarde voldoet.

33.

Er is nog een andere bepaling van richtlijn 2003/86 die pleit voor de zienswijze dat de lidstaten hun bevoegde autoriteiten moeten kunnen toestaan om in het kader van gezinshereniging een prospectieve inkomenstoets uit te voeren. Volgens artikel 3, lid 1, is deze richtlijn „van toepassing wanneer de gezinshereniger wettig in een lidstaat verblijft, in het bezit is van een door een lidstaat afgegeven verblijfstitel met een geldigheidsduur van één jaar of langer en reden heeft om te verwachten dat hem een permanent verblijfsrecht zal worden toegekend, indien de leden van zijn gezin onderdanen van een derde land met ongeacht welke status zijn” (19). Deze bepaling preciseert niet wanneer er sprake is van een „reden om te verwachten dat een permanent verblijfsrecht zal worden toegekend”. In de van 3 april 2014 daterende mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement betreffende richtsnoeren voor de toepassing van richtlijn 2003/86 (20) (hierna: „Commissiemededeling”) staat echter te lezen dat de gezinshereniger die in het bezit is van een „verblijfstitel[...] voor specifieke doeleinden met een beperkte, niet-verlengbare geldigheidsduur”, in beginsel dat vooruitzicht niet heeft. (21) Nu artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/86 de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaat toestaat om met betrekking tot de verkrijging van een permanent verblijfsrecht een prospectieve beoordeling te verrichten, zou het incoherent zijn een dergelijke beoordeling uit te sluiten waar het gaat om de inkomsten waarover de gezinshereniger na de toestemming tot gezinshereniging zal beschikken.

34.

Overigens wordt artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86 ook door de Commissie zo uitgelegd. In de Commissiemededeling staat namelijk dat „[d]e stabiliteit en regelmatigheid van de inkomsten moeten worden beoordeeld op basis van een prognose dat de inkomsten redelijkerwijs in de nabije toekomst beschikbaar zijn, zodat de indiener van het verzoek geen beroep hoeft te doen op het stelsel voor sociale bijstand”. (22)

35.

In casu verlangt artikel 54, lid 2, eerste alinea, van koninklijk besluit 557/2011 van de bevoegde autoriteiten dat zij een prospectieve inkomenstoets uitvoeren. De bevoegde autoriteiten moeten volgens die bepaling immers beoordelen of er „uitzicht [is] op het behoud van een inkomstenbron gedurende [het] jaar” dat volgt op de indiening van het verzoek om gezinshereniging. Zoals wij hebben gezien, staat richtlijn 2003/86 een dergelijke beoordeling toe.

36.

Het antwoord aan de verwijzende rechter moet dan ook luiden dat artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/86, gelezen in samenhang met de artikelen 16, lid 1, onder a), en 3, lid 1, van deze richtlijn, zich niet ertegen verzet dat de lidstaten hun bevoegde autoriteiten toestaan om in het kader van gezinshereniging een prospectieve inkomenstoets uit te voeren, dat wil zeggen om niet alleen rekening te houden met de inkomsten die de gezinshereniger heeft op het moment waarop hij het verzoek om gezinshereniging indient, maar ook met de inkomsten waarover hij daarna zal beschikken.

37.

Hoewel uit richtlijn 2003/86 duidelijk blijkt dat de lidstaten hun bevoegde autoriteiten mogen toestaan om in het kader van gezinshereniging een prospectieve inkomenstoets uit te voeren, preciseert deze richtlijn niet volgens welke methode moet worden beoordeeld of de gezinshereniger zijn inkomsten zal behouden, noch gedurende welke periode de inkomsten beschikbaar moeten blijven om als „vast” en „regelmatig” in de zin van artikel 7, lid 1, onder c), te gelden (23). Het is dus aan de lidstaten om die beoordelingsmethode vast te stellen, en om te bepalen hoelang de gezinshereniger de inkomsten moet behouden waarover hij beschikt op het moment waarop de gezinshereniging wordt toegestaan. (24)

38.

Het Hof heeft evenwel geoordeeld dat „aangezien gezinshereniging de algemene regel is, de bevoegdheid in artikel 7, lid 1, aanhef en [onder c)], van de richtlijn strikt moet worden uitgelegd”, alsook dat „de lidstaten hun handelingsvrijheid niet zo mogen gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel van de richtlijn, namelijk de bevordering van gezinshereniging”. (25) Ik wijs er in dit verband op dat gezinshereniging „de algemene regel” is, aangezien het hier een recht betreft. Het Hof heeft immers geoordeeld dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2003/86, waarin is bepaald dat de lidstaten „toestemming” tot toegang en verblijf geven aan bepaalde gezinsleden, „de lidstaten precieze positieve verplichtingen op[legt], waaraan duidelijk omschreven subjectieve rechten beantwoorden, aangezien het de lidstaten verplicht om in de door de richtlijn vastgestelde gevallen de gezinshereniging van bepaalde leden van het gezin van de gezinshereniger toe te staan zonder hun beoordelingsmarge te kunnen uitoefenen”. (26)

39.

Bovendien blijkt uit de rechtspraak dat de ingevolge artikel 7, lid 1, aanhef en onder c), van richtlijn 2003/86 aan de lidstaten toekomende bevoegdheid om van de gezinshereniger te eisen dat hij over vaste, regelmatige en voldoende inkomsten beschikt, moet worden uitgelegd in het licht van het recht op eerbieding van het gezinsleven. (27) Ook moet bij de uitoefening van die bevoegdheid het evenredigheidsbeginsel in acht worden genomen. (28) Tot slot dient rekening te worden gehouden met artikel 17 van richtlijn 2003/86, dat een concrete beoordeling van de situatie van iedere aanvrager verlangt. (29)

40.

Nu de bevoegdheid van de lidstaten om het bewijs van vaste, regelmatige en voldoende inkomsten te verlangen, strikt moet worden uitgelegd, moet dit vanzelfsprekend ook gelden voor de uit die bevoegdheid voortvloeiende bevoegdheid van de lidstaten om te voorzien in een prospectieve inkomenstoets door hun bevoegde autoriteiten. En ook bij de uitoefening van die bevoegdheid moeten het evenredigheidsbeginsel en artikel 17 van richtlijn 2003/86 in acht worden genomen.

41.

Zoals wij hebben gezien, bepaalt in casu artikel 54, lid 2, eerste alinea, van koninklijk besluit 557/2011 dat de gezinshereniger over voldoende inkomsten moet blijven beschikken om zijn gezin in het jaar na de indiening van het verzoek om gezinshereniging te onderhouden, en dat bij de beoordeling van de waarschijnlijkheid dat die inkomsten gedurende dat jaar beschikbaar zullen blijven, wordt gekeken naar de ontwikkeling van de inkomenspositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan het verzoek.

42.

Wat betreft de periode van één jaar gedurende welke de gezinshereniger volgens de Spaanse regeling voldoende inkomsten moet houden, deze lijkt mij niet disproportioneel. Ik memoreer in dit verband dat in het kader van de voorbereidende werkzaamheden voor richtlijn 2003/86 door sommige delegaties langere perioden waren voorgesteld, variërend van twee tot vijf jaar. Ook hadden enkele lidstaten voorgesteld om de periode gedurende welke de gezinshereniger aan de inkomensvoorwaarde van artikel 7, lid 1, aanhef en onder c), van richtlijn 2003/86 moet blijven voldoen, gelijk te trekken met de verblijfsperiode waarna zijn gezinsleden recht hebben op een zelfstandige verblijfstitel, die niet langer van zijn verblijfstitel afhankelijk is, welke periode volgens artikel 15, lid 1, van deze richtlijn maximaal vijf jaar mag bedragen. (30)

43.

Wat betreft de methode die moet worden gevolgd om te beoordelen of de inkomsten van de gezinshereniger vanaf het tijdstip van indiening van het verzoek om gezinshereniging dus nog één jaar beschikbaar zullen zijn, ik zie niet in waarom de inaanmerkingneming van de ontwikkeling van de inkomenspositie van de gezinshereniger in de zes maanden voorafgaand aan dat verzoek, afbreuk zou doen aan het doel of het nuttig effect van richtlijn 2003/86. Het is niet gezegd dat de gezinshereniger en zijn gezin beter af zouden zijn indien werd gekeken naar het inkomenspatroon over een langere periode, bijvoorbeeld van één jaar. Dit zou wel het geval zijn als de gezinshereniger bijvoorbeeld eerst zeven maanden had gewerkt, daarna werkloos was geworden en vervolgens vier maanden later weer werk had gevonden (31), maar niet als hij van de twaalf maanden vóór zijn verzoek alleen de laatste vijf had gewerkt (32).

44.

In casu heeft Khachab op 20 februari 2012 een verzoek om gezinshereniging ingediend. Blijkens de verwijzingsbeslissing heeft hij in de zes maanden daarvóór slechts 63 dagen gewerkt (voor het bedrijf Construcciones y distribuciones constru-label SL). (33) Als dit inderdaad zijn situatie is, kan in mijn ogen niet worden aangenomen dat hij over voldoende inkomsten zal beschikken om zijn echtgenote na haar binnenkomst op het Spaanse grondgebied te onderhouden. Ik merk echter op dat Khachab in het bezit lijkt te zijn van een vergunning tot langdurig verblijf en naar zijn zeggen meer dan vijf jaar lang premies en bijdragen in Spanje heeft afgedragen, wat erop wijst dat hij over regelmatige inkomsten beschikt, althans daarover beschikte toen hem die vergunning werd verleend. Ook wijs ik erop dat hij op 26 november 2012 weer werk heeft gevonden, al lijken de nationale procesregels de verwijzende rechter inderdaad te beletten dat feit in aanmerking te nemen.

45.

Het is derhalve aan de verwijzende rechter om aan de hand van die gegevens, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel en door een onderzoek van de persoonlijke situatie van Khachab conform artikel 17 van richtlijn 2003/86, te beoordelen of het waarschijnlijk is dat hij genoeg inkomsten heeft om zijn echtgenote te onderhouden, en zo ja, dat hij over voldoende inkomsten zal blijven beschikken nadat de gezinshereniging is toegestaan.

46.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de vraag van het Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco te beantwoorden als volgt: