Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 4 mei 2016

– De achteruitgang van de Schwarze Sulm

53 Opgemerkt zij dat overweging 25 van richtlijn 2000/60 preciseert dat milieudoelstellingen dienen te worden bepaald om te garanderen dat in de gehele Europese Unie een goede oppervlakte- en grondwatertoestand wordt bereikt en dat op Unieniveau verslechtering van de watertoestand wordt voorkomen. Voorts blijkt uit de bewoordingen van artikel 4, lid 1, onder a), i), van deze richtlijn, dat bepaalt dat „de lidstaten de nodige maatregelen ten uitvoer [leggen] ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktelichamen”, dat de lidstaten gehouden zijn om die maatregelen vast te stellen. In dit verband moet de goedkeuring voor een specifiek project, zoals dat waarop de beslissing van 2007 betrekking heeft, worden opgevat als een dergelijke tenuitvoerlegging (zie in die zin arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punten 31, 32 en 35 ).

54 Aldus heeft het Hof reeds geoordeeld dat artikel 4, lid 1, onder a), van richtlijn 2000/60 niet slechts in programmatische bewoordingen eenvoudige doelstellingen van beheersplanning formuleert, maar, zodra de ecologische toestand van het betrokken waterlichaam is bepaald, rechtsgevolgen sorteert in iedere fase van de procedure die door die richtlijn wordt voorgeschreven (arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 43 ).

55 Het stelsel van afwijkingen van artikel 4, lid 7, van richtlijn 2000/60 bevestigt dienaangaande eveneens de uitlegging dat de voorkoming van achteruitgang van de toestand van waterlichamen een dwingend karakter heeft (zie in die zin arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 44 ).

56 Bovendien zij beklemtoond dat op basis van de structuur van de afwijkingscategorieën van die bepaling kan worden geoordeeld dat artikel 4 van die richtlijn niet slechts beginselverplichtingen bevat, maar eveneens betrekking heeft op specifieke projecten. De afwijkingsgronden zijn immers met name van toepassing wanneer het niet bereiken van de doelstellingen van artikel 4 het gevolg is van nieuwe veranderingen van de fysische kenmerken van het oppervlaktewaterlichaam en dit negatieve effecten teweegbrengt, of het gevolg is van nieuwe duurzame activiteiten van menselijke ontwikkeling. Dat kan zich voordoen ten gevolge van nieuwe goedkeuringen van projecten. Het is namelijk onmogelijk een project los te zien van de tenuitvoerlegging van beheersplannen (zie in die zin arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 47 ).

57 Bijgevolg geldt ook voor specifieke projecten de bij artikel 4 van richtlijn 2000/60 opgelegde verplichting om de nodige maatregelen ten uitvoer te leggen ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van de oppervlaktelichamen.

58 Deze toestand wordt bepaald op basis van ecologische kwaliteitscoëfficiënten die voor elke oppervlaktewatercategorie zijn verdeeld in vijf verschillende klassen, namelijk „zeer goed”, „goed”, „matig”, „ontoereikend” en „slecht”, aan de hand van een grenswaarde van de biologische kwaliteitselementen die de grens tussen die klassen bepaalt (arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 57 ).

59 Het Hof heeft dienaangaande gepreciseerd dat aangenomen moet worden dat sprake is van „achteruitgang van de toestand” van een oppervlaktewaterlichaam in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), i), van richtlijn 2000/60 zodra de toestand van ten minste een van de kwaliteitselementen als bedoeld in bijlage V bij die richtlijn een klasse achteruitgaat, zelfs als die achteruitgang niet tot gevolg heeft dat het oppervlaktewaterlichaam in het algemeen wordt ingedeeld in een lagere klasse. Indien het betreffende kwaliteitselement als bedoeld in deze bijlage zich reeds in de laagste klasse bevindt, vormt iedere achteruitgang van dat element evenwel een „achteruitgang van de toestand” van een oppervlaktewaterlichaam (arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 69 ).

60 In casu blijkt uit de aan het Hof voorgelegde stukken dat de werkzaamheden die noodzakelijk zijn voor de bouw van de waterkrachtcentrale waarin het betwiste project voorziet, een impact op de loop van de Schwarze Sulm zullen hebben over een lengte van 8 km. Teneinde de ecologische toestand van deze rivier in de zin van richtlijn 2000/60 te bepalen, is in een door het Institut für Bodenkultur Wien (instituut voor agronomie te Wenen, Oostenrijk) in 2006 opgesteld deskundigenverslag geoordeeld dat de toestand van het oppervlaktewaterlichaam van deze rivier „zeer goed” was en dat dit project, door de achteruitgang van die toestand waartoe het zou leiden, moest worden afgewezen. De indeling van de toestand van het oppervlaktewaterlichaam van de Schwarze Sulm als „zeer goed” was gebaseerd op het eindresultaat van de over een bepaald tijdvak verrichte planning die overeenkomstig artikel 13 van richtlijn 2000/60 tot de opstelling van het plan van 2009 heeft geleid.

61 Bovendien is de Republiek Oostenrijk in haar antwoord op de aanmaningsbrief niet opgekomen tegen de vaststelling dat de uitvoering van het betwiste project tot een verslechtering van de toestand van het oppervlaktewaterlichaam van de Schwarze Sulm zou leiden, maar heeft zij zich beroepen op de uitzondering op het verbod op achteruitgang waarin artikel 4, lid 7, onder c), van richtlijn 2000/60 voorziet, waarbij zij heeft aangevoerd dat een hoger openbaar belang de toepassing van meer hernieuwbare energiebronnen gebood, zoals de energie van waterkrachtcentrales.

62 Ten slotte wijst de Republiek Oostenrijk er in punt 20 van haar verweerschrift op dat de Landeshauptmann der Steiermark op bladzijde 192 en volgende van de beslissing van 2007 zelf heeft erkend dat het betwiste project tot een „minstens gedeeltelijke aantasting van het oppervlaktelichaam” zou leiden, dat het „behoud van de ‚zeer goede waterkwaliteit’ in het betrokken deelgebied OK 8026600” van openbaar belang was, en dat „[in] het ‚hoger gelegen’ waterlichaam OK 8026600, over een lengte van ongeveer 8 km, een van de in artikel 30 bis van het WRG vermelde watertoestanden met één klasse achteruit zou gaan, namelijk van ‚zeer goed’ naar ‚goed’”.

63 In die omstandigheden kan het betwiste project leiden tot een achteruitgang van de toestand van het oppervlaktewaterlichaam van de Schwarze Sulm, zoals deze is beoordeeld in de beslissing van 2007.

– Afwijking van het in artikel 4, lid 7, van richtlijn 2000/60 gestelde verbod op achteruitgang

64 In herinnering moet worden geroepen dat, behoudens indien een afwijking wordt toegestaan, iedere achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam moet worden voorkomen. De verplichting om achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen te voorkomen, blijft derhalve dwingend in ieder stadium van de tenuitvoerlegging van richtlijn 2000/60 en is van toepassing op ieder type en iedere toestand van een waterlichaam waarvoor een beheersplan is vastgesteld. De betrokken lidstaat moet bijgevolg zijn goedkeuring voor een project weigeren wanneer dat project de toestand van het betreffende waterlichaam kan verslechteren of het bereiken van een goede toestand van oppervlaktewaterlichamen in gevaar kan brengen, tenzij voor dat project een afwijking geldt krachtens artikel 4, lid 7, van die richtlijn (zie in die zin arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 50 ).

65 Aldus heeft het Hof geoordeeld dat wanneer een project schadelijke gevolgen voor het water kan hebben als bedoeld in artikel 4, lid 7, van richtlijn 2000/60, het niettemin kan worden goedgekeurd, althans mits de voorwaarden van artikel 4, lid 7, onder a) tot en met d), van deze richtlijn zijn vervuld (arrest van 11 september 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a., C‑43/10, EU:C:2012:560, punten 67 en 69 ).

66 Om te bepalen of de beslissing van 2007 met inachtneming van de bij artikel 4, lid 7, van richtlijn 2000/60 opgelegde vereisten is vastgesteld, moet in casu worden onderzocht of, ten eerste, alle haalbare stappen werden ondernomen om de negatieve effecten van het betwiste project op de toestand van het betrokken waterlichaam tegen te gaan, ten tweede, of de redenen die aan dit project ten grondslag lagen, specifiek werden vermeld en toegelicht, ten derde, of dit project van algemeen belang was en/of het nut van het bereiken van de in artikel 4, lid 1, van deze richtlijn vermelde doelstellingen voor milieu en samenleving werd overtroffen door het nut van de uitvoering van dit project voor de gezondheid van de mens, de handhaving van de veiligheid van de mens of duurzame ontwikkeling en, ten vierde, het nuttige doel dat daarmee werd gediend, vanwege technische haalbaarheid of onevenredig hoge kosten niet kon worden bereikt met andere, voor het milieu aanmerkelijk gunstigere middelen (arrest van 11 september 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias e.a., C‑43/10, EU:C:2012:560, punt 67 ).

67 Ter onderbouwing van haar betoog dat het betwiste project aan de bij artikel 4, lid 7, van richtlijn 2000/60 opgelegde vereisten voldoet, stelt de Republiek Oostenrijk in casu dat de bouw van een waterkrachtcentrale op de Schwarze Sulm strekt tot de ontwikkeling van hernieuwbare energiebronnen. De Commissie meent echter dat de Republiek Oostenrijk, door dit argument aan te voeren, louter beweert dat de productie van energie via hernieuwbare energiebronnen steeds een hoger openbaar belang dient, zonder dat zij specificeert of het betwiste project in aanmerking dient te komen voor een uitzondering op het verbod van achteruitgang.

68 In dit verband moet er al meteen op worden gewezen dat, anders dan de Commissie betoogt, in casu duidelijk is voldaan aan de tweede van de in punt 66 van het onderhavige arrest vermelde voorwaarden, aangezien in de beslissing van 2007 de redenen voor het betwiste project, de impact ervan op het milieu en de beweerde voordelen ervan omstandig zijn uiteengezet.

69 Vervolgens moet worden beklemtoond dat de bouw van een waterkrachtcentrale, zoals die waarin het betwiste project voorziet, daadwerkelijk een hoger openbaar belang kan dienen.

70 Dienaangaande moet de lidstaten een bepaalde beoordelingsruimte worden gelaten om uit te maken of een specifiek project van hoger openbaar belang is. Richtlijn 2000/60, die is vastgesteld met als rechtsgrondslag artikel 175, lid 1, EG (thans artikel 192, lid 1, VWEU), stelt immers gemeenschappelijke beginselen en een algemeen actiekader voor waterbescherming vast en zorgt voor de coördinatie, de integratie en – op langere termijn – de ontwikkeling van de algemene beginselen en structuren voor de bescherming en het duurzame gebruik van water in de Unie. De gemeenschappelijke beginselen en het globale actiekader die in de richtlijn worden vastgesteld, moeten daarna verder worden ontwikkeld door de lidstaten door middel van specifieke maatregelen die worden genomen binnen de in die richtlijn gestelde termijnen. De richtlijn beoogt dus geen volledige harmonisatie van de regelingen van de lidstaten inzake water (arresten van 30 november 2006, Commissie/Luxembourg, C‑32/05, EU:C:2006:749, punt 41 ; 11 september 2014, Commissie/Duitsland, C‑525/12, EU:C:2014:2202, punt 50 , en 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, C‑461/13, EU:C:2015:433, punt 34 ).

71 In het kader van deze beoordelingsruimte kon de Republiek Oostenrijk op goede gronden oordelen dat het betwiste project, waarmee werd beoogd de productie van energie via een waterkrachtcentrale als hernieuwbare energiebron te bevorderen, van hoger openbaar belang is.

72 Artikel 194, lid 1, VWEU bepaalt immers dat, in het kader van de totstandbrenging en de werking van de interne markt en rekening houdend met de noodzaak om het milieu in stand te houden en te verbeteren, het energiebeleid van de Unie, in een geest van solidariteit tussen de lidstaten, erop gericht is de werking van de energiemarkt en de continuïteit van de energievoorziening in de Unie te waarborgen, energie-efficiëntie, energiebesparing en de ontwikkeling van nieuwe, duurzame energiebronnen te stimuleren, en de interconnectie van energienetwerken te bevorderen (arrest van 6 september 2012, Parlement/Raad, C‑490/10, EU:C:2012:525, punt 65 ).

73 Bovendien is de bevordering van hernieuwbare energiebronnen, waaraan de Unie een hoge prioriteit heeft toegekend, met name hierdoor gerechtvaardigd dat de benutting van deze energiebronnen bijdraagt tot bescherming van het milieu en duurzame ontwikkeling, en dat zij kan bijdragen tot de continuïteit en diversificatie van de energievoorziening en het mogelijk kan maken om sneller de doelstellingen te bereiken van het Protocol van Kyoto dat is gevoegd bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (arrest van 26 september 2013, IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, punt 56 ).

74 Ten slotte moet worden onderstreept dat de nationale autoriteiten in de onderhavige zaak een afweging hebben verricht van de verwachte voordelen van het betwiste project en de achteruitgang van het oppervlaktewaterlichaam van de Schwarze Sulm waartoe dit project zou leiden. Op basis van deze afweging konden zij tot de slotsom komen dat het betwiste project voordelen bood voor de duurzame ontwikkeling, dat alle haalbare stappen waren ondernomen om de negatieve effecten van dit project op de toestand van dat oppervlaktewaterlichaam tegen te gaan, en dat het door dat project nagestreefde doel vanwege technische haalbaarheid of onevenredig hoge kosten niet kon worden bereikt met andere, voor het milieu aanmerkelijk gunstigere middelen.

75 Zoals in punt 37 van het onderhavige arrest is uiteengezet, blijkt dienaangaande uit de aan het Hof overgelegde stukken dat de Landeshauptmann der Steiermark zich bij de vaststelling van de beslissing van 2007 onder meer heeft gebaseerd op een door het Institut für Elektrizitätswirtschaft und Energieinnovation opgesteld studieverslag dat hem was bezorgd door de aanvragers van een vergunning voor de bouw van een waterkrachtcentrale.

76 Stellig hebben de opstellers van dit verslag eraan herinnerd dat het aan de bevoegde autoriteit stond om de betrokken belangen af te wegen, met name van de verwachte voordelen van het betwiste project en de impact ervan op het oppervlaktewaterlichaam van de Schwarze Sulm.

77 Na eraan te hebben herinnerd dat deze studie „op verstaanbare en overtuigende wijze aantoon[de] dat de energie van waterkrachtcentrales in het algemeen en het [betwiste project] in het bijzonder beantwoord[den] aan een hoger openbaar belang en van grote betekenis [waren] voor de duurzame ontwikkeling (van de regio)”, heeft de Landeshauptmann der Steiermark zelf benadrukt dat de opstellers van dit verslag „op gedetailleerde wijze te kennen [gaven] dat het project een goede energiebalans vertoonde, gelet op het grote hoogteverschil van de val van het water op relatief korte afstand, alsook de economische aspecten van het project voor de lokale economie weergaf”, dat „de positieve bijdrage van het project tot de vermindering van de globale opwarming door de vervanging van met CO²-emissies gepaard gaande elektriciteitsopwekking uit fossiele brandstoffen op overtuigende wijze [werd] gepresenteerd” en dat uit dit verslag „ook duidelijk [bleek] dat het nuttige doel dat [met het project] werd gediend, vanwege technische haalbaarheid of onevenredig hoge kosten niet [kon] worden bereikt met andere, voor het milieu aanmerkelijk gunstigere middelen”. Voorts blijkt uit de aan het Hof voorgelegde stukken eveneens dat praktische maatregelen zullen worden genomen om de negatieve gevolgen van het betwiste project voor de toestand van het betrokken waterlichaam te beperken, in het bijzonder door de hinder van dit project voor de migratie van het visbestand te verminderen door een vistrapinstallatie te plaatsen.

78 Rekening houdend met dat onderzoeksverslag luidde de conclusie van de beslissing van 2007 dan ook als volgt:

„De regionale en regio-overschrijdende voordelen van [het betwiste project] voor het milieu, voor het klimaat en voor de economie, die op overtuigende wijze zijn aangetoond in een verslag, botsen met dit negatieve effect (dat veeleer gering is ten opzichte van de andere mogelijke negatieve effecten) [dat dit] project heeft op de in artikel 30 bis van het [WRG] vermelde toestanden. Aangezien met [dat] project een omvangrijke hoeveelheid niet-vervuilende energie kan worden gegenereerd, dient de beslissende autoriteit deze maatregel aan te merken als zijnde van groot openbaar belang voor de ontwikkeling van duurzame energie.

Na afweging van de omstandigheden van de onderhavige zaak waarin zij een beslissing moet nemen, komt deze autoriteit tot de slotsom dat het algemene belang dat door de bouw van de waterkrachtcentrale ‚Schwarze Sulm’ wordt gediend, duidelijk hoger is dan de vastgestelde ondermijning van de milieudoelstellingen die worden opgesomd in de artikelen 30 en volgende en 104 en 104 bis van het [WRG].”

79 Daarop is in het plan van 2009 overeenkomstig artikel 4, lid 7, onder b), van richtlijn 2000/60 een analyse opgenomen van de verwachte voordelen van het betwiste project, te weten een waterkrachtelektriciteitsproductie die 2 promille van de regionale en 0,4 promille van de nationale productie bedroeg.

80 Anders dan de Commissie aanvoert, heeft de Landeshauptmann der Steiermark het betwiste project dus in zijn geheel onderzocht, met inbegrip van de directe en indirecte impact ervan op de doelstellingen van richtlijn 2000/60, en heeft hij een afweging verricht van de verwachte voordelen van dit project en de negatieve effecten ervan op de toestand van het oppervlaktewaterlichaam van de Schwarze Sulm. Bij deze analyse heeft hij meer bepaald rekening gehouden met het feit dat deze rivier werd gekenmerkt door zeer hoge ecologische kwaliteit, maar heeft hij geoordeeld dat, gelet op de verwachte voordelen van dit project, het openbaar belang daarvan duidelijk hoger was dan de afbreuk die werd gedaan aan het door deze richtlijn nagestreefde doel van voorkoming van elke verslechtering. Hij heeft dus niet louter in abstracto het hogere openbaar belang ingeroepen dat verband houdt met de productie van energie via hernieuwbare energiebronnen, maar hij heeft zich gebaseerd op een gedetailleerde en concrete wetenschappelijke analyse van dat project, alvorens te besluiten dat de voorwaarden voor een uitzondering op het verbod van achteruitgang vervuld waren.

81 Uit het voorgaande volgt dat de Landeshauptmann der Steiermark, die zich heeft uitgesproken op basis van een studie van het voormelde Institut die hem relevante informatie verschafte over de gevolgen van het betwiste project, rekening heeft gehouden met alle voorwaarden van artikel 4, lid 7, van richtlijn 2000/60, en dat hij op goede gronden kon oordelen dat deze voorwaarden vervuld waren.

82 Bij haar betwisting ten gronde van de door de Landeshauptmann der Steiermark verrichte beoordeling stelt de Commissie inzonderheid dat waterkrachtelektriciteitsproductie slechts één van vele hernieuwbare energiebronnen is en dat de energie die wordt geproduceerd door de waterkrachtcentrale waarop het betwiste project betrekking heeft, slechts een geringe invloed zal hebben op de elektriciteitsvoorziening op zowel regionaal als nationaal vlak. Aangezien concrete grieven van de Commissie echter ontbreken, waaruit bijvoorbeeld zou kunnen worden afgeleid waarom de in punt 75 van het onderhavige arrest vermelde studie, waarvan de conclusies zijn opgenomen in de beslissing van 2007, onvolledig of onjuist zou zijn wegens ontoereikend onderzoek van de ecologische impact van het oppervlaktewaterlichaam van de Schwarze Sulm of wegens onvoldoende betrouwbaarheid van de vooruitzichten inzake de waterkrachtelektriciteitsproductie, en zonder dat vergelijkende gegevens zijn overgelegd op basis waarvan de vooropgestelde elektriciteitsproductie als gering kan worden beschouwd ten aanzien van de omvang van het project, dient te worden geconstateerd dat de Commissie de door haar gestelde niet-nakoming niet heeft aangetoond.

83 Uit een en ander volgt dat het beroep van de Commissie ongegrond moet worden verklaard.