Arrest van het Hof (Zesde kamer) van 17 oktober 2018

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, punten 6 en 8, van richtlijn 2014/40/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaks- en aanverwante producten en tot intrekking van richtlijn 2001/37/EG (PB 2014, L 127, blz. 1).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Günter Hartmann Tabakvertrieb GmbH & Co. KG en de Stadt Kempten (stad Kempten, Duitsland) over het aan deze onderneming opgelegde verbod om rookloze tabaksproducten te verkopen op de Duitse markt.

Toepasselijke bepalingen

3 De overwegingen 32, 34 en 35 van richtlijn 2014/40 luiden:

„(32) Bij richtlijn 89/622/EEG van de Raad [van 13 november 1989 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de etikettering van tabaksproducten alsmede het verbod van bepaalde tabaksproducten voor oraal gebruik (PB 1989, L 359, blz. 1)] is de verkoop van bepaalde tabaksproducten voor oraal gebruik verboden. In richtlijn 2001/37/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2001 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten (PB 2001, L 194, blz. 26)] is dat verbod opnieuw bevestigd. Artikel 151 van de [akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 1994, C 241, blz. 21, en PB 1995, L 1, blz. 1)] verleent [het Koninkrijk] Zweden een afwijking van het verbod. Het verbod om tabak voor oraal gebruik te verkopen, moet worden gehandhaafd om te voorkomen dat een product, dat verslavend is en schadelijke gevolgen voor de gezondheid heeft, in de Unie (behalve in [het Koninkrijk] Zweden) wordt ingevoerd. Voor andere rookloze tabaksproducten die niet voor de massamarkt bestemd zijn, worden strenge etiketteringsvoorschriften en een aantal voorschriften betreffende de ingrediënten geacht te volstaan om een groei van de markt die verder gaat dan het traditionele gebruik in te dammen.

[…]

(34) Alle tabaksproducten kunnen leiden tot de dood, ziekten en handicaps. Dientengevolge moeten de productie, distributie en consumptie ervan worden gereguleerd. Het is daarom van belang dat de ontwikkelingen inzake nieuwsoortige tabaksproducten worden gevolgd. De producenten en importeurs moeten worden verplicht kennis te geven van nieuwsoortige tabaksproducten, onverminderd de bevoegdheid van de lidstaten om die nieuwsoortige producten te verbieden of toe te staan.

(35) Om een gelijk speelveld te waarborgen, moeten nieuwsoortige tabaksproducten, die tabaksproducten in de zin van deze richtlijn zijn, aan de voorschriften van deze richtlijn voldoen.”

4 Artikel 2 van richtlijn 2014/40, met als opschrift „Definities”, bepaalt:

„In deze richtlijn gelden de volgende definities:

[…]

1. ‚tabaksproducten’: producten die geconsumeerd kunnen worden en die, al is het slechts ten dele, bestaan uit tabak, ook indien genetisch gemodificeerd;

2. ‚rookloos tabaksproduct’: een tabaksproduct dat niet via een proces van verbranding wordt geconsumeerd, met inbegrip van pruimtabak, snuiftabak en tabak voor oraal gebruik;

3. ‚pruimtabak’: een rookloos tabaksproduct dat uitsluitend voor pruimen bestemd is;

[…]

1. ‚tabak voor oraal gebruik’: alle geheel of gedeeltelijk uit tabak bestaande tabaksproducten voor oraal gebruik, met uitzondering van producten die bestemd zijn om te worden geïnhaleerd of gepruimd, in de vorm van poeder, fijne deeltjes of een combinatie van deze vormen, met name die welke in portiezakjes of poreuze builtjes worden aangeboden;

[…]

1. ‚nieuwsoortig tabaksproduct’: een tabaksproduct dat:

   1. niet onder een van de volgende categorieën valt: sigaretten, shagtabak, pijptabak, waterpijptabak, sigaren, cigarillo’s, pruimtabak, snuiftabak of tabak voor oraal gebruik, en

   2. na 19 mei 2014 in de handel wordt gebracht;

[…]”

5 Artikel 17 van die richtlijn, met als opschrift „Tabak voor oraal gebruik”, luidt:

„De lidstaten verbieden het in de handel brengen van tabak voor oraal gebruik, onverminderd artikel 151 van de akte van toetreding van [de Republiek] Oostenrijk, [de Republiek] Finland en [het Koninkrijk] Zweden.”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

6 Günter Hartmann Tabakvertrieb is een Duitse onderneming die diverse tabaksproducten invoert in Duitsland om ze op de Duitse markt te verkopen, waaronder de producten „Thunder Chewing Tobacco” en „Thunder Frosted Chewing Bags”, die worden geproduceerd door V2 Tobacco A/S, een onderneming naar Deens recht.

7 In een advies van 18 september 2014 heeft het Bayerische Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit (Beierse overheidsinstantie voor gezondheid en voedselveiligheid, Duitsland) het door Günter Hartmann Tabakvertrieb op de Duitse markt verkochte product „Thunder Frosted Chewing Bags” geanalyseerd, en is het tot de conclusie gekomen dat dit product vanwege de structuur, de consistentie en de gebruikswijze ervan een verboden tabaksproduct vormt, aangezien het was bestemd voor een ander oraal gebruik dan roken of pruimen.

8 Bij adviezen van 19 november 2014 en 26 november 2014 heeft die instantie geoordeeld dat hetzelfde geldt voor respectievelijk „Thunder Wintergreen Chewing Tobacco” en „Thunder Original Chewing Tobacco”.

9 Vervolgens heeft de stad Kempten bij beslissingen van 13 oktober 2014 en 15 januari 2015 – vastgesteld op grond van de Duitse wet tot omzetting van richtlijn 2014/40 – Günter Hartmann Tabakvertrieb verboden om „Thunder Chewing Tobacco” en „Thunder Frosted Chewing Bags” in de handel te brengen.

10 Die onderneming heeft die beslissingen aangevochten bij het Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg (bestuursrechter in eerste aanleg van de deelstaat Beieren, Augsburg, Duitsland). Die rechter heeft op 28 juli 2015 een hoorzitting gehouden over de twee beroepen, alwaar hij de betrokken tabaksproducten zelf heeft onderzocht, samen met klassieke pruimtabak en „snus”.

11 Bij vonnis van 28 juli 2015 heeft het Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg de beslissing van de stad Kempten met betrekking tot „Thunder Chewing Tobacco” nietig verklaard, op grond dat het een product betreft dat is bestemd om te worden gepruimd en derhalve in de handel mag worden gebracht.

12 In dit verband heeft die rechter er onder meer op gewezen dat louter het feit dat „Thunder Chewing Tobacco” een nieuw product is en verschilt van traditionele pruimtabak, geen verbod op het in de handel brengen rechtvaardigde. Voor de vraag of een product bestemd is om te worden gepruimd moet immers worden afgegaan op een objectieve beoordeling van het product en niet op de aanwijzingen van de producent of de mening van de consument. Uit het onderzoek dat deze rechter zelf heeft verricht blijkt dat het betrokken tabaksproduct een product is dat kan worden gepruimd. Volgens deze rechter bleef er van het product, zelfs nadat het tot aan het einde van de zitting in een glas water had gelegen, een stuk consistente massa over, dat zonder uiteen te vallen druk weerstond. Daarentegen loste de losse „snus” snel op in het water en bleef op de bodem van het glas liggen. Aldus is „Thunder Chewing Tobacco” volgens deze rechter bestand tegen een mechanische beweging van de tanden en is er een zekere mate van die beweging nodig om de bestanddelen van de tabak vrij te maken.

13 Wat daarentegen „Thunder Frosted Chewing Bags” betreft, heeft het Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg het beroep van Günter Hartmann Tabakvertrieb bij vonnis van 28 juli 2015 verworpen, omdat het onder meer van oordeel was dat het om zeer fijn gesneden, veeleer korrelige tabak ging, verpakt in cellulosebuiltjes, die niet bestand was tegen een mechanische beweging van de tanden en geen dergelijke beweging nodig had om de bestanddelen ervan vrij te maken. Volgens deze rechter is een tabaksproduct immers niet bestemd om te worden gepruimd enkel en alleen omdat een aanbiedingsvorm – die losstaat van het eigenlijke tabaksproduct – het daarvoor geschikt maakt.

14 Zowel Günter Hartmann Tabakvertrieb als de stad Kempten heeft tegen die beslissingen van het Bayerische Verwaltungsgericht Augsburg hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.

15 De verwijzende rechter merkt op dat richtlijn 2014/40 niet aangeeft wanneer een tabaksproduct bestemd is om te worden gepruimd in de zin van artikel 2, punt 8, van deze richtlijn, en dat in het hoofdgeding meerdere uitleggingsvarianten zijn verdedigd waarvan er niet één ondubbelzinnig voorrang verdient.

16 In die omstandigheden heeft het Bayerische Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Beieren, Duitsland) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

• Dient artikel 2, punt 8, van richtlijn [2014/40] aldus te worden uitgelegd dat onder ‚producten die zijn bestemd om te worden gepruimd’ alleen pruimtabaksproducten in traditionele zin moeten worden verstaan?

• Dient artikel 2, punt 8, van richtlijn [2014/40] aldus te worden uitgelegd dat ‚producten die zijn bestemd om te worden gepruimd’ hetzelfde betekenen als ‚pruimtabak’ in de zin van artikel 2, punt 6, van de richtlijn?

• Dient voor de vraag of een tabaksproduct in de zin van artikel 2, punt 8, van richtlijn [2014/40] ‚is bestemd om te worden gepruimd’, rekening te worden gehouden met een objectieve benaderingswijze met betrekking tot het product en niet met hetgeen de producent heeft vermeld of met het daadwerkelijke gebruik door de consument?

• Dient artikel 2, punt 8, van richtlijn [2014/40] aldus te worden uitgelegd dat het feit dat het is bestemd om te worden gepruimd, vereist dat het tabaksproduct door de consistentie en de stevigheid ervan objectief geschikt is om te worden gepruimd en dat door het pruimen van het tabaksproduct de ingrediënten van het product vrijkomen?

• Dient artikel 2, punt 8, van richtlijn [2014/40] aldus te worden uitgelegd dat opdat een tabaksproduct is bestemd ‚om te worden gepruimd’ als bijkomende voorwaarde wordt gesteld, maar ook volstaat, dat door een lichte, herhaalde drukuitoefening op het tabaksproduct met de tanden of de tong meer ingrediënten van het product vrijkomen dan wanneer het slechts in de mond wordt gehouden?

• Of is het onontbeerlijk dat bij ‚bestemd om te worden gepruimd’ geen ingrediënten vrijkomen wanneer het product louter in de mond wordt gehouden of eraan wordt gezogen?

• Kan het feit dat een tabaksproduct geschikt is ‚om te worden gepruimd’ in de zin van artikel 2, punt 8, van richtlijn [2014/40] ook tot stand worden gebracht door een aanbiedingsvorm die losstaat van de verwerkte tabak zelf, bijvoorbeeld door een cellulosebuiltje?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

17 Met zijn vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen hoe het begrip „tabaksproducten bestemd om te worden gepruimd” in de zin van artikel 2, punt 8, van richtlijn 2014/40, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 6, van deze richtlijn, moet worden uitgelegd, om te kunnen uitmaken of rookloze tabaksproducten als die in het hoofdgeding onder het in artikel 17 van deze richtlijn gestelde verbod op het in de handel brengen van tabak voor oraal gebruik vallen.

18 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet bij de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie in die zin arresten van 22 juni 2016, Thomas Philipps, C‑419/15, EU:C:2016:468, punt 18 , en  26 juli 2017, Jafari, C‑646/16, EU:C:2017:586, punt 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

19 Dienaangaande zij er allereerst aan herinnerd dat volgens artikel 17 van richtlijn 2014/40 de lidstaten, onverminderd artikel 151 van de akte van toetreding van de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden, het in de handel brengen van tabaksproducten voor oraal gebruik verbieden.

20 Deze worden in artikel 2, punt 8, van die richtlijn gedefinieerd als „alle geheel of gedeeltelijk uit tabak bestaande tabaksproducten voor oraal gebruik, met uitzondering van producten die bestemd zijn om te worden geïnhaleerd of gepruimd, in de vorm van poeder, fijne deeltjes of een combinatie van deze vormen, met name die welke in portiezakjes of poreuze builtjes worden aangeboden”.

21 Pruimtabak, die volgens die bepaling dus buiten het in artikel 17 van de richtlijn gestelde verbod op tabak voor oraal gebruik valt, wordt in artikel 2, punt 6, van deze richtlijn gedefinieerd als „een rookloos tabaksproduct dat uitsluitend voor pruimen bestemd is”.

22 In dit verband, en in tegenstelling tot de aan de tweede prejudiciële vraag onderliggende gedachte, kan geen onderscheid worden gemaakt tussen het begrip „tabak bestemd om te worden gepruimd” in de zin van artikel 2, punt 8, van richtlijn 2014/40 en het begrip „pruimtabak” in artikel 2, punt 6, van deze richtlijn. Dit product werd in dit artikel 2, punt 6, uitdrukkelijk gedefinieerd, en dus wijst niets erop dat deze definitie niet zou gelden waar het in artikel 2, punt 8, van deze richtlijn net gaat over „tabaksproducten […] die bestemd zijn om te worden gepruimd”.

23 Wat vervolgens het doel van de betrokken bepalingen betreft, zij er in de eerste plaats aan herinnerd dat richtlijn 2014/40 volgens artikel 1 ervan een tweeledig doel nastreeft, namelijk de interne markt voor tabak en aanverwante producten beter te doen functioneren, waarbij wordt uitgegaan van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, met name voor jongeren (arresten van 4 mei 2016, Philip Morris Brands e.a., C‑547/14, EU:C:2016:325, punt 171 , en  4 mei 2016, Polen/Parlement en Raad, C‑358/14, EU:C:2016:323, punt 80 ).

24 Aangaande meer specifiek het doel van het in artikel 17 van die richtlijn neergelegde verbod op tabak voor oraal gebruik, moet erop worden gewezen dat dit verbod is ingevoerd door richtlijn 92/41/EEG van de Raad van 15 mei 1992 tot wijziging van richtlijn 89/622 (PB 1992, L 158, blz. 30).

25 Welnu, uit de overwegingen van richtlijn 92/41 blijkt dat dit verbod – dat daarna is bevestigd en overgenomen door de handelingen die deze richtlijn ter zake hebben opgevolgd, en laatstelijk door richtlijn 2014/40 – in het bijzonder is ingegeven door het reële risico dat nieuwe, op de markt van de lidstaten opgedoken tabaksproducten voor oraal gebruik zouden vormen, vooral voor jongeren, omdat ze op deze groep consumenten een speciale aantrekkingskracht uitoefenen en zo reeds in een vroeg stadium nicotineverslavingen veroorzaken.

26 Tegelijkertijd oordeelde de Uniewetgever dat andere rookloze tabaksproducten, die – zoals pruimtabak – als „traditionele” tabaksproducten konden worden beschouwd, anders moesten worden behandeld, met name omdat ze niet nieuw waren of aantrekkelijk voor jongeren (zie in die zin arrest van 14 december 2004, Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, punt 66 ).

27 Het verbod op tabak voor oraal gebruik werd dus weliswaar ingevoerd omdat er op de markt nieuwe tabaksproducten opdoken die voor een dergelijk gebruik bestemd waren, meer in het bijzonder „snus”, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat het nieuwe of, omgekeerd, „klassieke” of „traditionele” karakter van een product, waaraan de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing refereert, als zodanig beslissend zou zijn om een product te kwalificeren als een tabaksproduct bestemd voor oraal gebruik in de zin van artikel 17 van richtlijn 2014/40, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 8, ervan.

28 Zoals advocaat-generaal Geelhoed in punt 31 van zijn conclusie in de zaak Arnold André (C‑434/02, EU:C:2004:487 ) heeft aangegeven, onderscheiden de betrokken bepalingen de producten immers niet op basis van hun al dan niet traditionele karakter, maar op basis van het gebruik waarvoor zij zijn bestemd.

29 Tot slot zij er ten eerste op gewezen dat vaststaat dat het in artikel 17 van richtlijn 2014/40 gestelde verbod op het in de handel brengen van tabak voor oraal gebruik onder meer betrekking heeft op zuigtabak van het type „snus” (zie in die zin arrest van 16 juli 2015, Commissie/Denemarken, C‑468/14, niet gepubliceerd, EU:C:2015:504, punten 24 en 25 ). Dit product kan immers worden beschreven als „fijngemalen of fijngesneden tabak, die los of in portiezakjes wordt verkocht en dient te worden genoten door deze tussen het tandvlees en de lip te plaatsen” (arrest van 14 december 2004, Arnold André, C‑434/02, EU:C:2004:800, punt 19 ).

30 Ten tweede volgt zowel uit de context als uit het doel van artikel 2, punt 8, van richtlijn 2014/40, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 6, ervan, zoals die uit de punten 19 tot en met 26 van het onderhavige arrest naar voren komen, en met name uit het afwijkende karakter van dit artikel 2, punt 8, dat het begrip „tabaksproducten bestemd om te worden gepruimd” strikt moet worden uitgelegd, zodat dit geen zuigtabak, zoals „snus”, kan omvatten.

31 Zoals de Europese Commissie heeft opgemerkt, blijkt uit de ontstaansgeschiedenis van richtlijn 2014/40 immers dat door het bijwoord „uitsluitend” toe te voegen aan de definitie van het begrip „pruimtabak” in artikel 2, punt 6, van deze richtlijn, de Uniewetgever dit begrip heeft willen preciseren om de kans te verkleinen dat het verbod op tabak voor oraal gebruik zou worden omzeild, gezien herhaalde pogingen om „snus”-tabak in de handel te brengen onder de naam „pruimtabak”.

32 Bijgevolg kunnen alleen worden gekwalificeerd als „tabaksproducten bestemd om te worden gepruimd” in de zin van artikel 2, punt 8, van richtlijn 2014/40, producten die slechts correct kunnen worden geconsumeerd wanneer zij worden gepruimd, dat wil zeggen die hun essentiële ingrediënten slechts kunnen afgeven in de mond wanneer ze worden gepruimd.

33 Kan daarentegen niet als zodanig worden gekwalificeerd, een tabaksproduct dat, hoewel het ook kan worden gepruimd, in wezen bestemd is om op te zuigen, dat wil zeggen een product dat louter in de mond moet worden gehouden opdat de essentiële ingrediënten ervan vrijkomen.

34 Wat de producten in het hoofdgeding betreft, zij eraan herinnerd dat het Hof in het kader van artikel 267 VWEU niet bevoegd is om de bepalingen van Unierecht op een concreet geval toe te passen, maar enkel om uitspraak te doen over de uitlegging van de Verdragen en de handelingen van de Unie-instellingen (arresten van 10 mei 2001, Veedfald, C‑203/99, EU:C:2001:258, punt 31 , en  6 oktober 2005, MyTravel, C‑291/03, EU:C:2005:591, punt 43 ).

35 Het staat dan ook aan de nationale rechter om op basis van alle relevante objectieve kenmerken van de producten in het hoofdgeding, zoals de samenstelling, de consistentie, de aanbiedingsvorm en, in voorkomend geval, het daadwerkelijke gebruik ervan door de consument, uit te maken of die producten slechts correct kunnen worden geconsumeerd wanneer ze worden gepruimd.

36 Gelet op het voorgaande dient op de prejudiciële vragen te worden geantwoord dat artikel 2, punt 8, van richtlijn 2014/40, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 6, van deze richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat alleen tabaksproducten die slechts correct kunnen worden geconsumeerd wanneer zij worden gepruimd, „tabaksproducten bestemd om te worden gepruimd” in de zin van die bepalingen vormen, hetgeen de nationale rechter dient vast te stellen op basis van alle relevante objectieve kenmerken van de betrokken producten, zoals de samenstelling, de consistentie, de aanbiedingsvorm en, in voorkomend geval, het daadwerkelijke gebruik ervan door de consument.

Kosten

37 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.