Conclusie van advocaat-generaal J. Kokott van 12 maart 2019

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 12 maart 2019

Conclusie van advocaat-generaal

J. Kokott

van 12 maart 2019^(*)

Zaak C‑72/18

Daniel Ustariz Aróstegui

tegen

Departamento de Educación del Gobierno de Navarra

[verzoek van de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n^o 1 de Pamplona (bestuursrechtbank nr. 1 Pamplona, Spanje) om een prejudiciële beslissing]

"„Verzoek om een prejudiciële beslissing - Sociale politiek - Arbeidsverhouding voor bepaalde tijd - Richtlijn 1999/70/EG - Raamovereenkomst EVV, Unice en CEEP inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd - Beginsel van non-discriminatie van werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd - Arbeidscontractanten bij de overheid - Toekenning van een salaristoelage - Beloning voor de bevordering en ontwikkeling in een loopbaan - Uitsluiting van arbeidscontractanten - Vergelijkbaarheid van situaties - Rechtvaardiging - Begrip objectieve redenen ”"

Inleiding

Het onderhavige geval sluit aan bij de inmiddels lange reeks zaken betreffende de uitlegging van het beginsel van non-discriminatie van werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd in verband met verschillende bepalingen van het Spaanse arbeids- en ambtenarenrecht. Het Hof moet in het onderhavige geval in wezen duidelijk maken of dat beginsel vereist dat een toelage op basis van rang, waarin ten gunste van de ambtenaren in vaste dienst is voorzien in de bepalingen van een Spaanse autonome regio, eveneens moet worden toegekend aan arbeidscontractanten die bij de overheid werkzaam zijn met een dienstverband voor bepaalde tijd. Daarbij moet erop worden gelet dat de beschermingsdoelstelling van het beginsel van non-discriminatie van werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd in overeenstemming wordt gebracht met de inherente kenmerken van het ambtenarenrecht en de op dat gebied aan de lidstaten geboden regelgevingsautonomie. Tegen deze achtergrond moet bij de bespreking van de prejudiciële vraag de aandacht worden gericht op de vergelijkbaarheid van de concrete situatie van arbeidscontractanten met een dienstverband voor bepaalde tijd en ambtenaren in vaste dienst enerzijds, evenals op de inherente kenmerken van het ambtenarenrecht als mogelijke rechtvaardiging voor een verschil in behandeling tussen beide groepen anderzijds.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

Het Unierechtelijke kader van dit geval wordt gevormd door richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd^(*) (hierna: „richtlijn 1999/70”). Met deze richtlijn wordt blijkens artikel 1 ervan de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (hierna: „raamovereenkomst”) uitgevoerd die op 18 maart 1999 door drie algemene brancheoverkoepelende organisaties (EVV, UNICE, CEEP) is gesloten en als bijlage bij de richtlijn is gevoegd. De raamovereenkomst beoogt onder andere „de kwaliteit van arbeid voor bepaalde tijd te verbeteren door de toepassing van het non-discriminatiebeginsel [...]”.^(*) Daarbij is zij gebaseerd op het uitgangspunt „dat arbeidsovereenkomsten voor onbepaalde tijd de normale arbeidsverhouding tussen een werkgever en een werknemer zijn en zullen blijven”.^(*) Zij erkent echter tegelijk dat arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd „typisch zijn voor sommige sectoren, beroepen en activiteiten en zowel de werkgevers als de werknemers goed kunnen uitkomen”.^(*) Met betrekking tot de werkingssfeer van de raamovereenkomst bepaalt clausule 2, punt 1, ervan:

„Deze overeenkomst is van toepassing op werknemers met een contract voor bepaalde tijd die werken uit hoofde van een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding, als omschreven bij wet, collectieve overeenkomsten of gebruiken in iedere lidstaat.”

Clausule 3 van de raamovereenkomst bevat de volgende „definities”:

„In deze overeenkomst wordt verstaan onder:

‚werknemer met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd’: iemand met een rechtstreeks tussen een werkgever en een werknemer aangegane arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding voor bepaalde tijd waarvan het einde wordt bepaald door objectieve voorwaarden zoals het bereiken van een bepaald tijdstip, het voltooien van een bepaalde taak of het intreden van een bepaalde gebeurtenis;

‚vergelijkbare werknemer in vaste dienst’: een werknemer met een arbeidsovereenkomst of arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd, in dezelfde vestiging, die hetzelfde of soortgelijk werk verricht of dezelfde of een soortgelijke functie uitoefent, waarbij rekening wordt gehouden met kwalificaties/bekwaamheden.

[...]”

Clausule 4 van de raamovereenkomst, met het opschrift „Non-discriminatiebeginsel”, luidt als volgt:

Met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden worden werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd louter op grond van het feit dat zij voor bepaalde tijd werken, niet minder gunstig behandeld dan vergelijkbare werknemers in vaste dienst, tenzij het verschil in behandeling om objectieve redenen gerechtvaardigd is.

[...]

De wijze waarop deze clausule wordt toegepast, wordt door de lidstaten – na raadpleging van de sociale partners – en/of de sociale partners bepaald met inachtneming van de Europese wetgeving en de nationale wetgeving, collectieve arbeidsovereenkomsten en gebruiken.

Vaststelling van de anciënniteit met betrekking tot bepaalde arbeidsvoorwaarden geschiedt voor werknemers met arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd aan de hand van dezelfde criteria als voor werknemers in vaste dienst, behalve wanneer verschillende periodes van anciënniteit op basis van objectieve gronden gerechtvaardigd zijn.”

Nationaal recht

Artikel 3, lid 1, van het Decreto Foral Legislativo 251/1993, que aprueba el Texto Refundido del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas de Navarra (regionaal wetsbesluit 251/1993 tot vaststelling van de geconsolideerde tekst van het statuut van het overheidspersoneel van Navarra; hierna: „DFL 251/93”) bepaalt dat „het personeel in dienst van de overheidsinstanties van Navarra bestaat uit: a) ambtenaren, b) tijdelijk personeel, c) arbeidscontractanten”, waarbij deze laatste groep overeenkomstig artikel 3, lid 4, in dienst kan worden genomen „op basis van een publiekrechtelijke overeenkomst dan wel van een privaatrechtelijke overeenkomst”. Artikel 12 DFL 251/93 bepaalt dat de ambtenaren bij de overheidsinstanties van Navarra op basis van de voor indiensttreding vereiste diploma’s en de taken die zij vervullen, worden ingedeeld in de aldaar vermelde niveaus. Artikel 13 DFL 251/93 luidt als volgt:

„1.
Elk niveau in de zin van het vorige artikel omvat zeven rangen.
2.
Nieuwe ambtenaren worden ingedeeld in rang 1 van het toepasselijke niveau.
3.
Overeenkomstig het bepaalde in artikel 16 van dit statuut kunnen de ambtenaren binnen hun niveau stelselmatig opklimmen van rang 1 tot rang 7.”

De artikelen 14 e.v. DFL 251/93 bevatten de regeling inzake de loopbaan, volgens welke „ambtenaren kunnen worden bevorderd van een van de in artikel 12 bepaalde niveaus naar de hogere niveaus en kunnen opklimmen naar een hogere rang en categorie, binnen elk niveau”. Artikel 16, dat specifiek betrekking heeft op de rang, bepaalt het volgende:

„1.
Ambtenaren kunnen, elk binnen hun niveau, achtereenvolgens opklimmen van rang 1 naar rang 7, ongeacht welk specifiek gebied hun academische titel, opleiding of beroep bestrijkt.
2.
Verhoging in rang geschiedt jaarlijks met inaanmerkingneming van het volgende: a) noodzakelijke voorwaarde voor verhoging in rang is dat de betrokkene ten minste twee jaar anciënniteit heeft in zijn huidige rang; b) ambtenaren kunnen gedurende ten hoogste acht jaar tot dezelfde rang behoren, met uitzondering van degenen die rang 7 hebben bereikt; c) onverminderd het bepaalde in de vorige alinea’s wordt 10 % van de ambtenaren in de rangen 1 tot en met 6 op basis van anciënniteit bevorderd naar de onmiddellijk hogere rang; d) na een op geschiktheid berustende selectie, overeenkomstig de daartoe vastgestelde voorschriften, kan maximaal 10 % van de ambtenaren in de rangen 1 tot en met 6 worden bevorderd naar de onmiddellijk hogere rang.”

De toepassing van dat stelsel van verhoging in rang, zoals vervat in artikel 16, wordt evenwel tijdelijk opgeschort door de vierde overgangsbepaling van DFL 251/93, die luidt als volgt:

„1.
Vanaf 1 januari 1992 tot aan de vaststelling van de regeling tot wijziging van de huidige rang- en anciënniteitsregeling, als bedoeld in artikel 13 van Ley Foral 5/1991, de 26 de febrero, de Presupuestos Generales de Navarra para 1991 (wet 5/1991 van de autonome gemeenschap Navarra van 26 februari 1991 betreffende de algemene begroting van Navarra voor 1991), wordt het in artikel 16 van dit statuut vervatte stelsel van verhoging in rang tijdelijk opgeschort. Vanaf de bewuste datum zal die verhoging voor elke ambtenaar afzonderlijk en naar anciënniteit binnen ieders rang, plaatsvinden als volgt:

ambtenaren van de rangen 1 tot en met 6 worden automatisch in rang verhoogd na 6 jaar en 7 maanden dienst in de onmiddellijk lagere rang,

en

bij de eerste toepassing van deze nieuwe regeling zal worden uitgegaan van de anciënniteit van de betrokken ambtenaar in de rang op 31 december 1991. Voor ambtenaren die op die datum méér dan 6 jaar en 7 maanden dienst in de rang hebben, geldt het verschil als anciënniteit in de volgende rang. De berekening van die anciënniteit en de financiële gevolgen ervan hebben een voorlopig karakter, in afwachting van de uitkomst van de vorderingen in rechte die zijn ingesteld met betrekking tot de bijzondere premies voor vijf jaar dienst.

2.
Ten gevolge van het bepaalde in lid 1 behouden de ambtenaren, vanaf die datum en bij wijze van voorlopige maatregel, in de in artikel 17 van dit statuut bedoelde gevallen van bevordering naar een hoger niveau binnen hetzelfde bestuur, de rang en de anciënniteit in die rang die zij hadden onmiddellijk vóór de bevordering.”

De verhoging in rang geeft recht op een toelage op de bezoldiging. Hiertoe bepaalt artikel 40, lid 2, DFL 251/93 dat de individuele basisvergoedingen van de ambtenaren uit het volgende bestaan:

het startsalaris voor het betrokken niveau, b) de toelage op grond van rang, c) de anciënniteitspremie.

De individuele basisvergoedingen zijn een verworven recht, dat noodzakelijk eigen is aan de status van ambtenaar.”

Artikel 42 bevat een tabel met de percentages waarmee het startsalaris voor het betrokken niveau per bevordering in rang moet worden verhoogd:

„Onverminderd het bepaalde in artikel 17, lid 2, komt de toelage op grond van rang overeen met de volgende percentages van het startsalaris voor het betreffende niveau:

Rang

%

7

54

6

45

5

36

4

27

3

18

2

9

1

Geen toelage”

DFL 251/93 regelt ook de rechtspositie van arbeidscontractanten, die niet de status van ambtenaar hebben. Aldus bepaalt artikel 93 dat „voor arbeidscontractanten bij de overheid de bepalingen gelden die worden vastgesteld bij overheidsbesluit alsook hetgeen in de overeenkomst is vastgesteld”. De regelingen tot uitvoering van de bepalingen inzake de rechtspositie van arbeidscontractanten bij de overheid zijn opgenomen in Decreto Foral 68/2009 (regionaal decreet 68/2009; hierna: „DF 68/2009”), dat de aanstelling bij de overheid van Navarra regelt van arbeidscontractanten die door middel van publiekrechtelijke overeenkomsten in dienst komen. Aangaande de vergoedingen van deze arbeidscontractanten bepaalt artikel 11 DF 68/2009 in de versie van Decreto Foral 21/2017 van 29 maart 2017 het volgende:

„Arbeidscontractanten bij de overheid ontvangen het salaris dat is vastgesteld voor de positie die zij bekleden of voor de taken die zij vervullen, een anciënniteitspremie en kinderbijslag. Zij komen niet in aanmerking voor de toelage op grond van rang, een individuele basisvergoeding die is voorbehouden aan medewerkers met de status van ambtenaar.”

Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vraag

Verzoeker in het hoofdgeding, Daniel Ustariz Aróstegui, is als docent werkzaam voor het Departamento de Educación del Gobierno de Navarra (ministerie van Onderwijs van de autonome regio Navarra). Sinds september 2007 is hij als arbeidscontractant bij de overheid werkzaam bij verschillende onderwijsinstellingen. Op 1 juli 2016 verzocht Ustariz Aróstegui het ministerie van Onderwijs hem de met zijn rang overeenkomende toelage met terugwerkende kracht toe te kennen en uit te betalen. Bij brief van 18 oktober 2016 tekende Ustariz Aróstegui bezwaar aan tegen de stilzwijgende afwijzing van zijn verzoek. Zijn bezwaar werd afgewezen bij Orden Foral (regionaal besluit) 168E/2016 van de Consejero de Educación del Gobierno de Navarra (minister van Onderwijs van de autonome gemeenschap Navarra) van 23 december 2016. Op 28 februari 2017 heeft hij ten slotte tegen dat regionale besluit bestuursrechtelijk beroep ingesteld bij de verwijzende rechter. Deze verzoekt het Hof om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Moet clausule 4 van de door het EVV, de UNICE en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, zoals goedgekeurd bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 19991, aldus worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een regionale bepaling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die de toekenning en de betaling van een bepaalde toelage op de bezoldiging uitdrukkelijk uitsluit voor de personeelsleden van de overheidsinstanties van Navarra die behoren tot de groep ‚arbeidscontractanten bij de overheid’ – waarvan de dienstbetrekking voor bepaalde tijd is – op grond dat die toelage een beloning vormt voor de bevordering in een betrekking en voor de ontwikkeling van een loopbaan die specifiek en alleen openstaat voor personeel met de status van ‚ambtenaar’ – waarvan de dienstbetrekking voor onbepaalde tijd is?”

In de prejudiciële procedure voor het Hof hebben Ustariz Aróstegui en het Departamento de Educación del Gobierno de Navarra, als partijen in het hoofdgeding, evenals het Koninkrijk Spanje, de Portugese Republiek en de Europese Commissie schriftelijke opmerkingen ingediend. Dezelfde betrokkenen, met uitzondering van de Portugese Republiek, waren vertegenwoordigd ter terechtzitting van 30 januari 2019.

Juridische beoordeling

Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het een door het Unierecht verboden discriminatie vormt wanneer een arbeidscontractant met een dienstverband voor bepaalde tijd in de publieke sector het recht op een toelage op basis van rang wordt ontzegd, doordat de toepasselijke bepalingen van de autonome regio deze toelage voorbehouden aan ambtenaren in vaste dienst. De achtergrond van deze vraag is dat het statuut van de medewerkers van de overheidsinstanties van Navarra als overgangsmaatregel het op ambtenaren toepasselijke stelsel van verhoging in rang heeft vervangen door een met de rang overeenkomende toelage, die in wezen wordt berekend aan de hand van de vervulde diensttijd.

Werkingssfeer van het non-discriminatiebeginsel

De raamovereenkomst is van toepassing op arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd. Dit blijkt al uit het opschrift van de raamovereenkomst en wordt bevestigd door de omschrijving van de werkingssfeer in clausule 2, punt 1. Volgens die omschrijving is de raamovereenkomst van toepassing op werknemers met een contract voor bepaalde tijd die werken uit hoofde van een arbeidsovereenkomst of een arbeidsverhouding, als omschreven bij wet, collectieve overeenkomsten of gebruiken in iedere lidstaat. Niet betwist wordt dat aan het hoofdgeding een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd ten grondslag ligt, waarin de autonome regio Navarra overeenkomstig de bepalingen van het statuut van de medewerkers van de overheidsinstanties van Navarra voor arbeidscontractanten voorziet. Ook heeft het Hof reeds kunnen preciseren dat de „bepalingen van de raamovereenkomst toepassing kunnen vinden op arbeidsovereenkomsten en ‑verhoudingen voor bepaalde tijd die met overheidsdiensten en andere entiteiten van de openbare sector zijn aangegaan”^(*), en dat particulieren zich voor een nationale rechter tegenover dergelijke diensten of entiteiten rechtstreeks kunnen beroepen op clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst^(*). Onderzocht moet worden of de litigieuze toelage op basis van rang ook onder het begrip „arbeidsvoorwaarden” in de zin van clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst valt. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is daarbij het dienstverband het beslissende criterium, dat wil zeggen de tussen een werknemer en zijn werkgever overeengekomen arbeidsverhouding.^(*) Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet clausule 4 van de raamovereenkomst voorkomen dat een arbeidsverhouding voor bepaalde tijd door een werkgever wordt gebruikt om de betrokken werknemers rechten te onthouden die wel toekomen aan werknemers met een dienstverband voor onbepaalde tijd.^(*) Met het oog op deze doelstelling wijst het Hof een restrictieve uitlegging van deze bepaling af.^(*) Op basis van deze uitlegging heeft het Hof met betrekking tot arbeidsverhoudingen in openbare dienst reeds geoordeeld dat onder het begrip „arbeidsvoorwaarden” in de zin van clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst bijvoorbeeld anciënniteitstoelagen vallen die worden toegekend per tijdvak van drie dienstjaren^(*), zesjaarlijkse toelagen voor permanente educatie^(*), regels inzake de diensttijd die moet worden vervuld om te kunnen worden ingedeeld in een hogere salarisgroep of inzake de berekening van de diensttijd die wordt vereist om elk jaar een beoordelingsrapport te krijgen^(*), evenals financiële toelagen in verband met de deelname aan beoordelingsplannen^(*). In casu staat het in beginsel aan de verwijzende rechter om na te gaan van welke aard de litigieuze toelage is en welke doelstellingen daarmee worden beoogd.^(*) Afgezien daarvan moet worden vastgesteld dat uit de uiteenzetting van deze rechter, evenals uit de overeenstemmende verklaringen van de deelnemers aan de terechtzitting, blijkt dat de litigieuze toelage een beloningsbestanddeel vormt, waarbij telkenmale de vervulde diensttijd beslissend is voor de toekenning ervan en waarbij het dienstverband derhalve het beslissende criterium is. Dientengevolge moet de litigieuze toelage op basis van rang worden geacht onder het begrip „arbeidsvoorwaarden” in de zin van clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst te vallen.

Verschil in behandeling en vergelijkbaarheid van de situaties met het oog op de toekenning van de toelage op basis van rang

In het onderhavige geval wordt niet betwist dat arbeidscontractanten anders worden behandeld dan ambtenaren, aangezien zij volgens de toepasselijke bepalingen van Navarra geen recht hebben op de toelage op basis van rang. Het bestaan van een verschil in behandeling kan niet worden uitgesloten op de enkele grond dat de litigieuze toelage op basis van rang volgens de toepasselijke bepalingen van Navarra is voorbehouden aan ambtenaren, en derhalve niet alleen wordt onthouden aan arbeidscontractanten met een dienstverband voor bepaalde tijd, maar mogelijk ook aan medewerkers in vaste openbare dienst die niet de ambtenarenstatus hebben.^(*) Voor de vaststelling van een verschil in behandeling in de zin van clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst is het namelijk voldoende dat „werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd” minder gunstig worden behandeld dan „vergelijkbare werknemers in vaste dienst”. Het is geenszins vereist dat alle tijdelijke werknemers zich ten opzichte van alle vaste werknemers in een minder gunstige situatie bevinden.^(*) Het non-discriminatiebeginsel, waarvan clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst een bijzondere uitdrukking is, verlangt volgens vaste rechtspraak van het Hof dat vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld, tenzij een dergelijke behandeling objectief gerechtvaardigd is.^(*) In dit verband is in de raamovereenkomst aan het non-discriminatiebeginsel uitsluitend uitvoering en invulling gegeven met betrekking tot verschillen in behandeling tussen werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd en vergelijkbare werknemers in vaste dienst.^(*) Bijgevolg moet om te beginnen worden nagegaan of de situatie van de ambtenaren en die van de arbeidscontractanten met een dienstverband voor bepaalde tijd vergelijkbaar zijn wat de uitvoering van de concreet aan de orde zijnde werkzaamheden in de desbetreffende instelling betreft. De Portugese regering en de regering van de autonome regio Navarra betwijfelen dat arbeidscontractanten met een dienstverband voor bepaalde tijd vergelijkbaar zijn met ambtenaren in vaste dienst. Zij baseren zich op het arrest van het Hof in de zaak Pérez López^(*), volgens hetwelk een eventueel verschil in behandeling dat niet is gebaseerd op de bepaalde of de onbepaalde duur van de arbeidsverhouding, maar op de ambtelijke of contractuele aard daarvan, niet onder het in die raamovereenkomst neergelegde non-discriminatiebeginsel valt. Daarbij miskennen zij echter dat deze vaststelling betrekking had op „een eventueel verschil in behandeling tussen bepaalde categorieën werknemers met een dienstverband voor bepaalde tijd”. In het onderhavige geval gaat het daarentegen om het verschil in behandeling tussen arbeidscontractanten met een dienstverband voor bepaalde tijd en ambtenaren in vaste dienst. Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet, om te beoordelen of de betrokken personen hetzelfde of soortgelijk werk in de zin van de raamovereenkomst verrichten, overeenkomstig clausule 3, punt 2, en clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst worden onderzocht of deze personen, gelet op een reeks van factoren, zoals de aard van het werk, de opleidingsvereisten en de arbeidsomstandigheden, kunnen worden geacht zich in een vergelijkbare situatie te bevinden.^(*) Het staat echter wederom aan de verwijzende rechter, die als enige bevoegd is om de feiten te beoordelen, om deze toetsing te verrichten.^(*) Hij moet daarbij nagaan of Ustariz Aróstegui zich in een vergelijkbare situatie bevond als de ambtenaren in vaste dienst, die in dezelfde periode door dezelfde werkgever zijn aangesteld. In het onderhavige geval moet ervan worden uitgegaan dat de arbeidscontractant met een dienstverband voor bepaalde tijd zich met het oog op de concreet te verrichten werkzaamheden als docent – met name de aard van zijn werk, de opleidingsvereisten en de arbeidsomstandigheden – in dezelfde situatie bevindt als een ambtenaar in vaste dienst bij dezelfde onderwijsinstelling. De verwijzende rechter stelt dienaangaande namelijk uitdrukkelijk vast dat „in het onderhavige geval geen verschil, voorbehoud of uitsluiting bestaat tussen de taken en diensten die worden verricht door een docent-ambtenaar en die welke worden vervuld door een docent die als arbeidscontractant bij de overheid werkzaam is, net zo min als er verschillen bestaan tussen de aan hun betrekking verbonden verplichtingen”. Zoals ik elders reeds herhaaldelijk heb uiteengezet^(*), kan de toetsing van de vergelijkbaarheid van de situaties echter niet worden beperkt tot het maken van een algemene vergelijking van de situaties van de werknemer in tijdelijke dienst en de werknemer in vaste dienst in de desbetreffende vestiging. Doorslaggevend is namelijk of werknemers in tijdelijke dienst en werknemers in vaste dienst zich ook ten aanzien van het voorwerp van het geding in een vergelijkbare situatie bevinden. In het onderhavige geval is het voorwerp van het geding de toekenning van de toelage op basis van rang. Volgens de uiteenzetting van de verwijzende rechter beschouwt de wet de rang als een mechanisme voor bevordering in de loopbaan bij de overheid – een loopbaan die volgens die norm kenmerkend is voor de ambtenaren en niet voor de rest van het personeel dat in dienst is bij de overheidsinstanties van Navarra. Artikel 11 DF 68/2009 sluit dienovereenkomstig de toekenning van de toelage op basis van rang aan arbeidscontractanten met een dienstverband voor bepaalde tijd bij de overheid uitdrukkelijk uit. Het verschil in behandeling dat – behoudens een definitieve toetsing door de verwijzende rechter – moet worden geacht te bestaan wat de toelage op basis van rang betreft, hangt dientengevolge niet samen met het tijdelijke dan wel vaste karakter van de arbeidsverhouding, maar met de vraag of de te vergelijken medewerkers behoren tot het personeel met ambtenarenstatus dan wel tot het contractueel^(*) personeel. Volgens de verwijzende rechter is de toelage op basis van rang bedoeld als een beloning voor de bevordering en de ontwikkeling van de loopbaan. Die toelage vormt derhalve een beloningsbestanddeel, waarin de bevordering naar de onmiddellijk hogere rang in de loopbaan tot uitdrukking komt. Doorslaggevend is hier echter niet de basisregeling van artikel 16 DFL 251/93, maar de vierde overgangsbepaling van DFL 251/93. De gevolmachtigde van de regering van de autonome regio Navarra gaf als reden voor de door laatstgenoemde bepaling ingevoerde „tijdelijke” opschorting van het stelsel van bevordering ex artikel 16 DFL 251/93 vanaf 1 januari 1992, dat de overheidswerkgevers en de vakbonden het tot dan toe niet eens waren kunnen worden over een overeenkomst tot omzetting van de selectieprocedure krachtens artikel 16, lid 2, onder d), DFL 251/93. Dat verklaart waarom de vierde overgangsbepaling van DFL 251/93 voor de toekenning van de litigieuze toelage alleen het vervullen van een bepaalde diensttijd in aanmerking neemt. In dat verband benadrukt de verwijzende rechter dat de bevordering naar de volgende rang overeenkomstig de vierde overgangsbepaling van DFL 251/93 door louter verloop van de tijd, en bovendien „automatisch”, geschiedt. Tegen deze achtergrond kan de vergelijkbaarheid van de situaties uit het oogpunt van het concrete voorwerp van het geding niet serieus in twijfel worden getrokken. In de eerste plaats hangt de toekenning van de aan de orde zijnde toelage enkel en alleen af van de op een bepaald moment vervulde diensttijd; in de tweede plaats staat deze toekenning – die overigens formeel niet gepaard gaat met een nieuwe indeling van de betrokken ambtenaar – niet kenbaar in verband met het stelsel van promotie of loopbaanontwikkeling. Volgens inlichtingen van de gevolmachtigde van de regering van de autonome regio Navarra beïnvloedt de toekenning van de toelage namelijk op geen enkele wijze de uitgeoefende functie of zelfs de eventuele mogelijkheid van een bevordering naar een hoger niveau. Voorwerp van het geding is dus uiteindelijk een beloningsbestanddeel – en niet de deelname aan de loopbaan. Derhalve moet – behoudens een definitieve toetsing door de verwijzende rechter – worden aangenomen dat er ook uit het oogpunt van het concrete voorwerp van het geding sprake is van vergelijkbare situaties, voor zover verzoeker in het hoofdgeding voldoet aan de objectieve voorwaarde aangaande de bereikte anciënniteit. Tegen deze achtergrond is er sprake van een verschil in behandeling van vergelijkbare situaties wanneer voor bepaalde tijd aangestelde werknemers in de publieke sector na het vervullen van een bepaalde diensttijd geen toelage krijgen toegekend, terwijl ambtenaren in vaste dienst in een dergelijke situatie een wettelijk recht op deze toelage hebben.

Mogelijke rechtvaardigingsgronden voor een verschil in behandeling

Als kernprobleem van het onderhavige geval moet nog worden nagegaan of er objectieve redenen zijn die kunnen rechtvaardigen dat voor bepaalde tijd aangestelde werknemers in de publieke sector en ambtenaren in vaste dienst verschillend worden behandeld met betrekking tot de toekenning van de litigieuze toelage op grond van rang. Het begrip „objectieve redenen” in de zin van clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst moet volgens vaste rechtspraak van het Hof aldus worden begrepen dat een verschil in behandeling tussen werknemers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd en werknemers in vaste dienst niet kan worden gerechtvaardigd door het feit dat dit verschil is vastgelegd in een algemene, abstracte regeling, zoals een wet of een collectieve arbeidsovereenkomst.^(*) Voor een rechtvaardiging van het bestaande verschil in behandeling tussen ambtenaren en arbeidscontractanten met een dienstverband voor bepaalde tijd, met betrekking tot de toelage op basis van rang krachtens de vierde overgangsmaatregel van DFL 251/93, volstaat het dientengevolge niet de litigieuze toelage te bestempelen als onderdeel van de „individuele basisvergoedingen [...], [die] eigen [zijn] aan de status van ambtenaar”.^(*) Het begrip „objectieve redenen” verlangt volgens eveneens vaste rechtspraak veeleer dat het geconstateerde verschil in behandeling wordt gerechtvaardigd door precieze en concrete factoren, die kenmerkend zijn voor de betreffende arbeidsvoorwaarde, in de bijzondere context waarin deze voorwaarde is gesteld en op grond van objectieve en transparante criteria, zodat kan worden nagegaan of deze ongelijkheid beantwoordt aan een werkelijke behoefte, geschikt is om de nagestreefde doelstelling te bereiken en daartoe noodzakelijk is. Deze factoren kunnen met name voortvloeien uit de bijzondere aard van de taken waarvoor overeenkomsten voor bepaalde tijd zijn gesloten en uit de daaraan inherente kenmerken, of eventueel uit het nastreven van een legitieme doelstelling van sociaal beleid van een lidstaat.^(*) De beginselen van ambtenarenrecht – bijvoorbeeld het beginsel van formatieplaatsen, het voorbeeld van de beroepsambtenaar en de vereiste te slagen voor een selectieprocedure om toegang te krijgen tot een arbeidsverhouding voor onbepaalde tijd – hebben zeker gevolgen voor de praktische toepassing van de raamovereenkomst.^(*) De raamovereenkomst erkent namelijk uitdrukkelijk „dat bij de nadere toepassing ervan rekening moet worden gehouden met de specifieke nationale, sectorale en seizoenssituaties”.^(*) In deze zin heeft het Hof enerzijds erkend dat de lidstaten met het oog op hun beoordelingsmarge bij de organisatie van hun eigen overheidsdiensten, in beginsel, zonder in strijd te handelen met richtlijn 1999/70 of de raamovereenkomst, anciënniteitsvoorwaarden kunnen vaststellen voor de toegang tot bepaalde betrekkingen, de toegang tot een interne bevordering kunnen voorbehouden aan ambtenaren in vaste dienst en kunnen vereisen dat die ambtenaren beschikken over een aantoonbare beroepservaring behorend bij de graad direct onder die waarop de selectieprocedure betrekking heeft.^(*) Anderzijds heeft het Hof geoordeeld dat de uitsluiting van in tijdelijke dienst aangestelde ambtenaren van zogenoemde zesjaarlijkse toelagen voor permanente educatie, onder de enkele verwijzing naar hun ontbrekende indeling in een loopbaanniveau, objectief niet gerechtvaardigd was.^(*) Daaruit wordt duidelijk dat niet alle verschillen in behandeling tussen werknemers in tijdelijke dienst en vergelijkbare werknemers in vaste dienst kunnen worden gerechtvaardigd met een globaal beroep op de sectorale bijzonderheden van het ambtenarenrecht^(*), maar alleen de verschillen waarvoor de genoemde bijzonderheden in de praktijk doorslaggevend zijn^(*). Dienovereenkomstig kunnen de door de lidstaten aangevoerde redenen voor een verschil in behandeling van werknemers bij de overheid in tijdelijke dienst niet algemeen en abstract worden afgeleid uit de in de tijd beperkte duur van het dienstverband, en de mogelijk daaruit volgende ontbrekende indeling in een loopbaanniveau.^(*) Dergelijke redenen moeten er veeleer toe dienen om de verschillende eisen naar behoren in aanmerking te nemen die samenhangen met de uitoefening van de concrete werkzaamheden, bijvoorbeeld op grond van de bijzondere aard van de te verrichten taken of de daaraan inherente kenmerken.^(*) Hierna moet worden nagegaan of in de bijzondere kenmerken van het ambtenarenrecht van Navarra enerzijds en de voorwaarden voor het in aanmerking nemen van de vervulde diensttijd anderzijds een objectieve reden kan worden gevonden ter rechtvaardiging van het vastgestelde verschil in behandeling.

Beginselen van het ambtenarenrecht van Navarra

In het onderhavige geval wijst niets erop dat het aan de orde zijnde verschil in behandeling beantwoordt aan een werkelijke behoefte, bijvoorbeeld met het oog op de verwezenlijking van beginselen van het ambtenarenrecht van Navarra, en geschikt is om de nagestreefde doelstelling te bereiken en daartoe noodzakelijk is. De Spaanse regering, de Portugese regering en de regering van de autonome regio Navarra voeren hier om te beginnen de bijzondere kenmerken van het ambtenarenrecht aan, die niet in de laatste plaats zijn verankerd in de Spaanse grondwet.^(*) Volgens deze betrokkenen bij de procedure vereisen deze bijzondere kenmerken dat een wettelijk recht op de toelage op basis van rang alleen aan ambtenaren in vaste dienst wordt toegekend, en niet aan arbeidscontractanten met een dienstverband voor bepaalde tijd. Zij voeren bovendien aan dat de betrekking van arbeidscontractanten met een dienstverband voor bepaalde tijd in principe niet voor de lange termijn is en een specifieke rechtvaardiging vereist in de vorm van bewijs dat er behoefte bestaat aan het invullen van een concrete functie, hetgeen onontkoombaar in de weg staat aan deelname aan het loopbaanstelsel en dus het recht op de aan dat stelsel verbonden financiële voordelen uitsluit. Dat betoog kan niet overtuigen, al was het maar omdat het niet sluitend is. De in casu betwiste uitsluiting geldt namelijk niet alleen voor arbeidscontractanten met een dienstverband voor bepaalde tijd, maar voor alle werknemers die niet de status van ambtenaar hebben. Zelfs wanneer alleen arbeidscontractanten met een dienstverband voor bepaalde tijd door deze uitsluiting zouden worden geraakt, zou in elk geval het argument dat uitsluitend is gebaseerd op de tijdelijkheid van de betrekking geen objectieve reden kunnen vormen in de zin van clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst.^(*) Voor zover de litigieuze regeling is verbonden met de deelname aan het loopbaanstelsel, die volgens de bepalingen van DFL 251/93 is voorbehouden aan ambtenaren, moet om te beginnen worden benadrukt dat een dergelijk algemeen en abstract criterium door het Hof reeds is beoordeeld als niet objectief gerechtvaardigd.^(*) Daar komt bij dat het Spaanse recht de deelname aan het loopbaanstelsel door arbeidscontractanten die niet de status van ambtenaar hebben, kennelijk niet algemeen uitsluit. In de zaak Centeno Meléndez^(*) heeft de verwijzende rechter dienaangaande uiteengezet dat de Ley 7/2007 del Estatuto Básico del Empleado Público (wet 7/2007 inzake het basisstatuut van werknemers in overheidsdienst) van 12 april 2007 (BOE nr. 89 van 13 april 2007; hierna: „EBEP”) de deelname aan beide loopbanen mogelijk maakt voor zowel ambtenaren in vaste dienst als andere functionarissen met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd.^(*) Zelfs wanneer deze verschillende inrichting van de mogelijkheden tot deelname aan loopbaanstelsels wordt opgevat als een uitdrukking van de regelgevingsautonomie waarover de afzonderlijke autonome regio’s dienaangaande beschikken, wijst dat er niettemin op dat de algemene uitsluiting uit een loopbaanstelsel van werknemers die niet de status van ambtenaar hebben in elk geval niet als de uitdrukking van een inherent kenmerk van het nationale ambtenarenrecht kan worden beschouwd. Met betrekking tot de bijzondere kenmerken van het ambtenarenrecht van Navarra kan ten slotte worden opgemerkt dat de loopbaan volgens artikel 14 DFL 251/93 erin bestaat dat „ambtenaren kunnen worden bevorderd van een van de [...] bepaalde niveaus naar de hogere niveaus en kunnen opklimmen naar een hogere rang en categorie, binnen elk niveau.”^(*) Door de vierde overgangsbepaling van DFL 251/93 wordt echter juist dat stelsel van bevordering naar een hogere rang voor onbepaalde tijd opgeschort en vervangen door een regeling die enkel bestaat in de toekenning van een passende toelage.^(*) De tussenconclusie moet derhalve luiden dat uit de bijzondere kenmerken van het ambtenarenrecht van Navarra, met name uit de inrichting van het loopbaanstelsel ervan, geen objectieve reden valt af te leiden die het vastgestelde verschil in behandeling rechtvaardigt.

Voorwaarden voor de inaanmerkingneming van de vervulde diensttijd

Voor zover de litigieuze regeling bovendien is gebaseerd op het vervullen van een bepaalde diensttijd, moet eraan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst niet toestaat werknemers in tijdelijke dienst algemeen en abstract uit te sluiten van een financieel voordeel dat is gebaseerd op het vervullen van een bepaalde diensttijd, met name wanneer de bijzondere aard van de door betrokkenen te vervullen taken of de kenmerken daarvan niet aan de uitsluiting ten grondslag liggen.^(*) Die benadering wordt zowel gevolgd met betrekking tot anciënniteitstoelagen^(*) als met betrekking tot andere toelagen, waarvan de toekenning eveneens afhankelijk is van de bereikte anciënniteit.^(*) Ook in het onderhavige geval is de litigieuze toelage op doorslaggevende wijze verbonden met het vervullen van een bepaalde diensttijd, zonder dat daarbij bijvoorbeeld de bijzondere aard van de door betrokkenen te vervullen taken of de kenmerken daarvan in aanmerking worden genomen. Tegen de achtergrond van de bovenstaande uiteenzetting over de vergelijkbaarheid van de situaties^(*) is in het hoofdgeding immers niet duidelijk dat de onderwijsactiviteiten van docenten die als ambtenaar zijn aangesteld en die van docenten die als arbeidscontractant werkzaam zijn, andere academische kwalificaties of een verschillende ervaring vereisen. Uit de informatie in de verwijzingsbeslissing blijkt namelijk – geheel integendeel – dat deze beide categorieën docenten soortgelijke taken uitvoeren en identieke verplichtingen hebben. Dat wordt overigens bevestigd doordat volgens het niet betwiste betoog van verzoeker in het hoofdgeding, in het geval van een latere benoeming als ambtenaar in vaste dienst, de als arbeidscontractant vervulde diensttijd achteraf volledig wordt meegeteld voor de toekenning van de toelage op basis van rang. De toepasselijkheid, op de litigieuze toelage op basis van rang, van de beginselen die met betrekking tot anciënniteitstoelagen zijn ontwikkeld, wordt evenmin in twijfel getrokken door het feit dat arbeidscontractanten met een dienstverband voor bepaalde tijd volgens artikel 11 DF 68/2009 recht hebben op een anciënniteitstoelage waarin de bepalingen van Navarra eveneens voorzien. Volgens de gevolmachtigde van de regering van de autonome regio Navarra vereist de toekenning van zowel de anciënniteitstoelage als de toelage op basis van rang – ongeacht de specifieke doelstelling van elk van beide – dat een bepaalde, telkens verschillende, diensttijd wordt vervuld. In hoeverre het vervullen van een bepaalde diensttijd tweemaal moet worden beloond, is ter beoordeling van de nationale wetgever. Algemene twijfel aan de zin van een dergelijke beoordeling, zoals deze bijvoorbeeld is geuit door de gevolmachtigde van de regering van de autonome regio Navarra met betrekking tot arbeidscontractanten, kan in elk geval niet rechtvaardigen dat arbeidscontractanten met een dienstverband voor bepaalde tijd worden benadeeld in vergelijking met ambtenaren in vaste dienst, vooral omdat dergelijke twijfel evenzeer voor ambtenaren zou kunnen gelden. De toekenning van de litigieuze toelage op basis van rang is dientengevolge uitsluitend gebaseerd op het vervullen van een bepaalde diensttijd en niet, bijvoorbeeld, op de verdiensten of de bekwaamheid van de medewerkers in overheidsdienst. Bijgevolg wordt van meet af aan uitgesloten dat het vastgestelde verschil in behandeling kan worden gerechtvaardigd door concrete omstandigheden in de zin van de reeds aangehaalde rechtspraak.^(*) Dergelijke omstandigheden zouden namelijk kunnen voortvloeien uit de noodzaak om rekening te houden met het bijzondere karakter van de te vervullen taken en de inherente kenmerken daarvan door overeenkomstige eisen te stellen aan de beroepservaring of bekwaamheid van de medewerker, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel. Tegen deze achtergrond is ook de verwijzing naar de verschillen in aanstelling tussen ambtenaren en arbeidscontractanten met een dienstverband voor bepaalde tijd, onjuist. Zoals reeds is vastgesteld^(*), hebben deze verschillen in aanstelling geen gevolgen voor de daadwerkelijk verrichte taken of voor de aan de betrekking verbonden verplichtingen. Voor zover de procedure voor de selectie van ambtenaren erop is gericht het niveau van de beroepsprestaties op de lange termijn te waarborgen, vormen de in het kader van die procedure vastgestelde bekwaamheid en geschiktheid slechts een gedeeltelijke aanwijzing voor de latere prestaties van de betrokkenen. In elk geval moeten de verschillende geschiktheid en bekwaamheid van ambtenaren en arbeidscontractanten met een dienstverband voor bepaalde tijd, die de regering van de autonome regio Navarra alsook de Spaanse en de Portugese regering afleiden uit de verschillen in aanstelling, tot uitdrukking komen in de aard van de vervulde taken en de in dat verband gestelde eisen, om een onderscheid te kunnen rechtvaardigen wat de inaanmerkingneming van de vervulde diensttijd betreft. Dat is hier echter niet het geval. Gelet op het bovenstaande kom ik tot de conclusie dat het verschil in behandeling tussen ambtenaren in vaste dienst en arbeidscontractanten met een dienstverband voor bepaalde tijd, dat voortvloeit uit het feit dat laatstgenoemden geen recht hebben op toekenning en betaling van de litigieuze toelage op basis van rang, niet kan worden gerechtvaardigd door objectieve redenen.

Conclusie

Tegen de achtergrond van het bovenstaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n^o 1 de Pamplona als volgt te beantwoorden:

„Clausule 4, punt 1, van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd, die is opgenomen in de bijlage bij richtlijn 1999/70/EG, moet aldus worden uitgelegd dat deze bepaling zich verzet tegen een nationale regeling zoals in het hoofdgeding aan de orde, die de toekenning en betaling van een bepaalde toelage op de bezoldiging, die wordt geacht overeen te komen met de rang, voorbehoudt aan ambtenaren in vaste dienst, terwijl arbeidscontractanten met een dienstverband voor bepaalde tijd daar uitdrukkelijk en onder de enkele verwijzing naar de vervulde diensttijd van zijn uitgesloten.”