Conclusie van advocaat-generaal M. Campos Sánchez-Bordona van 12 november 2020

1. VEU

7. In artikel 7 van dat Verdrag wordt bepaald:

„1.

Op een met redenen omkleed voorstel van een derde van de lidstaten, het Europees Parlement of de Europese Commissie kan de Raad, na goedkeuring van het Europees Parlement, met een meerderheid van vier vijfde van zijn leden constateren dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van in artikel 2 bedoelde waarden door een lidstaat. Alvorens die constatering te doen, hoort de Raad de betrokken lidstaat en kan hij die lidstaat volgens dezelfde procedure aanbevelingen doen.

De Raad gaat regelmatig na of de redenen die tot zijn constatering hebben geleid nog bestaan.

2.

De Europese Raad kan met eenparigheid van stemmen, op voorstel van een derde van de lidstaten of van de Europese Commissie, en na goedkeuring van het Europees Parlement, een ernstige en voortdurende schending van de in artikel 2 bedoelde waarden door een lidstaat constateren, na de lidstaat in kwestie om opmerkingen te hebben verzocht.

3.

Wanneer de in lid 2 bedoelde constatering is gedaan, kan de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluiten tot schorsing van bepaalde rechten die uit de toepassing van de Verdragen op de lidstaat in kwestie voortvloeien, met inbegrip van de stemrechten van de vertegenwoordiger van de regering van die lidstaat in de Raad. De Raad houdt daarbij rekening met de mogelijke gevolgen van een dergelijke schorsing voor de rechten en verplichtingen van natuurlijke en rechtspersonen.

De verplichtingen van de lidstaat in kwestie uit hoofde van de Verdragen blijven in ieder geval verbindend voor die lidstaat.

[...]”

2. Handvest

8. Artikel 47 van het Handvest („Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht”) luidt:

„Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.

Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.

[...]”

3. Kaderbesluit 2002/584

9. Overweging 10 van kaderbesluit 2002/584 luidt:

„De regeling inzake het Europees aanhoudingsbevel berust op een hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten. De toepassing ervan kan slechts worden opgeschort in geval van een ernstige en voortdurende schending door een lidstaat van de in artikel 6, lid 1, [VEU] neergelegde beginselen, welke schending door de Raad is geconstateerd overeenkomstig artikel 7, lid 1, en volgens de procedure van artikel 7, lid 2, van dat Verdrag.”

10. Artikel 1 van dat kaderbesluit („Verplichting tot tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel”) luidt:

„1.

Het Europees aanhoudingsbevel is een rechterlijke beslissing die door een lidstaat wordt uitgevaardigd met het oog op de aanhouding en de overlevering door een andere lidstaat van een persoon die gezocht wordt met het oog op strafvervolging of uitvoering van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf of maatregel.

2.

De lidstaten verbinden zich ertoe om, op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning en overeenkomstig de bepalingen van dit kaderbesluit, elk Europees aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen.

3.

Dit kaderbesluit kan niet tot gevolg hebben dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen, zoals die zijn neergelegd in artikel 6 [VEU], wordt aangetast.”

11. In artikel 6 van het kaderbesluit („Bevoegde rechterlijke autoriteiten”) wordt het volgende bepaald:

„1.

De uitvaardigende rechterlijke autoriteit is de rechterlijke autoriteit van de uitvaardigende lidstaat die bevoegd is om een Europees aanhoudingsbevel uit te vaardigen krachtens het recht van de uitvaardigende lidstaat.

2.

De uitvoerende rechterlijke autoriteit is de rechterlijke autoriteit van de uitvoerende lidstaat die bevoegd is het Europees aanhoudingsbevel uit te voeren krachtens het recht van de uitvoerende lidstaat.

3.

Iedere lidstaat deelt het secretariaat-generaal van de Raad mee welke rechterlijke autoriteit volgens zijn interne recht bevoegd is.”

12. In de artikelen 3, 4 en 4 bis worden de gronden tot verplichte en facultatieve weigering van de tenuitvoerlegging van een EAB opgesomd.

13. Artikel 15 van het kaderbesluit („Beslissing over de overlevering”) luidt:

„1.

De uitvoerende rechterlijke autoriteit beslist, binnen de termijnen en onder de voorwaarden die in dit kaderbesluit zijn gesteld, over de overlevering van de betrokkene.

2.

Indien de uitvoerende rechterlijke autoriteit van oordeel is dat de door de uitvaardigende lidstaat meegedeelde gegevens onvoldoende zijn om haar in staat te stellen een beslissing te nemen over de overlevering, verzoekt zij dringend om aanvullende gegevens, met name in verband met de artikelen 3 tot en met 5 en artikel 8, en kan zij een uiterste datum voor de ontvangst ervan vaststellen, rekening houdend met de noodzaak de in artikel 17 gestelde termijn in acht te nemen.

3.

De uitvaardigende rechterlijke autoriteit kan te allen tijde alle aanvullende dienstige inlichtingen aan de uitvoerende rechterlijke autoriteit toezenden.”

1. Toepasselijke bepaling van kaderbesluit 2002/584

26. Zowel in het beschikkende deel als in de gronden van de verwijzingsbeslissingen wordt in algemene zin verwezen naar kaderbesluit 2002/584, zonder dat wordt gespecificeerd van welk artikel een uitlegging wordt verlangd.

27. Niettemin kan uit die beslissingen worden afgeleid dat de verwijzende rechter doelt op artikel 1, lid 3, van kaderbesluit 2002/584, zoals in de zaak die heeft geleid tot het arrest Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat).

2. Motivering van de prejudiciële verwijzingen

28. In de verwijzingsbeslissing in zaak C‑354/20 PPU stelt de rechtbank Amsterdam dat zij geen aanleiding ziet om de tenuitvoerlegging van het EAB te weigeren op de in de artikelen 3 tot en met 5 van kaderbesluit 2002/584 bedoelde gronden.⁽¹⁰⁾ Hoewel de verwijzingsbeslissing in zaak C‑412/20 PPU geen vergelijkbare constatering bevat, moet worden aangenomen dat in die zaak hetzelfde geldt.

29. De rechtbank Amsterdam is evenwel van mening dat „[de recente] ontwikkelingen in de wetgeving van de Republiek Polen met betrekking tot de onafhankelijkheid van de Poolse rechterlijke macht”⁽¹¹⁾ een voldoende grond zouden kunnen vormen om de tenuitvoerlegging van het EAB te weigeren. De verwijzende rechter vraagt zich af of die wetgevingshervormingen op zichzelf de tenuitvoerlegging van het EAB conditioneren, gezien het gevaar van schending van het grondrecht van de opgeëiste persoon op een eerlijk proces, zoals gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest.

30. Zoals wordt uitgelegd in de verwijzingsbeslissing in zaak C‑354/20 PPU, nam de verwijzende rechter vóór voornoemde hervormingen en na het arrest Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) aan dat er in Polen een reëel gevaar bestond dat dit recht zou worden geschonden wegens structurele en fundamentele gebreken wat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in die lidstaat betreft.

31. Uitgaande van deze premisse heeft de rechtbank Amsterdam de door Poolse rechterlijke instanties uitgevaardigde EAB’s sindsdien steeds onderzocht vanuit het dubbele perspectief dat is vastgesteld in het arrest Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat). De rechtbank Amsterdam gebruikte deze methode om vast te stellen a) of die structurele en fundamentele gebreken negatieve gevolgen konden hebben op het niveau van de rechterlijke instanties van die staat die bevoegd zijn voor de procedures waaraan de gezochte persoon zou worden onderworpen, en b) of er, zo ja, zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestonden om aan te nemen dat de persoon een reëel gevaar liep dat zijn grondrecht op een onafhankelijk gerecht zou worden geschonden.

32. Volgens de verwijzende rechter zou die wijze van handelen mogelijk niet meer nodig zijn gezien de wettelijke hervormingen die de afgelopen maanden in Polen zijn doorgevoerd. Uit de betreffende wetswijzigingen volgt volgens de rechtbank Amsterdam dat de structurele en fundamentele gebreken met betrekking tot de onafhankelijkheid van Poolse rechters zodanig zijn dat voor geen enkele verdachte die voor die gerechten terecht moet staan het recht op een onafhankelijk gerecht nog is gewaarborgd, ongeacht zijn persoonlijke situatie, de aard van het strafbare feit waarvoor hij wordt vervolgd en de feitelijke context die aan het EAB ten grondslag ligt.

33. In deze nieuwe context zou de mogelijkheid ontstaan om de tenuitvoerlegging van het EAB te weigeren zonder nog specifiek na te gaan of de structurele gebreken negatieve gevolgen hebben voor de concrete rechterlijke instanties die de opgeëiste persoon zullen berechten en of deze persoon, gelet op zijn persoonlijke omstandigheden, een reëel gevaar loopt dat zijn grondrecht op een eerlijk proces zal worden aangetast.⁽¹²⁾

34. In de verwijzingsbeslissing in zaak C‑412/20 PPU wordt voorts onderstreept dat, anders dan in zaak C‑354/20 PPU, het EAB a) is uitgevaardigd ter fine van de tenuitvoerlegging van een tot vrijheidsbeneming strekkende straf en b) is uitgevaardigd op 26 mei 2020, dus na de gebeurtenissen waarvan de verdere ontwikkelingen de druk op de onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties in Polen zouden hebben verhoogd.

1. Invloed van structurele en fundamentele gebreken met betrekking tot de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van de uitvaardigende lidstaat op de tenuitvoerlegging van een EAB

39. Het Hof heeft erkend dat de tenuitvoerlegging van een EAB buiten de in kaderbesluit 2002/584 uitdrukkelijk vastgestelde gevallen (artikelen 3‑5) ook kan worden geweigerd in „uitzonderlijke omstandigheden” die, vanwege de ernst ervan, vereisen dat beperkingen worden gesteld aan de beginselen van wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten waarop de justitiële samenwerking in strafzaken is gestoeld.

40. Tot die „uitzonderlijke omstandigheden” behoren omstandigheden die het gevaar met zich mee kunnen brengen dat de gezochte persoon zal worden onderworpen aan een onmenselijke of vernederende behandeling in de zin van artikel 4 van het Handvest⁽¹³⁾, evenals omstandigheden waarin het reële gevaar bestaat dat het grondrecht van die persoon op een onafhankelijk gerecht zal worden geschonden en daarmee ook zijn door artikel 47, tweede alinea, van het Handvest gewaarborgde grondrecht op een eerlijk proces⁽¹⁴⁾.

41. In beide gevallen – het gaat om de twee situaties zijn waarover het Hof zich tot dusver heeft uitgesproken – vereisen de „uitzonderlijke omstandigheden” dat het bestaan van „structurele of fundamentele gebreken” in de uitvaardigende lidstaat wordt aangetoond, hetzij met betrekking tot de onafhankelijkheid van zijn gerechten, hetzij met betrekking tot de situatie van bepaalde groepen personen of bepaalde detentiecentra.

42. De vaststelling dat die „uitzonderlijke omstandigheden” zich voordoen staat aan de uitvoerende rechterlijke autoriteit, die daartoe moet beschikken over „objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens”⁽¹⁵⁾ die duiden op dergelijke structurele en fundamentele gebreken.

43. In dit verband heeft het Hof in het bijzonder verwezen naar „gegevens [...] zoals die welke in een met redenen omkleed voorstel van de Commissie op grond van artikel 7, lid 1, VEU voorkomen, die erop wijzen dat er een reëel gevaar van schending van het [...] grondrecht op een eerlijk proces is wegens structurele of fundamentele gebreken wat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van de uitvaardigende lidstaat betreft”.⁽¹⁶⁾

44. Het Hof heeft verklaard dat indien er sprake is van dergelijke „uitzonderlijke omstandigheden”, de uitvoerende rechterlijke autoriteit de in kaderbesluit 2002/584 vastgestelde overleveringsprocedure kan beëindigen. Het gaat derhalve om een uitzonderlijk antwoord in de context van kaderbesluit 2002/584, dat – nogmaals – niet voorziet in andere weigeringsgronden dan die van de artikelen 3 tot en met 5. De uitzonderlijkheid van de in een lidstaat vastgestelde omstandigheden leidt dus tot een eveneens uitzonderlijke reactie van het Unierecht.⁽¹⁷⁾

45. Dat uitzonderlijke antwoord is niettemin gebonden aan bepaalde grenzen, die afhankelijk zijn van de vervulling van bepaalde voorwaarden. De uitzonderlijkheid gaat niet zover dat de tenuitvoerlegging van elk EAB dat is uitgevaardigd door een rechterlijke autoriteit van een lidstaat waar structurele en fundamentele gebreken zijn geconstateerd automatisch dient te worden geweigerd. De reactie van het Unierecht is wel ernstig maar ook meer ingehouden, aangezien deze zich vertaalt in de verplichting, aan de zijde van de uitvoerende rechterlijke autoriteit, om na te gaan of die gebreken in de omstandigheden van de zaak waarover uitspraak moet worden gedaan kunnen leiden tot daadwerkelijke schending van de grondrechten van de opgeëiste persoon.

46. Indien de structurele of fundamentele gebreken de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht betreffen, moet de uitvoerende rechterlijke autoriteit, na te hebben vastgesteld dat er een reëel gevaar van schending van het recht op een eerlijk proces bestaat, „vervolgensconcreet en nauwkeurig beoordelen of er in de omstandigheden van het specifieke geval zwaarwegende en op feiten berustende gronden zijn om aan te nemen dat de gezochte persoon dit gevaar na zijn overlevering aan de uitvaardigende lidstaat zal lopen”.⁽¹⁸⁾

47. De mogelijkheid om de tenuitvoerlegging van een EAB te weigeren op andere gronden dan die van de artikelen 3 tot en met 5 van kaderbesluit 2002/584 vereist kortom een grondig onderzoek door de uitvoerende rechterlijke autoriteit, onderverdeeld in twee fasen:

- In de eerste fase moet het reële gevaar van schending van de grondrechten worden beoordeeld in het licht van de algemene situatie in de verzoekende lidstaat.

- In de tweede fase, na het voorgaande te hebben vastgesteld, dient „concreet en nauwkeurig” te worden nagegaan of de opgeëiste persoon, gelet op de omstandigheden van de zaak, het gevaar zal lopen dat zijn grondrecht wordt geschonden.

48. De vraag die de verwijzende rechter thans aan de orde stelt, is of de verergering van de structurele en fundamentele gebreken in de uitvaardigende lidstaat voor hem een voldoende grond kan zijn om af te zien van de tweede fase van dat tweeledige onderzoek.

49. In dat geval zou er voor de uitvoerende rechterlijke autoriteit geen noodzaak meer zijn om de omstandigheden van het geval te beoordelen en zou zij de overleveringsprocedure eenvoudigweg kunnen beëindigen wanneer de gebreken van een zodanige omvang zijn dat zij gelijk kunnen worden gesteld aan het niet-bestaan in de uitvaardigende lidstaat van een rechterlijke autoriteit die die benaming waard is.

50. De oplossing die de verwijzende rechter propageert, hoe aanlokkelijk deze ook moge lijken⁽¹⁹⁾, is niet in overeenstemming met die welke het Hof heeft aangereikt. Bovendien zou, zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft opgemerkt, de weigering⁽²⁰⁾ om alle door een lidstaat uitgevaardigde EAB’s ten uitvoer te leggen waarschijnlijk leiden tot het onbestraft blijven van een groot aantal strafbare feiten.⁽²¹⁾

51. De Nederlandse regering onderstreept de plicht om straffeloosheid te voorkomen, en de Belgische regering heeft tijdens de mondelinge behandeling naar voren gebracht dat de door de verwijzende rechter voorgestelde oplossing afbreuk zou kunnen doen aan de rechten van de slachtoffers van de strafbare feiten waarvoor de persoon tegen wie een EAB is uitgevaardigd, wordt opgeëist.⁽²²⁾

52. Vanuit een ander oogpunt zou aanvaarding van de zienswijze van de verwijzende rechter kunnen worden opgevat als een afkeuring van het professionele werk van alle rechters van de Republiek Polen die zich op gevoelige gebieden als die van het strafrecht inspannen om gebruik te maken van de in kaderbesluit 2002/584 vastgestelde mechanismen voor justitiële samenwerking. Daarenboven zou het voor die rechters, afgezien van het gevaar voor hun onafhankelijkheid dat de structurele of fundamentele gebreken met zich mee kunnen brengen, onmogelijk worden om als uitvaardigende of uitvoerende autoriteit aan die mechanismen voor justitiële samenwerking deel te nemen.

53. In het arrest Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) heeft het Hof erkend dat het bestaan van een met redenen omkleed voorstel van de Commissie op grond van artikel 7, lid 1, VEU aan de Raad om te constateren dat er duidelijk gevaar bestaat voor ernstige schending van de in artikel 2 VEU bedoelde waarden door de Republiek Polen, in combinatie met andere gegevens, een voldoende grond kan vormen om vast te stellen dat er in die lidstaat structurele en fundamentele gebreken bestaan wat de onafhankelijkheid van zijn rechterlijke macht betreft.⁽²³⁾

54. Hoewel de in dat arrest vastgestelde gebreken ernstig waren, verwierp het Hof evenwel de mogelijkheid dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit de tenuitvoerlegging van alle door rechters van de Republiek Polen uitgevaardigde EAB’s automatisch en zonder meer kon weigeren.

55. De reden daarvoor is dat een dergelijke algemene oplossing is voorbehouden voor gevallen waarin de Europese Raad formeel vaststelt dat de uitvaardigende lidstaat de in artikel 2 VEU bedoelde waarden schendt.

56. In de woorden van het Hof: „Uit overweging 10 van kaderbesluit 2002/584 volgt namelijk dat de toepassing van de regeling inzake het Europees aanhoudingsbevel slechts kan worden opgeschort in geval van een ernstige en voortdurende schending door een lidstaat van de in artikel 2 VEU neergelegde beginselen, welke schending door de Raad is geconstateerd overeenkomstig artikel 7, lid 2, VEU, met de gevolgen waarin lid 3 van datzelfde artikel voorziet.”⁽²⁴⁾

57. Ik kan mij vinden in het argument van de verwijzende rechter dat terwijl de omstandigheden op het moment waarop het arrest Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) werd gewezen reeds zorgwekkend waren, de beschikbare informatie van na die datum lijkt te wijzen op een verdere verslechtering van die omstandigheden.⁽²⁵⁾

58. Naast de wettelijke hervormingen die worden genoemd in de verwijzingsbeslissing in zaak C‑354/20 PPU blijkt uit recentere uitspraken van het Hof, waaraan in die beslissing eveneens wordt gerefereerd⁽²⁶⁾, dat de structurele of fundamentele gebreken die kunnen worden vastgesteld met betrekking tot de onafhankelijkheid van rechters in de Republiek Polen de grondrechten van de aan hun jurisdictie onderworpen personen kunnen bedreigen.

59. Hoe dan ook staat het aan de verwijzende rechter om, op basis van de bronnen die hem ter beschikking staan, vast te stellen of de structurele en fundamentele gebreken die het Hof er in 2018 toe hebben gebracht te erkennen dat de uitvoerende autoriteit, bij wijze van uitzondering en onder bepaalde voorwaarden, de tenuitvoerlegging van een EAB kan weigeren op andere gronden dan die waarin kaderbesluit 2002/584 uitdrukkelijk voorziet, zich hebben geïntensiveerd.

60. Hoezeer het gevaar voor de onafhankelijkheid van de Poolse gerechten in die zin ook moge zijn toegenomen, het automatisch en zonder onderscheid opschorten van de toepassing van kaderbesluit 2002/584 op elk EAB dat die gerechten uitvaardigen behoort niet zonder meer tot de mogelijkheden.

61. Die extreme oplossing hangt niet zozeer af van het aantal en de omvang van de aanwijzingen aan de hand waarvan een reëel gevaar van schending van de rechten van de justitiabele kan worden vastgesteld, als wel van de hoedanigheid van de instantie waaraan het staat om tot die vaststelling te komen en dienovereenkomstig te handelen.

62. Ingevolge het arrest Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat) is de uitvoerende rechterlijke autoriteit bevoegd om, na verificatie van de structurele en fundamentele gebreken in de uitvaardigende lidstaat, de overlevering van de gezochte persoon te weigeren indien zij, gelet op de persoonlijke situatie van die persoon, uit de aard van het strafbare feit waarvoor hij wordt vervolgd en de feitelijke context die aan het EAB ten grondslag ligt, tot de overtuiging is gekomen dat het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde grondrecht van die persoon daadwerkelijk kan worden geschonden.⁽²⁷⁾

63. In die situatie zal de uitvoerende rechterlijke autoriteit kaderbesluit 2002/584 toepassen op de wijze waarop dat conform de rechtspraak van het Hof moet worden uitgelegd om het mechanisme van het EAB te verzoenen met de eerbiediging van de grondrechten van de Unie.

64. In die uitlegging blijft het principe van de overlevering overeind, maar wordt overlevering bij wijze van uitzondering geweigerd wanneer er, gelet op de specifieke omstandigheden van de zaak, een reëel gevaar bestaat dat de rechten van de opgeëiste persoon zullen worden geschonden.

65. Het automatisch weigeren van de tenuitvoerlegging van elk EAB nadat de ernst van de structurele en fundamentele gebreken in de uitvaardigende lidstaat is vastgesteld, zou evenwel het zonder meer buiten toepassing laten van kaderbesluit 2002/584 inhouden.

66. Zoals ik reeds heb benadrukt, staan overweging 10 van kaderbesluit 2002/584 en de rechtspraak van het Hof in de weg aan het in deze situatie zonder meer buiten toepassing laten van kaderbesluit 2002/584. Daarvoor is een specifieke rechtshandeling nodig: de vaststelling door de Europese Raad overeenkomstig artikel 7, lid 2, VEU dat de uitvaardigende lidstaat zich schuldig maakt aan een ernstige en voortdurende schending van de in artikel 2 VEU neergelegde waarden van de rechtsstaat.

67. Hoewel de beoordeling van structurele of fundamentele gebreken kan rechtvaardigen dat de tenuitvoerlegging van een EAB ad casum wordt geweigerd, kan slechts de formele vaststelling, door de Europese Raad, van een ernstige en voortdurende schending van de in artikel 2 VEU neergelegde waarden de rechtvaardiging vormen voor het zonder onderscheid buiten toepassing laten van kaderbesluit 2002/584 en bijgevolg het niet ten uitvoer leggen van alle door rechters van de desbetreffende lidstaat uitgevaardigde EAB’s.

68. In elk van beide situaties draait het om twee verschillende begrippen.

69. In de eerste situatie (beslissing van de uitvoerende rechterlijke autoriteit) vertalen de gebreken zich in een gevaar waarvan moet worden nagegaan hoe ernstig dat in het concrete geval is; vandaar de noodzaak dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit rekening houdt met de specifieke omstandigheden van de zaak die zij moet beslechten.

70. In de tweede situatie (tussenkomst van de Europese Raad) dient niet meer te worden gesproken van een gevaar, maar is er sprake van een daadwerkelijke schending van de in artikel 2 VEU neergelegde waarden, met als gevolg dat kaderbesluit 2002/584 in algemene zin buiten toepassing wordt gelaten.

71. De constatering dat er in het ene geval sprake is van een gevaar van een schending van rechten en in het andere geval van een schending van de beginselen van artikel 2 VEU zou echter tekortschieten. Preciezer uitgedrukt gaat het in het eerste geval om structurele of fundamentele gebreken die zijn vastgesteld in een regeling tot waarborging van rechten die, vanwege die gebreken, niet werkt op de door de rechtsorde zelf gewenste wijze, terwijl in het tweede geval de voorwaarden zelf waaronder een rechtsstelsel de in artikel 2 VEU bedoelde beginselen van de rechtsstaat kan beschermen niet meer vervuld zijn.

72. De structurele of fundamentele gebreken die kunnen worden geconstateerd met betrekking tot de onafhankelijkheid van de Poolse gerechten benemen deze, mijns inziens, niet hun hoedanigheid van rechterlijke instantie. Dat blijven zij⁽²⁸⁾, ook al wordt de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, begrepen als het geheel van instanties die rechtsmacht uitoefenen, bedreigd door overheidsstructuren (of door de abnormale uitoefening van tuchtrechtelijke functies). De beoordeling van die gebreken, hoe ernstig deze ook mogen zijn, kan hen niet van die hoedanigheid beroven.⁽²⁹⁾

73. Die structurele en fundamentele gebreken kunnen wel van een zodanige omvang zijn dat het koesteren van ernstige twijfels aangaande de eerbiediging van de grondrechten in de uitvaardigende lidstaat onvermijdelijk wordt. Dat zou het geval kunnen zijn indien de op Poolse rechters toepasselijke tuchtregeling, ten detrimente van hun onafhankelijkheid, zou worden gebruikt als permanente dreiging om hun onderwerping aan de uitvoerende macht te bewerkstelligen, hetzij door de handhaving ervan toe te vertrouwen aan organen, waaronder rechterlijke, die niet zijn uitgerust met de vereiste waarborgen⁽³⁰⁾, hetzij door de tuchtrechtelijke weg te gebruiken om volstrekt rechtmatige rechterlijke handelingen te onderdrukken⁽³¹⁾.

74. Al met al beperkt de bevoegdheid van de uitvoerende rechter zich strikt tot het EAB waarover hij zich moet uitspreken en moet zijn opvatting over de structurele of fundamentele gebreken betrekking hebben op de eventuele implicaties daarvan voor dat EAB. Deswege kan zijn beslissing slechts gevolgen hebben voor de tenuitvoerlegging van dat EAB.

75. Het oordeel over de eerbiediging van de waarden van artikel 2 VEU ziet daarentegen op de algemene situatie van de betrokken lidstaat en valt onder de exclusieve bevoegdheden van de Europese Raad, wiens formele vaststelling van de schending van die bepaling bijgevolg van invloed is op de toepassing in toto van kaderbesluit 2002/584 op die lidstaat.

76. In geval van een verergering van de structurele en fundamentele gebreken, en bij gebreke van een formele vaststelling door de Europese Raad, zal de rechtbank Amsterdam de omstandigheden van het EAB waarvan de tenuitvoerlegging is gevraagd derhalve aan een zo grondig mogelijk onderzoek moeten onderwerpen⁽³²⁾, zonder te zijn vrijgesteld van de verplichting om dat specifieke onderzoek te verrichten.

77. Op dit punt is het van belang te benadrukken dat de informatie die op grond van artikel 15, lid 2, van kaderbesluit 2002/584 van de uitvaardigende rechterlijke autoriteit wordt verlangd niet alleen relevant moet zijn voor dat specifieke onderzoek, maar tevens moet worden beperkt tot die welke de uitvaardigende rechterlijke autoriteit redelijkerwijs kan verstrekken.⁽³³⁾

78. Bijgevolg, en conform de rechtspraak in het arrest Minister for Justice and Equality (Gebreken in het gerechtelijk apparaat), kan de uitvoerende rechterlijke autoriteit, zolang de Europese Raad niet formeel een ernstige en voortdurende schending van de in artikel 2 VEU neergelegde beginselen heeft vastgesteld, „[...] er alleen in uitzonderlijke omstandigheden op grond van artikel 1, lid 3, van kaderbesluit 2002/584 van afzien om gevolg te geven aan een [EAB] [...], namelijk wanneer bedoelde autoriteit na een concrete en nauwkeurige beoordeling van het specifieke geval vaststelt dat er zwaarwegende en op feiten berustende gronden zijn om aan te nemen dat de persoon tegen wie een [EAB] is uitgevaardigd, na zijn overlevering aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteit een reëel gevaar loopt dat zijn grondrecht op een onafhankelijk gerecht zal worden geschonden en derhalve dat zijn grondrecht op een eerlijk proces in de kern zal worden aangetast”.⁽³⁴⁾

79. Uit de verwijzingsbeslissingen kan worden afgeleid dat de verwijzende rechter geen redenen ziet om de overlevering van de twee in deze procedures opgeëiste personen te weigeren op een van de in kaderbesluit 2002/584 vastgestelde gronden. Bovendien sluit hij, gelet op hun persoonlijke situatie, de aard van de strafbare feiten waarvoor zij worden vervolgd en de feitelijke contexten die aan de EAB’s ten grondslag liggen, het gevaar van een ongeoorloofde inmenging in hun strafrechtelijke vervolging uit.

80. Indien die conclusie juist is, verleent de mogelijke verergering van de structurele en fundamentele gebreken van de onafhankelijkheid van de Poolse gerechten de verwijzende rechter niet de bevoegdheid om de tenuitvoerlegging van de litigieuze EAB’s zonder meer te weigeren.

2. Relevant moment voor de beoordeling of de autoriteit die het EAB uitvaardigt een onafhankelijke rechterlijke instantie is

81. Indien, zoals ik voorsta, de uitvoerende rechterlijke instantie – nadat zij structurele of fundamentele gebreken heeft vastgesteld met betrekking tot de onafhankelijkheid van de gerechten van de uitvaardigende lidstaat – de overleveringsprocedure niet kan beëindigen zonder onderzoek te doen naar de mogelijke daadwerkelijke en effectieve invloed van die gebreken op de specifieke omstandigheden van elk EAB, lijkt het mij irrelevant of de verergering van die gebreken vóór of na de uitvaardiging van het EAB heeft plaatsgevonden.

82. Of de verergering van die gebreken zich nu vóór of na de formulering van het EAB heeft voorgedaan, doorslaggevend is dat de uitvaardigende rechterlijke instantie (die na de overlevering moet beslissen over het lot van de opgeëiste persoon) zich onafhankelijk, zonder externe bemoeienis, dreigingen of druk, kan blijven uitspreken over de situatie van die persoon.

83. Het rechterlijke karakter van de procedure van kaderbesluit 2002/584 eindigt niet, wat betreft de autoriteit die om de overlevering van de opgeëiste persoon verzoekt, met de uitvaardiging van het EAB.

84. Blijkens artikel 15 van kaderbesluit 2002/584 moet de uitvoerende rechterlijke autoriteit te allen tijde kunnen communiceren met een rechterlijke gesprekspartner in de uitvaardigende lidstaat, zodat zij zich over de overlevering kan uitspreken op basis van voldoende en betrouwbare informatie die rechtstreeks door de uitvaardigende rechterlijke autoriteit is verstrekt.

85. Gegeven de ernstige aantasting van de vrijheid die de afwikkeling van de overleveringsprocedure met zich meebrengt⁽³⁵⁾, kan het voor de uitvoerende rechterlijke autoriteit namelijk noodzakelijk zijn om aanvullende informatie in te winnen teneinde te kunnen vaststellen welke omstandigheden precies aan de uitvaardiging van het EAB ten grondslag liggen en met name wat er met de opgeëiste persoon zal gebeuren na diens overlevering.

86. De hoge mate van vertrouwen waarop de uitvoerende rechterlijke autoriteit zich moet verlaten bij het nemen van een beslissing over het al dan niet ten uitvoer leggen van de overlevering kan alleen worden geboden door een uitvaardigende autoriteit die in de tussentijd niet haar hoedanigheid van onafhankelijk gerecht is verloren.

87. De uitvoerende rechterlijke autoriteit moet derhalve nagaan of, in de omstandigheden van elk van de concrete EAB’s die zij ontvangt, het grondrecht van de opgeëiste persoon op een eerlijk proces feitelijk en op ernstige wijze in het gedrang kan komen, en wel – het zij herhaald – zowel wanneer de gebreken reeds structureel of fundamenteel waren toen het EAB werd uitgevaardigd als wanneer die gebreken pas later zijn ontstaan en op het moment van de eventuele overlevering van die persoon niet zullen zijn verholpen.

88. In het eerste geval zal de uitvoerende rechter legitieme twijfels kunnen herbergen omtrent de regelmatigheid van de uitvaardiging van het EAB. In het tweede geval zal hij vraagtekens kunnen plaatsten bij de behandeling waaraan de opgeëiste persoon na zijn overlevering aan de uitvaardigende rechterlijke instantie kan worden onderworpen.

89. Van belang is dat de uitvoerende rechter in beide gevallen moet afwegen in hoeverre een bepaalde omstandigheid een reëel gevaar vormt voor de eerbiediging van de rechten van de opgeëiste persoon indien diens overlevering zou worden uitgevoerd.

90. Zeker is evenwel dat het concrete gevaar van een schending van artikel 47 van het Handvest, ten gevolge van het gebrek aan onafhankelijkheid van de uitvaardigende rechterlijke autoriteit, aanzienlijk kleiner is indien die autoriteit onafhankelijk was toen zij het EAB uitvaardigde, ook al zou zij die onafhankelijkheid nadien (in theorie) zijn kwijtgeraakt.

91. Evenzo is dat gevaar kleiner indien het EAB wordt uitgevaardigd met het oog op de tenuitvoerlegging van een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel die aan de opgeëiste persoon is opgelegd op een moment waarop de onafhankelijkheid van de betreffende strafrechtbank nog niet in het geding was.