Conclusie van advocaat-generaal J. Kokott van 7 november 2019

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 7 november 2019

Conclusie van advocaat-generaal

J. Kokott

van 7 november 2019⁽¹⁾

Zaak C‑584/17 P

ADR Center SpA

tegen

Europese Commissie

"„Hogere voorziening - Tussen de Commissie en de begunstigden gesloten subsidieovereenkomsten - Vaststelling van een besluit dat een executoriale titel vormt in de zin van artikel 299 VWEU (uitvoerbaar besluit), ter terugvordering van subsidies die in het kader van een overeenkomst zijn toegekend - Bevoegdheid van de Commissie om eenzijdige terugvorderingsbesluiten vast te stellen ter inning van vorderingen uit overeenkomst - Toetsing door de rechter - Bevoegdheid en toetsingsbevoegdheid van de Unierechter”"

I. Inleiding

1. Kan de Europese Commissie contractueel verschuldigde bedragen bij eenzijdige uitvoerbare besluiten terugvorderen van haar contractanten of moet zij zich daartoe tot de voor de overeenkomst bevoegde rechter wenden om een executoriale titel te verkrijgen?

2. Dit is de vraag waar het in de onderhavige hogere voorziening in wezen om draait. Deze vraag rijst tegen de achtergrond van de sinds ongeveer vijftien jaar gebruikelijke praktijk van de Commissie om vorderingen uit overeenkomst, in het bijzonder vorderingen op begunstigden van subsidies, steeds vaker ten uitvoer te leggen door middel van eenzijdig vastgestelde besluiten die executoriale titels vormen in de zin van artikel 299 VWEU (hierna: „uitvoerbare besluiten”).⁽²⁾

3. De behandeling van deze besluiten door de rechter is een netelige kwestie, in het bijzonder vanwege de bevoegdheidsverdeling tussen de Unierechter, die in beginsel bevoegd is voor beroepen tot nietigverklaring die worden ingesteld tegen eenzijdige handelingen van de Unie, en de gerechten van de lidstaten, die in beginsel, dat wil zeggen bij gebreke van een desbetreffend arbitragebeding, bevoegd zijn voor geschillen met betrekking tot door de instellingen van de Unie gesloten overeenkomsten.

4. Tegen deze achtergrond heeft het Gerecht een complexe en deels uiteenlopende rechtspraak ontwikkeld met het oog op afbakening tussen van de overeenkomst scheidbare handelingen van de Unie enerzijds en puur contractuele handelingen van de Unie anderzijds, alsook tussen de respectieve beroepen tot nietigverklaring en beroepen van contractuele aard.

5. In zijn in casu bestreden, door een uitgebreide kamer gewezen principiële arrest van 20 juli 2017⁽³⁾ heeft het Gerecht getracht om op basis van de bestaande rechtspraak een uniforme oplossing te formuleren. In wezen bestaat deze oplossing erin dat de bevoegdheid van de Commissie om ten aanzien van haar contractanten uitvoerbare besluiten vast te stellen weliswaar wordt erkend, maar dat er tegelijkertijd naar wordt gestreefd om deze besluiten en de daaraan ten grondslag liggende vorderingen uit overeenkomst te onderwerpen aan een zo ruim mogelijke rechterlijke toetsing, zonder daarbij de bestaande rechtspraak betreffende de strikte scheiding tussen beroepen tot nietigverklaring en beroepen van contractuele aard op te geven. Hierdoor blijft de rechterlijke bescherming ook in het kader van deze oplossing een netelige kwestie.

6. Het Hof wordt in het kader van deze hogere voorziening verzocht voor het eerst uitspraak te doen over de vraag of de Commissie bevoegd is tot het vaststellen van uitvoerbare besluiten ter inning van vorderingen uit overeenkomst, alsook over de vraag over welke rechtswegen de adressaten van dergelijke besluiten beschikken. De uitspraken van het Hof zijn daarom uit systematisch oogpunt van groot belang. Dit blijkt niet in de laatste plaats uit het feit dat het Gerecht onlangs verschillende zaken heeft geschorst in afwachting van de beslissing van het Hof over de onderhavige hogere voorziening.⁽⁴⁾

II. Toepasselijke bepalingen

A. Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

7. De artikelen 272, 274 en 299 VWEU luiden als volgt:

„Artikel 272

Het Hof van Justitie van de Europese Unie is bevoegd, uitspraak te doen krachtens een arbitragebeding vervat in een door of namens de Unie gesloten publiekrechtelijke of privaatrechtelijke overeenkomst.”

„Artikel 274

Behoudens de bevoegdheid die bij de Verdragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt verleend, zijn de geschillen waarin de Unie partij is, niet uit dien hoofde onttrokken aan de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties.”

„Artikel 299

De besluiten van de Raad, de Commissie of de Europese Centrale Bank welke voor natuurlijke of rechtspersonen, met uitzondering van de staten, een geldelijke verplichting inhouden, vormen executoriale titel.

De tenuitvoerlegging geschiedt volgens de bepalingen van burgerlijke rechtsvordering die van kracht zijn in de staat op het grondgebied waarvan zij plaatsvindt. [...]

[...]

De tenuitvoerlegging kan niet worden geschorst dan krachtens een beschikking van het Hof. [...]”

B. Financieel Reglement van de Europese Unie

8. Artikel 79, lid 2, van de in casu toepasselijke⁽⁵⁾ verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 (hierna: „verordening nr. 966/2012”)⁽⁶⁾ luidt als volgt:

„Artikel 79

Invorderingsopdrachten

[...]

De instelling kan de vaststelling van een schuldvordering jegens andere personen dan staten formeel neerleggen in een besluit dat een executoriale titel in de zin van artikel 299 VWEU vormt.

[...]”

III. De feitelijke achtergrond

A. Gesloten subsidieovereenkomsten

9. In december 2008 heeft de Commissie met een aantal consortia waarvan de coördinator rekwirante ADR Center SpA (hierna: „ADR”) was, drie subsidieovereenkomsten gesloten ter ondersteuning van studies over buitengerechtelijke geschillenbeslechting en bemiddeling op het gebied van civiel recht.⁽⁷⁾ Deze subsidieovereenkomsten omvatten bijzondere voorwaarden (afdeling I), algemene voorwaarden (afdeling II) en bijlagen.⁽⁸⁾

10. In elk van de subsidieovereenkomsten werd het respectieve totale bedrag van de subsidiabele kosten vermeld, evenals het door de Commissie te verstrekken steunbedrag, dat gelijk was aan een bepaald percentage van de subsidiabele kosten.⁽⁹⁾ Volgens artikel I.5 van de subsidieovereenkomsten diende de Commissie de begunstigden een voorfinanciering te verstrekken, terwijl het saldo pas na afloop van de gesteunde acties, naleving van de verslagleggingsverplichtingen door de begunstigden en goedkeuring van de verslagen door de Commissie verschuldigd was.⁽¹⁰⁾

11. In artikel I.9 van de subsidieovereenkomsten was het volgende bepaald⁽¹¹⁾:

„De subsidie wordt beheerst door de bepalingen van de overeenkomst, door de toepasselijke communautaire bepalingen en, subsidiair, door de Belgische wetgeving inzake subsidies.
De begunstigden ervan kunnen tegen de besluiten van de Commissie betreffende de toepassing van de bepalingen van de overeenkomst, alsook tegen de uitvoeringsregelingen ervan beroep instellen bij het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen en, in geval van hogere voorziening, bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen.”

12. Artikel II.19.5 van de subsidieovereenkomsten luidde als volgt⁽¹²⁾:

„De begunstigden zijn ervan in kennis gesteld dat de Commissie op grond van artikel 256 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap [thans artikel 299 VWEU] de vaststelling van een schuldvordering ten laste van andere personen dan staten kan formaliseren in een besluit dat een executoriale titel vormt. Tegen dat besluit kan beroep worden ingesteld bij het Gerecht [...].”

13. Krachtens artikel II.20 was de coördinator verplicht alle gedetailleerde gegevens te verstrekken waar de Commissie of elke andere door de Commissie aangewezen externe instelling hem om verzoekt. Voorts aanvaardden de begunstigden dat de Commissie rechtstreeks via haar personeel of via een andere door haar daartoe aangewezen externe instelling een audit kon uitvoeren met betrekking tot het gebruik dat van de subsidie was gemaakt, en erkenden zij de bevoegdheid van de Commissie om zo nodig naar aanleiding van de resultaten van deze audits terugvorderingsbesluiten vast te stellen. Tot slot verbonden de begunstigden zich ertoe het personeel van de Commissie alsook de door haar aangewezen externe personen op passende wijze toegang te verlenen tot de plaatsen en lokalen waar de actie werd uitgevoerd, alsook tot alle noodzakelijke informatie, onder meer in elektronische vorm, om deze audits naar behoren uit te voeren.⁽¹³⁾

B. Terugvorderingsbesluit van de Commissie

14. In 2009 en 2010 heeft de Commissie op grond van de drie subsidieovereenkomsten voorschotten betaald, de eindverslagen over de betreffende acties ontvangen en het saldo uitgekeerd voor twee overeenkomsten, terwijl zij voor de derde een klein percentage van het betaalde voorschot heeft teruggevorderd.⁽¹⁴⁾

15. In 2011 heeft een extern accountantskantoor in opdracht van de Commissie in de kantoren van ADR een audit overeenkomstig artikel II.20 van de subsidieovereenkomsten uitgevoerd, waarbij het tot de conclusie kwam dat een significant deel van de gedeclareerde kosten als niet-subsidiabel moest worden aangemerkt.

16. Nadat ADR in 2011 en 2012 opmerkingen had gemaakt over de oorspronkelijke en de herziene ontwerpauditverslagen, heeft de Commissie ADR in juni 2013 de in april 2012 door de externe auditors ingediende definitieve auditverslagen toegezonden, waarin deze concludeerden dat de gedeclareerde kosten grotendeels als niet-subsidiabel moesten worden aangemerkt. De Commissie stelde ADR in de gelegenheid om alsnog verdere bescheiden over te leggen en kondigde aan dat zij ADR op korte termijn debetnota’s zou toesturen en gerechtigd was de verschuldigde bedragen terug te vorderen.⁽¹⁵⁾

17. Nadat ADR haar opmerkingen over de auditverslagen had ingediend, heeft de Commissie ADR op 16 oktober 2013 drie debetnota’s doen toekomen waarin de uiterlijk op 29 november 2013 te betalen bedragen waren vermeld die zij in verband met de drie betrokken subsidieovereenkomsten terugvorderde.⁽¹⁶⁾ Na verdere correspondentie met ADR heeft de Commissie haar op 6 december 2013 meegedeeld dat zij met betrekking tot de verschuldigde bedragen terugvorderingsprocedures had ingeleid, en vervolgens heeft zij op 16 december 2013 herinneringsbrieven en op 26 februari 2014, nadat tussentijds nog een bijeenkomst tussen de diensten van de Commissie en ADR had plaatsgevonden, ingebrekestellingen verstuurd.⁽¹⁷⁾

18. Op 27 juni 2014 heeft de Commissie onder verwijzing naar artikel 299 VWEU en artikel 79, lid 2, van verordening nr. 966/2012 besluit C(2014) 4485 final vastgesteld tot invordering van het bedrag van 194 275,34 EUR, te weten het kapitaal dat ADR verschuldigd was ter uitvoering van de subsidieovereenkomsten, verhoogd met de vertragingsrente ten bedrage van 3 236 EUR tot en met 30 april 2014 en een aanvullend bedrag van 21,30 EUR voor elke dag vertraging vanaf 1 mei 2014 (hierna: „litigieus besluit”). In artikel 4 van het litigieuze besluit was met name bepaald dat dit besluit een executoriale titel vormde in de zin van artikel 299 VWEU.⁽¹⁸⁾

C. Procedure bij het Gerecht

19. In haar bij verzoekschrift van 30 augustus 2014 ingestelde beroep heeft ADR het Gerecht verzocht het litigieuze besluit nietig te verklaren, de Commissie te gelasten het saldo dat zij ADR verschuldigd blijft op grond van de subsidieovereenkomsten – te weten 49 172,52 EUR – onmiddellijk te betalen, haar te veroordelen tot betaling van de door ADR geleden schade en haar te verwijzen in de kosten.

20. De Commissie harerzijds heeft het Gerecht verzocht het beroep ongegrond te verklaren, de verzoeken tot betaling van het verschuldigde saldo en de schadevordering niet-ontvankelijk en hoe dan ook ongegrond te verklaren, en ADR te verwijzen in de kosten.

21. In december 2015 heeft de Commissie de tenuitvoerlegging van het litigieuze besluit ingeleid. Daarop heeft ADR het Gerecht bij verzoekschrift van 21 januari 2016 verzocht om opschorting van de tenuitvoerlegging ervan. Bij beschikking van 22 januari 2016 heeft de president van het Gerecht gelast de tenuitvoerlegging op te schorten tot de uitspraak op het verzoek in kort geding.⁽¹⁹⁾

22. Bij beschikking in kort geding van 7 april 2016 heeft de president van het Gerecht het verzoek in kort geding afgewezen omdat ADR niet genoegzaam had aangetoond dat niet alleen zijzelf, als vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, maar ook haar vennoten niet in staat waren aan de schuldvorderingen van de Commissie te voldoen.⁽²⁰⁾

23. In zijn in casu bestreden arrest van 20 juli 2017 heeft het Gerecht de vordering van ADR om de Commissie tot betaling van het verschuldigde saldo te veroordelen aanvankelijk ontvankelijk verklaard, aangezien het het desbetreffende beroep niet alleen als beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU, maar ook als beroep van contractuele aard krachtens artikel 272 VWEU beschouwde.⁽²¹⁾ Daarentegen heeft het Gerecht de vordering om de Commissie tot vergoeding van de door ADR geleden schade te veroordelen als onvoldoende onderbouwd beoordeeld en derhalve niet-ontvankelijk verklaard.⁽²²⁾ Tot slot heeft het Gerecht het door ADR ingestelde beroep ten gronde verworpen en heeft het ADR in de kosten van de Commissie en de helft van haar eigen kosten en de Commissie in de helft van de kosten van ADR verwezen.

IV. Procedures in hogere voorziening en conclusies van partijen

24. Bij verzoekschrift van 4 oktober 2017 heeft ADR hogere voorziening tegen het bestreden arrest ingesteld.

25. ADR verzoekt het Hof het bestreden arrest te vernietigen en het litigieuze besluit van de Commissie nietig te verklaren, de zaak zelf af te doen, haar in eerste aanleg geformuleerde vorderingen toe te wijzen en de Commissie te verwijzen in de kosten.

26. De Commissie verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen en ADR te verwijzen in de kosten.

27. Partijen hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend en ter terechtzitting voor het Hof op 27 februari 2019 pleidooi gehouden over de hogere voorziening.

V. Beoordeling

28. ADR voert ter ondersteuning van haar redenering twee middelen aan, waarvan het eerste de uitlegging van de Unierechtelijke beginselen inzake de subsidiabiliteit van uitgaven betreft en het tweede betrekking heeft op de bevoegdheid van de Commissie tot het vaststellen van uitvoerbare besluiten ter inning van vorderingen uit overeenkomst. Hierna zal ik eerst ingaan op dit tweede, belangrijkere middel.

A. Tweede middel

29. Met haar tweede middel betoogt ADR dat het Gerecht artikel 299 VWEU en artikel 79 van verordening nr. 966/2012 (zie hierna onder 1) alsook de grondrechten van de Unie (zie hierna onder 2) heeft geschonden door de bevoegdheid van de Commissie tot het vaststellen van uitvoerbare besluiten ter inning van vorderingen uit overeenkomst te erkennen.

1. Bevoegdheid van de Commissie tot het vaststellen van uitvoerbare besluiten ter inning van vorderingen uit overeenkomst

30. Uit punt 190 van het bestreden arrest volgt dat ADR de bevoegdheid van de Commissie tot vaststelling van het litigieuze besluit in eerste aanleg⁽²³⁾ had betwist met het argument dat de Commissie niet gerechtigd is om op contractueel gebied uitvoerbare besluiten vast te stellen. Veeleer is zij volgens ADR gehouden zich tot de rechter te wenden om een executoriale titel te verkrijgen teneinde de nakoming van financiële verplichtingen door haar contractanten te kunnen afdwingen.

31. Naar aanleiding daarvan heeft het Gerecht in de punten 192 tot en met 198 van het bestreden arrest vastgesteld dat de rechtsgrondslagen van het litigieuze besluit worden gevormd door artikel 299 VWEU en artikel 79, lid 2, van verordening nr. 966/2012. Op grond van deze bepalingen is de Commissie bevoegd vorderingen te innen door middel van uitvoerbare besluiten, ongeacht of het om contractuele of om niet-contractuele vorderingen gaat, zodat die bepalingen van toepassing zijn op beide soorten vorderingen.⁽²⁴⁾

32. Volgens ADR geven deze vaststellingen van het Gerecht blijk van een onjuiste rechtsopvatting, aangezien artikel 299, eerste alinea, VWEU en artikel 79, lid 2, van verordening nr. 966/2012, die restrictief moeten worden uitgelegd, niet uitdrukkelijk bepalen dat de daarin vastgelegde bevoegdheid tot het afgeven van executoriale titels ten aanzien van eigen vorderingen ook voor vorderingen uit overeenkomst geldt.

33. Dit standpunt kan echter noch voor artikel 299 VWEU (zie hierna onder a) noch voor artikel 79, lid 2, van verordening nr. 966/2012 (onder c) worden aanvaard. Uit artikel 299 VWEU, gelezen in samenhang met de artikelen 263, 272 en 274 VWEU, volgt evenwel dat de Commissie alleen uitvoerbare besluiten ter inning van vorderingen uit overeenkomst kan vaststellen wanneer de betrokken overeenkomst onder de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie valt (onder b).

a) Artikel 299 VWEU

34. Om te beginnen kan noch uit de bewoordingen van artikel 299 VWEU noch uit de context of de systematische positie ervan worden geconcludeerd dat besluiten die een contractuele geldelijke verplichting inhouden, zijn uitgezonderd van de werkingssfeer van deze bepaling.

35. Volgens zijn bewoordingen bepaalt artikel 299, eerste alinea, VWEU namelijk slechts dat de besluiten van de Raad, de Commissie of de Europese Centrale Bank (ECB) die een geldelijke verplichting inhouden, executoriale titels vormen, waarbij uitsluitend een uitzondering geldt voor besluiten ten aanzien van staten.

36. Daarentegen bevat artikel 299 VWEU geen voorschriften met betrekking tot de aard van de besluiten die hun uitvoerbare karakter aan die bepalingen ontlenen. Uit de systematische positie ervan in de tweede afdeling („Vaststellingsprocedures en overige bepalingen”) van hoofdstuk 2 („Rechtshandelingen van de Unie, vaststellingsprocedures en overige bepalingen”) in titel I („Bepalingen inzake de instellingen”) van het zesde deel („Institutionele en financiële bepalingen”) van het VWEU, die op de eerste afdeling („Rechtshandelingen van de Unie”) van hetzelfde hoofdstuk volgt, blijkt veeleer dat artikel 299 VWEU voor alle besluiten geldt die door de Raad, de Commissie of de ECB overeenkomstig het in die eerste afdeling neergelegde artikel 288 VWEU worden aangenomen voor de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie en een geldelijke verplichting inhouden.

37. Het feit dat door of namens de Unie gesloten overeenkomsten niet onder de in artikel 288 VWEU bedoelde besluiten vallen, maar in het bijzonder worden genoemd in artikel 272 VWEU, dat is opgenomen in de vijfde afdeling („Het Hof van Justitie van de Europese Unie”) van hoofdstuk 1 („De instellingen”) in titel I van het zesde deel van het VWEU, doet daaraan niet af.

38. Artikel 272 VWEU voorziet weliswaar in de mogelijkheid om de bevoegdheid om uitspraak te doen over door of namens de Unie gesloten overeenkomsten middels een arbitragebeding over te dragen aan de Unierechter⁽²⁵⁾, terwijl artikel 280 VWEU bepaalt dat de arresten van de rechterlijke instanties van de Unie in dat geval uitvoerbaar zijn overeenkomstig artikel 299 VWEU. Wat betreft de uitvoerbaarheid van vorderingen uit door de Unie gesloten overeenkomsten kan hieruit echter hooguit worden afgeleid dat deze overeenkomsten als zodanig nog geen executoriale titel vormen in de zin van artikel 299 VWEU. Uit de systematische positie van dit artikel kan daarentegen niet worden opgemaakt dat vorderingen uit door of namens de Unie gesloten overeenkomsten alleen via de rechter kunnen worden afgedwongen, en niet door eenzijdige rechtshandelingen die uitvoerbaar zijn krachtens artikel 299 VWEU.

39. ADR voert evenwel aan dat het feit dat artikel 299 VWEU alleen betrekking heeft op besluiten van de Raad, de Commissie en de ECB, erop wijst dat de uitvoerbaarheid waarin deze bepaling voorziet niet geldt voor besluiten ter inning van vorderingen uit overeenkomst. Dientengevolge beperkt een dergelijke uitvoerbaarheid zich volgens ADR tot vorderingen op grond van bestuursrechtelijke besluiten die alleen door deze instellingen kunnen worden vastgesteld, zoals kartelrechtelijke boetebeschikkingen van de Commissie of door de ECB krachtens toezichtregels gegeven sanctiebeschikkingen. Indien het de bedoeling van de wetgever was dat ook vorderingen uit overeenkomsten uitvoerbaar zijn overeenkomstig artikel 299 VWEU, zou hij hebben bepaald dat de besluiten van alle instellingen van de Unie uitvoerbaar zijn, aangezien alle instellingen van de Unie overeenkomsten sluiten om de nodige middelen voor de vervulling van hun taken te verkrijgen.

40. Dit argument doet in de eerste plaats de vraag rijzen of de omstandigheid dat in artikel 299 VWEU alleen de besluiten van de Raad, de Commissie en de ECB worden genoemd, betekent dat besluiten van andere instellingen of organen van de Unie zonder uitdrukkelijke verankering in het primaire recht – zoals die in artikel 280 VWEU voor wat betreft de uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Unie – inderdaad geen executoriale titel in de zin van artikel 299 VWEU kunnen vormen. Voor zover valt na te gaan, heeft het Hof deze vraag nog niet beantwoord.⁽²⁶⁾ In het kader van deze hogere voorziening kan die vraag echter ook onbeantwoord blijven, omdat de Commissie de auteur van het litigieuze besluit is.

41. Daarom hoeft in casu geen uitspraak te worden gedaan over de vraag of artikel 79, lid 2, van verordening nr. 966/2012 aldus moet worden uitgelegd dat het aan alle instellingen van de Unie in de zin van deze verordening⁽²⁷⁾ de bevoegdheid verleent de vaststelling van schuldvorderingen jegens andere schuldenaars dan de lidstaten formeel neer te leggen in besluiten die executoriale titels vormen in de zin van artikel 299 VWEU⁽²⁸⁾, en zo ja, of dit verenigbaar is met artikel 299 VWEU. Hetzelfde geldt voor de vraag of verordeningen inzake de financiële kaderregeling van organen die overeenkomstig het VWEU en het Euratom-Verdrag in het leven zijn geroepen, dat wil zeggen met name de gedecentraliseerde agentschappen van de EU, aldus moeten worden uitgelegd dat ook deze organen uitvoerbare besluiten kunnen vaststellen⁽²⁹⁾, en zo ja, of dit verenigbaar is met artikel 299 VWEU.

42. In het kader van de onderhavige hogere voorziening volstaat het veeleer om te constateren dat, gesteld dat besluiten van andere instellingen en organen van de Unie dan die welke in artikel 299 VWEU worden genoemd niet zonder wijziging van het primaire recht uitvoerbaar kunnen zijn krachtens deze bepaling⁽³⁰⁾, dit niet betekent dat de Commissie niet bevoegd zou zijn om vorderingen uit overeenkomst door middel van uitvoerbare besluiten in te vorderen,

43. Het feit dat artikel 299 VWEU zich beperkt tot besluiten van de Raad, de Commissie en de ECB zou er dus weliswaar op kunnen wijzen dat de auteurs van zowel de oorspronkelijke versies⁽³¹⁾ als de talrijke wijzigingen van de EG-Verdragen eerder de uitvoerbaarheid van typische besluiten van deze instellingen, zoals kartelrechtelijke boetebeschikkingen van de Commissie, op het oog hadden dan de eenzijdige tenuitvoerlegging van vorderingen die voortvloeien uit aanbestedingsovereenkomsten van alle instellingen van de Unie.

44. Toch lijkt het niet juist om ervan uit te gaan dat de auteurs van de Verdragen er bewust voor hebben gekozen om de uitvoerbaarheid waarin artikel 299 VWEU voorziet, niet ook uit te breiden tot besluiten waarbij vorderingen uit door de Commissie gesloten overeenkomsten uitvoerbaar worden verklaard. Zoals ik hierboven⁽³²⁾ heb uiteengezet, blijkt namelijk uit de systematische positie van artikel 299 VWEU dat deze bepaling erop is gericht een uitvoerbaar karakter te verlenen aan alle besluiten die door de Commissie voor de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie worden vastgesteld en een geldelijke verplichting inhouden.

45. De besluiten en handelingen die de Commissie voor de uitoefening van de bevoegdheden van de Unie aanneemt, beperken zich inmiddels met name op het gebied van rechtstreekse subsidies niet meer tot de vaststelling van individuele besluiten, maar omvatten steeds vaker ook de sluiting van overeenkomsten. Er zijn geen aanwijzingen dat de auteurs van artikel 299 VWEU besluiten van de Commissie ter inning van vorderingen uit overeenkomst niet zouden hebben willen beschouwen als besluiten die een geldelijke verplichting inhouden en dus overeenkomstig die bepaling uitvoerbaar zijn, mits er een machtigingsgrondslag is waaraan de Commissie de bevoegdheid tot het vaststellen van een dergelijke besluiten kan ontlenen. Noch het Unierecht noch de rechtsorden van de lidstaten voorzien namelijk in een algemeen beginsel op grond waarvan vorderingen uit door bestuurlijke autoriteiten gesloten overeenkomsten in geen geval eenzijdig kunnen worden geïnd.⁽³³⁾

46. Overigens berust de noodzaak om onverschuldigd uitgekeerde bedragen terug te vorderen op de in de artikelen 317 en 325 VWEU neergelegde verplichting van de Commissie om rekening te houden met het beginsel van goed financieel beheer en om handelingen waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad te bestrijden.⁽³⁴⁾ Dit pleit ervoor dat de auteurs van de Verdragen de bedoeling hadden de Commissie te voorzien van doeltreffende instrumenten ter bescherming van de financiële belangen van de Unie, ongeacht of zij zich door middel van eenzijdige of contractuele handelingen van haar taken kwijt.

47. Uit het voorgaande volgt dat artikel 299 VWEU uitsluitend een algemene basisregel behelst die bepaalt dat besluiten van de Commissie die geldelijke verplichtingen inhouden, uitvoerbaar zijn en gedwongen ten uitvoer kunnen worden gelegd. Daarentegen zegt artikel 299 VWEU niets over het materiële toepassingsgebied van dergelijke besluiten of over de voorwaarden voor de vaststelling ervan. Daarom kan uit artikel 299 VWEU niet worden opgemaakt dat deze bepaling niet ook van toepassing kan zijn op een besluit waarbij een uit een overeenkomst voortvloeiende betalingsverplichting wordt opgelegd.

b) Artikel 299 juncto de artikelen 263, 272 en 274 VWEU

48. Met betrekking tot vorderingen uit overeenkomst bestaat de bevoegdheid tot het vaststellen van een uitvoerbaar besluit echter alleen voor zover het Hof van Justitie op grond van een arbitragebeding bevoegd is kennis te nemen van uit de betrokken overeenkomst voortvloeiende geschillen. Anders zou de Commissie namelijk de bevoegdheid van de nationale rechter kunnen omzeilen door een dergelijk besluit vast te stellen, aangezien de rechterlijke bevoegdheid hierdoor automatisch bij de rechterlijke instanties van de Unie komt te liggen.

49. Dit laatste volgt in de eerste plaats uit de regels inzake de tenuitvoerlegging van een uitvoerbaar besluit. Volgens artikel 299, vierde alinea, VWEU kan de tenuitvoerlegging van een dergelijk besluit alleen worden geschorst krachtens een beslissing van het Hof van Justitie van de Europese Unie, terwijl de nationale rechterlijke instanties alleen bevoegd zijn toe te zien op de regelmatigheid van de wijze van tenuitvoerlegging. Bovendien is in de Reglementen voor de procesvoering van zowel het Gerecht als het Hof bepaald dat verzoeken tot opschorting van de tenuitvoerlegging van handelingen, ingediend krachtens artikel 299 VWEU, slechts ontvankelijk zijn indien tegen de betrokken handeling beroep is ingesteld bij het Gerecht respectievelijk het Hof.⁽³⁵⁾ Deze regeling lijkt nauwelijks verenigbaar met een bevoegdheid van de nationale rechter om deze handelingen ten gronde te onderzoeken.

50. Voorts is het Gerecht er in zijn bestreden arrest⁽³⁶⁾ net als in zijn vaste rechtspraak⁽³⁷⁾ terecht⁽³⁸⁾ van uitgegaan dat een uitvoerbaar besluit een handeling is waartegen de adressaat krachtens artikel 263, lid 4, VWEU beroep tot nietigverklaring dient in te stellen, ongeacht of het betrokken besluit is vastgesteld met het oog op de inning van vorderingen uit overeenkomst of niet-contractuele vorderingen.

51. Door de vaststelling van een uitvoerbaar besluit komt de bevoegdheid dus ook automatisch bij de Unierechter te liggen wanneer het betrokken besluit de terugvordering van een contractueel verschuldigd bedrag behelst.

52. Volgens artikel 272, gelezen in samenhang met artikel 274 VWEU, is de Unierechter echter alleen bevoegd kennis te nemen van beroepen die betrekking hebben op door de instellingen van de Unie gesloten overeenkomsten wanneer deze overeenkomsten een desbetreffend arbitragebeding bevatten. Zoals namelijk in artikel 274 VWEU uitdrukkelijk is vermeld, zijn geschillen waarbij de Unie partij is, niet uit dien hoofde onttrokken aan de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties, behoudens de bevoegdheid die bij de Verdragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt verleend.

53. In het geval van een overeenkomst waarin geen arbitragebeding is opgenomen, zou de vaststelling van een uitvoerbaar besluit dus inhouden dat de in het primaire recht verankerde bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke instanties van de Unie en de nationale rechterlijke instanties wordt omzeild en de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie zou worden uitgebreid tot buiten de door het primaire recht gestelde grenzen, doordat deze bevoegdheid voor een geschil uit overeenkomst tot stand komt hoewel deze volgens de wil van de partijen, zoals die tot uitdrukking komt in het ontbreken van een arbitragebeding, bij de nationale rechterlijke instanties behoort te liggen.⁽³⁹⁾

54. Artikel 299 VWEU voorziet echter geenszins in een machtigingsgrondslag voor een dergelijke uitbreiding van de bevoegdheid van de rechterlijke instanties van de Unie. Zoals ik hierboven reeds heb uiteengezet⁽⁴⁰⁾, strekt deze bepaling er namelijk alleen toe besluiten die door instellingen van de Unie overeenkomstig artikel 288 VWEU worden aangenomen en een geldelijke verplichting inhouden, een onmiddellijk uitvoerbaar karakter te verlenen. Artikel 299 VWEU dient er dus louter toe de tenuitvoerlegging van dergelijke besluiten te vergemakkelijken, wat gezien de vereisten van een doeltreffende uitoefening van de taken van de instellingen van de Unie en de bescherming van de financiële belangen van de Unie zeker gerechtvaardigd is. Met name gelet op het in de artikelen 4 en 5 VEU verankerde beginsel van bevoegdheidstoedeling binnen de Unie kan aan deze vergemakkelijking van de tenuitvoerlegging geen grond worden ontleend om af te wijken van de in de artikelen 272 en 274 VWEU neergelegde bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke instanties van de Unie en die van de lidstaten.⁽⁴¹⁾

55. Deze uitlegging wordt bevestigd door de rechtspraak van het Hof betreffende de afbakening tussen beroepen tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU en beroepen van contractuele aard krachtens artikel 272 VWEU. Volgens die rechtspraak verzetten de artikelen 272 VWEU en 274 VWEU zich ertegen dat de rechterlijke instanties van de Unie op grond van artikel 263 VWEU bevoegd worden verklaard voor beroepen tot nietigverklaring van handelingen die deel uitmaken van een zuiver contractuele context. Anders zou het gevaar bestaan dat de rechterlijke instanties van de Unie, indien de overeenkomst geen arbitragebeding bevat, hun rechterlijke bevoegdheid zouden uitbreiden en daarmee de grenzen zouden overschrijden die zijn getrokken door artikel 274 VWEU.⁽⁴²⁾ Zoals het Gerecht heeft benadrukt kan een contractant van de Commissie niet eenzijdig afwijken van de bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke instanties van de Unie en die van de lidstaten door een afwijzing van zijn verzoek door de Commissie uit te lokken, en deze afwijzing dan als een besluit in de zin van artikel 263 VWEU aan te merken.⁽⁴³⁾

56. Dit moet omgekeerd inhouden dat ook de Commissie niet eenzijdig van de bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke instanties van de Unie en die van de lidstaten kan afwijken door met het oog op inning van een vordering uit overeenkomst een uitvoerbaar besluit vast te stellen dat een handeling van de Unie is waartegen krachtens artikel 263 VWEU beroep tot nietigverklaring openstaat, hoewel de betrokken overeenkomst geen arbitragebeding bevat waarbij de bevoegdheid voor geschillen tussen de partijen over verbintenissen uit overeenkomst wordt overgedragen aan de rechterlijke instanties van de Unie.

57. In casu heeft het Gerecht er in zijn bestreden arrest weliswaar niet uitdrukkelijk op gewezen dat een uitvoerbaar besluit van de Commissie ter inning van een vordering uit overeenkomst alleen kan worden vastgesteld wanneer de betrokken overeenkomst een arbitragebeding ten gunste van de rechterlijke instanties van de Unie bevat, maar in elk van de betrokken subsidieovereenkomsten was een dergelijk beding echter in de bijzondere contractvoorwaarden opgenomen.⁽⁴⁴⁾

58. Dientengevolge kan in casu niet worden gesteld dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door vast te stellen dat ook besluiten die de Commissie ter inning van vorderingen uit overeenkomst vaststelt, executoriale titels in de zin van artikel 299 VWEU kunnen vormen.

c) Artikel 79, lid 2, van verordening nr. 966/2012

59. Zoals het Gerecht zelf reeds heeft vastgesteld⁽⁴⁵⁾, vormt artikel 299 VWEU op zich echter nog geen machtigingsgrondslag voor de vaststelling van besluiten die overeenkomstig die bepaling een uitvoerbare betalingsverplichting doen ontstaan. Een dergelijke machtigingsgrondslag moet veeleer verankerd zijn in andere regelingen van primair of afgeleid recht.

60. In casu is het litigieuze besluit gebaseerd op de machtigingsgrondslag van artikel 79, lid 2, van verordening nr. 966/2012, volgens hetwelk de instellingen „de vaststelling van een schuldvordering [...] formeel [kunnen] neerleggen in een besluit dat een executoriale titel in de zin van artikel 299 VWEU vormt”⁽⁴⁶⁾.

61. De vraag of deze algemeen geformuleerde bepaling de Commissie ook specifiek machtigt tot het vaststellen van besluiten ter tenuitvoerlegging van vorderingen uit overeenkomst, heeft het Gerecht in punt 195 beantwoord aan de hand van de systematiek van verordening 966/2012.

62. Systematisch gezien is artikel 79, lid 2, opgenomen in een hoofdstuk met als opschrift „Ontvangsten”, dat net als het daaropvolgende hoofdstuk „Uitgaven” deel uitmaakt van titel IV („Uitvoering van de begroting”), die op zijn beurt onderdeel is van deel 1 („Gemeenschappelijke bepalingen”) van verordening nr. 966/2012. Hieruit heeft het Gerecht afgeleid dat de twee hoofdstukken over ontvangsten en uitgaven niet slechts van toepassing zijn op een bijzonder activiteitengebied van de Unie, maar op alle verrichtingen die onder haar begroting vallen.

63. Dit betoog houdt geen onjuiste rechtsopvatting in. In het bijzonder wordt het niet ontkracht door het argument van ADR dat er niet van kan worden uitgegaan dat artikel 79, lid 2, van verordening nr. 966/2012 de Commissie er impliciet toe machtigt om in de context van overeenkomsten executoriale titels te geven, ook al is in die bepaling niet uitdrukkelijk vermeld dat zij ook in die context van toepassing is. Het Gerecht heeft namelijk terecht vastgesteld dat in artikel 79, lid 2, noch is vastgelegd dat deze bepaling in het bijzonder van toepassing is op niet-contractuele vorderingen, noch dat zij in het bijzonder van toepassing is op vorderingen uit overeenkomst, wat juist een aanwijzing voor de algemene toepasselijkheid ervan vormt.

64. Artikel 90 van verordening nr. 966/2012, volgens hetwelk betalingen van de Unie „slechts [worden] uitgevoerd indien is aangetoond dat de actie overeenkomstig de basishandeling of het contract is”, doet daar niet aan af. Volgens ADR blijkt uit deze bepaling dat de voorschriften van verordening nr. 966/2012 die van toepassing zijn op contractuele kwesties, in elk geval uitdrukkelijk als zodanig zijn geformuleerd.

65. Deze zienswijze kan echter niet worden aanvaard. Artikel 90 van verordening nr. 966/2012 bepaalt namelijk slechts dat een betaling van de Unie pas kan worden uitgevoerd wanneer is aangetoond dat de actie waarvoor de betaling wordt verricht, in overeenstemming is met de handeling die in die actie voorziet. Die handeling kan echter niet alleen bestaan in een eenzijdige handeling⁽⁴⁷⁾, maar juist ook in een overeenkomst.

66. Artikel 90 vermeldt dus simpelweg alle soorten handelingen waarop het van toepassing is, en vormt dus, net als artikel 79 van verordening nr. 966/2012, een algemene regeling in plaats van een regeling die specifiek van toepassing is op ofwel contractuele ofwel niet-contractuele kwesties. Daarom heeft het Gerecht zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting in punt 196 van het bestreden arrest kunnen oordelen dat artikel 90 de uitlegging schraagt dat de bepalingen van titel IV van verordening nr. 966/2012 ook van toepassing zijn op contractueel gebied.

67. De opvatting dat de in artikel 79, lid 2, van verordening nr. 966/2012 neergelegde bevoegdheid tot het afgeven van executoriale titels ten aanzien van eigen vorderingen ook geldt voor vorderingen uit overeenkomst, wordt overigens bevestigd door de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling.⁽⁴⁸⁾

68. Zo blijkt uit de toelichting van de Commissie op de voorloper van die bepaling, artikel 72, lid 2, van verordening nr. 1605/2002⁽⁴⁹⁾, dat daarin werd voorzien in de bevoegdheid van de instellingen van de Unie om vorderingen formeel neer te leggen in uitvoerbare besluiten teneinde aan alle invorderingsopdrachten een uitvoerbaar karakter te kunnen verlenen, en niet slechts aan opdrachten die op grond van een voorafgaand formeel besluit, zoals een mededingingsrechtelijke boetebeschikking, zijn uitgevaardigd. Hiermee werd namelijk uitdrukkelijk beoogd de terugvorderingen van eigen middelen te vergemakkelijken, aangezien de gerechtelijke inning moeizaam was gebleken. Daarom heeft de Commissie in een mededeling van 2002 aangekondigd inzonderheid bij direct beheerde middelen en daarmee bij de (juist ook contractuele) verlening van subsidies bij voorkeur gebruik te zullen maken van executoriale titel tot terugvordering van tegoeden.⁽⁵⁰⁾

69. Uit het voorgaande volgt dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat artikel 79, lid 2, van verordening nr. 966/2012 de Commissie de bevoegdheid verleent om ook ter inning van vorderingen uit overeenkomst besluiten vast te stellen die executoriale titels vormen in de zin van artikel 299 VWEU.

d) Tussenconclusie

70. Op grond van bovenstaande overwegingen moet worden geconstateerd dat artikel 299 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 79, lid 2, van verordening nr. 966/2012, de Commissie de bevoegdheid verleent om vorderingen uit overeenkomst door middel van uitvoerbare besluiten te innen, mits de betrokken overeenkomst zoals bepaald in artikel 272 VWEU een arbitragebeding ten gunste van de rechterlijke instanties van de Unie bevat. Aangezien in casu in elk van de betrokken subisidieovereenkomsten een dergelijk beding was opgenomen, heeft het Gerecht zonder blijk te geven van een onjuiste rechtsopvatting kunnen oordelen dat de Commissie op grond van deze bepalingen over de bevoegdheid tot het vaststellen van het litigieuze besluit beschikte.

71. Het eerste onderdeel van het tweede middel moet dan ook worden afgewezen.

2. Verenigbaarheid van de vaststelling van uitvoerbare besluiten ter inning van vorderingen uit overeenkomst met de grondrechten van de Unie

72. ADR stelt echter dat de uitoefening van de bevoegdheid om ter inning van al haar vorderingen uitvoerbare besluiten vast te stellen, in het geval van vorderingen uit overeenkomst niet verenigbaar is met het beginsel van gewettigd vertrouwen en het recht van contractanten van de Commissie op een doeltreffende voorziening in rechte.

73. Anders dan ADR betoogt, volgt uit het door haar aangevoerde arrest van het Hof in de zaak BayWa geenszins dat alle begrotingsrechtelijke voorschriften van de Unie restrictief moeten worden uitgelegd. Zoals de Commissie namelijk terecht opmerkt, heeft het Hof in dit arrest slechts vastgesteld dat de voorschriften die recht geven op financiering uit Uniemiddelen, eng moeten worden uitgelegd.⁽⁵¹⁾ Dit strookt met de belangrijke doelstelling van de bescherming van de financiële belangen van de Unie, die tot uitdrukking komt in artikel 325 VWEU, de Overeenkomst aangaande de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen⁽⁵²⁾ en richtlijn (EU) 2017/1371 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2017 betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt⁽⁵³⁾.

74. Zoals ADR in repliek terecht heeft betoogd, kan dit evenwel niet inhouden dat de begrotingsrechtelijke bevoegdheden die de Commissie tot inmenging in de rechten van haar contractanten machtigen, zonder inachtneming van deze rechten worden uitgelegd en gehandhaafd. De verplichting om de financiële belangen van de Unie te beschermen, mag namelijk niet indruisen tegen de grondrechten van de Unie.⁽⁵⁴⁾

75. Dienovereenkomstig moet in casu aan de ene kant worden beoordeeld of de vaststelling van uitvoerbare besluiten ter inning van vorderingen in strijd is met het beginsel van gewettigd vertrouwen (zie hierna onder a). Aan de andere kant moet worden onderzocht of de vaststelling van dergelijke besluiten verenigbaar is met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte (onder b).

a) Gewettigd vertrouwen

76. Onder verwijzing naar de arresten van het Hof in de zaken Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissie⁽⁵⁵⁾ en Commissie/AMI Semiconductor Belgium e.a. alsmede mijn conclusie in laatstgenoemde zaak⁽⁵⁶⁾ betoogt ADR dat het Hof de eenzijdige uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag door de Commissie op contractueel gebied niet toestaat.

77. Zo zou het Hof in het bijzonder in zijn arrest in de zaak Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissie bezwaren hebben geuit tegen de praktijk van de Commissie om vorderingen uit overeenkomst eenzijdig te doen gelden. Daarin heeft het Hof volgens ADR benadrukt dat de Commissie, wanneer zij ervoor kiest om financiële bijdragen bij overeenkomst toe te kennen, verplicht is binnen dat kader te blijven.⁽⁵⁷⁾ Een contractant zou er derhalve niet van kunnen uitgaan dat de Commissie buiten dit kader treedt om ten aanzien van hem overheidsbevoegdheden uit te oefenen.

78. In de punten 199 tot en met 208 van het bestreden arrest is het Gerecht uitvoerig ingegaan op het arrest van het Hof in de zaak Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissie en op een arrest van het Gerecht dat met betrekking tot het punt in kwestie steunt op de conclusie in de zaak Commissie/AMI Semiconductor Belgium e.a.⁽⁵⁸⁾ Hierbij kwam het Gerecht tot de conclusie dat uit deze arresten niet kan worden opgemaakt dat de Unierechter de Commissie heeft verboden haar bevoegdheid tot het vaststellen van uitvoerbare besluiten op contractueel gebied uit te oefenen.

79. Deze conclusie geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting. Zoals het Gerecht namelijk terecht heeft vastgesteld, hebben het Hof en het Gerecht zich in de voornoemde arresten slechts gebogen over de juridische aard en de vatbaarheid voor beroep van de in verband met overeenkomsten verstuurde debetnota’s⁽⁵⁹⁾, die de Commissie krachtens artikel 78, lid 2, van verordening nr. 966/2012 doet toekomen aan een schuldenaar om deze te verzoeken aan een betalingsverplichting te voldoen alvorens zij overgaat tot inning via gedwongen tenuitvoerlegging of op grond van een langs gerechtelijke weg verkregen executoriale titel.⁽⁶⁰⁾

80. Daarentegen zijn de rechterlijke instanties van de Unie in de betrokken arresten niet ingegaan op de vraag of de Commissie op contractueel gebied een beroep kan doen op haar in artikel 79, lid 2, van verordening nr. 966/2012 verankerde bevoegdheid om de vaststelling van een schuldvordering formeel neer te leggen in een uitvoerbaar besluit. Dit geldt ook voor het arrest in de zaak Commissie/AMI Semiconductor Belgium e.a. en mijn conclusie in die zaak, waarin het ging om de vraag of de Commissie over een discretionaire bevoegdheid beschikt wat betreft de erkenning van de subsidiabele uitgaven van haar contractant.⁽⁶¹⁾

81. Toch komt uit de door ADR aangevoerde arresten naar voren dat de erkenning van bevoegdheden van openbaar gezag aan de Commissie in haar rol als partij bij een overeenkomst in elk geval niet vanzelfsprekend is. De rechterlijke instanties lijken in deze arresten namelijk eerder uit te gaan van het model van een door een bestuursorgaan gesloten overeenkomst waarbij beide partijen op gelijke voet zijn gesteld en het bestuursorgaan niet over eenzijdige prerogatieven beschikt waarvan de uitoefening niet zou passen bij een contractueel kader.

82. Bovendien houden de lidstaten van de Unie er zeer uiteenlopende benaderingen op na met betrekking tot de bevoegdheid van het contracterende overheidsorgaan tot uitoefening van openbaar gezag.⁽⁶²⁾ Terwijl het Duitse recht dergelijke bevoegdheden bijvoorbeeld strikt van de hand wijst, wordt in het Franse recht niet alleen erkend dat de overheid in het kader van een bestuursrechtelijk contrat administratif over eenzijdige bevoegdheden tot wijziging en opzegging van de overeenkomst beschikt, maar ook dat de overheid bij de uitoefening van al haar overeenkomsten, dus ook privaatrechtelijke overeenkomsten, gebruik kan maken van haar algemene in het begrotingsrecht verankerde publiekrechtelijke prerogatieven, zoals de bevoegdheid om executoriale titels af te geven ten aanzien van eigen vorderingen.⁽⁶³⁾

83. Uit deze uiteenlopende benaderingen met betrekking tot de uitoefening van bevoegdheden van openbaar gezag door het contracterende overheidsorgaan volgt echter niet dat de in artikel 79, lid 2, van verordening nr. 966/2012 verankerde machtigingsgrondslag voor de vaststelling van uitvoerbare besluiten door de Commissie aldus moet worden uitgelegd dat zij niet van toepassing is op contractueel gebied. Dit zou namelijk indruisen tegen de hierboven⁽⁶⁴⁾ beschreven wil van de Uniewetgever dat de mogelijkheid van een eenzijdige inning zich uitstrekt tot alle vorderingen van de Commissie op het gebied van de terugvordering van eigen middelen, en dus ook op desbetreffende vorderingen uit overeenkomst.

84. Bovendien blijkt uit het feit dat er in de lidstaten sprake is van uiteenlopende oplossingen, dat er geen algemeen beginsel is dat zich ertegen verzet dat overheidsorganen die overeenkomsten met particulieren sluiten, gebruik kunnen maken van hun algemene bevoegdheden van openbaar gezag of ten aanzien van hun contractanten anderszins als overheid kunnen optreden. Daarom kan ook niet op grond van algemene beginselen van het verbintenissenrecht van de hand worden gewezen dat de Commissie over de bevoegdheid beschikt tot het vaststellen van uitvoerbare besluiten ter inning van vorderingen uit overeenkomst. Op het gebied van door bestuursorganen gesloten overeenkomsten is er namelijk geen sprake van dergelijke algemeen geldige beginselen; veeleer hebben juristen uit verschillende lidstaten hierover zeer uiteenlopende denkbeelden⁽⁶⁵⁾. En tot slot wijzen de diverse Unierechtelijke beginselen inzake eenzijdige bevoegdheden van de contracterende organen van de Unie erop dat de Uniewetgever zelf eerder lijkt uit te gaan van een model van de door een bestuursorgaan gesloten overeenkomst waarbij het bestuursorgaan over de bevoegdheid tot uitoefening van openbaar gezag beschikt.⁽⁶⁶⁾

85. Gezien de zeer uiteenlopende modellen voor door bestuursorganen gesloten overeenkomsten die in de verschillende rechtstradities van de lidstaten worden gehanteerd, is het zeer goed denkbaar dat begunstigden van subsidies die subsidieovereenkomsten als de onderhavige sluiten met de Commissie, er niet van uitgaan dat deze de contractueel toegekende middelen niet alleen door middel van een via de rechter verkregen titel kan terugvorderen, maar ook door middel van een eenzijdig vastgesteld bestuursrechtelijk besluit dat direct ten uitvoer kan worden gelegd. Dit geldt des te meer daar de door de Commissie gesloten overeenkomsten in de regel een forumkeuzebeding bevatten, waarbij de bevoegdheid voor geschillen uit overeenkomst wordt toegewezen aan de Unierechter of een nationale rechter.⁽⁶⁷⁾

86. Indien de Commissie in deze omstandigheden gebruikmaakt van haar in artikel 79, lid 2, van verordening nr. 966/2012 neergelegde bevoegdheid tot het vaststellen van uitvoerbare besluiten ter inning van vorderingen uit overeenkomst, zonder dat een bijzonder beding in de betrokken overeenkomst dan wel in de algemene of bijzondere contractvoorwaarden hierin voorziet, is er sprake van een schending van het beginsel van gewettigd vertrouwen.⁽⁶⁸⁾ Zoals advocaat-generaal Cosmas namelijk reeds in zijn conclusie in de zaak Duff e.a. heeft uiteengezet, zijn de instellingen van de Unie op grond van dit beginsel verplicht hun bevoegdheden op zodanig wijze uit te oefenen dat de op basis van het Unierecht tot stand gekomen rechtsposities en ‑verhoudingen niet op een voor een zorgvuldige particulier onvoorzienbare wijze worden geraakt.⁽⁶⁹⁾

87. Zoals het Gerecht in punt 207 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, wordt de bevoegdheid van de Commissie tot het vaststellen van uitvoerbare besluiten niet in het leven geroepen door een in de overeenkomst opgenomen beding dat in de vaststelling van dergelijke besluiten voorziet. Die bevoegdheid berust namelijk uitsluitend op artikel 299 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 79, lid 2, van verordening nr. 966/2012. Een desbetreffend beding dient er echter toe de contractant van de Commissie te wijzen op de mogelijkheid van een eenzijdige inning van vorderingen, opdat hij zich bij de sluiting van de overeenkomst bewust is van het toepasselijke juridische kader.

88. In het onderhavige geval was in de algemene contractvoorwaarden van elk van de betrokken subsidieovereenkomsten een beding opgenomen waarin de begunstigde werd ingelicht over het feit dat de Commissie bevoegd is een vordering formeel neer te leggen in een uitvoer besluit.⁽⁷⁰⁾

89. Bijgevolg kan het Gerecht in casu niet worden verweten het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen te hebben geschonden door vast te stellen dat de bestaande rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie de Commissie niet belet uitvoerbare besluiten ter inning van vorderingen uit overeenkomst vast te stellen.

b) Recht op een doeltreffende voorziening in rechte

90. In een tweede onderdeel van haar argumentatie betoogt ADR dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de vaststelling van uitvoerbare besluiten in het geval van vorderingen uit overeenkomst niet in strijd is met het in artikel 47 van het Handvest verankerde recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Volgens ADR bieden dergelijke besluiten de Commissie namelijk de mogelijkheid ten opzichte van haar contractanten als rechter in eigen zaak op te treden en de toegang tot de voor de overeenkomst bevoegde rechter in de praktijk te blokkeren.

91. Deze argumentatie doet de vraag rijzen of het Gerecht er terecht van kan uitgaan dat de vaststelling van uitvoerbare besluiten ter inning van vorderingen uit overeenkomst niet in strijd is met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, aangezien de toegang tot de rechter waarover de contractanten van de Commissie beschikken om beroep tegen een dergelijk besluit in te stellen, voldoet aan de eisen die aan een doeltreffende voorziening in rechte worden gesteld.

92. Volgens punt 190 van het bestreden arrest heeft ADR in eerste aanleg in wezen aangevoerd dat aan de doeltreffendheid van beroepen tot nietigverklaring van uitvoerbare besluiten die zijn vastgesteld met het oog op de inning van vorderingen uit overeenkomst, wordt afgedaan door de rechtspraak van het Gerecht dat middelen betreffende de schending van de overeenkomst of schending van het op de overeenkomst toepasselijke nationale recht in het kader van dergelijke beroepen niet-ontvankelijk zijn. Op die manier zou de Commissie vorderingen op haar contractanten zonder voorafgaande beoordeling van de daaraan ten grondslag liggende contractuele rechten ten uitvoer kunnen leggen.

93. Het Gerecht heeft dit argument in de punten 209 tot en met 214 van het bestreden arrest verworpen omdat het van oordeel was dat het beroep niet alleen op artikel 263 VWEU, maar ook op artikel 272 VWEU was gebaseerd. Bijgevolg heeft het zowel de formele rechtmatigheid van het litigieuze besluit onderzocht alsook de materiële gegrondheid van de aan de overeenkomst ontleende vorderingen van de Commissie op ADR, die ten grondslag lagen aan dit besluit.

94. Hierna zal ik daarom om te beginnen onderzoeken of het Gerecht terecht heeft aangenomen dat het litigieuze besluit een handeling vormt waartegen beroep tot nietigverklaring dient te worden ingesteld (zie hieronder onder 1). Vervolgens moet worden verduidelijkt of er sprake is van een schending van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte wanneer een beroep tot nietigverklaring tegen een dergelijk besluit niet automatisch schorsende werking heeft (onder 2). Tot slot moet worden nagegaan of het Gerecht er terecht van is uitgegaan dat de Unierechter in het kader van een dergelijk beroep alleen tot taak heeft de formele rechtmatigheid van het litigieuze besluit te onderzoeken, terwijl het uitsluitend aan de voor de overeenkomst bevoegde rechter staat de materiële gegrondheid van de aan dat besluit ten grondslag liggende vordering te beoordelen. Hiertoe is het noodzakelijk de rechtsopvatting van het Gerecht met betrekking tot de scheiding tussen beroepen tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU en beroepen van contractuele aard krachtens artikel 272 VWEU (onder 3) onder de loep te nemen.

1) Indeling van ter inning van vorderingen uit overeenkomst vastgestelde uitvoerbare besluiten als handelingen waartegen krachtens artikel 263 VWEU beroep tot nietigverklaring moet worden ingesteld

95. Zoals gezegd⁽⁷¹⁾ zijn de rechterlijke instanties van de Unie overeenkomstig artikel 272 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 274 VWEU, alleen bevoegd kennis te nemen van beroepen die betrekking hebben op door de instellingen van de Unie gesloten overeenkomsten wanneer deze overeenkomsten een desbetreffend arbitragebeding bevatten. Zoals hierboven echter ook reeds werd geconstateerd⁽⁷²⁾, blijkt uit de onderhavige zaak dat de rechterlijke instanties van de Unie ook in het kader van beroepen tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU kennis kunnen nemen van handelingen van de instellingen van de Unie in verband met overeenkomsten.

96. Artikel 272 VWEU verzet zich daar niet tegen. Er kan namelijk noch uit de bewoordingen noch uit de systematische positie of de zin en het doel van deze bepaling worden opgemaakt dat de rechterlijke instanties van de Unie uitsluitend aan deze grond bevoegdheid voor geschillen in verband met door de instellingen van de Unie gesloten overeenkomsten kunnen ontlenen. Zoals uiteengezet⁽⁷³⁾, kan uit artikel 272 VWEU juncto artikel 274 VWEU slechts worden afgeleid dat de Commissie door het vaststellen van uitvoerbare besluiten niet eenzijdig kan afwijken van de bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke instanties van de Unie en die van de lidstaten, zodat dergelijke besluiten alleen ontvankelijk zijn wanneer de betrokken overeenkomst een arbitragebeding ten gunste van de rechterlijke instanties van de Unie bevat. De aanwezigheid van een dergelijk beding houdt in casu echter slechts in dat de rechterlijke instanties van de Unie in plaats van de nationale rechterlijke instanties bevoegd zijn voor geschillen uit overeenkomst, maar niet dat de rechterlijke instanties van de Unie uitsluitend op grond van artikel 272 VWEU uitspraak kunnen doen over dergelijke geschillen,

97. Wanneer er sprake is van een overeenkomst tussen de verzoekende partij en een van de instellingen, kan volgens de rechtspraak van het Hof bij de rechterlijke instanties van de Unie echter slechts een beroep krachtens artikel 263 VWEU aanhangig worden gemaakt indien de bestreden handeling bindende rechtsgevolgen beoogt teweeg te brengen die de contractuele verhouding tussen de partijen te buiten gaan en de uitoefening impliceren van bevoegdheden van openbaar gezag die aan de contracterende instelling handelend als bestuursorgaan zijn toegekend.⁽⁷⁴⁾

98. Voor zover te overzien, volgt uit de bestaande rechtspraak van de rechterlijke instanties van de Unie dat, althans in beginsel, slechts twee categorieën handelingen aan deze criteria voldoen:

enerzijds handelingen die weliswaar verband houden met een contractuele verhouding tussen een instelling van de Unie en haar contractant, maar waarvan de werking deze contractuele verhouding geheel en al te buiten gaat, zoals de tijdelijke uitsluiting van een in gebreke blijvende contractant van verdere opdrachten of subsidies van de Unie, of de plaatsing van een dergelijke contractant op een zwarte lijst in een centrale databank van de instellingen van de Unie;⁽⁷⁵⁾
en anderzijds verrekeningsbesluiten⁽⁷⁶⁾ en uitvoerbare besluiten⁽⁷⁷⁾ die worden vastgesteld ter inning van vorderingen uit overeenkomst.

99. Met betrekking tot de laatstgenoemde categorie stelt ADR echter dat noch de Commissie noch het Gerecht in het onderhavige geval heeft verduidelijkt op welke wijze het litigieuze besluit bindende rechtsgevolgen teweeg heeft gebracht die de contractuele verhouding tussen de partijen te buiten gaan. Volgens ADR houden de rechtsgevolgen van dit besluit daarentegen onmiskenbaar verband met de contractuele verhouding tussen de partijen.

100. Inderdaad worden met een uitvoerbaar besluit ter inning van vorderingen uit overeenkomst uiteraard ook rechtsgevolgen teweeggebracht binnen het kader van de betrokken contractuele verhouding. Bij een dergelijk besluit stelt de Commissie namelijk ten eerste het bedrag vast dat de contractant volgens haar op grond van diens contractuele verbintenissen verschuldigd is, en legt zij de contractant de verplichting tot betaling van dit bedrag op. Indien het betrokken besluit bij gebreke van een (geslaagd) beroep gezag van gewijsde krijgt, zou daarmee ten tweede het bestaan van de desbetreffende contractuele verplichtingen juridisch komen vast te staan en zouden eventuele bezwaren tegen het bestaan van deze verplichtingen komen te vervallen. En ten derde zou een succesvolle gedwongen tenuitvoerlegging van het besluit tot nakoming van de in geding zijnde contractuele verplichtingen leiden.

101. Een uitvoerbaar besluit dat door de Commissie wordt vastgesteld in uitoefening van de haar bij artikel 79, lid 2, van verordening nr. 966/2012 verleende bestuursrechtelijke bevoegdheid tot het afgeven van executoriale titels ten aanzien van eigen vorderingen, brengt naast deze contractuele rechtsgevolgen echter ook rechtsgevolgen teweeg die de contractuele verhouding tussen de partijen te buiten gaan.

102. Volgens de zojuist aangehaalde rechtspraak⁽⁷⁸⁾ van het Hof is het voor een handeling van de Unie die verband houdt met een overeenkomst, maar waartegen toch krachtens artikel 263 VWEU beroep tot nietigverklaring dient te worden ingesteld, bepalend dat zij rechtsgevolgen teweegbrengt die de contractuele verhouding tussen de partijen te buiten gaan en de uitoefening impliceren van bevoegdheden van openbaar gezag die aan de contracterende instelling niet in haar hoedanigheid van partij bij een overeenkomst, maar in haar algemene hoedanigheid van bestuursorgaan zijn toegekend.

103. In het geval van een uitvoerbaar besluit gaan de twee onderdelen van deze definitie hand in hand voor zover het buitencontractuele karakter van de rechtsgevolgen van een dergelijk besluit voortvloeit uit het feit dat deze rechtsgevolgen hun buitencontractuele oorsprong vinden in de uitoefening van openbaar gezag. De buitencontractuele rechtsgevolgen van een uitvoerbaar besluit zijn gelegen in het feit dat de Commissie de uitvoerbaarheid van een vordering uit overeenkomst door middel van een eenzijdige, door haarzelf vastgestelde overheidshandeling teweegbrengt. Een dergelijk rechtsgevolg gaat de contractuele verhouding tussen de partijen te buiten, aangezien het – anders dan bijvoorbeeld in het geval van de tenuitvoerlegging van een vordering uit overeenkomst door middel van een via de rechter verkregen executoriale titel – niet berust op de contractuele rechten en plichten van de partijen, maar op een algemene buitencontractuele bevoegdheid van de Commissie tot uitoefening van openbaar gezag.⁽⁷⁹⁾

104. Dit heeft het Gerecht onderkend toen het in punt 207 van het bestreden arrest heeft verklaard dat het litigieuze besluit bindende rechtsgevolgen beoogt teweeg te brengen die de contractuele verhouding tussen de partijen te buiten gaan en de uitoefening impliceren van bevoegdheden van openbaar gezag die aan de Commissie als bestuursorgaan zijn toegekend, omdat de juridische aard van dit besluit niet wordt bepaald door de betrokken overeenkomsten, maar door artikel 299 VWEU en artikel 79, lid 2, van verordening nr. 966/2012. Derhalve kan het Gerecht niet worden verweten dat het niet heeft gepreciseerd in hoeverre het litigieuze besluit buiten het kader van de contractuele verhouding tussen de partijen bindende rechtsgevolgen teweegbrengt.

105. Uit het bovenstaande volgt dat het Gerecht het litigieuze besluit in het bestreden arrest terecht heeft aangemerkt als Uniehandeling waartegen ADR krachtens artikel 263 VWEU beroep tot nietigverklaring diende in te stellen.

2) Geen schorsende werking van beroepen tot nietigverklaring van uitvoerbare besluiten ter inning van vorderingen uit overeenkomst

106. Het feit dat een krachtens artikel 263 VWEU ingesteld beroep tot nietigverklaring van een uitvoerbaar besluit ter inning van een vordering uit overeenkomst geen schorsende werking heeft, hoewel de gedwongen tenuitvoerlegging van een dergelijk besluit tot het faillissement van de contractant van de Commissie zou kunnen leiden, is volgens ADR echter in strijd met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte.

107. Overeenkomstig artikel 278 VWEU hebben bij de rechterlijke instanties van de Unie ingestelde beroepen geen schorsende werking. De Unierechter kan evenwel, indien hij van oordeel is dat de omstandigheden zulks vereisen, opschorting van de uitvoering van de bestreden handeling gelasten. Zoals reeds vermeld⁽⁸⁰⁾, kan de tenuitvoerlegging van een handeling die een geldelijke verplichting inhoudt en een executoriale titel in de zin van artikel 299 VWEU vormt, tevens overeenkomstig artikel 299, vierde alinea, VWEU bij beschikking van de Unierechter worden geschorst. ADR heeft in casu overigens ook gebruikgemaakt van de mogelijkheid tot het indienen van een verzoek om schorsing van de tenuitvoerlegging, dat echter uiteindelijk niet werd ingewilligd.⁽⁸¹⁾

108. Het feit dat bij de rechterlijke instanties van de Unie ingestelde beroepen niet automatisch schorsende werking hebben, is volgens het Gerecht op grond van deze mogelijkheid tot het verkrijgen van voorlopige rechtsbescherming niet in strijd met het recht op volledige en effectieve rechterlijke bescherming. De mogelijkheid om voorlopige rechtsbescherming te verlenen wanneer dit noodzakelijk is om de volle werking van de latere einduitspraak te waarborgen, voorkomt een leemte in de door het Hof geboden rechtsbescherming.⁽⁸²⁾

109. De argumentatie van ADR doet nu de vraag rijzen of er toch niet sprake is van schending van het recht op een doeltreffende voorziening in rechte wanneer een beroep tot nietigverklaring dat is ingesteld tegen een uitvoerbaar besluit ter inning van een vordering uit overeenkomst, geen schorsende werking heeft. Met andere woorden: is het op contractueel gebied onaanvaardbaar dat een vordering in een geval waarin geen voorlopige rechtsbescherming wordt verleend, gedwongen ten uitvoer wordt gelegd vóór de beoordeling van de gegrondheid van die vordering?

110. De argumentatie van ADR berust op het feit dat een partij in het kader van een overeenkomst met betrekking tot een betwiste schuldvordering van de andere partij normaliter automatisch uitstel van betaling geniet, totdat de rechter uitspraak heeft gedaan over de betrokken vordering. Hiervan wordt slechts bij uitzondering afgeweken wanneer de tegenpartij een voorlopige maatregel verkrijgt om betaling van de betwiste schuldvordering te verzekeren.

111. Vergeleken met de instelling door de Commissie van een beroep krachtens artikel 272 VWEU heeft de vaststelling van een uitvoerbaar besluit niet alleen tot gevolg dat de verplichting tot het instellen van een vordering ten nadele van de contractant wordt omgekeerd, maar ook dat de effectiviteit van diens rechtsbescherming wordt beperkt. Deze beperking van de effectieve rechtsbescherming is echter gerechtvaardigd gezien het feit dat de contractant bij de sluiting van de overeenkomst over dit risico is ingelicht en hij het Gerecht desondanks om voorlopige rechtsbescherming kan verzoeken, alsook in het licht van de legitieme doelstelling van een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie.

112. De argumentatie van ADR met betrekking tot het ontbreken van een automatische schorsende werking van een krachtens artikel 263 VWEU ingesteld beroep tot nietigverklaring toont dus niet aan dat het bestreden arrest een onjuiste rechtsopvatting bevat.

3) Opvatting over de scheiding tussen beroepen tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU en beroepen van contractuele aard krachtens artikel 272 VWEU in de rechtspraak van het Gerecht

113. Volgens ADR wordt de doeltreffende toegang tot de voor de overeenkomst bevoegde rechter volledig tenietgedaan door de erkenning van de bevoegdheid van de Commissie om uitvoerbare besluiten ter inning van vorderingen uit overeenkomst vast te stellen waartegen beroep tot nietigverklaring moet worden ingesteld krachtens artikel 263 VWEU.

114. Zoals ik hierboven reeds heb samengevat⁽⁸³⁾, heeft het Gerecht deze redenering in de punten 209 tot en met 214 van het bestreden arrest verworpen op grond dat het beroep niet alleen op artikel 263 VWEU, maar ook op artikel 272 VWEU was gebaseerd. Bijgevolg heeft het niet alleen de formele rechtmatigheid van het litigieuze besluit onderzocht, maar ook de materiële gegrondheid van de aan de overeenkomst ontleende vorderingen van de Commissie op ADR die ten grondslag lagen aan dit besluit.

115. Deze afzonderlijke beoordeling van de in eerste aanleg door ADR aangevoerde argumenten in het kader van een beroep tot nietigverklaring enerzijds en een beroep van contractuele aard anderzijds stoelt op de in de rechtspraak van het Gerecht ontwikkelde en in punt 70 van het bestreden arrest verwoorde aanname dat een uitvoerbaar besluit in het kader van een beroep krachtens artikel 263 VWEU alleen aan het Unierecht kan worden getoetst. Daarentegen kan volgens het Gerecht in het kader van een beroep krachtens artikel 272 VWEU alleen worden opgekomen tegen schendingen van de overeenkomst of het daarop toepasselijke nationale recht.

116. Volgens de aan het bestreden arrest ten grondslag liggende rechtspraak van het Gerecht volgt hieruit dat in het kader van een beroep tot nietigverklaring alle middelen ontleend aan schending van de contractuele bepalingen of van het volgens de overeenkomst toepasselijke nationale recht niet-ontvankelijk worden verklaard. Dit betekent dat in het kader van een beroep tot nietigverklaring van een uitvoerbaar besluit de materiële gegrondheid van dit besluit, en dus de vraag of de door de Commissie ingestelde vordering wel rechtmatig is, niet kan worden onderzocht.⁽⁸⁴⁾

117. Indien het Gerecht zulks toch wenst te onderzoeken, moet het daarom eerst nagaan of het ingestelde beroep kan worden „geherkwalificeerd” als beroep dat niet op de nietigverklaring van het litigieuze besluit is gericht, maar op de vaststelling dat de Commissie helemaal geen recht heeft op de betwiste vordering uit overeenkomst. Is dat het geval, dan kan het Gerecht – zoals in casu – het beroep aanmerken als niet alleen een beroep krachtens artikel 263 VWEU, maar ook als beroep krachtens artikel 272 VWEU, en vervolgens de overeenkomstige bij die beroepen passende middelen onderzoeken. Een dergelijke herkwalificatie is echter slechts onder bepaalde voorwaarden mogelijk.⁽⁸⁵⁾

118. Indien er echter geen sprake is van een handeling die scheidbaar is van de overeenkomst en als zodanig afzonderlijk als vatbaar voor een beroep krachtens artikel 263 VWEU wordt beschouwd, kan de Unierechter, die zich in dat geval alleen dient uit te spreken over een beroep van contractuele aard krachtens artikel 272 VWEU, volgens de bedoelde rechtspraak van het Gerecht alleen grieven betreffende „schendingen van de contractuele bepalingen of van het op de overeenkomst toepasselijke [nationale] recht” onderzoeken. In het kader van beroepen van contractuele aard krachtens artikel 272 VWEU worden daarentegen zogenoemde „middelen tot nietigverklaring” („moyens d’annulation”), dat wil zeggen middelen die „gebaseerd [zijn] op overwegingen inzake een bestuursrechtelijke verhouding” en „kenmerkend [zijn] voor een beroep tot nietigverklaring”, zoals een motiveringsgebrek of schending van verzoekers rechten van verdediging of diens recht op behoorlijk bestuur, niet-ontvankelijk verklaard.⁽⁸⁶⁾

119. ADR betoogt terecht dat de toepassing van deze rechtspraak van het Gerecht een schending van het recht van contractanten van de Commissie op een doeltreffende voorziening in rechte inhoudt, en wel zowel in het kader van beroepen tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU (zie hierna, onder i) als in het kader van beroepen van contractuele aard krachtens artikel 272 VWEU (onder ii).

i) Beroepen tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU tegen uitvoerbare besluiten ter inning van vorderingen uit overeenkomst

120. De opvatting van het Gerecht dat de door partijen ingestelde vorderingen uit overeenkomst niet kunnen worden onderzocht in het kader van een beroep tot nietigverklaring van een uitvoerbaar besluit, berust op twee ernstige misvattingen: ten eerste de aanname dat de in een beroep tot nietigverklaring te onderzoeken rechtsregels zich uitsluitend beperken tot rechtsregels van het Unierecht, en ten tweede de aanname dat het op de overeenkomst toepasselijke recht slechts nationaal recht kan zijn.

– Relevantie van de overeenkomst en het nationale recht in het kader van een beroep tot nietigverklaring van een uitvoerbaar besluit

121. Voor zover valt na te gaan, heeft het Gerecht voor het eerst in zijn in punt 70 van het bestreden arrest aangehaalde arrest van 27 september 2012 in de zaak Applied Microengineering/Commissie⁽⁸⁷⁾ geoordeeld dat de door partijen ingestelde vorderingen uit overeenkomst niet kunnen worden onderzocht in het kader van een beroep tot nietigverklaring van een uitvoerbaar besluit. Daarbij baseerde het zich aanvankelijk op de verklaring van het Hof in diens arrest van 17 december 1970 in de zaak Internationale Handelsgesellschaft⁽⁸⁸⁾ dat de geldigheid van handelingen van de instellingen van de Unie alleen aan het Unierecht kan worden getoetst, aangezien de eenheid en het tot gelding komen van het Unierecht zouden worden aangetast indien ter beoordeling van de rechtsgeldigheid van dergelijke handelingen regels of beginselen van nationaal recht te baat zouden worden genomen.

122. Deze verklaring van het Hof had evenwel betrekking op de vraag of de rechtmatigheid van een gemeenschapsverordening kan worden getoetst aan het recht van een lidstaat.⁽⁸⁹⁾ Deze vraag heeft het Hof terecht ontkennend beantwoord, aangezien een dergelijke toetsing afbreuk zou doen aan de uniforme werking van het Gemeenschapsrecht. Een dergelijke situatie is echter niet vergelijkbaar met een situatie waarin een uitvoerbaar besluit ter inning van een vordering uit overeenkomst wordt getoetst aan het nationale recht dat de partijen bij hun overeenkomst als toepasselijk recht hebben aangewezen.

123. In tegenstelling tot een Unieverordening berust een dergelijk besluit namelijk op dit nationale recht voor zover dit de door de contractpartijen gekozen grondslag vormt voor het bestaan van de vordering die bij het besluit uitvoerbaar wordt verklaard. Dit geldt overigens ook voor bedingen van de betrokken overeenkomsten. De Commissie kan namelijk een volgens de overeenkomst in kwestie en het daarop toepasselijke recht niet-bestaande contractuele vordering niet uitvoerbaar verklaren. Daarom moeten de contractuele bedingen en het nationale recht worden aangemerkt als „uitvoeringsregeling [van de Verdragen]” in de zin van artikel 263, tweede alinea, VWEU, op grond waarvan de Unierechter de rechtmatigheid van het besluit moet beoordelen in het kader van een beroep tot nietigverklaring.

124. De aantasting van de uniforme werking van het Unierecht, die resulteert uit het feit dat de geldigheid van een Uniehandeling wordt beoordeeld op basis van nationaal recht, volgt in het geval van een uitvoerbaar besluit dus uit de in de artikelen 335 en 340 VWEU vervatte mogelijkheid een door de Unie gesloten overeenkomst (ook) te onderwerpen aan door de partijen aangewezen nationaal recht. Hierbij gaat het om een uitzonderlijke situatie die voortvloeit uit de bijzondere verwevenheid tussen het Unierecht en het nationale recht als gevolg van het ontbreken van een integraal verbintenissenrecht op Unieniveau.

125. De door het Gerecht in de punten 40 en 41 van zijn arrest in de zaak Applied Microengineering/Commissie op basis van de bewoordingen van artikel 263, tweede alinea, VWEU en van het arrest van het Hof in de zaak Internationale Handelsgesellschaft ontwikkelde formulering dat „de Unierechter [...], wanneer bij hem een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG is ingesteld, de wettigheid van de bestreden handeling [moet] toetsen aan het [VEU] of aan enige uitvoeringsregeling daarvan, en dus aan het Unierecht⁽⁹⁰⁾”, is dus met betrekking tot een uitvoerbaar besluit ter inning van een vordering uit overeenkomst onjuist.⁽⁹¹⁾

– Op door de Unie gesloten overeenkomsten toepasselijk Unierecht

126. Omgekeerd moet echter ook de aanname van het Gerecht dat „het op de overeenkomst toepasselijke recht” alleen nationaal recht kan zijn (punten 40 en 41 van het arrest in de zaak Microengineering/Commissie), worden verworpen. Er kan namelijk niet van worden uitgegaan dat de door de Unie gesloten overeenkomsten alleen zijn onderworpen aan de contractuele bepalingen en het door de partijen aangewezen nationale recht. Daarnaast zijn op die overeenkomsten namelijk in elk geval ook de algemene bepalingen van het primaire en afgeleide recht en de naargelang van het geval relevante specifieke bepalingen van afgeleid Unierecht van toepassing.

127. Zo bevatten in het bijzonder verordening nr. 966/2012 en tal van sectorale regelingen, onder meer op het gebied van onderzoekssubsidies, inmiddels ettelijke voorschriften die van toepassing zijn op de door de instellingen van de Unie gesloten overeenkomsten, met name op subsidie- en aanbestedingsovereenkomsten.⁽⁹²⁾ Daarom moet volgens de uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 966/2012 in dergelijke overeenkomsten worden vermeld dat daarop het Unierecht van toepassing is, alsmede, in voorkomend geval, het nationale recht dat partijen zijn overeengekomen.⁽⁹³⁾

128. Zoals het Gerecht in punt 85 van het bestreden arrest terecht heeft vastgesteld, moeten onder het door de partijen als subsidiair toepasselijk verklaarde nationale recht slechts worden verstaan de gemeenrechtelijke regels inzake overeenkomsten en verbintenissen die in casu als aanvullende regels kunnen worden toegepast wanneer dergelijke regels niet bestaan op het niveau van de Unie.

– Conclusie

129. Uit het voorgaande volgt dat het Gerecht in de punten 40 en 41 van zijn arrest in de zaak Applied Microengineering/Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te stellen dat de rechtsregels die in het kader van een beroep tot nietigverklaring worden getoetst, alleen Unierechtelijke rechtsregels kunnen zijn, en dat het op de overeenkomst toepasselijke recht alleen nationaal recht kan zijn.

130. De aan de rechtspraak van het Gerecht betreffende de scheiding tussen beroepen tot nietigverklaring en beroepen van contractuele aard ten grondslag liggende idee dat de bevoegdheidsverdeling tussen de rechter die zich moet uitspreken over een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU enerzijds, en de rechter die zich moet uitspreken over een beroep van contractuele aard krachtens artikel 272 VWEU anderzijds, inhoudt dat eerstgenoemde uitsluitend bevoegd is voor het onderzoek van het Unierecht en laatstgenoemde voor het onderzoek van de overeenkomst en het daarop toepasselijke nationale recht, verliest daarmee haar grond.

131. De bezorgdheid dat een onderzoek van de contractuele verplichtingen en het nationale recht in het kader van een krachtens artikel 263 VWEU ingesteld beroep tot nietigverklaring van een uitvoerbaar besluit artikel 272 VWEU overbodig zou kunnen maken of afbreuk zou kunnen doen aan de bevoegdheden van de nationale rechterlijke instanties⁽⁹⁴⁾, is overigens ook ongegrond. Zoals ik hierboven heb uiteengezet, vereist een uitvoerbaar besluit een arbitragebeding waarbij wordt afgeweken van de bevoegdheid van de nationale rechter. In dit verband is artikel 272 VWEU dan weer onontbeerlijk.⁽⁹⁵⁾

132. Tot slot kan de opvatting inzake de scheiding tussen beroepen tot nietigverklaring en beroepen van contractuele aard, die ten grondslag ligt aan het bestreden arrest, evenmin worden gerechtvaardigd met het argument dat de rechter in het kader van een beroep tot nietigverklaring, anders dan in het kader van een beroep van contractuele aard, niet bevoegd is de Commissie bevelen te geven of zich in haar plaats te stellen.⁽⁹⁶⁾ De nietigverklaring van een uitvoerbaar besluit in het kader van artikel 263 VWEU op grond van het niet-bestaan van de ingestelde contractuele vordering heeft immers dezelfde gevolgen als de vaststelling in het kader van artikel 272 VWEU dat de Commissie niet gerechtigd is tot die vordering. Wil een partij de rechter verzoeken om vaststelling van verdere maatregelen ten aanzien van de Commissie, dan zou hij naast een beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit krachtens artikel 263 VWEU altijd nog op grond van artikel 272 VWEU om dergelijke maatregelen kunnen verzoeken.

133. Uit een en ander volgt dat de rechtmatigheid van een uitvoerbaar besluit ter inning van een vordering uit overeenkomst in het kader van een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU zowel in het licht van het Unierecht in het algemeen moet worden beoordeeld als in het licht van de contractuele bepalingen en alle overige voorschriften van Unierecht en nationaal recht die van toepassing zijn op de overeenkomst in kwestie. In het kader van een dergelijk beroep is de Unierechter dus verplicht om zowel de formele als de materiële rechtmatigheid van het litigieuze besluit te beoordelen. Zijn beoordeling strekt zich derhalve in het bijzonder ook uit tot de vraag of de ingestelde contractuele vordering gegrond is. Het Gerecht heeft in het verleden soms inderdaad een dergelijke beoordeling verricht.⁽⁹⁷⁾

134. De benadering van het bestreden arrest, volgens welke de contractanten van de Commissie zowel beroep krachtens artikel 263 VWEU als beroep krachtens 272 VWEU moeten instellen om volledige toetsing van een uitvoerbaar besluit door de Unierechter te verkrijgen, is daarentegen in strijd met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte, doordat de rechtsbescherming daardoor onnodig wordt bemoeilijkt.

135. Zo is het enerzijds in strijd met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte wanneer de Unierechter in het kader van een beroep krachtens artikel 263 VWEU tegen een uitvoerbaar besluit geen beoordeling verricht van de materiële rechtmatigheid van dit besluit, dat wil zeggen van de vraag of de daarbij voor uitvoerbaar verklaarde vordering wel bestaat.

136. Anderzijds is het in strijd met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte wanneer van de contractanten van de Commissie wordt verlangd dat zij tegen een uitvoerbaar besluit zowel beroep krachtens artikel 263 VWEU als beroep krachtens artikel 272 VWEU instellen, hoewel zulks – zoals ik zojuist heb uiteengezet – niet gerechtvaardigd is. Hierdoor wordt het de contractanten van de Commissie namelijk op onrechtmatige wijze uiterst moeilijk gemaakt om toegang tot de rechter te krijgen en hun rechten te doen gelden.⁽⁹⁸⁾ Dit geldt des te meer daar verzoekers vanwege de ingewikkelde rechtspraak van het Gerecht op dit punt geregeld gevaar lopen dat hun vorderingen niet-ontvankelijk worden verklaard omdat zij voor de verkeerde beroepsweg hebben gekozen.⁽⁹⁹⁾

ii) Noodzaak van de beoordeling van alle relevante feitelijke en rechtsvragen in het kader van beroepen van contractuele aard krachtens artikel 272 VWEU

137. Zoals het Gerecht in punt 211 van het bestreden arrest terecht heeft benadrukt, volgt uit de rechtspraak van het Hof dat het recht op toegang tot de rechter overeenkomstig artikel 47 van het Handvest alleen is gewaarborgd wanneer het gerecht in kwestie bevoegd is om alle voor het bij hem aanhangige geding relevante feitelijke en juridische kwesties te onderzoeken.⁽¹⁰⁰⁾

138. Aan dit vereiste wordt echter door het Gerecht niet voldaan in het kader van beroepen van contractuele aard krachtens artikel 272 VWEU waarin het de in punt 70 van het bestreden arrest aangehaalde en daaraan ten grondslag liggende rechtspraak betreffende de scheiding tussen beroepen tot nietigverklaring en beroepen van contractuele aard volgt. Zoals uiteengezet, gaat deze rechtspraak ervan uit dat de Unierechter in het kader van beroepen tot nietigverklaring geen grieven ontleend aan schending van het Unierecht en in het bijzonder de grondrechten van de Unie kan onderzoeken.⁽¹⁰¹⁾

139. Zoals ik heb laten zien, is het echter een misvatting om aan te nemen dat de door de Unie gesloten overeenkomsten slechts zouden zijn onderworpen aan de bepalingen van de betrokken overeenkomst en de bepalingen van het daarin door de partijen aangewezen toepasselijke nationale recht.⁽¹⁰²⁾ Ook de aanname van het Gerecht dat de instellingen van de Unie alleen bij de vaststelling van eenzijdige rechtshandelingen, en niet in het kader van overeenkomsten, zouden zijn onderworpen aan de grondrechten van de Unie en andere op de uitoefening van openbaar gezag toepasselijke Unierechtelijke verplichtingen, is ongefundeerd.⁽¹⁰³⁾ Het staat namelijk buiten kijf dat de instellingen van de Unie door deze verplichtingen gebonden zijn, ongeacht of zij gebruikmaken van eenzijdige of contractuele instrumenten om zich van hun taken te kwijten. Zo is in het bijzonder het Handvest blijkens artikel 51 daarvan algemeen van toepassing op alle instellingen en organen van de Unie, zonder dat hierbij op enige wijze tussen verschillende soorten handelingen wordt onderscheiden. Elke andere uitlegging zou betekenen dat de instellingen van de Unie de mogelijkheid zouden hebben om hun „toevlucht tot het privaatrecht” te nemen om zich aan de verplichting tot naleving van de grondrechten te onttrekken.⁽¹⁰⁴⁾

140. Overigens heeft het Hof dit, zij het ook impliciet, bevestigd doordat het argumenten inzake schending van het recht op behoorlijk bestuur heeft onderzocht in het kader van beroepen van contractuele aard.⁽¹⁰⁵⁾

141. Daarentegen heeft het Gerecht getracht dergelijke argumenten in het kader van het algemene verbintenisrechtelijke beginsel van de uitvoering van overeenkomsten te goeder trouw te analyseren, en de overeenkomstige verplichtingen van de instellingen van de Unie aldus op te vatten dat zij voortvloeien uit de overeenkomst of het daarop toepasselijke nationale recht.⁽¹⁰⁶⁾ Hieruit blijkt het besef van het Gerecht dat moeilijk kan worden ontkend dat de contracterende instellingen van de Unie door dergelijke verplichtingen zijn gebonden. De loutere toerekening van deze verplichtingen aan verbintenisrechtelijke beginselen als goede trouw vormt echter slechts een noodoplossing. Uiteindelijk wordt hierdoor namelijk de ongerechtvaardigde aanname bevestigd dat de instellingen van de Unie bij contractuele handelingen vergelijkbaar zijn met particuliere partijen bij een overeenkomst, zodat zij alleen aan algemene verbintenisrechtelijke beginselen, maar niet aan de grondrechten en hun bestuursrechtelijke verplichtingen van het Unierecht zijn onderworpen.

142. Volgens de in casu aan de orde zijnde rechtspraak van het Gerecht zijn de instellingen van de Unie „enkel in het kader van de uitoefening van hun bestuursrechtelijke bevoegdheden”⁽¹⁰⁷⁾ onderworpen aan de grondrechten en andere bestuursrechtelijke verplichtingen van de Unie. Het is echter niet duidelijk waarom het sluiten van overeenkomsten niet onder de uitoefening van de bestuursrechtelijke bevoegdheden van deze instellingen zou vallen. In tegenstelling tot particuliere contractanten handelen de instellingen van de Unie namelijk altijd in uitoefening van hun bestuursrechtelijke bevoegdheden.

143. De Commissie zelf heeft zich in de onderhavige hogere voorziening overigens nadrukkelijk op het standpunt gesteld dat niet kan worden betwist dat zij ook op contractueel gebied ter inning van schuldvorderingen gebruik kan maken van de algemene bevoegdheden van openbaar gezag waarin het Unierecht voorziet. Was dit niet het geval dan zou dit betekenen dat zij op contractueel gebied niet gebonden is door haar algemene bestuursrechtelijke verplichtingen, zoals het recht op toegang tot documenten en de grondrechten in het algemeen. Zij acht het geenszins gerechtvaardigd om de hoedanigheid van bestuurs- en overheidsorgaan van de contractueel handelende Commissie op dusdanige wijze te loochenen.

144. De toepassing van deze rechtspraak van het Gerecht leidt bovendien tot absoluut onaanvaardbare resultaten. Volgens die rechtspraak is de motiveringsplicht van de instellingen van de Unie bij de terugvordering van subsidies alleen van toepassing wanneer de betrokken subsidies uit hoofde van een eenzijdig besluit worden uitgekeerd, en niet wanneer dit op grond van een overeenkomst het geval is.⁽¹⁰⁸⁾ Tevens zou een contractant volgens deze rechtspraak een instelling van de Unie bijvoorbeeld alleen niet-nakoming van de motiveringsplicht of schending van de rechten van verdediging kunnen verwijten wanneer de contractuele bedingen in desbetreffende rechten en plichten voorzien⁽¹⁰⁹⁾, bij ontstentenis daarvan echter niet⁽¹¹⁰⁾. Dit zou echter betekenen dat de instellingen van de Unie zich aan hun primairrechtelijke verplichtingen zouden kunnen onttrekken door subsidies in plaats van bij eenzijdige besluiten middels overeenkomsten te verstrekken, zonder dat daarin in een motiveringsplicht te hunnen laste of in rechten van verdediging ten gunste van hun contractanten wordt voorzien.

145. Het Gerecht heeft zijn standpunt dat een verzoeker zich in het kader van een contractueel geding niet kan beroepen op Unierechtelijke verplichtingen van de instellingen van de Unie onder meer gebaseerd op de rechtspraak van het Hof betreffende het onderscheid tussen niet-contractuele en contractuele aansprakelijkheid.⁽¹¹¹⁾ Volgens dit standpunt kan het loutere beroep op rechtsregels die niet voortvloeien uit een overeenkomst, niet van invloed zijn op de aard van de aansprakelijkheid en daarmee evenmin op de rechterlijke bevoegdheid voor een desbetreffend geding. Uit die rechtspraak volgt echter niet dat de instellingen van de Unie in het kader van overeenkomsten niet aan hun Unierechtelijke verplichtingen zouden zijn onderworpen en dat hun contractanten zich daarop niet zouden kunnen beroepen.

146. De rechtspraak van het Gerecht volgens welke de instellingen van de Unie alleen in het kader van eenzijdige handelingen, maar niet in het kader van overeenkomsten, aan de grondrechten en andere bestuursrechtelijke verplichtingen zijn onderworpen, is naar het schijnt ontwikkeld op grond van de overweging dat een grief ontleend aan niet-nakoming van een dergelijke verplichting in het kader van beroepen van contractuele aard „inopérant” is, dat wil zeggen geen doel treft, omdat een dergelijke niet-nakoming toch geen gevolgen kan hebben voor het bestaan van contractuele vorderingen van de partijen.⁽¹¹²⁾

147. Deze overweging is echter onjuist, aangezien een schending van grondrechten of niet-nakoming van andere bestuursrechtelijke verplichtingen van het contracterende overheidsorgaan in het kader van beroepen van contractuele aard niet per se zonder gevolgen blijft. Dergelijke schendingen kunnen, zoals het Hof zelf heeft vastgesteld, juist uitwerkingen hebben op de contractuele vorderingen van de partijen.⁽¹¹³⁾ Bovendien komt uit de rechtspraak inzake schending van de rechten van de verdediging naar voren dat een grief inzake schending van een recht over het algemeen niet reeds niet-ontvankelijk is op de enkele grond dat deze schending niet noodzakelijkerwijs tot uiting komt in het dictum van het arrest.⁽¹¹⁴⁾ Ten slotte vormt de vaststelling dat er sprake is van schending van een recht op zich reeds een zeker herstel voor de verzoeker en gaat er een disciplinerend effect van uit voor het overheidsorgaan.⁽¹¹⁵⁾

148. En tot besluit is de opvatting van het Gerecht dat de voor de overeenkomst bevoegde rechter in het kader van artikel 272 VWEU geen grieven ontleend aan schending van de grondrechten van de Unie of andere bestuursrechtelijke verplichtingen van de instellingen van de Unie kan onderzoeken, niet verenigbaar met de verdeling van rechterlijke bevoegdheden overeenkomstig de artikelen 263, 272 en 274 VWEU.

149. Zo kunnen handelingen van de Unie in het geval van een overeenkomst tussen de verzoeker en een instelling van de Unie volgens het Hof slechts bij uitzondering vatbaar worden geacht voor een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU, omdat anders het gevaar zou bestaan dat de Unierechter artikel 272 VWEU zou uithollen of, indien de overeenkomst geen arbitragebeding bevat, zijn rechterlijke bevoegdheid zou uitbreiden en daarmee de grenzen zou overschrijden die zijn getrokken door artikel 274 VWEU.⁽¹¹⁶⁾ Zoals uiteengezet, worden uitvoerbare besluiten en handelingen waarvan de werking de contractuele verhouding geheel en al te buiten gaat, daarom als vatbaar voor beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU aangemerkt.⁽¹¹⁷⁾

150. Zoals advocaat-generaal Cruz Villalón in zijn conclusie in de zaak Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissie heeft betoogd, is de definitie van handelingen die vatbaar zijn voor beroep krachtens artikel 263 VWEU, op contractueel gebied dus strikter dan normaal. Op dit gebied is een handeling niet reeds vatbaar voor beroep op grond van het loutere feit dat zij rechtsgevolgen teweegbrengt ten aanzien van haar adressaten.⁽¹¹⁸⁾ Bijgevolg vormen bijvoorbeeld debetnota’s waarmee een contractant wordt verzocht om betaling van een bij die nota invorderbaar verklaarde schuld⁽¹¹⁹⁾, auditverslagen waarbij onregelmatigheden bij het gebruik van subsidies en de daaruit resulterende vorderingen worden vastgesteld⁽¹²⁰⁾, of beslissingen om de overeenkomst eenzijdig op te zeggen⁽¹²¹⁾, binnen het contractuele kader geen handelingen die vatbaar zijn voor een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU.⁽¹²²⁾

151. Dit lijkt gerechtvaardigd voor zover de contractant in het geval van handelingen in verband met overeenkomsten die niet als vatbaar voor beroep krachtens artikel 263 VWEU worden beschouwd, over een beroepsmogelijkheid bij de voor de overeenkomst bevoegde rechter beschikt. Deze „exceptie van parallel beroep”⁽¹²³⁾ werkt echter alleen indien deze beroepsmogelijkheid ook doeltreffend is. Dat betekent dat de voor de overeenkomst bevoegde rechter over de bevoegdheid moet beschikken om alle feitelijke en rechtsvragen te onderzoeken die van belang zijn voor het bij hem aanhangig gemaakt geding.⁽¹²⁴⁾

152. Deze opvatting werd ook impliciet bevestigd door het antwoord van de Commissie op een vraag die het Hof ter terechtzitting in de onderhavige hogere voorziening heeft gesteld. Op de vraag hoe de inachtneming van de grondrechten in het kader van beroepen van contractuele aard kan worden onderzocht wanneer de desbetreffende grieven volgens het Gerecht niet-ontvankelijk zijn, heeft de Commissie namelijk geantwoord dat dergelijke grieven immers in het kader van een beroep tot nietigverklaring zouden kunnen worden beoordeeld. Dit zou echter betekenen dat niet alleen uitvoerbare besluiten van de Commissie, maar alle handelingen van de instellingen van de Unie ten aanzien van hun contractanten als krachtens artikel 263 VWEU voor beroep vatbare handelingen zouden moeten worden aangemerkt om de contractanten een doeltreffende voorziening in rechte te verschaffen. Een dergelijke conclusie zou echter geheel onverenigbaar zijn met de rechtspraak van het Hof volgens welke handelingen van de instellingen van de Unie op contractueel gebied met uitzondering van uitvoerbare besluiten juist niet als krachtens artikel 263 VWEU voor beroep vatbare handelingen kunnen worden aangemerkt.⁽¹²⁵⁾

153. De voor de overeenkomst bevoegde rechter moet dus naast de overeenkomst en de specifiek op overeenkomsten toepasselijke bepalingen van het Unierecht en het subsidiair geldende nationale recht ook alle grieven kunnen onderzoeken die ontleend zijn aan schending van de grondrechten van de Unie of andere bestuursrechtelijke verplichtingen van het Unierecht door de instellingen van de Unie.⁽¹²⁶⁾

154. Dit geldt des te meer daar de in geding zijnde handelingen, zoals controle van de boekhouding van de contractanten, eenzijdige schorsing van betalingen, eenzijdige opzegging van de overeenkomst of eenzijdige vaststelling van debetnota’s waarbij verschuldigde bedragen invorderbaar worden verklaard, weliswaar met betrekking tot de openstaande beroepsmogelijkheden als contractueel worden beschouwd, maar vaak een uitoefening van eenzijdige bevoegdheden van de instellingen van de Unie behelzen, die zijn vastgesteld in wettelijke bepalingen of in contractuele standaardbedingen waarover niet individueel kan worden onderhandeld.⁽¹²⁷⁾

155. Dit verklaart overigens waarom de contractanten van de instellingen van de Unie de beroepen die zij tegen dergelijke handelingen instellen, vaak intuïtief als beroepen tot nietigverklaring kwalificeren. Volgens de hier voorgestelde oplossing mag een dergelijk beroep in geen geval niet-ontvankelijk worden verklaard op grond dat de verzoeker de betrokken instelling schending van grondrechten of niet-nakoming van andere bestuursrechtelijke verplichtingen verwijt dan wel andere grieven aanvoert die volgens de bestaande rechtspraak van het Gerecht als „kenmerkend voor een beroep tot nietigverklaring”⁽¹²⁸⁾ worden beschouwd.⁽¹²⁹⁾

c) Tussenconclusie

156. Uit het bovenstaande volgt dat de uitoefening van de bevoegdheid van de Commissie tot het vaststellen van uitvoerbare besluiten ter inning van vorderingen uit overeenkomst niet in strijd is met het beginsel van goede trouw wanneer de contractant, zoals in casu, in de overeenkomst op het bestaan van deze mogelijkheid is gewezen.

157. Daarentegen is het in strijd met het recht van de contractant van de Commissie op een doeltreffende voorziening in rechte wanneer deze contractant tegen een uitvoerbaar besluit zowel beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU als beroep van contractuele aard krachtens 272 VWEU moet instellen om een volledige toetsing van de rechtmatigheid van dat besluit te verkrijgen.

158. Eveneens is het in strijd met het recht op een doeltreffende voorziening in rechte wanneer de contractant de contracterende instelling van de Unie in het kader van een beroep van contractuele aard krachtens artikel 272 VWEU geen schending van de grondrechten van de Unie of niet-nakoming van andere bestuursrechtelijke verplichtingen van het Unierecht kan verwijten.

3. Conclusie met betrekking tot het tweede middel

159. Concluderend moet dus worden vastgesteld dat het tweede middel deels gegrond is. Het Gerecht heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 70 en 71 van het bestreden arrest vast te stellen dat in het kader van een beroep krachtens artikel 263 VWEU tegen een uitvoerbaar besluit alleen middelen en argumenten kunnen worden onderzocht die ertoe strekken de rechtmatigheid van het litigieuze besluit op grond van de EU-Verdragen of enige uitvoeringsregeling daarvan, en dus op grond van het Unierecht, te betwisten, terwijl in het kader van een beroep krachtens artikel 272 VWEU alleen middelen en argumenten kunnen worden onderzocht die ertoe strekken schendingen van de subsidieovereenkomsten of het daarop toepasselijke nationale recht aan te voeren.

B. Eerste middel

160. In het kader van haar eerste middel voert ADR aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in zijn arrest een te strikte en uiteindelijk onredelijke uitlegging te geven aan het beginsel dat de Unie enkel steun kan verlenen voor daadwerkelijk gedane uitgaven.⁽¹³⁰⁾

161. Zo heeft het Gerecht volgens ADR onvoldoende rekening gehouden met het feit dat zij de gesubsidieerde projecten met goed resultaat heeft uitgevoerd. Dit is volgens haar in strijd met het door de Commissie en het Europees Parlement zelf geuite voornemen om de lasten voor de begunstigden van subsidies in de toekomst te verminderen door meer aandacht te besteden aan de behaalde resultaten dan aan de rechtvaardiging voor de gedane uitgaven.

162. Dit betoog kan niet slagen.

163. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat ADR de feitelijke vaststellingen op grond waarvan het Gerecht haar argumentatie met betrekking tot de niet-subsidiabiliteit van bepaalde uitgaven heeft verworpen, in het kader van haar hogere voorziening niet heeft betwist. Deze feitelijke vaststellingen kunnen overigens door het Hof in hogere voorziening toch niet worden getoetst, behoudens in geval van een verkeerde opvatting van het aan het Gerecht overgelegde bewijsmateriaal of wanneer de materiële onjuistheid van hetgeen het heeft vastgesteld, uit de processtukken volgt, hetgeen in casu niet het geval is.⁽¹³¹⁾

164. Het gaat daarom alleen om de vraag of het Gerecht, in weerwil van de feiten op basis waarvan het de niet-subsidiabiliteit van de litigieuze uitgaven heeft bevestigd, ervan had moeten uitgaan dat deze uitgaven subsidiabel zijn omdat ADR de gesubsidieerde actie onbetwist met goed gevolg heeft uitgevoerd.

165. Deze vraag moet ontkennend worden beantwoord. Volgens het Hof betekent het beginsel dat de Unie in het kader van subsidies enkel steun kan verlenen voor daadwerkelijk gedane uitgaven, dat het feit dat de gesubsidieerde actie ondertussen tot een goed einde is gebracht, niet afdoet aan de verplichting van de begunstigde om het gebruik van de aan hem toegekende bedragen te verantwoorden.⁽¹³²⁾ Indien de door de begunstigde gedeclareerde kosten niet verifieerbaar zijn, heeft de Commissie daarom geen andere keuze dan de subsidie terug te vorderen ten belope van de ongerechtvaardigde bedragen. De Commissie kan dus ook niet op grond van evenredigheidsoverwegingen afzien van een dergelijke terugvordering.⁽¹³³⁾

166. In casu heeft het Gerecht vastgesteld dat kosten voor twee deskundigen terecht als niet-subsidiabel zijn aangemerkt, omdat een van deze deskundigen op een dag waarvoor ADR kosten voor een van de onderhavige projecten had gedeclareerd, aantoonbaar voor een ander project werkzaam was. Geconfronteerd met deze concrete aanwijzing voor het feit dat de boeking van de betrokken kosten niet in overeenstemming was met de werkelijkheid, heeft ADR desgevraagd geen bewijs overgelegd dat het in dit geval een individuele fout betrof. Veeleer werd het voorbehoud van de auditors bevestigd door andere gegevens, zoals betalingen op een later tijdstip en ontbrekende bewijsstukken.⁽¹³⁴⁾ En tot slot hebben ook alle andere argumenten die ADR tegen de auditverslagen heeft aangevoerd, niet tot een herziening van de resultaten van deze verslagen geleid.⁽¹³⁵⁾

167. Op grond daarvan heeft het Gerecht geconcludeerd dat de door ADR aangevoerde succesvolle uitvoering van de betrokken actie niet volstaat om de litigieuze uitgaven als subsidiabel aan te merken wanneer niet ook aan de verdere subsidiabiliteitsvoorwaarden is voldaan.⁽¹³⁶⁾

168. Dit betoog houdt geen onjuiste rechtsopvatting in. In het bijzonder kan het Gerecht niet worden verweten het beginsel dat de Unie enkel steun kan verlenen voor daadwerkelijk gedane uitgaven, te strikt te hebben uitgelegd. Veeleer heeft het Gerecht de rechtspraak van het Hof, volgens welke bij gebreke van bewijsstukken voor de werkelijke kosten het bewijs dat een project is uitgevoerd, niet volstaat om de toekenning van een specifieke subsidie te rechtvaardigen, correct toegepast.

169. Het door de Commissie benadrukte onderscheid tussen subsidies die het de begunstigden mogelijk moeten maken een activiteit te verrichten die van strategisch belang is voor de Unie, en overheidsopdrachten in het kader waarvan een dienst onder bezwarende titel wordt verricht, waarvan de relevantie voor de onderhavige zaak door ADR wordt betwist, hoeft onder deze omstandigheden niet nader te worden behandeld. Evenmin behoeft te worden ingegaan op de tussen partijen omstreden vraag in hoeverre de resultaten van het uitgevoerde project uiteindelijk door de Commissie of door ADR zelf zijn gebruikt en geëxploiteerd.

170. Ten slotte wordt aan bovenstaande conclusie ook niet afgedaan door de door ADR aangevoerde omstandigheid dat de Commissie en het Parlement bij de voorbereiding van het nieuwe Financieel Reglement (verordening 2018/1046)⁽¹³⁷⁾ het voornemen hebben geuit om voor meer resultaatgerichtheid op het gebied van subsidieverstrekking te zorgen⁽¹³⁸⁾, noch door het feit dat deze doelstelling inmiddels inderdaad haar weerslag heeft gevonden in de bepalingen van verordening 2018/1046⁽¹³⁹⁾. Vast staat namelijk dat deze bepalingen in de onderhavige zaak nog niet van toepassing zijn.

171. Uit al het voorgaande volgt dat het eerste middel dient te worden verworpen.

C. Gevolgen van de gegrondheid van het tweede middel voor het gezag van gewijsde van het bestreden arrest

172. Volgens de rechtspraak van het Hof kan een onjuiste rechtsopvatting van het Gerecht niet tot vernietiging van het bestreden arrest leiden wanneer het dictum ervan op andere rechtsgronden gerechtvaardigd voorkomt.⁽¹⁴⁰⁾

173. Dit is in casu het geval. Het Gerecht heeft in het bestreden arrest namelijk zelf de gronden uiteengezet die het dictum ondanks de hierboven⁽¹⁴¹⁾ geconstateerde onjuiste rechtsopvatting schragen.

174. Zo heeft het Gerecht weliswaar blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de door ADR in de punten 71 tot en met 78 van het bestreden arrest aangevoerde middelen en argumenten onder te verdelen in „contractuele grieven” die deel uitmaken van een beroep krachtens artikel 272 VWEU, en „grieven tot nietigverklaring” die deel uitmaken van een beroep krachtens artikel 263 VWEU. Vervolgens heeft het Gerecht zijn beoordeling van deze middelen en argumenten ook opgesplitst in een beoordeling overeenkomstig artikel 272 VWEU, waarbij het enkel „contractuele grieven” heeft onderzocht (punten 81 tot en met 188 van het bestreden arrest), en een beoordeling overeenkomstig artikel 263 VWEU, waarbij het enkel „grieven tot nietigverklaring” heeft geanalyseerd (punten 189 tot en met 218 van het bestreden arrest).

175. Wel heeft het Gerecht in het kader van deze formeel gescheiden beoordelingen in wezen alle door ADR aangevoerde middelen en argumenten in aanmerking genomen en de gegrondheid ervan onderzocht. Dit geldt des te meer daar het Gerecht er in punt 75 van het bestreden arrest van is uitgegaan dat de door ADR in het kader van haar tweede middel aangevoerde eerste grief, namelijk dat de Commissie de afgifte van de definitieve auditverslagen onredelijk lang heeft uitgesteld en zodoende het beginsel van behoorlijk bestuur en haar rechten van verdediging heeft geschonden⁽¹⁴²⁾, moet worden geacht te zijn aangevoerd om zowel de in het kader van artikel 272 VWEU als de in het kader van artikel 263 VWEU ingestelde vorderingen te ondersteunen.

176. Vervolgens heeft het Gerecht de betrokken grief in de punten 172 tot en met 184 van het bestreden arrest eerst in het kader van zijn beoordeling van het beroep krachtens artikel 272 VWEU onderzocht. Daarna heeft het het betoog van ADR in de punten 215 tot en met 218 van het bestreden arrest nogmaals onderzocht in het kader van zijn beoordeling van het beroep krachtens artikel 263 VWEU.

177. Het Gerecht heeft zijn beoordeling dus ingedeeld overeenkomstig een strikte scheiding tussen grieven tot nietigverklaring en contractuele grieven en daarmee blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting. In wezen was deze scheiding in casu echter niet van invloed op de ontvankelijkheid van de door ADR aangevoerde grieven en de beoordeling ten gronde daarvan.

178. Overigens heeft ADR aangetoond noch aangevoerd dat de afzonderlijke beoordeling van haar argumenten in het kader van een beroep krachtens artikel 263 VWEU enerzijds en een beroep krachtens artikel 272 VWEU anderzijds in casu daadwerkelijk tot een onvolledig onderzoek van haar in eerste aanleg voorgedragen argumenten door het Gerecht zou hebben geleid.

179. Bovendien heeft ADR de vaststellingen van het Gerecht met betrekking tot de gegrondheid van haar middelen en grieven, met uitzondering van de vaststellingen die het voorwerp waren van het tweede middel, niet of althans niet met succes betwist, zoals uit de beoordeling van het eerste middel is gebleken.⁽¹⁴³⁾

180. Derhalve heeft de hierboven⁽¹⁴⁴⁾ geconstateerde onjuiste rechtsopvatting geen gevolgen gehad voor het dictum van het bestreden arrest. Het tweede middel kan bijgevolg, ondanks de gegrondheid ervan, niet leiden tot vernietiging van dat arrest.

VI. Kosten

181. Volgens artikel 184, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering beslist het Hof over de kosten wanneer het de hogere voorziening afwijst.

182. Ingevolge artikel 138, lid 3, van dat Reglement, dat krachtens artikel 184, lid 1, ervan van overeenkomstige toepassing is op de procedure in hogere voorziening, draagt elk van de partijen haar eigen kosten indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Indien dit gelet op de omstandigheden van de zaak gerechtvaardigd voorkomt, kan het Hof beslissen dat een partij naast in haar eigen kosten ook in een deel van de kosten van de andere partij wordt verwezen.

183. In de onderhavige zaak dient de Commissie weliswaar in het gelijk te worden gesteld voor zover de hogere voorziening moet worden afgewezen, aangezien het dictum van het bestreden arrest, zoals ik zojuist heb uiteengezet, ondanks de geconstateerde onjuiste rechtsopvatting op andere rechtsgronden gerechtvaardigd is.

184. Daarentegen is het twee middel, dat het belangrijkste onderdeel van deze hogere voorziening vormt, op grond van deze onjuiste rechtsopvatting gegrond.

185. In dit licht lijkt het gerechtvaardigd te beslissen dat ADR wordt verwezen in twee derde van haar eigen kosten en in twee derde van de kosten van de Commissie en dat de Commissie een derde van haar eigen kosten en een derde van de kosten van ADR draagt.

VII. Conclusie

186. Op grond van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:

De hogere voorziening wordt afgewezen.

ADR Center SpA draagt twee derde van haar eigen kosten en twee derde van de kosten van de Europese Commissie.

De Commissie draagt een derde van haar eigen kosten en een derde van de kosten van ADR Center SpA.”