Arrest van het Hof (Negende kamer) van 19 december 2019

Verordening nr. 528/2012

3 Overweging 5 van verordening nr. 528/2012 luidt:

„De regels voor het op de markt aanbieden van biociden in de Gemeenschap werden vastgesteld bij richtlijn 98/8/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 betreffende het op de markt brengen van biociden (PB 1998, L 123, blz. 1)]. Deze regels moeten worden aangepast in het licht van de ervaring, met name het verslag over de eerste zeven jaar van de toepassing ervan, dat door de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad is ingediend en waarin de problemen met en de zwakke punten van de richtlijn worden geanalyseerd.”

4 Artikel 1 van deze verordening, met als opschrift „Doel en onderwerp”, bepaalt:

„1.

Deze verordening heeft ten doel de werking van de interne markt te verbeteren door de regels voor het op de markt aanbieden en het gebruik van biociden te harmoniseren en tegelijk een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mensen en dieren en van het milieu te waarborgen. De bepalingen van deze verordening stoelen op het voorzorgsbeginsel, dat tot doel heeft de gezondheid van mensen en dieren en het milieu veilig te stellen. [...]

2.

Bij deze verordening worden regels vastgesteld voor:

1. de vaststelling op Unieniveau van een lijst van werkzame stoffen die in biociden mogen worden gebruikt;

2. de toelating voor biociden;

[...]”

5 Artikel 2 van deze verordening heeft als opschrift „Toepassingsgebied” en voorziet in lid 1 in het volgende:

„Deze verordening is van toepassing op biociden en behandelde voorwerpen. Een lijst van de onder deze verordening vallende soorten biociden, met een omschrijving daarvan, is opgenomen in bijlage V.”

6 Artikel 3 van deze verordening, met als opschrift „Definities”, bepaalt in lid 1:

„Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:

1. ‚biociden’:

   • alle stoffen of mengsels die, in de vorm waarin zij aan de gebruiker worden geleverd, uit een of meer werkzame stoffen bestaan dan wel die stoffen bevatten of genereren, met als doel een schadelijk organisme te vernietigen, af te schrikken, onschadelijk te maken, de effecten daarvan te voorkomen of op een andere dan louter fysieke of mechanische wijze te bestrijden;

   • alle stoffen of mengsels die worden gegenereerd door stoffen of mengsels die zelf niet vallen onder het eerste streepje, en die gebruikt worden met als doel een schadelijk organisme te vernietigen, af te schrikken, onschadelijk te maken, de effecten daarvan te voorkomen of op een andere dan louter fysieke of mechanische wijze te bestrijden.

   Behandelde voorwerpen waarvan de primaire werking een biocidale werking is, worden beschouwd als biociden;

[...]

1. ‚werkzame stof’: een stof of micro-organisme met een werking op of tegen schadelijke organismen;

[...]

1. ‚schadelijk organisme’: organisme, inclusief ziekteverwekker, dat ongewenst aanwezig is of een schadelijke invloed heeft op mensen, op menselijke werkzaamheden of de door mensen gebruikte of vervaardigde producten, op dieren of op het milieu;

[...]”

7 Artikel 17, lid 1, van verordening nr. 528/2012 luidt:

„Alleen biociden waarvoor overeenkomstig deze verordening een toelating is verleend, mogen op de markt worden aangeboden en gebruikt.”

8 Bijlage V bij deze verordening, met het opschrift „Soorten biociden en de omschrijving ervan als bedoeld in artikel 2, lid 1”, klasseert deze producten in vier groepen, namelijk desinfecteermiddelen, conserveermiddelen, plaagbestrijdingsmiddelen en andere biociden. In deze bijlage wordt gespecificeerd dat schoonmaakmiddelen die geen biocidale werking beogen, niet onder desinfecteermiddelen vallen en dat, tenzij anders is aangegeven, conserveermiddelen alleen producten betreffen die de ontwikkeling van bacteriën en algen beogen te voorkomen.

Richtlijn 98/8

9 Richtlijn 98/8, die is ingetrokken en vervangen door verordening nr. 528/2012, bepaalde in artikel 2 („Definities”), lid 1, het volgende:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

1. Biociden

   Werkzame stoffen en preparaten die, in de vorm waarin zij aan de gebruiker worden geleverd, een of meer werkzame stoffen bevatten en bestemd zijn om een schadelijk organisme te vernietigen, af te schrikken, onschadelijk te maken, de effecten daarvan te voorkomen of het op andere wijze langs chemische of biologische weg te bestrijden.

[...]”

Verordening (EG) nr. 648/2004

10 Volgens overweging 21 van verordening (EG) nr. 648/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende detergentia (PB 2004, L 104, blz. 1) moet worden „herinnerd aan andere horizontale wetgeving die van toepassing is op oppervlakteactieve stoffen in detergentia”, waaronder richtlijn 98/8.

11 Artikel 2, punt 1, van deze verordening geeft aan wat in deze verordening wordt verstaan onder „detergentia”.

Eerste vraag

28 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het begrip „biocide” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 528/2012 aldus moet worden uitgelegd dat hieronder middelen vallen die een of meer bacteriesoorten, enzymen of andere bestanddelen bevatten die wegens hun specifieke werkingswijze niet direct inwerken op de schadelijke organismen die zij bestrijden, maar op het ontstaan of het in stand houden van de leefomgeving van die organismen, en welke eisen in voorkomend geval aan een dergelijke inwerking moeten worden gesteld.

29 In dit verband moet erop worden gewezen dat richtlijn 98/8 bij verordening nr. 528/2012 is ingetrokken en vervangen, zodat de door het Hof verstrekte uitlegging van die richtlijn ook geldt voor deze verordening voor zover de bepalingen van beide instrumenten van Unierecht als gelijkwaardig kunnen worden beschouwd (zie in die zin arrest van 16 november 2016, Schmidt, C‑417/15, EU:C:2016:881, punt 26 ; 9 maart 2017, Pula Parking, C‑551/15, EU:C:2017:193, punt 31 , en  15 november 2018, Kuhn, C‑308/17, EU:C:2018:911, punt 31 ).

30 In punt 31 van het arrest Söll heeft het Hof geoordeeld dat het begrip „biociden” in artikel 2, lid 1, onder a), van richtlijn 98/8 aldus moet worden uitgelegd dat daartoe ook producten behoren die slechts indirect op de bestreden schadelijke organismen inwerken, wanneer deze producten een of meer werkzame stoffen bevatten die een chemische of biologische reactie teweegbrengen als onderdeel van een causaliteitsketen die erop is gericht deze organismen af te remmen.

31 In dit verband moet worden verduidelijkt dat het Hof in punt 24 van het arrest Söll heeft opgemerkt dat artikel 2, lid 1, onder a), eerste alinea, van richtlijn 98/8 de definitie van een biocide opbouwt rond drie elementen die cumulatief aanwezig moeten zijn. Deze elementen hebben betrekking op de aanwezigheid van een „werkzame stof” in het product, op bepaalde doelen die met dit product worden nagestreefd, en op de chemische of biologische werking ervan. De gevolgtrekking van het Hof in punt 31 van dat arrest was in het bijzonder gebaseerd op een analyse van het tweede element van die definitie, gelezen in het licht van de doelstellingen van die richtlijn.

32 Een vergelijkende beoordeling van de bewoordingen van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 528/2012 en die van artikel 2, lid 1, onder a), van richtlijn 98/8 maakt duidelijk dat dit element in de beide bepalingen vrijwel identiek is geformuleerd, in die zin dat de kwalificatie als „biocide” met name ervan afhankelijk wordt gesteld dat het middel „als doel [heeft] een schadelijk organisme te vernietigen, af te schrikken, onschadelijk te maken, de effecten daarvan te voorkomen of het op andere wijze te bestrijden”.

33 Zoals de advocaat-generaal in punt 29 van haar conclusie heeft opgemerkt, blijft in deze omstandigheden de in het arrest Söll gegeven uitlegging dat niet alleen directe maar ook indirecte effecten van een middel onder het begrip „biocide” vallen, dus toepasbaar op het begrip „biocide” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 528/2012.

34 Een dergelijke uitlegging strookt ook met de context van deze bepaling. Er moet immers aan worden herinnerd dat een „werkzame stof” waaruit een biocide kan bestaan, in artikel 3, lid 1, onder c), van verordening nr. 528/2012 is gedefinieerd als „een stof of micro-organisme met een werking op of tegen schadelijke organismen”. De twee alternatieve bestanddelen van het begrip „werkzame stof”, namelijk werking „op” schadelijke organismen en werking „tegen” deze organismen, bevestigen dat dit begrip, naast een directe werking op schadelijke organismen, ook een indirecte werking tegen deze organismen omvat, mits de inwerking van die stof een onderdeel vormt van een causaliteitsketen die erop is gericht deze organismen af te remmen.

35 Wat de werkingswijze van een biocide betreft, moet daarentegen worden opgemerkt dat artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 528/2012, anders dan artikel 2, lid 1, onder a), van richtlijn 98/8, deze werkingswijze niet beperkt tot het bestrijden van schadelijke organismen langs „chemische of biologische weg”, maar uitbreidt tot het bestrijden daarvan op elke „andere dan louter fysieke of mechanische wijze”.

36 Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 27 van haar conclusie, wijkt de verordening af van het voorstel van de Commissie om het begrip „biocide” uitdrukkelijk te beperken tot biologische en chemische inwerkingen, zoals dat was geformuleerd in artikel 3, lid 1, onder a), van het voorstel van de Commissie van 12 juni 2009 voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het op de markt brengen en het gebruik van biociden [COM(2009) 267 definitief].

37 De uitbreiding van de definitie van de werkingswijze van een biocide die in verordening nr. 528/2012 is doorgevoerd, is in overeenstemming met de in overweging 5 van die verordening genoemde doelstelling om de voorschriften van richtlijn 98/8 „in het licht van de ervaring” aan te passen en een hoger niveau van bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu te waarborgen.

38 Bijgevolg staat het feit dat een middel een probiotische in plaats van chemische werking heeft er op zich niet aan in de weg dat dat middel als een „biocide” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 528/2012 wordt gekwalificeerd. Integendeel, voor zover de probiotische werking van een middel tot stand komt op een „andere dan louter fysieke of mechanische wijze” in de zin van deze bepaling en aan de overige daarin gestelde voorwaarden is voldaan, valt dit product ontegenzeggelijk binnen de werkingssfeer van deze bepaling.

39 In deze omstandigheden moet op de eerste vraag worden geantwoord dat het begrip „biocide” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 528/2012 aldus moet worden uitgelegd dat hieronder middelen vallen die een of meer bacteriesoorten, enzymen of andere bestanddelen bevatten die wegens hun specifieke werkingswijze in beginsel niet direct inwerken op de schadelijke organismen die zij bestrijden, maar op het ontstaan of het in stand houden van de leefomgeving van die organismen, mits dit gebeurt op een andere dan louter fysieke of mechanische wijze, als onderdeel van een causaliteitsketen die erop is gericht deze organismen af te remmen.

Tweede vraag

40 Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 528/2012 aldus moet worden uitgelegd dat het feit dat een middel pas op het te behandelen oppervlak mag worden aangebracht na verwijdering van de op dit oppervlak aanwezige schadelijke organismen waartegen dit middel wordt ingezet, van invloed is op de kwalificatie van het middel als „biocide” in de zin van deze bepaling. Voor het geval dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord, vraagt hij aan de hand van welke maatstaf moet worden beoordeeld of het te behandelen oppervlak na deze verwijdering daadwerkelijk vrij is van dergelijke organismen.

41 In dit verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat uit de gradatie die artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 528/2012 aanbrengt in de doelstellingen van biociden tegelijk een opsomming van die doelstellingen kan worden afgeleid, gaande van de vernietiging van schadelijke organismen tot het voorkomen van de effecten ervan (zie in die zin arrest Söll, punt 28). De in bijlage V bij die verordening opgenomen lijst met de onder die verordening vallende biociden bevat overigens producten met een preventieve werking die over het algemeen worden gebruikt in situaties waar geen schadelijke organismen aanwezig zijn.

42 Hieruit volgt dat het begrip „biocide” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 528/2012 een ruim begrip is, dat zich mede uitstrekt tot preventieve producten. Deze ruime uitlegging wordt bevestigd door de in artikel 1 van deze verordening weergegeven en op het voorzorgsbeginsel gebaseerde doelstelling om „een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mensen en dieren en van het milieu te waarborgen”.

43 Deze doelstelling kan niet volledig worden bereikt indien middelen met „werkzame stoffen” in de zin van artikel 3, lid 1, onder c), van verordening nr. 528/2012 niet worden aangemerkt als „biociden” omdat zij een louter preventieve werking hebben tegen de te bestrijden schadelijke organismen en worden onttrokken aan de bij deze verordening vastgestelde regels inzake het op de markt aanbieden en het gebruik van dergelijke middelen.

44 Zoals het Hof heeft geoordeeld in punt 27 van het arrest Söll, kan immers de enkele aanwezigheid van een werkzame stof als zodanig een gevaar voor het milieu opleveren, los van de vraag of deze stof direct of indirect inwerkt op de organismen waartegen zij wordt ingezet.

45 In de tweede plaats houdt het begrip „werkzame stof” in de zin van artikel 3, lid 1, onder c), van verordening nr. 528/2012 niet in dat de schadelijke organismen vernietigd moeten worden. Wanneer bacteriesoorten, enzymen of andere bestanddelen van een middel het ontstaan of het in stand houden van de leefomgeving van de te bestrijden schadelijke organismen voorkomen door de voedingsbodem ervan weg te nemen, bestrijden zij, als werkzame stof, deze organismen immers preventief.

46 Het feit dat de te bestrijden schadelijke organismen niet door de inwerking van de betrokken stof maar vooraf anderszins zijn uitgeschakeld – gesteld dat dit is aangetoond – doet dus niet af aan de kwalificatie van deze stof als „werkzame stof” in de zin van artikel 3, lid 1, onder c), van verordening nr. 528/2012, aangezien zij van invloed is op het ontstaan van een voor deze schadelijke organismen bevorderlijk leefklimaat.

47 In de derde plaats kan de mogelijke reinigende werking van een middel dat een of meer bacteriesoorten, enzymen of andere bestanddelen bevat die wegens hun specifieke werkingswijze niet direct inwerking hebben op de organismen die zij bestrijden, maar op het ontstaan of het in stand houden van de leefomgeving van die organismen, de kwalificatie ervan als „biocide” niet uitsluiten.

48 Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in de punten 32 en 33 van haar conclusie, zijn detergentia immers niet uitgesloten van de werkingssfeer van verordening nr. 528/2012. Overigens kan een middel, zoals met name blijkt uit overweging 21 van verordening nr. 648/2004, tegelijkertijd worden aangemerkt als „detergens” in de zin van artikel 2, punt 1, van deze verordening en als „biocide” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 528/2012.

49 Voor de kwalificatie van een middel als „biocide” zijn daarom alleen de kenmerken van artikel 3, lid 1, onder a) en c), van verordening nr. 528/2012 relevant.

50 Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 528/2012 aldus moet worden uitgelegd dat het feit dat een middel pas op het te behandelen oppervlak mag worden aangebracht na verwijdering van de op dit oppervlak aanwezige schadelijke organismen waartegen dit middel wordt ingezet, niet van invloed is op de kwalificatie van het middel als „biocide” in de zin van deze bepaling.

Derde vraag

51 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 528/2012 aldus moet worden uitgelegd dat de termijn waarbinnen een middel inwerkt van invloed is op de kwalificatie van dat middel als „biocide” in de zin van deze bepaling.

52 In dit verband volgt uit het onderzoek in het kader van de tweede vraag dat alleen de bestanddelen van de begrippen „biocide” en „werkzame stof” in de zin van artikel 3, lid 1, onder a) en c), van verordening nr. 528/2012 relevant zijn voor de kwalificatie van een middel als „biocide”. De termijn waarbinnen een middel inwerkt, behoort niet tot deze bestanddelen.

53 Derhalve moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 1, onder a), van verordening nr. 528/2012 aldus moet worden uitgelegd dat de termijn waarbinnen een middel inwerkt, niet van invloed is op de kwalificatie van dat middel als „biocide” in de zin van deze bepaling.