Conclusie van advocaat-generaal H. Saugmandsgaard Øe van 16 februari 2017

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 16 februari 2017

Conclusie van advocaat-generaal

H. SAUGMANDSGAARD ØE

van 16 februari 2017^(*)

Zaak C‑75/16

Livio Menini

Maria Antonia Rampanelli

tegen

Banco Popolare – Società Cooperativa

[verzoek van de Tribunale Ordinario di Verona (rechter in eerste aanleg Verona, Italië) om een prejudiciële beslissing]

"Prejudiciële verwijzing - Verzet tegen een betalingsbevel - Richtlijn 2008/52/EG - Bemiddeling/mediation in burgerlijke en handelszaken - Artikel 1, lid 2 - Werkingssfeer - Richtlijn 2013/11/EU - Alternatieve beslechting van consumentengeschillen - Artikel 1 - Verplichting voor de consument om een bemiddelingsprocedure in te leiden alvorens het geschil bij de rechter aanhangig te maken - Artikel 2 - Werkingssfeer - Artikel 8, onder b) - Verplichte bijstand van een advocaat - Artikel 9, lid 2, onder a) - Sancties voor terugtrekking uit de bemiddelingsprocedure"

Inleiding

Bij de Tribunale Ordinario di Verona (rechter in eerste aanleg Verona, Italië) is door twee consumenten verzet ingesteld tegen een door een kredietinstelling jegens hen verkregen betalingsbevel. Krachtens de Italiaanse wetgeving waarbij richtlijn 2008/52/EG betreffende bepaalde aspecten van bemiddeling/mediation in burgerlijke en handelszaken^(*) is omgezet, is aan de ontvankelijkheid van het verzet de voorwaarde verbonden dat de opposanten eerst een bemiddelingsprocedure inleiden. Volgens de verwijzende rechter valt het hoofdgeding voorts tevens binnen de werkingssfeer van de Italiaanse wettelijke regeling waarbij richtlijn 2013/11/EU betreffende alternatieve beslechting van consumentengeschillen^(*) is omgezet. Hij twijfelt echter aan de verenigbaarheid van die verplichte bemiddelingsprocedure, die nochtans in overeenstemming is met richtlijn 2008/52, met enkele bepalingen van richtlijn 2013/11. In die context raadpleegt die rechter het Hof, in de eerste plaats, over de afbakening van de respectieve werkingssferen van die twee richtlijnen. Hij wenst, in de tweede plaats, te vernemen of richtlijn 2013/11 eraan in de weg staat dat aan de ontvankelijkheid van een door een consument tegen een ondernemer ingediende vordering in rechte betreffende een dienstenovereenkomst de voorwaarde wordt verbonden dat de consument eerst een bemiddelingsprocedure inleidt. In de derde plaats vraagt de verwijzende rechter het Hof of de regels voor de bemiddelingsprocedure waarin de Italiaanse wettelijke regeling voorziet, voor zover zij de consument verplichten zich door een advocaat te laten bijstaan en sancties verbinden aan de terugtrekking zonder geldige reden uit die procedure, in overeenstemming zijn met richtlijn 2013/11.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Richtlijn 2008/52

Artikel 1, lid 2, van richtlijn 2008/52 bepaalt dat zij „van toepassing [is] op grensoverschrijdende burgerlijke en handelsgeschillen, tenzij deze betrekking hebben op rechten en verplichtingen waarover de partijen uit hoofde van het toepasselijke recht van bemiddeling/mediation geen zeggenschap hebben”. Artikel 3, onder a), van die richtlijn definieert „bemiddeling/mediation” als „een gestructureerde procedure, ongeacht de benaming, waarin twee of meer partijen bij een geschil zelf pogen om op vrijwillige basis met de hulp van een bemiddelaar/mediator hun geschil te schikken. Deze procedure kan door de partijen worden ingeleid of door een rechterlijke instantie worden voorgesteld of gelast, dan wel in een lidstaat wettelijk zijn voorgeschreven”. Volgens artikel 5, lid 2, van die richtlijn „laat [zij] onverlet dat de nationale wetgeving het gebruik van bemiddeling/mediation voor of na het begin van de gerechtelijke procedure verplicht kan stellen, dan wel met stimulansen of sancties kan bevorderen, mits het de partijen niet wordt belet hun recht van toegang tot de rechter uit te oefenen”.

Richtlijn 2013/11

Artikel 1 van richtlijn 2013/11 bepaalt dat haar „doel [...] is door de verwezenlijking van een hoog niveau van consumentenbescherming bij te dragen tot de goede werking van de interne markt, door te verzekeren dat consumenten op vrijwillige basis klachten tegen ondernemers kunnen voorleggen aan entiteiten die onafhankelijke, onpartijdige, transparante, doeltreffende, snelle en billijke procedures voor alternatieve geschillenbeslechting [hierna: ‚ADR’] aanbieden. Deze richtlijn doet geen afbreuk aan nationale wetgeving die de deelname aan dergelijke procedures verplicht stelt, mits die wetgeving de partijen niet belet hun recht op toegang tot de rechter uit te oefenen”. Artikel 2 van die richtlijn luidt:

„1.
Deze richtlijn is van toepassing op procedures voor de buitengerechtelijke beslechting van binnenlandse en grensoverschrijdende geschillen betreffende contractuele verbintenissen die voortvloeien uit verkoop- of dienstenovereenkomsten tussen een in de Unie gevestigde ondernemer en een in de Unie woonachtige consument, door tussenkomst van een ADR-entiteit die een oplossing voorstelt of oplegt, of die de partijen bijeenbrengt teneinde een minnelijke schikking te vergemakkelijken.
2.
Deze richtlijn is niet van toepassing op:
[...]

door een ondernemer tegen een consument ingeleide procedures;

[...]”

Artikel 3, leden 1 en 2, van die richtlijn luidt als volgt:

„1.
In geval van tegenstrijdigheid tussen enige bepaling van deze richtlijn en een bepaling van een andere rechtshandeling van de Unie met betrekking tot door consumenten tegen ondernemers aangespannen buitengerechtelijke verhaalprocedures hebben de bepalingen van deze richtlijn voorrang, tenzij in deze richtlijn anders is bepaald.
2.
Deze richtlijn laat richtlijn 2008/52/EG onverlet.”

Artikel 4, lid 1, onder g), van richtlijn 2013/11 definieert de „ADR-procedure” als „een procedure als bedoeld in artikel 2 die voldoet aan de vereisten van deze richtlijn en door een ADR-entiteit wordt uitgevoerd”. De „ADR-entiteit” is volgens artikel 4, lid 1, onder h), van die richtlijn „een entiteit, ongeacht de benaming, die op duurzame basis is opgericht en de beslechting van een geschil door middel van een ADR-procedure aanbiedt en die is opgenomen in de lijst volgens artikel 20, lid 2”. Volgens artikel 5, lid 1, van die richtlijn „zien [de lidstaten] erop toe dat onder deze richtlijn vallende geschillen waarbij een op hun grondgebied gevestigde ondernemer betrokken is kunnen worden voorgelegd aan een ADR-entiteit die voldoet aan de vereisten van deze richtlijn”. Artikel 8, onder b), van die richtlijn gebiedt de lidstaten te verzekeren dat de partijen toegang hebben tot ADR-procedures „zonder verplicht te zijn van een advocaat of een juridisch adviseur gebruik te maken”. Volgens artikel 9, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/11 „zorgen [de lidstaten] ervoor dat in ADR-procedures die zijn gericht op beslechting van het geschil door het voorstellen van een oplossing, de partijen de mogelijkheid hebben zich in elk stadium uit de procedure terug te trekken indien zij ontevreden zijn over de wijze waarop de procedure verloopt of gevoerd wordt. Zij worden voor de aanvang van de procedure van dit recht in kennis gesteld. Indien bij nationale regels is bepaald dat de ondernemer verplicht is deel te nemen aan ADR-procedures, is dit punt alleen van toepassing op de consument”. Artikel 20 van die richtlijn luidt:

„1.
Elke bevoegde autoriteit beoordeelt, met name op basis van de overeenkomstig artikel 19, lid 1, ontvangen informatie, of de bij haar aangemelde geschillenbeslechtingsentiteiten kunnen worden gekwalificeerd als ADR-entiteiten in de zin van deze richtlijn en of zij voldoen aan de in hoofdstuk II en in nationale uitvoeringsbepalingen daarvan vermelde kwaliteitseisen, met inbegrip van nationale bepalingen die verder gaan dan de vereisten van deze richtlijn, in overeenstemming met het Unierecht.
2.
Elke bevoegde autoriteit stelt op basis van de in lid 1 genoemde beoordeling een lijst op van alle ADR-entiteiten waarvan zij in kennis is gesteld en die voldoen aan de in lid 1 bedoelde voorwaarden.
[...]”

Italiaans recht

Wetsbesluit nr. 28/2010

Artikel 5 van decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28, recante attuazione dell’articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali [wetsbesluit van 4 maart 2010, nr. 28 tot uitvoering van artikel 60 van wet nr. 69 van 18 juni 2009 betreffende bemiddeling/mediation in burgerlijke en handelszaken (hierna: „wetsbesluit nr. 28/2010”)]^(*), waarbij richtlijn 2008/52 is omgezet, bepaalt:

„1
bis. Eenieder die voornemens is een vordering in rechte in te stellen in een geschil betreffende gemeenschappelijk eigendom, zakelijke rechten, verdelingen, nalatenschappen, familierechtelijke overeenkomsten, huur en verhuur, bruikleen, verpachting van ondernemingen, schadevorderingen naar aanleiding van medisch handelen of belediging via de pers of enig ander communicatiemiddel, verzekeringsovereenkomsten, bank- en financieringsovereenkomsten, moet, bijgestaan door een advocaat, eerst de bemiddelingsprocedure inleiden waarin dit wetsbesluit voorziet, of de verzoeningsprocedure van het wetsbesluit van 8 oktober 2007 nr. 179, dan wel de procedure die krachtens artikel 128 bis van de gecoördineerde tekst van de wetten betreffende bank- en kredietzaken als bedoeld in het wetsbesluit van 1 september 1993 nr. 385 zoals nadien gewijzigd is ingesteld voor de gebieden waarop zij betrekking hebben. De inleiding van de bemiddelingsprocedure is een voorwaarde voor de ontvankelijkheid van de vordering in rechte. [...]
2
bis. Wanneer de inleiding van de bemiddelingsprocedure een voorwaarde is voor de ontvankelijkheid van de vordering in rechte, wordt deze voorwaarde geacht te zijn vervuld [indien de] eerste ontmoeting bij de bemiddelaar zonder akkoord is beëindigd.
[...]
4.
De leden 1 bis en 2 zijn niet van toepassing:

in procedures betreffende betalingsbevelen, het verzet inbegrepen, tot aan de uitspraak over de vorderingen tot toewijzing en opschorting van de voorlopige tenuitvoerlegging [...]”

Volgens artikel 8, lid 1, van dit besluit „[moeten de partijen] bij de eerste en de daaropvolgende ontmoetingen [bij de bemiddelaar], en tot aan het einde van de procedure, door een advocaat worden bijgestaan”. Lid 4 bis van dat artikel bepaalt dat „de rechter [...] overeenkomstig artikel 116, lid 2, van het wetboek van burgerlijke rechtsvordering in het latere rechtsgeding bewijsargumenten [kan] ontlenen aan het zonder geldige reden niet-deelnemen aan de bemiddelingsprocedure. De rechter veroordeelt de partij die, in de gevallen voorzien in artikel 5, zonder geldige reden niet aan de procedure heeft deelgenomen tot betaling aan de staatskas van een bedrag dat gelijk is aan de standaardheffing die voor het rechtsgeding verschuldigd is”.

Wetsbesluit nr. 130/2015

Bij decreto legislativo 6 agosto 2015, n. 130, recante attuazione della direttiva 2013/11/UE sulla risoluzione alternativa delle controversie dei consumatori [wetsbesluit van 6 augustus 2015, nr. 130 tot omzetting van richtlijn 2013/11 betreffende alternatieve beslechting van consumentengeschillen (hierna: „wetsbesluit nr. 130/2015”)]^(*) zijn enkele bepalingen gewijzigd van decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, „Codice del consumo” [wetsbesluit van 6 september 2005, nr. 206 betreffende het wetboek van consumentenrecht (hierna: „wetsbesluit nr. 206/2005”)]^(*). Artikel 1 van wetsbesluit nr. 130/2015 heeft artikel 141 van wetsbesluit nr. 206/2005 vervangen. De leden 4 en 6 van dit artikel luiden:

„4.
De bepalingen van deze titel zijn van toepassing op de vrijwillige procedures voor de buitengerechtelijke beslechting, ook langs digitale weg, van nationale en grensoverschrijdende geschillen tussen in de Europese Unie ingezeten en gevestigde consumenten en ondernemers, waarbij de ADR-instantie een oplossing voorstelt of de partijen bijeenbrengt om een minnelijke schikking mogelijk te maken, en, in het bijzonder, op de bemiddelingsinstanties voor de behandeling van consumentenzaken die zijn vermeld in de bijzondere afdeling van artikel 16, leden 2 en 4, van wetsbesluit nr. 28 van 4 maart 2010 en de andere ADR-instanties die zijn aangewezen of geplaatst op de lijsten die worden bijgehouden en gecontroleerd door de overheden als bedoeld in lid 1, onder i), na onderzoek van de vervulling van de voorwaarden en de verenigbaarheid van hun organisatie en procedures met de bepalingen van deze titel.
[...]
6.
Dit besluit laat de hierna genoemde bepalingen inzake verplichte procedures voor de buitengerechtelijke beslechting van geschillen onverlet:

Artikel 5, lid 1 bis, van het wetsbesluit van 4 maart 2010, nr. 28, [...]”

Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof

Op 15 juni 2015 heeft Banco Popolare – Società Cooperativa (hierna: „Banco Popolare”) langs gerechtelijke weg een betalingsbevel tegen Livio Menini en Maria Antonia Rampanelli verkregen voor een bedrag van 991 848,21 EUR. Dit bedrag is gelijk aan het saldo dat zij nog verschuldigd waren uit hoofde van een met Banco Popolare gesloten overeenkomst tot opening van een hypothecair rekening-courantkrediet. Menini en Rampanelli hebben bij de Tribunale Ordinario di Verona verzet tegen het betalingsbevel aangetekend en opschorting van de voorlopige tenuitvoerlegging ervan gevorderd. Ter ondersteuning van het verzet voeren zij aan dat Banco Popolare hen, in weerwil van hun bescheiden inkomsten, herhaaldelijk krediet heeft verleend krachtens meerdere, elkaar opvolgende overeenkomsten. Die kredieten hadden tot doel hen in staat te stellen een exorbitant aantal aandelen, voor een groot deel van Banco Popolare zelf of andere vennootschappen van dezelfde groep, te verwerven. Banco Popolare had die investeringen bovendien als veilig voorgesteld. De verwijzende rechter is van oordeel dat de vordering tot opschorting van de voorlopige tenuitvoerlegging moet worden afgewezen. Na de afwijzing van die vordering door die rechter moeten de opposanten, op straffe van niet-ontvankelijkheid van het verzet, een bemiddelingsprocedure inleiden krachtens artikel 5, leden 1 bis en 4, van wetsbesluit nr. 28/2010, waarbij richtlijn 2008/52 in Italiaans recht is omgezet. Volgens die rechter valt het geding tevens binnen de werkingssfeer van wetsbesluit nr. 130/2015, waarbij richtlijn 2013/11 in Italiaans recht is omgezet. De opposanten zijn immers „consumenten” in de zin van artikel 4, onder a), van die richtlijn die met een „ondernemer” als gedefinieerd in artikel 4, onder b) van die richtlijn een „dienstenovereenkomst” in de zin van artikel 4, onder d) van die richtlijn hebben gesloten. Die rechter stelt in wezen dat richtlijn 2013/11 in de weg staat aan de invoering van een stelsel van verplichte bemiddeling voor consumentengeschillen – nochtans toegestaan door artikel 5, lid 2, van richtlijn 2008/52 – als dat van wetsbesluit nr. 28/2010. Ten eerste schrijft overweging 16 van richtlijn 2013/11 de lidstaten de instelling van een uniforme ADR-regeling voor alle consumentengeschillen voor. Zij staat derhalve in de weg aan een stelsel van verplichte bemiddeling voor bepaalde consumentengeschillen, terwijl het beroep op bemiddeling voor andere consumentengeschillen op een vrijwillige basis berust. Artikel 5, lid 1 bis, van wetsbesluit nr. 28/2010 stelt bemiddeling echter enkel verplicht voor consumentengeschillen die betrekking hebben op bank- en financieringsovereenkomsten of verzekeringsovereenkomsten. Ten tweede verbiedt richtlijn 2013/11, ofschoon zij toestaat de ondernemer te verplichten aan een bemiddelingsprocedure deel te nemen, de lidstaten die verplichting aan de consument op te leggen. Bijgevolg is artikel 5, lid 2, van richtlijn 2008/52 in conflict met het bij richtlijn 2013/11 ingevoerde stelsel. De verwijzende rechter stelt voor dat vermeende conflict op te lossen door artikel 3, lid 2, van richtlijn 2013/11 uit te leggen op een wijze die iedere overlapping tussen de werkingssferen van die twee richtlijnen vermijdt. Richtlijn 2008/52 zou dan alleen de geschillen regelen waarop richtlijn 2013/11 niet van toepassing is, te weten geschillen waarbij geen consumenten betrokken zijn, geschillen die verplichtingen uit andere overeenkomsten dan verkoop- of dienstenovereenkomsten betreffen, en geschillen die krachtens artikel 2, lid 2, van die richtlijn niet binnen de werkingssfeer ervan vallen (zoals door ondernemers ingeleide procedures). Deze rechter wijst er voorts op dat krachtens artikel 5, lid 1 bis, en artikel 8, lid 1, van wetsbesluit nr. 28/2010 voor een consument de bijstand van een advocaat bij de bemiddelingsprocedure verplicht is. Artikel 8, onder b), van richtlijn 2013/11 staat daaraan echter in de weg. Hij twijfelt ook of artikel 8, lid 4 bis, van dat besluit, voor zover het de consument enkel toestaat zich zonder nadelige gevolgen voor de latere gerechtelijke procedure uit de bemiddelingsprocedure terug te trekken indien daarvoor een geldige reden bestaat, verenigbaar is met artikel 9, lid 2, onder a), van die richtlijn. Volgens de verwijzende rechter verwijst het begrip „geldige reden” naar objectieve redenen en omvat het niet de ontevredenheid van de consument met de bemiddelingsprocedure. Daarop heeft de Tribunale Ordinario di Verona de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

Moet artikel 3, lid 2, van richtlijn 2013/11, voor zover het bepaalt dat die richtlijn ‚richtlijn 2008/52 onverlet [laat]’, aldus worden begrepen dat het de lidstaten de mogelijkheid laat om bemiddeling verplicht te stellen enkel voor geschillen die niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2031/11 vallen, dat wil zeggen geschillen als bedoeld in artikel 2, lid 2, van richtlijn 2013/11, contractuele geschillen die voortvloeien uit andere overeenkomsten dan verkoop- of dienstenovereenkomsten, en geschillen waarbij geen consumenten betrokken zijn?

Moet artikel 1 van richtlijn 2013/11, voor zover het consumenten de mogelijkheid garandeert om op vrijwillige basis klachten tegen ondernemers in te dienen bij entiteiten die daartoe procedures voor alternatieve geschillenbeslechting aanbieden, aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling die voorziet in een beroep op bemiddeling, voor een van de geschillen als bedoeld in artikel 2, lid 1, van richtlijn 2013/11, als voorwaarde voor de ontvankelijkheid van een vordering in rechte van een partij die de hoedanigheid van consument bezit en, in elk geval, aan een nationale regeling die verplicht tot bijstand van een advocaat met de daaraan verbonden kosten voor de consument die aan een bemiddeling in een van de hierboven genoemde geschillen deelneemt, en de mogelijkheid om niet aan de bemiddeling deel te nemen afhankelijk stelt van het bestaan van een geldige reden?”

De Duitse en de Italiaanse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. De Italiaanse regering en de Commissie waren vertegenwoordigd ter terechtzitting van 24 november 2016.

Analyse

Bevoegdheid van het Hof

In hun schriftelijke en mondelinge opmerkingen hebben interveniënten twee argumenten aangevoerd die de toepasselijkheid van richtlijn 2013/11 op het hoofdgeding en, bijgevolg, de relevantie van de prejudiciële vragen voor de beslechting van dat geding en de bevoegdheid van het Hof om erop te antwoorden, ter discussie kunnen stellen. In de eerste plaats heeft de Italiaanse regering ter terechtzitting betoogd dat het hoofdgeding in het verlengde ligt van een door een ondernemer tegen consumenten ingeleide betalingsbevelprocedure. Bijgevolg zou dit geding onder de in artikel 2, lid 2, onder g), van richtlijn 2013/11 opgenomen uitsluiting van de werkingssfeer van die richtlijn vallen. In de tweede plaats hebben de Duitse regering en de Commissie erop gewezen dat de verwijzingsbeslissing niet vermeldt of de bij wetsbesluit nr. 28/2010 ingestelde bemiddelingsprocedure werkelijk een ADR-procedure bij een ADR-entiteit, zoals gedefinieerd in artikel 4, lid 1, onder g) en h), van richtlijn 2013/11, is. Ter terechtzitting heeft de Italiaanse regering betoogd dat dit niet het geval is. Indien zij niet aan die definities beantwoordt, valt de bemiddelingsprocedure van dat besluit, volgens interveniënten, echter niet binnen de werkingssfeer van die richtlijn zoals gedefinieerd in artikel 2, lid 1, ervan. Ik zal die twee argumenten hierna achtereenvolgens bespreken met inachtneming van het vermoeden van relevantie dat op prejudiciële vragen rust. In dit verband herinner ik eraan dat dit vermoeden alleen kan worden weerlegd indien duidelijk blijkt dat de verlangde uitlegging van het Unierecht geen enkel verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk hypothetisch is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen.^(*) Dat vermoeden kan derhalve met name worden weerlegd indien die vragen klaarblijkelijk niet relevant zijn voor de beslechting van het hoofdgeding.^(*) In het bijzonder is het Hof niet bevoegd om een prejudiciële vraag te beantwoorden wanneer duidelijk is dat de Unierechtelijke bepaling waarvan uitlegging wordt gevraagd geen toepassing kan vinden.^(*)

Draagwijdte van de in artikel 2, lid 2, onder g), van richtlijn 2013/11 opgenomen uitsluiting van de werkingssfeer van die richtlijn

Volgens artikel 2, lid 2, onder g), van richtlijn 2013/11 is die richtlijn niet van toepassing op „door een ondernemer tegen een consument ingeleide procedures”. Overweging 16 van die richtlijn preciseert in dit verband dat zij niet van toepassing dient te zijn „op klachten van ondernemers tegen consumenten”. Deze uitsluiting weerspiegelt het doel van die richtlijn dat, zoals uit artikel 1 ervan blijkt, erin bestaat door de verwezenlijking van een hoog niveau van consumentenbescherming bij te dragen tot de goede werking van de interne markt, door te verzekeren dat die consumenten in de gehele Unie toegang hebben tot ADR-procedures die aan bepaalde kwaliteitseisen voldoen om klachten tegen ondernemers voor te leggen. Richtlijn 2013/11 beoogt daarentegen niet de beschikbaarheid van die procedures te verzekeren voor bezwaren van ondernemers tegen consumenten. Die uitsluiting impliceert mijns inziens tevens dat, indien de ondernemer een klacht tegen de consument indient en door de rechter in het gelijk wordt gesteld, die richtlijn niet vereist dat de consument die deze uitspraak wenst te betwisten, in plaats van hoger beroep in te stellen of verzet aan te tekenen, die uitspraak kan aanvechten bij een ADR-entiteit. Bijgevolg komt het mij voor dat de uitsluiting van artikel 2, lid 2, onder g), van richtlijn 2013/11 de situatie omvat waarin een consument een betalingsbevel betwist dat op verzoek van een ondernemer tegen hem is uitgevaardigd. Dat kan echter anders zijn indien de consument, in het stadium van het verzet tegen dat bevel, een zelfstandig bezwaar tegen de ondernemer opwerpt dat, als zodanig, voorwerp van een afzonderlijke gerechtelijke procedure had kunnen zijn. Met name wanneer de consument, in het kader van het verzet, de ongeldigheid van de overeenkomst of bepalingen ervan aanvoert, vormt het verzoek tot vaststelling van die ongeldigheid (en, eventueel, schadevergoeding daarvoor) behalve een in het kader van de betalingsbevelprocedure naar voren gebracht verweermiddel, een zelfstandig bezwaar van de consument tegen de ondernemer.^(*) Richtlijn 2013/11 vereist in mijn ogen dat de consument dat bezwaar kan voorleggen aan een ADR-entiteit.^(*) De uitsluiting van artikel 2, lid 2, onder g), van die richtlijn geldt derhalve niet voor dat bezwaar. De vraag of de consument die verzet aantekent tegen een uitspraak, in dat kader een zelfstandig bezwaar tegen de ondernemer voorlegt dat, als zodanig, voorwerp van een gerechtelijke procedure had kunnen zijn, valt onder het nationale recht van de lidstaten. Die beoordeling behoort derhalve tot de exclusieve bevoegdheid van de nationale rechter. In casu suggereert de in de verwijzingsbeslissing beschreven en in punt 19 van deze conclusie weergegeven feitelijke context dat Menini en Rampanelli ter ondersteuning van hun verzet hebben gesteld dat Banco Popolare, door hen de litigieuze kredieten te verlenen, het toepasselijke recht heeft geschonden. Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of die stelling al dan niet een zelfstandige klacht van de consumenten tegen de ondernemer vormt. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat, ofschoon het hoofdgeding in het verlengde ligt van een door een ondernemer tegen consumenten ingeleide betalingsbevelprocedure, het niet duidelijk is dat de bepalingen van richtlijn 2013/11 waarvan uitlegging wordt gevraagd, niet op het hoofdgeding van toepassing zijn en, bijgevolg, de prejudiciële vragen niet relevant zijn voor de beslechting van dat geding.

Kwalificatie als ADR-entiteit in de zin van artikel 4, lid 1, onder h), van richtlijn 2013/11 en de gevolgen daarvan

Artikel 4, lid 1, onder g), van richtlijn 2013/11 definieert de ADR-procedure als een procedure die door een ADR-entiteit wordt uitgevoerd. De ADR-entiteit wordt op haar beurt in artikel 4, lid 1, onder h), van die richtlijn gedefinieerd onder verwijzing naar de lijst die ter uitvoering van artikel 20, lid 2, ervan is vastgesteld. Die lijst, die moet worden opgesteld door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten en toegezonden aan de Commissie, somt alle entiteiten op die bij hen zijn aangemeld en die, na beoordeling uit hoofde van lid 1 van dat artikel, voldoen aan de door die richtlijn en de nationale omzettingsbepalingen ervan voorgeschreven kwaliteitseisen.^(*) Zoals uit artikel 2, lid 1, van richtlijn 2013/11 blijkt, is die richtlijn alleen van toepassing op procedures „door tussenkomst van een ADR-entiteit”. Overweging 37 van die richtlijn preciseert dienaangaande dat de kwaliteitseisen die zij voorschrijft van toepassing zijn op „ADR-procedures die door een bij de Commissie aangemelde ADR-entiteit worden uitgevoerd”. Anders gezegd regelt die richtlijn enkel procedures bij ADR-entiteiten als gedefinieerd in artikel 4, onder h), van die richtlijn. Die beperking van de materiële werkingssfeer van richtlijn 2013/11, die alles behalve een formalistische definitie geeft, worden verklaard uit de algemene opzet van het erbij ingevoerde stelsel. Ik wijs er in dit verband op dat artikel 5, lid 1, van die richtlijn, gelezen in het licht van artikel 4, lid 1, onder h), ervan, de lidstaten verplicht, voor elk geschil dat binnen de werkingssfeer van die richtlijn valt en waarbij een op zijn grondgebied gevestigde ondernemer betrokken is, de toegang van consumenten te verzekeren tot (ten minste) één buitengerechtelijke entiteit die aan de kwaliteitseisen van die richtlijn voldoet en op de uit hoofde van artikel 20, lid 2, ervan opgestelde lijst is geplaatst. Mits zij aan die verplichting voldoen, blijft het de lidstaten toegestaan andere buitengerechtelijke entiteiten in te stellen die niet noodzakelijkerwijs die kwaliteiten bieden en dus niet op die lijst voorkomen. Richtlijn 2013/11 harmoniseert niet alle nationale buitengerechtelijke procedures; zij heeft uitsluitend tot doel te verzekeren dat in iedere lidstaat ten minste één ADR-procedure beantwoordt aan de in die richtlijn vastgestelde eisen. In casu preciseert de verwijzingsbeslissing niet of de bemiddelingsprocedure van wetsbesluit nr. 28/2010 plaatsvindt bij een ADR-entiteit in de zin van artikel 4, lid 1, onder h), van richtlijn 2013/11, te weten een entiteit die op de door de Italiaanse autoriteiten overeenkomstig artikel 20, lid 2, van die richtlijn opgestelde lijst is geplaatst. Zij geeft evenmin aan of de consumenten over de mogelijkheid beschikken om een consumentengeschil als bedoeld in artikel 5, lid 1 bis, van wetsbesluit nr. 28/2010 voor te leggen aan andere eventueel op die lijst voorkomende entiteiten.^(*) Ter terechtzitting heeft de Italiaanse regering betoogd dat de bemiddelingsinstantie die in het kader van de bij wetsbesluit nr. 28/2010 ingestelde procedure bevoegd is, niet op die lijst is vermeld. Gesteld dat die inschrijving ontbreekt – hetgeen door de verwijzende rechter moet worden beoordeeld – ben ik, gelet op het voorgaande en met interveniënten, van mening dat die bemiddelingsprocedure niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2013/11 valt.^(*) Dit laat de bevoegdheid van het Hof echter onverlet. Gelet op de onzekerheid waarop ik in punt 48 van deze conclusie heb gewezen blijkt immers niet duidelijk dat de bepalingen van richtlijn 2013/11 waarvan uitlegging wordt gevraagd niet van toepassing zijn op het hoofdgeding en, bijgevolg, de prejudiciële vragen niet relevant zijn voor de beslechting ervan. Hoe dan ook, ook al zou de bemiddelingsprocedure van wetsbesluit nr. 28/2010 niet binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen, heeft dat niet de onbevoegdheid van het Hof tot gevolg, daar dan moet worden aangenomen dat de Italiaanse wetgever de regeling van die richtlijn, uit hoofde van het nationale recht, tot die procedure heeft uitgebreid. Ik herinner er in dit verband aan dat, wanneer het nationale recht van een lidstaat op rechtstreekse en onvoorwaardelijke wijze Unierechtelijke bepalingen toepasselijk maakt op situaties die niet binnen de werkingssfeer ervan vallen teneinde een gelijke behandeling te verzekeren van die situaties en situaties die wel binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, het Hof zich op grond van artikel 267 VWEU niettemin bevoegd acht om die bepalingen uit te leggen. Deze benadering wordt gerechtvaardigd door het belang, te verzekeren dat Unierechtelijke bepalingen op uniforme wijze worden uitgelegd.^(*) In casu levert de verwijzingsbeslissing voldoende nauwkeurige aanwijzingen voor een dergelijke verwijzing naar het Unierecht.^(*) Uit die beslissing blijkt immers dat de werkingssfeer van de Italiaanse wettelijke regeling waarbij richtlijn 2013/11 is omgezet, uitdrukkelijk de bemiddelingsprocedure van wetsbesluit nr. 28/2010 omvat.^(*) Daarmee heeft de Italiaanse wetgever, zelfs gesteld dat bij die procedure een instantie betrokken is die niet op de volgens artikel 20, lid 2, van richtlijn 2013/11 opgestelde lijst voorkomt, die procedure, op zijn minst, op dezelfde wijze willen regelen als de procedures die plaatsvinden bij volgens de regels ingeschreven ADR-entiteiten, in de nationale bepalingen waarbij die richtlijn is omgezet. Gelet op het voorgaande acht ik het Hof bevoegd de door de verwijzende rechter gestelde vragen te beantwoorden.

Verhouding tussen richtlijn 2008/52 en richtlijn 2013/11

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen welke uitlegging moet worden gegeven aan artikel 3, lid 2, van richtlijn 2013/11, dat bepaalt dat de toepassing van die richtlijn „richtlijn 2008/52/EG onverlet [laat]”. Hij wenst meer bepaald te vernemen of de materiële werkingssferen van die richtlijnen elkaar overlappen of dat, daarentegen, richtlijn 2008/52 alleen de geschillen regelt waarop richtlijn 2013/11 niet van toepassing is. Het lijdt mijns inziens geen twijfel dat artikel 3, lid 2, van richtlijn 2013/11 een zekere overlapping van de respectieve werkingssferen van die richtlijn en richtlijn 2008/52 toestaat. In dit verband preciseert overweging 19, in fine, van richtlijn 2013/11 dat die richtlijn „horizontaal van toepassing is op alle soorten ADR-procedures, ook die welke onder richtlijn 2008/52/EG vallen”. Zoals de Italiaanse regering heeft opgemerkt, kunnen die twee richtlijnen gelijktijdig van toepassing zijn op eenzelfde geschil, want hoewel richtlijn 2008/52 reeds de bemiddelingsprocedures omkadert, harmoniseert richtlijn 2013/11 op meer gedetailleerde wijze alle ADR-procedures. Zij regelt dus een groot aantal aspecten van die procedures die in richtlijn 2008/52 niet aan de orde komen.^(*) Niettemin blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de eerste vraag op de premisse berust dat het hoofdgeding het toneel is van een conflict tussen die twee richtlijnen. Gesteld dat die premisse waar blijkt, moet, om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, tevens worden opgehelderd welke regels van toepassing zijn indien de bepalingen van richtlijn 2008/52 en richtlijn 2013/11 met elkaar in conflict komen. Ik twijfel evenwel aan de juistheid van die premisse. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, kan een dergelijk conflict zich slechts voordoen indien een geschil gelijktijdig binnen de werkingssfeer van die twee richtlijnen valt en bovendien de bepalingen ervan daadwerkelijk onverenigbaar zijn. In casu is evenwel aan geen van die twee voorwaarden voldaan. In de eerste plaats valt het hoofdgeding niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/52 die, volgens artikel 1, lid 2, van die richtlijn, alleen grensoverschrijdende geschillen omvat.^(*) Daaronder vallen, volgens artikel 2, lid 1, van die richtlijn, in wezen alle geschillen waarin ten minste twee van de partijen hun woonplaats of gewone verblijfplaats in verschillende lidstaten hebben. Aangezien de opposanten in Italië wonen en ook Banco Popolare daar is gevestigd, beantwoordt het hoofdgeding niet aan die definitie. Niets belet de lidstaten weliswaar, volgens overweging 8 van richtlijn 2008/52, om de bepalingen van die richtlijn op hun nationale bemiddelingsprocedures toe te passen. De Italiaanse regering heeft van die mogelijkheid gebruik gemaakt door de toepassing van de bepalingen van wetsbesluit nr. 28/2010 tot nationale geschillen uit te breiden. Die overweging mag evenwel niet, in tegenspraak met de duidelijke bewoordingen van artikel 1, lid 2, van die richtlijn, tot gevolg hebben dat de werkingssfeer ervan tot die geschillen wordt uitgebreid. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, wordt in die overweging slechts vastgesteld dat de lidstaten de mogelijkheid hebben om, krachtens hun nationale wetgeving, bepalingen van Unierecht toe te passen op situaties die niet binnen de werkingssfeer van die bepalingen vallen.^(*) In de tweede plaats onderschrijf ik in ieder geval niet de analyse van de verwijzende rechter dat artikel 3, onder a), en artikel 5, lid 2, van richtlijn 2008/52, voor zover zij de lidstaten toestaan verplicht te stellen een bemiddelingsprocedure te volgen voordat het geschil aan een rechterlijke instantie wordt voorgelegd, onverenigbaar zouden zijn met het bij richtlijn 2013/11 ingevoerde stelsel. Aangezien deze problematiek het voorwerp is van het eerste deel van de tweede vraag, behandel ik haar verderop in mijn uiteenzetting.^(*) Daar het hoofdgeding dus geen enkel conflict tussen de bepalingen van richtlijn 2008/52 en richtlijn 2013/11 impliceert, hoeft niet te worden vastgesteld welke van die bepalingen voorrang heeft. Volledigheidshalve voeg ik daar niettemin aan toe dat, gesteld dat dergelijk conflict bestaat, richtlijn 2008/52 moet primeren. Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2013/11 verleent die richtlijn immers voorrang op andere Uniehandelingen die bepalingen bevatten met betrekking tot door consumenten tegen ondernemers aangespannen buitengerechtelijke verhaalprocedures, „tenzij in deze richtlijn uitdrukkelijk anders is bepaald”. Artikel 3, lid 2, van die richtlijn, gelezen in het licht van overweging 19 ervan, vormt een dergelijke uitdrukkelijke afwijking, in die zin dat het bepaalt dat die richtlijn „richtlijn 2008/52 onverlet [laat]”. Die overweging geeft, behalve dat zij de voorrang van die richtlijn op richtlijn 2013/11 bevestigt, ook aan dat dit het geval is omdat richtlijn 2008/52 reeds voorziet in een kader dat specifiek van toepassing is op bemiddelingsstelsels voor grensoverschrijdende geschillen.

Verenigbaarheid met richtlijn 2013/11 van een verplichting om een bemiddelingsprocedure in te leiden

Met het eerste deel van zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 1 van richtlijn 2013/11 in de weg staat aan een nationale wettelijke bepaling als artikel 5, lid 1 bis, van wetsbesluit nr. 28/2010, die aan de ontvankelijkheid van een door een consument tegen een ondernemer ingediende vordering in rechte betreffende een dienstenovereenkomst de voorwaarde verbindt dat die consument eerst een bemiddelingsprocedure inleidt.

Ontbreken van een principeverbod om de consument te verplichten een bemiddelingsprocedure in te leiden

De Tribunale Ordinario di Verona twijfelt om twee onderscheiden redenen aan de verenigbaarheid van artikel 5, lid 1 bis, van wetsbesluit nr. 28/2010 met artikel 1 van richtlijn 2013/11. Ten eerste vraagt deze rechter zich af of die richtlijn de lidstaten niet verplicht één enkele uniforme ADR-regeling voor alle consumentengeschillen vast te stellen. Artikel 5, lid 1 bis, zou de op die geschillen toepasselijke ADR-regelingen echter fragmenteren, omdat het voor bepaalde consumentengeschillen (te weten, volgens de verwijzende rechter, geschillen inzake bank- en financieringsovereenkomsten en verzekeringsovereenkomsten) een regeling van verplichte bemiddeling voorschrijft, terwijl op de andere consumentengeschillen slechts een regeling van vrijwillige bemiddeling van toepassing is.^(*) De bewoordingen noch de doelstelling van richtlijn 2013/11 staven een dergelijk vereiste.^(*) Zoals ik in punt 36 van deze conclusie in herinnering heb gebracht, heeft die richtlijn in wezen tot doel consumenten in de gehele Unie toegang te verzekeren tot ADR-procedures die aan bepaalde geharmoniseerde kwaliteitseisen beantwoorden om klachten tegen ondernemers voor te leggen. Die procedures moeten „onafhankelijk, onpartijdig, transparant, doeltreffend, snel en billijk” zijn. Die richtlijn beoogt, naast dat doel, geenszins binnen een lidstaat voor alle consumentengeschillen unieke of uniforme procedureregels te waarborgen. Die conclusie vloeit tevens voort uit de minimale aard van de door richtlijn tot stand gebrachte harmonisatie, die blijkt uit artikel 2, lid 3, ervan. Ten tweede vraagt de verwijzende rechter zich af of alleen de ondernemer dan wel ook de consument kan worden gedwongen deel te nemen aan een bemiddelingsprocedure om een geschil te beslechten dat binnen de werkingssfeer van richtlijn 2013/11 valt.^(*) In dit verband lijken, zoals die rechter heeft opgemerkt, de bewoordingen van artikel 1 van die richtlijn, ten minste aan de oppervlakte, een zekere dubbelzinnigheid te bevatten. De eerste zin van dat artikel benadrukt de vrijwillige aard van het beroep van consumenten op ADR-procedures om hun rechten jegens ondernemers te doen gelden. De tweede zin van dat artikel laat de lidstaten echter de mogelijkheid om wetgeving vast te stellen die de deelname aan dergelijke procedures verplicht stelt, mits die wetgeving „de partijen niet belet hun recht op toegang tot de rechter uit te oefenen”. De tekst van die bepaling preciseert niet of het begrip „deelname” alleen verwijst naar de deelname van ondernemers aan door consumenten ingeleide ADR-procedures, of ook door ondernemers ingeleide ADR-procedures betreft. Het gebruik van de termen „de partijen” suggereert dat dit begrip de betrokkenheid van zowel de consument als de ondernemer bij de ADR-procedure betreft. Overweging 49 van richtlijn 2013/11 concentreert zich echter veeleer op de betrokkenheid van de ondernemer, in die zin dat zij preciseert dat hoewel die richtlijn niet de verplichte deelname van ondernemers aan ADR-procedures vereist, zij de lidstaten niet belet in een dergelijke verplichting te voorzien, mits het recht van partijen op toegang tot de rechter wordt geëerbiedigd. Aangezien de bewoordingen van artikel 1 van richtlijn 2013/11, gelezen in het licht van overweging 49 ervan, dus geen eenduidige uitlegging ervan toelaten, moet rekening worden gehouden met de doelstellingen en de context van die bepaling en de regeling waarvan zij deel uitmaakt.^(*) In die optiek merk ik in de eerste plaats op dat de ruimere wetgevingscontext waarvan deze richtlijn deel uitmaakt, de verenigbaarheid van de vrijwillige aard van de bemiddeling met de verplichting voor de consument om er een beroep op te doen bevestigt. Richtlijn 2008/52 verschaft dienaangaande een verheldering die relevant blijkt voor de uitlegging van artikel 1 van richtlijn 2013/11.^(*) Artikel 3, onder a), van richtlijn 2008/52 definieert bemiddeling/mediation als een vrijwillige procedure, met dien verstande dat zij niet alleen door de partijen kan worden ingeleid, maar ook door een rechterlijke instantie kan worden gelast of in een lidstaat wettelijk kan zijn voorgeschreven. Artikel 5, lid 2, van die richtlijn laat, in diezelfde lijn, de lidstaten de mogelijkheid om krachtens hun nationale wetgeving het „beroep” op bemiddeling/mediation verplicht te stellen. Die formulering duidt er ondubbelzinnig op dat zij consumenten kunnen verplichten een bemiddelingsprocedure in te leiden.^(*) Zoals uit overweging 13 van die richtlijn blijkt, ligt de vrijwillige aard van de bemiddeling niet in de vrijheid van de partijen om al dan niet een beroep op die procedure te doen, maar in het feit dat „de partijen er zelf voor verantwoordelijk zijn, deze naar eigen goeddunken kunnen organiseren en te allen tijde kunnen beëindigen”. Ik zie geen enkele aanwijzing die de toekenning van een onderscheiden betekenis aan de in artikel 1 van richtlijn 2013/11 neergelegde vrijwillige aard van de ADR-procedures rechtvaardigt. Bijgevolg mag die bepaling niet aldus worden uitgelegd dat zij de lidstaten verbiedt de ontvankelijkheid van een door een consument ingediende vordering in rechte afhankelijk te stellen van een eraan voorafgaand beroep op een ADR-procedure. Ik wijs er in de tweede plaats op dat, wat de regels voor en de kenmerken van de ADR-procedures die niet door richtlijn 2013/11 worden geregeld betreft, de lidstaten hun volledige wetgevende autonomie behouden, mits de nuttige werking van die richtlijn in acht wordt genomen.^(*) Dit volgt uit de minimale harmonisatie die deze richtlijn tot stand brengt.^(*) Overweging 15 van die richtlijn preciseert bovendien dat het ADR-stelsel dat zij beoogt in te voeren „moet voortbouwen op de in de lidstaten bestaande ADR-procedures, met eerbiediging van de wettelijke tradities van de lidstaten”. Niets wijst erop dat een verplichting voor de consument om een ADR-procedure in te leiden in de weg staat aan de verwezenlijking van het doel van richtlijn 2013/11 als gedefinieerd in artikel 1 ervan en, bijgevolg, de nuttige werking van die richtlijn. Integendeel, zij strekt tot versterking van die nuttige werking door het stelselmatige karakter van het beroep op die buitengerechtelijke procedure te waarborgen.^(*) Voor zover die verplichting de ontlasting van de gerechten zou beogen – een doelstelling die overigens door het Hof als legitiem is erkend^(*) –, bevordert zij bovendien indirect tevens de toegang van consumenten tot de rechter, waarvan dat artikel 1 het belang bevestigt. In dit perspectief zou het contraproductief zijn om die bepaling aldus uit te leggen dat zij de lidstaten verbiedt een dergelijke verplichting aan de consument op te leggen. Ik herinner er voorts aan dat de bepalingen van richtlijn 2013/11 moeten wijken voor die van richtlijn 2008/52 indien die bepalingen met elkaar in conflict zijn.^(*) Voor grensoverschrijdende geschillen staat artikel 5, lid 2, van richtlijn 2008/52 de lidstaten echter toe het beroep op bemiddeling verplicht te stellen. Het zou paradoxaal zijn als hun dat voor nationale geschillen, waarop alleen richtlijn 2013/11 van toepassing is, wordt belet. In het licht van het voorgaande ben ik van mening dat artikel 1 van richtlijn 2013/11 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten niet alleen van de ondernemer kunnen eisen dat hij aan een ADR-procedure deelneemt, maar ook de consument kunnen dwingen een dergelijke procedure in te leiden alvorens de zaak aanhangig te maken bij een rechterlijke instantie. Die mogelijkheid wordt evenwel beperkt door de in artikel 1, in fine, van die richtlijn vermelde voorwaarde dat die verplichting de partijen niet mag beletten hun recht op toegang tot de rechter uit te oefenen. In het navolgende onderzoek ik de draagwijdte van die voorwaarde.

Draagwijdte van de voorwaarde dat het verplichte beroep op bemiddeling de toegang tot de rechter niet mag beletten

Overwegingen 45 en 49 van richtlijn 2013/11 verhelderen de draagwijdte van bovengenoemde voorwaarde door eraan te herinneren dat, gelet op de door artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) gewaarborgde rechten op een doeltreffende voorziening in rechte en een onpartijdig gerecht, ADR-procedures de partijen de toegang tot de rechter niet mogen beletten. Overweging 45 preciseert dat indien een geschil niet door middel van een ADR-procedure met een niet-bindende uitkomst voor de partijen kan worden beslecht, zij vervolgens een gerechtelijke procedure moeten kunnen inleiden. Al vóór de vaststelling van richtlijn 2013/11 heeft het Hof in het arrest Alassini e.a.^(*) geoordeeld dat een verplichting om een bemiddelingsprocedure te volgen als voorwaarde voor de ontvankelijkheid van een rechtsvordering verenigbaar was met het in artikel 47 verankerde beginsel van effectieve rechterlijke bescherming, voor zover die procedure:

niet tot een bindende uitspraak voor de partijen leidde^(*);
geen wezenlijke vertraging voor het instellen van een beroep bij de rechter meebracht;
de verjaring van de betrokken rechten schorste^(*);
geen hoge kosten voor de partijen meebracht^(*);
niet uitsluitend langs elektronische weg toegankelijk was^(*) (hetgeen de nationale rechter moest verifiëren), en
de toekenning van voorlopige maatregelen niet belette in uitzonderlijke gevallen waarin de spoedeisendheid van de situatie dit verlangde (hetgeen die rechter eveneens moest nagaan).

Ofschoon dat arrest een nationale wettelijke regeling betrof die het beroep op een verzoeningsprocedure verplicht stelde, is de door het Hof gevolgde redenering toepasbaar op nationale wettelijke regelingen die het beroep op andere buitengerechtelijke procedures, zoals de in het hoofdgeding betrokken bemiddelingsprocedure, verplicht stellen. Dergelijke wettelijke regelingen werpen gelijksoortige kwesties op uit het oogpunt van het recht op een effectieve rechterlijke bescherming, daar zij een „extra tussenstap [hebben] ingevoerd voor toegang tot de rechter”.^(*) Al die wettelijke regelingen kunnen ook legitieme doelen van algemeen belang nastreven, zoals de snelle en goedkope behandeling van geschillen en de ontlasting van de gerechten.^(*) Bovendien wordt er in overweging 45 van richtlijn 2013/11 op gewezen dat de in artikel 1, in fine, van die richtlijn vermelde voorwaarde juist de verenigbaarheid van de ADR-procedures met artikel 47 van het Handvest beoogt te verzekeren. Bijgevolg zijn de omstandigheden die het Hof in het arrest Alassini e.a.^(*) in acht heeft genomen tevens relevant voor de beoordeling van de verenigbaarheid van een verplichting om een beroep te doen op een ADR-procedure met artikel 1 van die richtlijn.^(*) Ofschoon het aan de verwijzende rechter staat om een dergelijke beoordeling uit te voeren, lijkt het mij niettemin nuttig om hier enkele opmerkingen te maken die hem kunnen helpen bij de verwezenlijking van die taak. Ik stel ten eerste vast dat artikel 141, lid 4, van wetsbesluit nr. 206/2005, zoals gewijzigd bij artikel 1 van wetsbesluit nr. 130/2015, bepaalt dat procedures die binnen de werkingssfeer ervan vallen – waaronder de verzoeningsprocedure van wetsbesluit nr. 28/2010 – dienen te leiden tot een minnelijke schikking of een voorstel voor een oplossing door de bemiddelaar of iedere andere betrokken entiteit. Onder voorbehoud van bevestiging door de verwijzende rechter, bindt de uitkomst van die procedure de partijen dus niet. Ten tweede geldt, krachtens artikel 5, lid 4, van wetsbesluit nr. 28/2010, de verplichting om in het kader van procedures betreffende betalingsbevelen gebruik te maken van bemiddeling pas nadat uitspraak is gedaan op de eventuele vorderingen tot toekenning of opschorting van de voorlopige tenuitvoerlegging. Deze verplichting belet evenmin, in voorkomend geval en nog altijd onder voorbehoud van beoordeling door de verwijzende rechter, de toekenning van voorlopige maatregelen. Ik voeg daaraan toe dat de in het hoofdgeding betrokken Italiaanse wettelijke regeling, voor zover zij sancties verbindt aan de terugtrekking zonder geldige reden uit de bemiddelingsprocedure, een specifiek aspect vertoont – dat niet aan de orde was in de zaak die tot het arrest Alassini e.a.^(*) heeft geleid – dat de mogelijkheid voor de partijen om hun rechten na afloop van die procedure daadwerkelijk bij een rechter te doen gelden in gevaar kan brengen. Ik zal deze problematiek onderzoeken in het kader van het derde deel van de tweede prejudiciële vraag.^(*)

Verenigbaarheid met richtlijn 2013/11 van regels voor de bemiddelingsprocedure

Verplichting om door een advocaat te worden bijgestaan

Het tweede deel van de tweede vraag betreft in wezen de verenigbaarheid met artikel 1 en artikel 8, onder b), van richtlijn 2013/11 van een nationale wettelijke bepaling als artikel 8, lid 1, van wetsbesluit nr. 28/2010^(*), die de partijen verplicht om zich bij een bemiddelingsprocedure door een advocaat te laten bijstaan. Het antwoord op die vraag volgt ondubbelzinnig uit de bewoordingen van artikel 8, onder b), van die richtlijn, dat bepaalt dat de lidstaten die verplichting niet kunnen opleggen voor ADR-procedures die binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen. Deze enkele overweging volstaat als nuttig antwoord op het tweede deel van de tweede vraag. Het door de Italiaanse regering aangevoerde argument dat de verplichting om zich gedurende de bemiddelingsprocedure door een advocaat te laten bijstaan, ofschoon zij de in artikel 47 verankerde rechten beperkt, een noodzakelijke en evenredige bijdrage levert aan de verwezenlijking van een doelstelling van algemeen belang, hoeft derhalve niet te worden onderzocht. Aangezien die verplichting in strijd is met artikel 8, onder b), van richtlijn 2013/11, is het niet nodig de verenigbaarheid ervan met artikel 47 van het Handvest en artikel 1 van die richtlijn te toetsen.

Sancties voor terugtrekking uit de bemiddelingsprocedure

Met het derde deel van zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1 en artikel 9, lid 2, van richtlijn 2013/11 in de weg staan aan een nationale wettelijke bepaling als artikel 8, lid 4 bis, van wetsbesluit nr. 28/2010, die de partijen enkel met een geldige reden toestaat niet aan een bemiddelingsprocedure deel te nemen, op straffe van sancties in het kader van de latere gerechtelijke procedure. Zoals in de verwijzingsbeslissing is uiteengezet, verbindt artikel 8, lid 4 bis, van dat wetsbesluit met name sancties aan de terugtrekking zonder geldige reden uit de bemiddelingsprocedure door een van de partijen^(*), door daaraan voor de partij die zich heeft teruggetrokken nadelige gevolgen te verbinden in het kader van de erop volgende gerechtelijke procedure. De rechter kan aldus aan een terugtrekking zonder geldige reden argumenten ontlenen voor zijn uitspraak. Hij moet bovendien een financiële sanctie opleggen aan de partij die zich heeft teruggetrokken. Zoals in de verwijzingsbeslissing uiteengezet, wordt bij artikel 5, leden 1 bis en 2 bis, en artikel 8, lid 4 bis, van wetsbesluit nr. 28/2010, in onderlinge samenhang gelezen, dus de volgende regeling ingesteld:

De verzoeker (of, zoals in casu, de opposant) kan, op straffe van niet-ontvankelijkheid, slechts een vordering in rechte instellen nadat hij een bemiddelingsprocedure heeft ingeleid (artikel 5, lid 1 bis).
Om aan die voorwaarde te voldoen, volstaat het dat de partijen een eerste en enige bijeenkomst met de bemiddelaar houden, zelfs indien die bijeenkomst op een mislukking uitloopt (artikel 5, lid 2 bis).
Echter, ofschoon het dus om toegang tot de rechter te krijgen volstaat om een aanzet tot een bemiddelingspoging te hebben gegeven, brengt de terugtrekking uit de bemiddelingsprocedure in een later stadium nadelige gevolgen mee, in het kader van de gerechtelijke procedure, voor de partij die zich zonder geldige reden heeft teruggetrokken (artikel 8, lid 4 bis).

Artikel 9, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/11 bepaalt evenwel dat de partijen, in procedures die leiden tot een door een ADR-entiteit voorgestelde beslissing, zich in elk stadium uit de procedure moeten kunnen terugtrekken „indien zij ontevreden zijn over de wijze waarop de procedure verloopt of gevoerd wordt”.^(*) Die bepaling voegt daar niettemin aan toe dat indien het nationale recht de deelname van de ondernemer aan ADR-procedures verplicht stelt, dit terugtrekkingsrecht alleen geldt voor de consument.^(*) In casu preciseert de verwijzingsbeslissing niet of wetsbesluit nr. 28/2010 de ondernemer tot deelname aan de bemiddelingsprocedure verplicht. Die bepaling verleent derhalve beide partijen – of, op zijn minst, de consument – de volledige vrijheid om zich in elk stadium uit de procedure terug te trekken, zelfs om puur subjectieve redenen. Een nationale wettelijke regeling, als die van artikel 8, lid 4 bis, van dat besluit, die aan de terugtrekking uit de bemiddelingsprocedure voor de partij die zich heeft teruggetrokken nadelige gevolgen voor de erop volgende gerechtelijke procedure verbindt, belemmert die vrijheid en schendt bijgevolg artikel 9, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/11. Bovendien ben ik van mening dat een dergelijke wettelijke regeling, door het beroep op een buitengerechtelijke procedure verplicht te stellen en aan de terugtrekking eruit sancties te verbinden, het recht van partijen op toegang tot de rechter dermate beperkt dat zij niet voldoet aan voorwaarde van artikel 1, in fine, van richtlijn 2013/11. Die voorwaarde zou immers geen nuttige werking hebben indien de lidstaten, terwijl zij formeel het recht van de partijen op de toegang tot de rechter erkennen, de mogelijkheid voor die partijen om met succes langs gerechtelijke weg hun rechten te doen gelden in gevaar konden brengen. Bijgevolg impliceert die voorwaarde mijns inziens dat de terugtrekking uit de ADR-procedure geen nadelige gevolgen mag hebben voor de partij die zich heeft teruggetrokken – althans indien het de consument betreft^(*) – in het kader van een later beroep in rechte. De Commissie heeft er echter op gewezen dat de verwijzende rechter, alvorens de onverenigbaarheid ervan met artikel 1 en artikel 9, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/11 vast te stellen, moet nagaan of artikel 8, lid 4 bis, van dat besluit niet kan worden uitgelegd op een wijze die deze onverenigbaarheid vermijdt. Ik herinner er in dit verband aan dat volgens vaste rechtspraak de nationale rechters het nationale recht, zoveel mogelijk, moeten uitleggen op een wijze die de verenigbaarheid ervan met het Unierecht verzekert.^(*) Deze verplichting van een conforme uitlegging mag die rechters evenwel niet dwingen tot een uitlegging contra legem van hun nationale recht.^(*) Met name heeft de Commissie er terecht op gewezen dat de verenigbaarheid van artikel 8, lid 4 bis, van wetsbesluit nr. 28/2010 met bovengenoemde bepalingen van richtlijn 2013/11 kan worden verzekerd door het begrip „geldige reden” aldus uit te leggen dat het de ontevredenheid van de partijen (of, op zijn minst, de consument^(*)) over de wijze waarop de bemiddelingsprocedure verloopt of gevoerd wordt omvat. Ofschoon uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat die rechter a priori van oordeel is dat het begrip „geldige reden” uitsluitend objectieve overwegingen betreft^(*), staat het aan hem om te beoordelen of artikel 8, lid 4 bis, niettemin ruimer kan worden uitgelegd.

Conclusie

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de door de Tribunale Ordinario di Verona (rechter in eerste aanleg Verona, Italië) gestelde prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:

Artikel 3, lid 2, van richtlijn 2013/11/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2013 betreffende alternatieve beslechting van consumentengeschillen en tot wijziging van verordening (EG) nr. 2006/2004 en richtlijn 2009/22/EG moet aldus worden uitgelegd dat richtlijn 2008/52/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende bepaalde aspecten van bemiddeling/mediation in burgerlijke en handelszaken van toepassing is op alle geschillen die vallen binnen de werkingssfeer van die richtlijn, zoals afgebakend in artikel 1, lid 2 ervan, zelfs indien zij tevens vallen binnen de werkingssfeer van richtlijn 2013/11, zoals afgebakend in artikel 2 van die richtlijn.
Artikel 1 van richtlijn 2013/11 staat niet in de weg aan een nationale wettelijke regeling die aan de ontvankelijkheid van een door een consument tegen een ondernemer ingediende vordering in rechte betreffende een dienstenovereenkomst de voorwaarde verbindt dat die consument eerst een procedure voor buitenrechtelijke beslechting van geschillen, zoals een bemiddelingsprocedure, inleidt, mits zij de partijen de toegang tot de rechter niet belet, hetgeen door de nationale rechter moet worden nagegaan.
Artikel 8, onder b), van richtlijn 2013/11 staat in de weg aan een nationale wettelijke regeling die, voor geschillen die vallen binnen de werkingssfeer van die richtlijn zoals afgebakend in artikel 2 ervan, partijen verplicht zich in het kader van een procedure voor buitengerechtelijke beslechting van geschillen, zoals een bemiddelingsprocedure, te laten bijstaan door een advocaat.
Artikel 1 en artikel 9, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/11 staan in de weg aan een nationale wettelijke regeling die, voor geschillen die vallen binnen de werkingssfeer van die richtlijn zoals afgebakend in artikel 2 ervan, sancties verbindt aan de terugtrekking zonder geldige reden uit een procedure voor buitengerechtelijke beslechting van geschillen, zoals een bemiddelingsprocedure, door in het kader van de latere gerechtelijke procedure voor de partij die zich heeft teruggetrokken nadelige gevolgen aan die terugtrekking te verbinden, tenzij het begrip geldige reden de ontevredenheid van de partij die zich heeft teruggetrokken over de wijze waarop de buitengerechtelijke procedure verloopt of gevoerd wordt omvat, hetgeen door de nationale rechter moet worden nagegaan.
Indien het nationale recht de ondernemer tot deelname aan een procedure voor buitengerechtelijke beslechting van geschillen verplicht, staan artikel 1 en artikel 9, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/11 enkel aan die wettelijke regeling in de weg voor zover zij sancties verbindt aan de terugtrekking zonder geldige reden van de consument uit die procedure.”