A.
Eerste vraag
32.
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of een kind dat onderdaan is van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte en een duurzaam verblijfsrecht heeft, moet beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt teneinde een verblijfsrecht te behouden, zoals het geval zou zijn voor een zelfvoorzienende persoon overeenkomstig regulation 4, lid 1, van de immigratieregeling van 2016.
33.
Zo geformuleerd kan men zich afvragen of de vraag ontvankelijk is en zelfs of het Hof bevoegd is om deze te beantwoorden. In dit verband moet eraan worden herinnerd dat het bij artikel 267 VWEU ingevoerde stelsel van samenwerking op een duidelijke scheiding van de taken van de rechterlijke instanties van de lidstaten en die van het Hof berust. In een krachtens dat artikel ingeleide procedure is het de taak van de rechterlijke instanties van de lidstaten en niet van het Hof om uitlegging te geven aan de nationale bepalingen, en is het niet aan het Hof om uitspraak te doen over de verenigbaarheid van nationale normen met de bepalingen van Unierecht. Het Hof is daarentegen wel bevoegd om de nationale rechter alle uitleggingselementen van Unierecht te geven die hem in staat stellen te beoordelen of de nationale normen verenigbaar zijn met de Unieregeling.(5)
34.
Daartoe kan het nodig zijn dat het Hof de gestelde vragen herformuleert. Het Hof heeft immers tot taak alle bepalingen van Unierecht uit te leggen die noodzakelijk zijn voor de beslechting van de bij de nationale rechterlijke instanties aanhangige gedingen, ook wanneer die bepalingen niet uitdrukkelijk worden genoemd in de door die rechterlijke instanties gestelde vragen.(6) Het is in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verschafte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van het Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven.(7)
35.
In het licht van die rechtspraak en gelet op de gegevens in het verwijzingsbeslissing, lijkt het duidelijk dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 16 van richtlijn 2004/38 vereist dat een kind dat een onderdaan is van een lidstaat van de EER, voor het behoud van zijn duurzame verblijfsrecht beschikt over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt, zoals op grond van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 is vereist tijdens de periode van tijdelijk verblijf.
36.
Wanneer de vraag in deze zin wordt begrepen, moet ze zeer duidelijk en ontkennend worden beantwoord. Hoewel de bewoordingen van een rechtsregel maar zelden eenduidig zijn, komt het toch voor: artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 is hiervan een voorbeeld. In deze bepaling wordt uitdrukkelijk gesteld dat „iedere burger van de Unie die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland heeft verbleven, [...] aldaar een duurzaam verblijfsrecht [heeft]. Dit recht is niet onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III.”(8)
37.
Het vereiste van een verzekering die de ziektekosten volledig dekt is evenwel opgenomen in een van de bepalingen van dat hoofdstuk, namelijk in artikel 7, lid 1, onder b). Als zodanig is deze voorwaarde dus niet langer vereist voor een burger van de Unie die vijf jaar legaal in de gastlidstaat heeft verbleven.
38.
Voor zover dit nodig zou zijn, zou ook kunnen worden verwezen naar overweging 18 van richtlijn 2004/38, waarin ondubbelzinnig de bedoeling van de Uniewetgever wordt bevestigd om burgers van de Unie die een duurzaam verblijfsrecht hebben verkregen, vrij te stellen van alle voorwaarden. Volgens deze overweging mogen immers „[m]et het oog op de totstandbrenging van een effectief mechanisme voor de integratie in de samenleving van het gastland waar de burger van de Unie woont, [...] wanneer het duurzame verblijfsrecht eenmaal verworven is geen voorwaarden meer worden gesteld”.
39.
Met andere woorden: zodra het duurzame verblijfsrecht is verworven, behoeven de burgers van de Unie niet meer te voldoen aan de voorwaarden van artikel 7 van richtlijn 2004/38.(9)
40.
Het Hof heeft deze uitlegging van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 overigens al eerder in soortgelijke omstandigheden gegeven. Uit het arrest van
13 september 2016, Rendón Marín (C‑165/14, EU:C:2016:675
), volgt dat wanneer het kind van een onderdaan van een derde land op grond van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 een duurzaam verblijfsrecht in een lidstaat heeft verworven, het verblijfsrecht van dat kind „niet [is] onderworpen aan de voorwaarden van hoofdstuk III van deze richtlijn, en met name niet aan die van artikel 7, lid 1, onder b), ervan”(10).
41.
Ten slotte voeg ik hieraan toe dat artikel 16, lid 2, van richtlijn 2004/38 benadrukt dat deze regel ook van toepassing is ten aanzien van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal in de gastlidstaat bij de in artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/38 bedoelde burger van de Unie hebben gewoond.
42.
Op grond van de voorgaande overwegingen is het bijgevolg duidelijk dat artikel 16 van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat een kind dat onderdaan is van een lidstaat van de EER en dat op grond van die bepaling een duurzaam verblijfsrecht heeft verkregen, voor het behoud van zijn duurzaam verblijfsrecht niet hoeft te beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt.
B.
Tweede vraag
43.
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 7, lid 1, van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat voor een economisch niet-actieve persoon slechts is voldaan aan het vereiste van een verzekering die de ziektekosten volledig dekt, wanneer een dergelijke dekking zich uitstrekt tot zowel deze persoon als al zijn relevante gezinsleden. De verwijzende rechter verwijst in zijn vraag tevens naar punt 70 van het arrest van het Hof van
23 februari 2010, Teixeira (C‑480/08, EU:C:2010:83
; hierna: „arrest Teixeira”). Deze twee punten zal ik achtereenvolgens onderzoeken. Ik zal afsluiten met een opmerking over het begrip „verzekering die de ziektekosten volledig dekt”.
1. Personen die krachtens artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 moeten beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt
44.
Volgens artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 heeft iedere burger van de Unie het recht om meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven „indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het socialebijstandsstelsel van het gastland, en over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt”.
45.
Hoewel de formulering in de Engelse versie van die bepaling aanleiding had kunnen geven tot twijfel over de draagwijdte van de verplichting op grond van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 om te beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt, moet worden opgemerkt dat het Hof deze bepaling onlangs heeft uitgelegd en de door de verwijzende rechter gestelde vraag heeft beantwoord.
46.
In zijn arrest van
15 juli 2021, A (Openbare gezondheidszorg) (C‑535/19, EU:C:2021:595
), heeft het Hof geoordeeld dat „uit artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, gelezen in het licht van overweging 10 ervan, volgt dat de lidstaten van burgers van de Unie die staatsburger van een andere lidstaat zijn en die aanspraak willen maken op het recht om meer dan drie maanden op hun grondgebied te verblijven zonder een economische activiteit uit te oefenen, mogen vereisen dat zij voor zichzelf en voor hun familieleden over een verzekering beschikken die de ziektekosten in de gastlidstaat volledig dekt, en over voldoende bestaansmiddelen beschikken om tijdens hun verblijf niet ten laste te komen van het socialebijstandsstelsel van die lidstaat”(11).
47.
Zoals in dat arrest is uiteengezet, blijkt uit artikel 14, lid 2, van richtlijn 2004/38 dat het recht van burgers van de Unie en hun familieleden om op grond van artikel 7 van die richtlijn in de gastlidstaat te verblijven, alleen behouden blijft als die burgers en familieleden voldoen aan de in de laatstgenoemde bepaling gestelde voorwaarden. Uit artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, gelezen in samenhang met artikel 14, lid 2, ervan, volgt dus dat de economisch niet-actieve burger van de Unie gedurende de gehele periode van verblijf van meer dan drie maanden en minder dan vijf jaar op het grondgebied van de gastlidstaat, voor zichzelf en voor zijn familieleden met name moet beschikken over een verzekering die de ziektekosten volledig dekt om te voorkomen dat hij een onredelijke belasting voor de overheidsfinanciën van die lidstaat vormt.(12)
48.
Ofschoon de formulering van artikel 7, lid 1, onder b), in de Engelse taalversie mogelijk niet eenduidig is, is deze uitlegging volledig in overeenstemming met de andere taalversies van de bepaling.(13) Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering evenwel niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling dienen of voorrang hebben boven de andere taalversies.(14)
49.
Bovendien is de door het Hof gegeven uitlegging van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 ook in overeenstemming met de algemene opzet en het doel van de regeling waarvan die bepaling deel uitmaakt. In dat verband kan ik verwijzen naar respectievelijk artikel 12, lid 2, en artikel 14, lid 2, van richtlijn 2004/38 en naar overweging 10 van die richtlijn.
50.
Gelet op het voorgaande kan ik niet anders dan bevestigen dat artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 aldus moet worden uitgelegd dat economisch niet-actieve burgers van de Unie gedurende een verblijf van meer dan drie maanden en minder dan vijf jaar in de gastlidstaat moeten beschikken over een verzekering die de ziektekosten voor henzelf en voor hun familieleden volledig dekt.
2. Draagwijdte van de uitlegging in het arrest Teixeira
51.
In punt 70 van het arrest Teixeira heeft het Hof geoordeeld dat voor het aan artikel 12 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap(15) ontleende recht van verblijf in de gastlidstaat van de ouder die daadwerkelijk de zorg heeft voor een kind dat gebruikmaakt van het recht om onderwijs te volgen, niet als voorwaarde geldt dat die ouder over toereikende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat hij tijdens zijn verblijf ten laste komt van het socialebijstandsstelsel van die lidstaat, en over een verzekering die de ziektekosten aldaar volledig dekt.
52.
In herinnering moet worden gebracht dat, hoewel artikel 12 van verordening nr. 1612/68 is ingetrokken en vervangen door artikel 10 van verordening nr. 492/2011, de bewoordingen van die twee bepalingen identiek zijn en de rechtspraak van het Hof met betrekking tot eerstgenoemde bepaling dus relevant blijft voor de uitlegging van artikel 10 van verordening nr. 492/2011.(16)
53.
Het lijdt dus geen twijfel dat de kinderen van een onderdaan van een lidstaat die werkt of heeft gewerkt in de gastlidstaat, evenals de ouder die daadwerkelijk voor hen zorgt, in deze laatste staat een zelfstandig recht van verblijf hebben op de enkele grondslag van artikel 10 van verordening nr. 492/2011, zonder dat zij behoeven te voldoen aan de in richtlijn 2004/38 gestelde voorwaarden, met inbegrip van de voorwaarde dat de betrokkenen beschikken over voldoende bestaansmiddelen en over een verzekering die de ziektekosten in die staat volledig dekt.(17)
54.
Het verzoek om een prejudiciële beslissing bevatte in dit verband geen informatie. In haar schriftelijke antwoord op de vragen van het Hof heeft VI echter verklaard dat haar echtgenoot, die de vader is van het kind waarop het geding betrekking heeft, net als zij de Pakistaanse nationaliteit heeft. In haar antwoord erkent VI zelf dat zij derhalve niet betoogt dat de situatie binnen de werkingssfeer van artikel 10 van verordening nr. 492/2011 valt.(18)
55.
Gelet op het voorgaande kan artikel 10 van verordening nr. 492/2011 niet van invloed zijn op het antwoord op de tweede prejudiciële vraag.
3. Afsluitende opmerking over het begrip „verzekering die de ziektekosten volledig dekt”
56.
Mijns inziens kan er niet aan voorbij worden gegaan dat wellicht een andere fundamentele vraag die aan het geschil tussen de partijen in het hoofdgeding ten grondslag ligt, luidt of het recht om gebruik te maken van gezondheidszorg die door een publiek gezondheidszorgstelsel (namelijk de National Health Service; hierna: „NHS”) wordt geleverd, een „verzekering die de ziektekosten volledig dekt” vormt in de zin van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38.(19) Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt bovendien dat tijdens het debat voor de verwijzende rechter uitdrukkelijk aan de orde is gekomen of vraag over de verzekering die de ziektekosten volledig dekt moest worden gesteld.
57.
Evenwel moet worden toegegeven dat enerzijds de vertegenwoordiger van verzoekster duidelijk heeft geantwoord dat „de tweede ontwerpvraag [...] niet opnieuw [hoeft] te worden geformuleerd of opgesplitst om te vragen wat onder een ‚verzekering die de ziektekosten volledig dekt’ dient te worden verstaan”(20), en dat anderzijds de verwijzende rechter het niet nodig heeft geacht om deze kwestie aan het Hof voor te leggen. De tweede prejudiciële vraag heeft namelijk geen betrekking op de „aard” of de materiële werkingssfeer van het vereiste van „ziektekostenverzekering”.
58.
Voorts bevat het verzoek om een prejudiciële beslissing geen nadere informatie dienaangaande, behalve de verwijzing naar een beslissing van de Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) (hoogste rechter in burgerlijke zaken in Engeland en Wales, Verenigd Koninkrijk)(21) in de formulering van de derde vraag, betreffende de wederkerigheidsregelingen van de gemeenschappelijke reiszone tussen het Verenigd Koninkrijk en Ierland.
59.
Ten slotte kan ik alleen maar betreuren dat het Verenigd Koninkrijk het niet nuttig heeft geacht om schriftelijke opmerkingen in te dienen of te verzoeken om een hoorzitting, zodat het de werking en de draagwijdte van zijn publieke gezondheidszorgstelsel aan het Hof had kunnen toelichten.(22)
60.
Gelet op het voorgaande lijkt het mij allesbehalve het juiste moment om op deze kwestie in te gaan, ook al zal de verwijzende rechter niet langer de mogelijkheid hebben om zich over dit onderwerp tot het Hof te wenden, aangezien het Verenigd Koninkrijk ervoor heeft gekozen om de Europese Unie te verlaten.
61.
Bijgevolg kan in dit verband alleen kan worden gezegd dat, ten eerste, de Uniewetgever rekening heeft gehouden met de vrees van de lidstaten dat hun overheidsfinanciën door de uitoefening van het recht van vrij verkeer zouden kunnen worden geraakt(23), maar dat, ten tweede, hij niet zo ver is gegaan dat het vereiste van de „verzekering die de ziektekosten volledig dekt” door een particuliere marktdeelnemer moest aangeboden en dat, ten derde, hij de voorkeur heeft gegeven aan de bewoordingen „verzekering die de ziektekosten in het gastland volledig dekt”, terwijl artikel 1, lid 1, van richtlijn 90/365/EEG van de Raad van 28 juni 1990 betreffende het verblijfsrecht van werknemers en zelfstandigen die hun beroepswerkzaamheid hebben beëindigd (PB 1990, L 180, blz. 28) voorheen eiste dat de ziektekostenverzekering „alle risico’s in het gastland” dekte.(24)
62.
Hoewel in richtlijn 2004/38 niet nader wordt aangegeven hoe het begrip „volledig” moet worden opgevat, verwijst de richtlijn voor de betekenis die aan dit begrip moet worden gegeven al evenmin naar het nationale recht. Daaruit volgt dat dit begrip voor de toepassing van deze richtlijn moet worden geacht te duiden op een autonoom Unierechtelijk begrip, dat op het grondgebied van alle lidstaten uniform moet worden uitgelegd.(25) Daarnaast mogen de bepalingen van richtlijn 2004/38, gelet op de context en de doelstellingen ervan, niet restrictief worden uitgelegd en mag aan deze bepalingen in geen geval hun nuttig effect worden ontnomen.(26) Dit betekent a contrario dat een voorwaarde die het vrije verkeer nadelig kan beïnvloeden, zoals de voorwaarde betreffende de in artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 bedoelde verzekering die de ziektekosten volledig dekt, restrictief moet worden uitgelegd.
63.
In deze omstandigheden ben ik van mening dat de dekking van een ziektekostenverzekering als „volledig” moet worden beschouwd in de zin van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38, wanneer de dekking die de burger van de Unie geniet overeenkomt met de dekking die de gastlidstaat kosteloos aan zijn eigen onderdanen verstrekt, temeer daar de lidstaten kunnen bepalen dat de toegang tot hun ziektekostenverzekeringsstelsel niet kosteloos is(27), of met de dekking die een lidstaat van zijn eigen onderdanen verlangt, met name wanneer burgers van de Unie op dezelfde wijze als de onderdanen van de betrokken lidstaat bijdragen aan de belastingen waaruit het gezondheidsstelsel wordt gefinancierd.
64.
Deze uitlegging is niet van dien aard dat daarmee de overheidsfinanciën buitensporig belast zouden kunnen worden, en is in zoverre in overeenstemming met het onderliggende doel van richtlijn 2004/38. Daarnaast sluit ze, mutatis mutandis, aan bij hetgeen is vereist met betrekking tot de voorwaarde van voldoende bestaansmiddelen, die ook op grond van artikel 7, lid 1, onder b), van richtlijn 2004/38 zijn vereist. Volgens artikel 8, lid 4, van richtlijn 2004/38 mag het bedrag dat als „voldoende bestaansmiddelen” wordt beschouwd, niet hoger liggen dan het minimumbedrag waaronder onderdanen van de gastlidstaat in aanmerking komen voor sociale bijstand, of, indien dit criterium niet voorhanden is, dan het minimale socialezekerheidspensioen dat de gastlidstaat uitkeert. Het is daarom logisch dat de ziektekosten als „volledig” gedekt worden beschouwd wanneer de dekking overeenstemt met hetgeen aan de onderdanen van de gastlidstaat wordt gegeven of van hen wordt verlangd.