A.
Eerste en tweede prejudiciële vraag
31.
De verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een regeling zoals het bestreden besluit een plan of programma is waarvoor een SMB moet worden uitgevoerd.
32.
In het arrest Windturbines in Aalter en Nevele heeft het Hof onder meer het volgende verklaard:
-
„Zoals artikel 1 ervan in herinnering brengt, is het doel van deze richtlijn [...] te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling.”
-
„Zoals uit dit artikel 1 volgt, is het wezenlijke doel van [de SMB-richtlijn] dan ook ervoor te zorgen dat plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben, tijdens hun voorbereiding en vóór hun vaststelling, aan een milieubeoordeling worden onderworpen”.
-
„Bovendien strookt de ruime uitlegging van het begrip ,plannen en programma’s’ ook met de internationale verbintenissen van de Unie, zoals die met name uit artikel 2, lid 7, van het [te Espoo tot stand gekomen Verdrag inzake milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband] blijken.”(14)
33.
De regels inzake de werkingssfeer van de SMB-richtlijn zijn hoofdzakelijk opgenomen in twee samenhangende artikelen:
-
artikel 2, onder a), bevat de cumulatieve vereisten waaraan plannen en programma’s moeten voldoen om onder de richtlijn te vallen: zij moeten a) „door een instantie op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden opgesteld en/of vastgesteld, of [...] door een instantie worden opgesteld om middels een wetgevingsprocedure door het parlement of de regering te worden vastgesteld”, en b) „door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven”;
-
artikel 3, lid 2, onder a), stelt de voorwaarden vast om te bepalen welke van die plannen en programma’s waarschijnlijk aanzienlijke milieueffecten hebben en derhalve aan een SMB moeten worden onderworpen: het gaat om plannen en programma’s die a) worden voorbereid met betrekking tot bepaalde (gevoelige) economische sectoren en activiteiten, en b) het kader „vormen” voor de toekenning van toekomstige vergunningen.
34.
In artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn wordt de verplichting om een SMB uit te voeren uitgebreid naar plannen en programma’s die betrekking hebben op activiteiten die niet gevoelig zijn, maar wel aanzienlijke milieueffecten hebben. Over die plannen en programma’s gaat de derde prejudiciële vraag.
35.
Uit die bepalingen, gelezen in hun onderlinge samenhang, vloeien in feite vier vereisten voort, die ik hieronder zal analyseren om na te gaan of lokale regelgeving zoals het bestreden besluit een onder artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn vallend plan of programma is.
36.
De aanname waarvan de verwijzende rechter uitgaat is dat dit besluit, gelet op de rechtspraak van het Hof, „moet worden aangemerkt als een plan of programma in de zin van artikel 2, onder a), van de SMB-richtlijn”.(15) Zoals ik zal uiteenzetten, deel ik deze mening.
1. Opstelling of vaststelling van het plan of programma door een instantie van de lidstaat
37.
Het eerste vereiste, bij de beoordeling waarvan gewoonlijk geen uitleggingsproblemen rijzen, is dat de nationale regeling is op- of vastgesteld door een instantie van een lidstaat op nationaal, regionaal of lokaal niveau.
38.
In deze zaak wordt niet betwist dat het besluit is vastgesteld door een Duitse lokale instantie, namelijk de Landkreis Rosenheim.
2. Door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen voorgeschreven plan of programma
39.
Volgens artikel 2, onder a), tweede streepje, van de SMB-richtlijn zijn plannen of programma’s die door de instanties van een lidstaat worden vastgesteld en die binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen, die welke „door wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen zijn voorgeschreven”.
40.
Sinds het arrest Inter-Environnement Bruxelles e.a. moeten plannen en programma’s worden aangemerkt als „voorgeschreven” in de zin en voor de toepassing van die richtlijn wanneer de vaststelling ervan is geregeld in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen waarin is aangegeven welke instanties bevoegd zijn om die plannen en programma’s vast te stellen en volgens welke procedure zij moeten worden opgesteld.(16)
41.
Aldus heeft het Hof een ruime uitlegging gegeven aan de SMB-richtlijn, volgens welke deze richtlijn van toepassing is op plannen en programma’s waarin nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen voorzien, ongeacht of de vaststelling van die plannen en programma’s verplicht dan wel facultatief is.(17)
42.
Deze rechtspraak is „ter discussie gesteld” en in de zaak Windturbines in Aalter en Nevele werd aan het Hof de expliciete suggestie gedaan om die rechtspraak te wijzigen.
43.
Het Hof heeft in die zaak evenwel geweigerd om zijn eerdere rechtspraak te wijzigen. Het heeft herhaald dat de „doelstellingen [van de SMB-richtlijn] […] in gevaar [zouden] dreigen te komen indien artikel 2, onder a), [...] aldus zou worden uitgelegd dat de in deze richtlijn neergelegde milieubeoordelingsplicht alleen geldt voor plannen of programma’s waarvan de vaststelling verplicht is. […] [D]e vaststelling van plannen en programma’s [is] immers vaak niet algemeen verplicht. Ook zou die uitlegging lidstaten de mogelijkheid geven om de milieubeoordelingsplicht moeiteloos te omzeilen door doelbewust niet te bepalen dat de bevoegde autoriteiten dergelijke plannen of programma’s verplicht moeten vaststellen.”(18)
44.
Artikel 2, onder a), tweede streepje, van de SMB-richtlijn moet derhalve aldus worden uitgelegd „dat de plannen en programma’s waarvan de vaststelling is geregeld in nationale wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen waarin de voor de vaststelling van deze plannen en programma’s bevoegde autoriteiten zijn aangegeven en de procedure voor de opstelling ervan is bepaald, moeten worden aangemerkt als ,voorgeschreven’ in de zin en voor de toepassing van [de SMB-richtlijn]”.(19)
45.
De Landesanwaltschaft Bayer verzoekt het Hof opnieuw om zijn rechtspraak te wijzigen(20), maar voert mijns inziens geen nieuwe overtuigende argumenten aan om haar stelling te onderbouwen. De verwijzende rechter stelt geen vragen met betrekking tot dit punt.
46.
Met het arrest Windturbines in Aalter en Nevele is de kwestie naar mijn oordeel definitief beslecht door de Grote kamer van het Hof, zodat er geen redenen zijn om deze rechtspraak te herzien.
47.
Volgens de verwijzende rechter(21) is het bestreden besluit vastgesteld op grond van de toepasselijke bepalingen van het BNatSchgG. Het gaat derhalve om een besluit dat is voorgeschreven door wettelijke bepalingen, maar dat niet verplicht moet worden opgesteld. Het voldoet daarmee aan het tweede vereiste om te kunnen spreken van een aan de SMB-verplichting onderworpen plan of programma.
3. Plan of programma voor een (gevoelige) economische sector die onder de SMB-richtlijn valt
48.
In artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn is bepaald dat, onverminderd lid 3 van dat artikel, „een milieubeoordeling [wordt] gemaakt van alle plannen en programma’s […] die voorbereid worden met betrekking tot landbouw, bosbouw, visserij, energie, industrie, vervoer, afvalstoffenbeheer, waterbeheer, telecommunicatie, toerisme en ruimtelijke ordening of grondgebruik”.
49.
In de woorden van het Hof „[stelt] [a]rtikel 3 van [de SMB-richtlijn] […] de verplichting om een bepaald plan of programma te onderwerpen aan een milieubeoordeling afhankelijk van de voorwaarde dat het in deze bepaling bedoelde plan of programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben [...]. Meer in het bijzonder moet krachtens artikel 3, lid 2, onder a), van deze richtlijn een systematische milieubeoordeling worden verricht voor de plannen en programma’s die voorbereid worden met betrekking tot bepaalde sectoren en die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de projecten die worden genoemd in de bijlagen I en II bij [de SMB-richtlijn] [...]”.(22)
50.
Zoals blijkt uit de bijlagen I en II bij de MEB-richtlijn en richtlijn 92/43, gaat het om ecologisch gevoelige sectoren, waarvoor systematisch een SMB moet worden verricht.(23)
51.
Volgens de verwijzende rechter is het bestreden besluit opgesteld voor een sector (natuurbescherming en landschapsverzorging) waarop de vereisten van artikel 5 van de SMB-richtlijn niet zijn toegesneden en die derhalve niet wordt genoemd in artikel 3, lid 2, onder a), van die richtlijn.(24)
52.
Verder voegt de verwijzende rechter hieraan toe dat het vereiste dat plannen en programma’s voor een bepaalde sector worden „voorbereid” tot op heden weinig aan bod is gekomen in de rechtspraak van het Hof; hij verzoekt het Hof dan ook om te verduidelijken:
-
of het begrip „voorbereiding” impliceert dat de plannen en programma’s specifiek en doelgericht worden ontwikkeld voor een van de sectoren als bedoeld in artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn, dan wel
-
of het voldoende is dat de plannen en programma’s daadwerkelijk gevolgen hebben voor de genoemde sectoren (in casu landbouw, bosbouw, grondgebruik), ook al werden deze plannen en programma’s voorbereid voor andere sectoren die niet in die bepaling worden genoemd (in casu natuurbescherming en landschapsverzorging).(25)
53.
Het klopt dat het Hof geen bijzondere eisen heeft gesteld waar het gaat om het beoordelen van dat vereiste teneinde te bepalen of een plan of programma vóór de vaststelling ervan aan een SMB moet worden onderworpen. Het volstaat dat het plan of programma betrekking heeft op, van invloed is op of gevolgen heeft voor een van die sectoren om te stellen dat het is voorbereid voor de sector, mits die sector wordt genoemd in artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn.(26)
54.
Het Hof heeft ook de in dat artikel genoemde gevoelige sectoren ruim uitgelegd. Meer specifiek:
-
heeft het Hof betoogd dat de verwijzing in die bepaling naar „ruimtelijke ordening” en naar „grondgebruik” erop duidt dat „de betrokken sector niet beperkt is tot grondgebruik in de enge betekenis, te weten de afbakening van het grondgebied in zones en de omschrijving van de in die zones toegelaten activiteiten, maar dat deze sector noodzakelijkerwijze een ruimer domein bestrijkt”(27);
-
heeft het uitgelegd dat een besluit dat een omtrek voor stedelijke verkaveling vaststelt waarbij wordt toegestaan dat wordt afgeweken van de stedenbouwkundige voorschriften voor bouwwerken en ruimtelijke ordening, onder de sector „ruimtelijke ordening of grondgebruik” in de zin van artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn valt(28);
-
heeft het verklaard dat een SMB vereist was voor een presidentieel besluit waarbij maatregelen werden vastgesteld voor de bescherming van een bergmassief en hoofdstedelijke parken(29), waarvan artikel 1 onder meer bepaalde dat het voorwerp van het besluit „de bescherming van het landschap” was(30).
55.
Naar mijn oordeel belet niets dat nationale maatregelen ter bescherming van natuur en landschap worden voorbereid met betrekking tot de in artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn genoemde gevoelige sectoren, zelfs indien zij niet direct en specifiek, maar slechts indirect de bescherming van die sectoren beogen. Indien aan de overige vereisten is voldaan, moet vóór de vaststelling van de desbetreffende plannen en programma’s in het algemeen dus een SMB worden uitgevoerd.
56.
In haar schriftelijke opmerkingen stelt de Commissie dat artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn een uitputtende lijst van specifieke sectoren bevat en dat die lijst niet kan worden verruimd of uitgebreid naar andere sectoren die niet uitdrukkelijk zijn genoemd. Dat was namelijk de wil van de wetgever, aldus de Commissie.(31)
57.
Middels de arresten van het Hof zijn geen nieuwe gevoelige sectoren in die uitputtende lijst opgenomen. In die arresten wordt louter een niet-restrictieve uitlegging gegeven aan de in de lijst opgenomen sectoren en wordt erop gewezen dat het niet nodig is dat een plan of programma direct en uitdrukkelijk is voorbereid voor een of meerdere van die sectoren, maar dat het voldoende is dat het betrekking heeft op of gevolgen heeft voor die sectoren.
58.
Ik deel de uitlegging van het Hof en zie geen redenen om een wijziging van de gehanteerde rechtspraak voor te stellen.
59.
De bewoordingen van artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn bieden steun voor deze uitlegging van die bepaling. In diverse taalversies wordt terminologie gebruikt die voor de toepassing van de bepaling op alle plannen en programma’s die worden voorbereid met betrekking tot gevoelige sectoren pleit.(32) Op basis van deze uitdrukking kan de tekst aldus worden uitgelegd dat het plan of programma niet uitdrukkelijk en uitsluitend gericht hoeft te zijn op een van deze sectoren: het volstaat dat het er aanzienlijke gevolgen voor heeft.
60.
In tegenstelling tot wat de Duitse, de Ierse en de Tsjechische regering beweren, houdt een dergelijke uitlegging geen ongerechtvaardigde uitbreiding van de werkingssfeer van artikel 3, lid 2, van de SMB-richtlijn ten nadele van lid 4 van dat artikel in. Met deze uitlegging wordt mijns inziens voorkomen dat de lidstaten zich zouden onttrekken aan de verplichting om een SMB uit te voeren voor plannen en programma’s die gevolgen hebben voor gevoelige sectoren, door die plannen en programma’s te verbergen achter andere terminologie, bijvoorbeeld door te stellen dat zij gericht zijn op de bescherming van natuur en landschap.
61.
In werkelijkheid vinden de bezwaren in dit verband hun oorsprong in een zeker terminologisch misverstand: de bescherming van natuur en landschap is in feite geen sector die op gelijke voet kan worden geplaatst met de sectoren die specifiek worden genoemd in artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn. Indien dat wel zo was, zou het uitleggingsbeginsel van „inclusio unius exclusio alterius” van toepassing zijn en zou het ontbreken van deze vermeende sector in de opsomming gelijkstaan aan de uitsluiting ervan.
62.
De in de bepaling genoemde sectoren blijken echter betrekking te hebben op heel specifieke actiegebieden (landbouw, visserij, vervoer, energie, telecommunicatie enz.), terwijl de bescherming van natuur en landschap een horizontale doelstelling is, die als zodanig ten grondslag kan liggen aan maatregelen die min of meer directe gevolgen hebben voor elk van die gevoelige sectoren.
63.
Ik zie niet in waarom de vereisten van artikel 5, lid 1, van de SMB-richtlijn zouden kunnen worden „toegesneden”(33) op de plannen en programma’s van de genoemde sectoren maar niet op een besluit dat direct gericht is op de bescherming van natuur en landschap en indirect gevolgen heeft voor die sectoren. Naar mijn oordeel staat er niets aan in de weg dat er een rapport wordt opgesteld waarin de aanzienlijke milieueffecten worden genoemd, beschreven en beoordeeld die de uitvoering van een plan of programma dat tot doel heeft de natuur en het landschap te beschermen, waarschijnlijk kan hebben.(34)
64.
Het bestreden besluit, dat de natuur en het landschap beschermt in een van de in de Beierse wetgeving omschreven gebieden (die ongeveer 30 % van het grondgebied van de deelstaat beslaan), heeft tegelijkertijd ook gevolgen voor sommige van voornoemde gevoelige sectoren.
65.
Bund Naturschutz legt uit welke gevolgen het besluit heeft voor het „grondgebruik”, een sector die uitdrukkelijk is genoemd in artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn. Bij het besluit worden onder meer regels vastgelegd voor de uitvoering van bouwwerkzaamheden en de uitoefening van land- en bosbouwactiviteiten; het verband met „grondgebruik” (waaronder ook „ruimtelijke ordening”) lijkt dus vast te staan.(35)
66.
Bij het besluit wordt een voorafgaande vergunning verplicht gesteld voor een hele reeks activiteiten in de beschermde zone.(36) Die vergunningen beschermen de grond tegen bepaalde gebruiksvormen en vormen mijn inziens maatregelen met betrekking tot het grondgebruik en de ruimtelijke ordening: twee sectoren die, zoals gezegd, worden genoemd in artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn.
67.
Meer concreet is in § 5 van het besluit voorzien in een vergunningsplicht voor onder meer de oprichting van gebouwen(37), waterbeheer(38), de instandhouding van weiden(39) en bosbouw(40).(41)
4. Plan of programma dat een referentiekader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten die onder de MEB-richtlijn vallen
68.
Plannen of programma’s die worden voorbereid met betrekking tot bepaalde gevoelige sectoren, worden volgens artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn verplicht aan een SMB onderworpen wanneer zij het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor projecten die zijn opgenomen in de bijlagen I en II bij de MEB-richtlijn.(42)
69.
Volgens dat artikel worden plannen en programma’s dus aan een SMB onderworpen, mits:
-
de plannen of programma’s het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de uitvoering van projecten, en
-
het gaat om projecten die worden genoemd in de bijlagen I en II bij de MEB-richtlijn.
a) Plan of programma dat voorziet in de toekenning van een vergunning voor projecten die zijn opgenomen in de bijlagen I en II bij de MEB-richtlijn
70.
Volgens artikel 1, lid 2, van de MEB-richtlijn wordt onder het begrip „project” verstaan:
-
de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken,
-
andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten.
71.
Het begrip „project” als omschreven in de definitie [met name in het eerste streepje van artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn] betreft werken of ingrepen die de materiële toestand van de plaats veranderen.(43)
72.
Volgens artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn moet een beoordeling worden verricht voor projecten die „een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, onder meer gezien hun aard, omvang of ligging”, zoals omschreven in artikel 4 van die richtlijn, waarin wordt verwezen naar de in de bijlagen I en II bij de richtlijn genoemde projecten.(44)
73.
Uit artikel 2, lid 1, van de MEB-richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 1, van die richtlijn, volgt dat de onder bijlage I bij die richtlijn vallende projecten uit hun aard een aanzienlijk milieueffect dreigen te hebben en absoluut moeten worden onderworpen aan een MEB.(45)
74.
Voor de projecten die onder bijlage II vallen, bepalen de lidstaten door middel van een onderzoek per geval of aan de hand van door hen vastgestelde drempelwaarden of criteria of deze aan een MEB moeten worden onderworpen.
75.
Het bestreden besluit bevat bepalingen over activiteiten die niet onder het begrip „project” van de MEB-richtlijn vallen, maar ook bepalingen over andere activiteiten die wel onder dat begrip vallen.
76.
Zoals de Commissie aangeeft(46), bevat het besluit enkele activiteiten waarvoor weliswaar vooraf een vergunning moet worden verkregen, maar die buiten het begrip „project” vallen.(47) Geen van deze activiteiten behelst de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken, en er is ook geen sprake van ingrepen in natuurlijk milieu of landschap. Die activiteiten vallen dus niet onder de definitie van het begrip „project” van de MEB-richtlijn, hetgeen impliceert dat er voor de regeling waarin zij zijn opgenomen, vooraf geen SMB hoeft te worden uitgevoerd.
77.
In het bestreden besluit is er echter ook voorzien in een vergunningsplicht voor het in de beschermingszone uitvoeren van andere activiteiten waarbij er wel sprake is van projecten als bedoeld in de bijlagen I en II bij de MEB-richtlijn. Dat is het geval voor diverse activiteiten die in de §§ 4 en 5 van het besluit zijn beschreven.(48) Ik herinner er voorts aan dat ook de verwijzende rechter die mening is toegedaan.(49)
78.
De laatstgenoemde activiteiten (waarvoor op grond van § 5 van het besluit een vergunningsplicht geldt) kunnen, zoals ik al zei, gemakkelijk worden ingedeeld onder de in de bijlagen I en II bij de MEB-richtlijn genoemde projecten.(50)
79.
Bovendien is in § 5, lid 1, punt 1, van het besluit voorzien in een verplichte vergunning om „welke werken dan ook aan te leggen, te renoveren of het gebruik ervan te wijzigen[(51)], zelfs indien daarvoor geen bouwvergunning vereist is”. Naar dergelijke werken wordt verwezen in diverse soorten projecten die zijn opgenomen in de bijlagen I en II bij de MEB-richtlijn.
80.
In beginsel zou het bestreden besluit dan ook kunnen worden aangemerkt als een plan of programma dat, wat de verplichting betreft dat er eerst een SMB wordt uitgevoerd, voorziet in de toekenning van vergunningen voor projecten die zijn opgenomen in de bijlagen I en II bij de MEB-richtlijn.
81.
Nagegaan moet nu worden of het besluit tevens een referentiekader vormt voor de toekomstige uitwerking van projecten die onder de MEB-richtlijn vallen.
b) Plan of programma dat een kader vormt voor de toekenning van toekomstige projectvergunningen
82.
Artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn vereist dat het plan of programma het kader vormt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de in de bijlagen I en II bij de MEB-richtlijn genoemde projecten.
83.
Dit is de voorwaarde die de meeste problemen oplevert bij de toepassing van de SMB-richtlijn. Zoals ik destijds heb aangegeven, is het feit dat „dergelijke plannen en programma’s het regelgevingskader moeten bevatten voor de toekenning van latere vergunningen voor projecten met aanzienlijke milieueffecten [...] het sleutelelement om de werkingssfeer van de SMB-richtlijn correct af te bakenen, zonder al te veel in te grijpen in de wetgevingsactiviteiten van de lidstaten”.(52)
84.
De woordgroep „die het kader vormen voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor [...] projecten” bevat geen enkele verwijzing naar het nationale recht. Het gaat dus om een autonoom Unierechtelijk begrip dat op het grondgebied van de Unie uniform moet worden uitgelegd.(53)
85.
Een plan of een programma vormt een referentiekader voor de toekomstige toekenning van vergunningen voor projecten die onder de MEB-richtlijn vallen wanneer het een „handeling [is] die, door vaststelling van op de betrokken sector toepasselijke regels en controleprocedures, een groot pakket criteria en modaliteiten vaststelt voor de goedkeuring en de uitvoering van één of meerdere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben”.(54)
86.
Zo wordt gewaarborgd dat voorschriften die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, aan een milieubeoordeling worden onderworpen(55); omgekeerd wordt vermeden dat een SMB vereist is wanneer het gaat om afzonderlijk vastgestelde criteria of voorwaarden.
87.
Het Hof heeft verduidelijkt dat het begrip „groot pakket criteria en modaliteiten” op een kwalitatieve en niet op een kwantitatieve manier moet worden begrepen. Het is voldoende dat het pakket groot is – het hoeft niet uitputtend te zijn – opdat een SMB van het plan of programma dat dit pakket vaststelt vereist is. Aldus wordt ook een halt toegeroepen aan mogelijke strategieën die beogen de door de SMB-richtlijn opgelegde verplichtingen te ontwijken, bijvoorbeeld door fragmentering van de maatregelen, waardoor deze richtlijn haar nuttige werking deels verliest.(56)
88.
Een nationale regeling vormt slechts een kader voor de voorbereiding van projecten die onder de bijlagen I en II bij de MEB-richtlijn vallen indien er middels dat kader voorwaarden kunnen worden verbonden aan die projecten.(57)
89.
De projecten hoeven niet uitdrukkelijk en in detail te zijn opgenomen in het plan of programma, maar het lijkt mij wel absoluut noodzakelijk dat de plannen of programma’s voldoende criteria bevatten waarmee rekening moet worden gehouden bij de vaststelling van de inhoud van de projecten en bij de voorbereiding en praktische uitvoering ervan.
90.
Een plan of programma kan derhalve aanzienlijke gevolgen voor het milieu hebben en een voorafgaande SMB vereisen indien het voor projecten regels bevat over de ligging, aard, omvang en gebruiksvoorwaarden of over de toewijzing van hulpbronnen.
91.
Volgens de aangehaalde rechtspraak vormden onder meer de volgende handelingen een kader voor de toekenning van toekomstige projectvergunningen omdat daarmee een groot pakket criteria en modaliteiten werd ingevoerd voor de voorbereiding van die projecten:
-
een Waalse regeling die in het bijzonder betrekking had „op de technische normen, de exploitatievoorwaarden (met name de stroboscopische schaduwen), de voorkoming van ongevallen en brand (onder meer de stopzetting van de windmolen), de geluidsnormen, het herstel van de locatie in de oorspronkelijke toestand en de zekerheidstelling voor de windmolens”(58);
-
een regeling van het Vlaamse Gewest (een besluit en een omzendbrief) met bepalingen ten aanzien van de bouw en exploitatie van windturbines, die onder meer betrekking hadden op de slagschaduw, veiligheidsvoorschriften en geluidsemissies(59);
-
een stedenbouwkundige verordening (van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest), waarin bepaalde normen waren vastgelegd voor de uitvoering van bouwprojecten, alsook regels die toepasselijk zijn op alle bouwwerken, te weten op de gebouwen, van welke aard zij ook zijn, en op hun omgeving, met inbegrip van de „zones voor open ruimte” en de „doorgangsgebieden” ongeacht of zij privaat zijn dan wel toegankelijk voor het publiek.(60)
92.
De plannen en programma’s die door het Hof zijn onderzocht in de zaken D’Oultremont e.a., Inter-Environnement Bruxelles e.a. en Windturbines in Aalter en Nevele vormden dus een kader voor de goedkeuring van projecten en moesten daarom vóór de vaststelling ervan aan een SMB worden onderworpen.
93.
Geldt dat ook voor het bestreden besluit? Het staat aan de verwijzende rechter om te beoordelen of dit het geval is en of het besluit voldoende criteria bevat voor de vaststelling van de inhoud, de procedure voor de voorbereiding en de uitvoering van projecten als bedoeld in de bijlagen I en II bij de MEB-richtlijn. In zijn verwijzingsbeslissing lijkt de rechter zich op het standpunt te stellen dat dit niet het geval is. Zoals ik hierna zal uiteenzetten, ben ik het in wezen met hem eens.
94.
De verwijzende rechter betwijfelt of het bestreden besluit werkelijk een kader vormt voor de voorbereiding van projecten. Naar zijn oordeel bevat het besluit geen specifieke regeling voor de goedkeuring van projecten en regelt het niet de toekenning van projectvergunningen (in een specifieke sector), maar beoogt het in de eerste plaats het voorkomen van projecten of op zijn minst ervoor te zorgen dat de uitvoering ervan gebeurt met inachtneming van natuurbeschermingseisen.(61)
95.
De informatie die in deze zaak aan het Hof is verstrekt, biedt steun voor die beoordeling.
96.
Ten eerste wordt bij het bestreden besluit (§ 4) in het beschermde gebied een algemeen verbod ingesteld op alle handelingen waardoor het karakter van het gebied verandert of die indruisen tegen het beoogde beschermingsdoel. Dat algemene verbod lijkt samen te vallen met het in § 26, lid 2, BNatSchG neergelegde verbod op federaal niveau en behelst geen nadere specificaties op basis waarvan het besluit kan worden aangemerkt als plan of programma dat een kader voor de voorbereiding van projecten vormt.
97.
Ten tweede voorziet § 5 van het bestreden besluit in een vergunningsplicht voor activiteiten in de beschermingszone en bevat deze paragraaf in sommige gevallen specifieke beperkingen [bijvoorbeeld in § 5, lid 1, punt 1, onder a) en c), § 5, lid 1, punt 2, onder a), en § 5, lid 1, punt 9]. Toch zijn de meeste verbodsbepalingen en vergunningen algemeen van aard. Slechts indien verdere maatregelen worden genomen, kunnen die bepalingen en vergunningen rechtstreeks van invloed zijn op de voorbereiding en uitvoering van onder de MEB-richtlijn vallende projecten.
98.
Zoals de Commissie aangeeft(62), houdt de open formulering van de regels van het besluit in dat het besluit geen specifieke criteria of voorwaarden voor de toekenning van projectvergunningen bevat. Voor de voorbereiding van die projecten moeten namelijk andere bepalingen worden geraadpleegd, waardoor het besluit als zodanig geen referentiekader vormt voor de toekenning van vergunningen voor projecten die onder de MEB-richtlijn vallen.
99.
Het arrest CFE verzet zich niet tegen wat ik net heb uiteengezet, integendeel zelfs. De regeling die in die zaak aan de orde was, was een besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering tot aanwijzing van een Natura 2000-gebied.(63) Teneinde de in het besluit omschreven instandhoudings- en beschermingsdoelstellingen te verwezenlijken, waren in dat besluit preventieve maatregelen alsmede algemene en specifieke verbodsbepalingen vastgesteld. Daartoe vertaalde het besluit keuzes en maakte het deel uit van een hiërarchie van maatregelen ter bescherming van het milieu, waaronder de toekomstige beheersplannen.
100.
In weerwil van de zienswijze van de verwijzende rechter in die zaak(64) heeft het Hof verklaard dat, onder voorbehoud van hetgeen die rechter dient na te gaan, „een besluit als dat in het hoofdgeding, waarbij een lidstaat een speciale beschermingszone […] aanwijst alsmede instandhoudingsdoelstellingen en bepaalde preventieve maatregelen vaststelt, niet behoort tot de ,plannen en programma’s’ waarvoor een milieueffectbeoordeling verplicht is”.(65)
101.
Tussen § 5 van het bestreden besluit en artikel 15 van het Belgische besluit zijn er heel wat overeenkomsten.
102.
Daarom geef ik het Hof in overweging om artikel 3, lid 2, onder a), van de SMB-richtlijn aldus uit te leggen dat een besluit ter bescherming van natuur en landschap dat voorziet in algemene verbodsbepalingen (met vrijstellingsmogelijkheid) en vergunningsvereisten maar geen voldoende gedetailleerde regels over de inhoud, voorbereiding en uitvoering van projecten als bedoeld in de bijlagen I en II bij de MEB-richtlijn bevat, niet binnen de werkingssfeer van dit artikel valt, ook al is er sprake van enkele maatregelen met betrekking tot activiteiten die onder dergelijke projecten vallen.
B.
Derde prejudiciële vraag
103.
De verwijzende rechter wenst te vernemen of artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat een besluit zoals hier aan de orde is op zijn minst moet worden aangemerkt als plan of programma met aanzienlijke milieueffecten in andere dan de in lid 2 van dat artikel bedoelde sectoren.
104.
Ik herinner eraan dat de werking van de SMB-richtlijn middels artikel 3, lid 4, van die richtlijn wordt uitgebreid. In tegenstelling tot in artikel 3, lid 2, van de SMB-richtlijn wordt in dit lid niet automatisch aangenomen dat bepaalde plannen en programma’s aanzienlijke milieueffecten hebben, maar moeten de lidstaten bepalen of dit het geval is. Deze bepaling is van toepassing op plannen en programma’s die een kader vormen voor de toekenning van toekomstige projectvergunningen, maar die niet vallen onder artikel 3, lid 2.
105.
De in artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn neergelegde verplichting hangt [net als de verplichting ingevolge artikel 3, lid 2, onder a), van die richtlijn] af van de vraag of het betrokken plan of programma het kader vormt voor de toekenning van toekomstige projectvergunningen.(66)
106.
Aangezien ik het Hof in overweging heb gegeven om de eerste twee prejudiciële vragen aldus te beantwoorden dat een besluit zoals dat in de onderhavige zaak geen kader vaststelt voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor de uitvoering van projecten, moet ik tot de conclusie komen dat een dergelijk besluit ook niet valt onder het begrip „plannen en programma’s” in andere sectoren waarvoor krachtens artikel 3, lid 4, van de SMB-richtlijn een voorafgaande SMB vereist is.
107.
Zowel plannen en programma’s in gevoelige sectoren in de zin van artikel 3, lid 2, van de SMB-richtlijn als de in artikel 3, lid 4, van die richtlijn bedoelde plannen en programma’s die niet zien op gevoelige sectoren maar wel milieueffecten hebben, moeten een kader vormen voor de goedkeuring en uitvoering van concrete projecten. Op dit punt bestaat er mijns inziens een overeenkomst tussen beide soorten plannen en programma’s.
108.
Het zou dan ook inconsequent zijn om te ontkennen dat het bestreden besluit een kader vormt voor de uitvoering van projecten in gevoelige sectoren, maar wel te accepteren dat het een kader vormt wanneer het gaat om niet-gevoelige sectoren.
C.
Mogelijke beperking in de tijd van de werking van het arrest van het Hof
109.
De Landesanwaltschaft Bayern en de Duitse regering willen dat het Hof de werking van zijn arrest beperkt indien het zou oordelen dat er voor het bestreden besluit eerst een SMB had moeten worden uitgevoerd. Betoogd wordt dat het in dat geval de werking van het arrest in de tijd zou moeten beperken of het effect van de voorrang van de SMB-richtlijn, namelijk de terzijdestelling van het nationale recht, tijdelijk zou moeten opschorten.
110.
Gelet op het bovenstaande ben ik van oordeel dat er geen SMB hoeft te worden uitgevoerd alvorens een regeling zoals het bestreden besluit wordt vastgesteld. De vrees van de Landesanwaltschaft Bayern en de Duitse regering dat er een rechtsvacuüm zou ontstaan, komt daarmee te vervallen.
111.
Een beperking van de werking van de interpretatieve uitspraak van het Hof of een opschorting van het effect van de voorrang van de SMB-richtlijn, namelijk de terzijdestelling van een daarmee strijdige nationale regeling, is dus niet meteen aan de orde.
112.
Voor het geval dat het Hof mijn standpunt niet zou delen en tot de slotsom zou komen dat voor een regeling zoals het bestreden besluit een voorafgaande SMB moet worden uitgevoerd, zal ik evenwel subsidiair ingaan op de mogelijkheden om de gevolgen van het arrest van het Hof te beperken.
113.
De verwijzende rechter merkt op dat het in de Bondsrepubliek Duitsland tot dusver vaste praktijk is geweest om aanwijzingen als beschermd natuurgebied en beschermd landschap, daaronder ook aanwijzingen als speciale beschermingszones overeenkomstig richtlijn 92/43(67), niet te onderwerpen aan een voorafgaande SMB. Hij voegt daaraan toe dat:
-
indien het Hof overeenkomstig het Unierecht de verplichting zou opleggen om een SMB of op zijn minst een voorafgaande controle naar nationaal recht uit te voeren, allicht tal van aanwijzingen als beschermingszones waartoe sinds het verstrijken van de omzettingstermijn van de SMB-richtlijn op 21 juli 2004 is besloten, procedurele gebreken zouden vertonen;
-
volgens het nationale recht dergelijke gebreken in beginsel impliceren dat de overeenkomstige regeling geen gevolgen in het leven roept.(68) De verplichting om een SMB of een voorafgaande controle uit te voeren zou zo kunnen resulteren in een aanzienlijke daling van het thans bereikte niveau van natuur- en landschapsbescherming in Duitsland.(69)
114.
Deze overwegingen brengen de verwijzende rechter er echter niet toe het Hof te verzoeken om de werking van het (toekomstige) arrest te beperken. Zijn stilzwijgen op dit punt geeft mijns inziens duidelijk aan dat er onvoldoende gronden zijn om een dergelijke beperking te rechtvaardigen.(70)
115.
De Landesanwaltschaft Bayern en de Duitse regering hebben ter terechtzitting wel gewezen op de nadelige gevolgen die de eventuele nietigverklaring van de beschermde natuurgebieden en beschermde landschappen zou hebben voor de bescherming van het milieu, en hebben het verzoek herhaald dat zij reeds bij de schriftelijke behandeling van de zaak hadden geuit.(71)
116.
Om die situatie te verhelpen, heeft Bund Naturschutz ter terechtzitting voorgesteld om de SMB-richtlijn niet toe te passen op de initiële aanwijzing van beschermde natuurgebieden, hetgeen een positieve invloed zou hebben. De richtlijn zou dan alleen van toepassing zijn op latere wijzigingen van die gebieden, voor zover de milieubescherming daarbij beperkt zou worden.
117.
Dat lijkt mij geen goede oplossing. In de SMB-richtlijn wordt voor de verplichting tot uitvoering van een voorafgaande SMB geen onderscheid gemaakt tussen de initiële goedkeuring en de latere wijziging van plannen en programma’s. Bovendien heeft het Hof aangegeven dat de SMB ook geldt voor plannen en programma’s die gunstige milieueffecten hebben.(72)
118.
Ik herinner eraan dat volgens het Hof, aangezien „in [de SMB-richtlijn] geen bepalingen te vinden zijn betreffende de gevolgen die moeten worden verbonden aan een schending van de daarin vastgestelde procedurele bepalingen, [...] de lidstaten in het kader van hun bevoegdheden alle noodzakelijke algemene en bijzondere maatregelen [dienen] te treffen om te verzekeren dat alle ,plannen’ of ,programma’s’ die ,aanzienlijke milieueffecten’ in de zin van [de SMB-richtlijn] kunnen hebben, vóór de vaststelling ervan, worden onderworpen aan een milieubeoordeling overeenkomstig de in die richtlijn vastgestelde procedurevoorschriften en criteria”.(73)
119.
Uit vaste rechtspraak blijkt ook dat de lidstaten krachtens het beginsel van loyale samenwerking (artikel 4, lid 3, VEU) verplicht zijn de onwettige gevolgen van een dergelijke schending van het Unierecht ongedaan te maken. De bevoegde nationale autoriteiten, inclusief de nationale rechterlijke instanties waarbij beroep is ingesteld tegen een nationale handeling die strijdig is met het Unierecht, zijn dus verplicht om in het kader van hun bevoegdheden alle noodzakelijke maatregelen te treffen om het verzuim van een SMB te herstellen.(74)
120.
In overeenstemming met die algemene verplichting zou de nationale rechter, teneinde uitvoering te geven aan de voorrang van het Unierecht, een plan of programma dat in strijd met de SMB-richtlijn zonder SMB is vastgesteld, moeten opschorten, nietig verklaren of buiten toepassing laten. A fortiori zouden vergunningen voor op dergelijke plannen of programma’s gebaseerde projecten hetzelfde lot moeten ondergaan.(75)
1. Beperking van de werking in de tijd van het prejudiciële arrest
121.
De prejudiciële uitleggingsarresten van het Hof werken vanaf het tijdstip van de inwerkingtreding van het voorschrift van Unierecht waaraan uitlegging wordt gegeven.(76)
122.
Het Hof staat slechts in zeer beperkte gevallen uitzonderingen op deze regel toe en hanteert dan het aan het Unierecht inherente algemene beginsel van rechtszekerheid. Daartoe moet zijn voldaan aan de criteria met betrekking tot de goede trouw van de belanghebbende kringen en het gevaar voor ernstige verstoringen, hetgeen moet worden bewezen door de lidstaat die deze criteria inroept.(77)
123.
De argumenten die de Landesanwaltschaft Bayern en de Duitse regering aanvoeren ten aanzien van de vaststelling van het bestreden besluit, lijken mij onvoldoende om hun verzoek toe te wijzen.
124.
Op basis van de uitlegging die het Hof in het arrest Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne uit 2012 aan de artikelen 2 en 3 van de SMB-richtlijn heeft gegeven, was het minstens voorzienbaar dat de Duitse regels inzake beschermingszones afhankelijk van hun inhoud konden worden aangemerkt als plannen of programma’s waarvoor een voorafgaande SMB moest worden verricht, zelfs als dat niet verplicht was op grond van de nationale regeling.
125.
Evenzo was voorzienbaar dat het Hof zou oordelen dat niet alleen plannen en programma’s met nadelige milieueffecten, maar ook die met gunstige effecten (zoals plannen en programma’s tot vaststelling van beschermde natuurgebieden) aan een SMB zouden moeten worden onderworpen.(78)
126.
Het feit dat de Commissie geen niet-nakomingsberoep heeft ingesteld tegen de Bondsrepubliek Duitsland (wegens het niet uitvoeren van een SMB voorafgaand aan de vaststelling van plannen en programma’s met betrekking tot beschermde natuurgebieden en beschermde landschappen) is op zich geen grond om te kunnen stellen dat de Duitse autoriteiten te goeder trouw hebben gehandeld.
127.
Ook de redenen die de Duitse autoriteiten aanvoeren om te stellen dat de nietigverklaring van de voorschriften inzake beschermde natuurgebieden en beschermde landschappen per definitie „rampzalige” gevolgen zou hebben in Duitsland, zoals ter terechtzitting is betoogd, lijken mij niet overtuigend. Tegen die redenen pleiten dat:
-
het feit dat het bestreden besluit geen gevolgen in het leven zou roepen, ook gunstige milieueffecten met zich zou kunnen brengen als dit – zoals Bund Naturschutz stelt – tot gevolg zou hebben dat het eerdere besluit zou worden toegepast, waardoor de tot dan toe geldende beschermingszone – die bij het latere besluit is verkleind – zou worden vergroot;
-
het voortbestaan van de overige sectorale regelingen die van toepassing zijn op die zone en alle soortgelijke zones, het mogelijk maakt om een administratieve controle uit te voeren met betrekking tot een groot deel van de activiteiten die milieueffecten kunnen hebben.
2. Tijdelijke opschorting van het effect dat de voorrang van de SMB-richtlijn op het daarmee strijdige nationale recht heeft, namelijk de terzijdestelling daarvan
128.
Het Hof heeft erkend dat bij wijze van uitzondering en om dwingende redenen van rechtszekerheid een voorlopige opschorting kan worden toegestaan van het effect dat een regel van het Unierecht op het daarmee strijdige nationale recht heeft.(79)
129.
Die bevoegdheid is uitsluitend voorbehouden aan het Hof zelf, dat heeft verklaard dat:
-
indien de nationale rechterlijke instanties bevoegd zouden zijn om aan de nationale bepalingen voorrang te geven boven het Unierecht waarmee deze bepalingen in strijd zijn, al ware het slechts tijdelijk, afbreuk zou worden gedaan aan de uniforme toepassing van het Unierecht(80);
-
een nationale rechter, indien die daartoe volgens het nationale recht gemachtigd is, bij wijze van uitzondering en na een onderzoek per geval de temporele werking kan beperken van de onwettigverklaring van een bepaling van nationaal recht die in strijd met de verplichtingen van de SMB-richtlijn is vastgesteld.
130.
Tussen de partijen in het hoofdgeding bestaat onenigheid over de vraag of krachtens het Duitse recht regelingen met betrekking tot beschermde natuurgebieden tijdelijk kunnen worden gehandhaafd nadat zij nietig zijn verklaard. De Landesanwaltschaft Bayern beweert van niet(81), maar Bund Naturschutz betoogt dat volgens de rechtspraak van de verwijzende rechter een dergelijke voorlopige toepassing mogelijk is bij nietigverklaring om formele redenen.(82)
131.
Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of er procesrechtelijke wegen zijn die het mogelijk zouden maken dat de voorschriften inzake beschermde natuurgebieden en beschermde landschappen voorlopig worden gehandhaafd, ook al zouden zij ongeldig zijn.(83) Indien dat niet het geval is, kan de rechtspraak van het Hof inzake de tijdelijke opschorting van het effect van de voorrang (terzijdestelling) niet worden toegepast.
132.
Indien er naar Duits recht wel sprake is van dergelijke wegen, moet wel nog worden nagegaan of de tijdelijke opschorting van de voorrang gerechtvaardigd is door een dwingende reden die verband houdt met de bescherming van het milieu, en ook of er is voldaan aan de overige vereisten van het arrest Inter-Environnement Wallonie en Terre wallonne.(84)
133.
De dwingende reden van algemeen belang die de Duitse autoriteiten aanvoeren is dat de bescherming van het milieu zou worden verlaagd indien dit besluit en andere soortgelijke besluiten nietig zouden worden verklaard.
134.
Mijns inziens is niet ontegenzeggelijk aangetoond dat de mogelijke ongeldigheid of onverbindendheid(85) van besluiten inzake beschermde natuurgebieden en beschermde landschappen (vanwege het feit dat zij niet zijn onderworpen aan een voorafgaande SMB) onvermijdelijk tot een zodanig rechtsvacuüm zal leiden dat de bescherming van het milieu in het gedrang komt. Hier vallen immers diverse argumenten tegen in te brengen:
-
er zouden geen gevolgen zijn voor beschermingszones die vóór de inwerkingtreding van de SMB-richtlijn in 2004 zijn vastgesteld;
-
in zones die na 2004 zijn beschermd, kan de onverbindendheid (of eventueel de nietigheid) van de zonder voorafgaande SMB vastgestelde besluiten, zoals ik reeds heb aangegeven, op zijn minst ten dele worden „geneutraliseerd” door eerdere beschermingsregelingen toe te passen;
-
hoewel – zoals de verwijzende rechter opmerkt – met betrekking tot besluiten die zonder een voorafgaande SMB waren goedgekeurd maar waartegen destijds geen rechtstreeks beroep was ingesteld, geldt dat deze via een indirect mechanisme (exceptie van onwettigheid of incidenteel beroep) kunnen worden aangevochten, is niet aangetoond dat de uitspraak waarmee een einde wordt gemaakt aan die exceptie of dat beroep een erga-omneskarakter heeft(86);
-
de federale voorschriften en de regelingen van de deelstaten waarin de inhoud van de SMB-richtlijn is overgenomen, zijn nog steeds bindend, zodat het mogelijk blijft om de uitvoering van projecten die nadelig zijn voor het milieu stil te leggen;
-
ook de in de sectorale regelgeving opgenomen mechanismen voor de controle op activiteiten die schadelijk kunnen zijn voor milieu, blijven bestaan middels de toepassing van stedenbouwkundige voorschriften en voorschriften voor bouwwerken, waterbeheer, mijnbouw, opgravingen en grondverzet, landbouw, bosbouw, toerisme en andere soortgelijke activiteiten.