Arrest van het Hof (Grote kamer) van 17 januari 2023.#Koninkrijk Spanje tegen Europese Commissie.#Hogere voorziening – Externe betrekkingen – Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, enerzijds, en Kosovo, anderzijds – Elektronische communicatie – Verordening (EU) 2018/1971 – Orgaan van Europese regulerende instanties voor elektronische communicatie (Berec) – Artikel 35, lid 2 – Deelname van de regulerende instantie van Kosovo aan dit orgaan – Begrippen ‚derde land’ en ‚derde staat’ – Bevoegdheid van de Europese Commissie.#Zaak C-632/20 P.
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 17 januari 2023.#Koninkrijk Spanje tegen Europese Commissie.#Hogere voorziening – Externe betrekkingen – Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, enerzijds, en Kosovo, anderzijds – Elektronische communicatie – Verordening (EU) 2018/1971 – Orgaan van Europese regulerende instanties voor elektronische communicatie (Berec) – Artikel 35, lid 2 – Deelname van de regulerende instantie van Kosovo aan dit orgaan – Begrippen ‚derde land’ en ‚derde staat’ – Bevoegdheid van de Europese Commissie.#Zaak C-632/20 P.
Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Grote kamer)
17 januari 2023 (*)
„Hogere voorziening – Externe betrekkingen – Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, enerzijds, en Kosovo, anderzijds – Elektronische communicatie – Verordening (EU) 2018/1971 – Orgaan van Europese regulerende instanties voor elektronische communicatie (Berec) – Artikel 35, lid 2 – Deelname van de regulerende instantie van Kosovo aan dit orgaan – Begrippen ‚derde land’ en ‚derde staat’ – Bevoegdheid van de Europese Commissie”
In zaak C‑632/20 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 24 november 2020,
Koninkrijk Spanje, aanvankelijk vertegenwoordigd door S. Centeno Huerta, vervolgens door A. Gavela Llopis als gemachtigden,
rekwirant,
andere partij in de procedure:
Europese Commissie, vertegenwoordigd door F. Castillo de la Torre, M. Kellerbauer en T. Ramopoulos als gemachtigden,
verweerster in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Grote kamer),
samengesteld als volgt: K. Lenaerts, president, L. Bay Larsen, vicepresident, A. Prechal, K. Jürimäe, C. Lycourgos en M. Safjan, kamerpresidenten, M. Ilešič, J.‑C. Bonichot, T. von Danwitz, I. Jarukaitis, A. Kumin, N. Jääskinen (rapporteur), M. Gavalec, Z. Csehi en O. Spineanu-Matei, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 16 juni 2022,
het navolgende
Arrest
1 Met zijn hogere voorziening verzoekt het Koninkrijk Spanje om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 23 september 2020, Spanje/Commissie (T‑370/19, EU:T:2020:440; hierna: „bestreden arrest”), houdende afwijzing van zijn verzoek tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 18 maart 2019 inzake de deelname van de nationale regulerende instantie van Kosovo aan het Orgaan van Europese regulerende instanties voor elektronische communicatie (PB 2019, C 115, blz. 26; hierna: „litigieus besluit”).
Toepasselijke bepalingen
SAO Kosovo
2 In de zeventiende overweging van de Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, enerzijds, en Kosovo, anderzijds (PB 2016, L 71, blz. 3; hierna: „SAO Kosovo”) wordt verklaard dat deze overeenkomst „de standpunten over de status onverlet laat en in overeenstemming is met resolutie 1244 (1999) van de VN-Veiligheidsraad en het advies van het Internationaal Gerechtshof over de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo”.
3 Artikel 2 van voornoemde overeenkomst bepaalt:
„Geen van de termen, omschrijvingen of definities die in deze overeenkomst en de bijhorende bijlagen en protocollen worden gebruikt, houden in dat de EU Kosovo erkent als onafhankelijke staat, noch dat individuele lidstaten die dat nog niet eerder deden, Kosovo als onafhankelijke staat erkennen.”
4 Artikel 111 van diezelfde overeenkomst, met het opschrift „Netwerken en diensten voor elektronische communicatie”, bepaalt:
„De samenwerking is in eerste instantie gericht op prioritaire gebieden die verband houden met de EU-wetgeving op dit gebied.
De partijen versterken met name de samenwerking op het gebied van elektronische-communicatienetwerken en -diensten, waarbij het uiteindelijke doel is dat Kosovo de EU-wetgeving op deze gebieden binnen vijf jaar na inwerkingtreding van deze overeenkomst overneemt, en daarbij bijzondere aandacht besteed aan de verzekering en versterking van de onafhankelijkheid van de relevante regelgevende autoriteiten.”
Verordening 2018/1971
5 De overwegingen 5, 13, 20, 22, 25, 29 en 34 van verordening (EU) 2018/1971 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot instelling van het Orgaan van Europese regulerende instanties voor elektronische communicatie (Berec) en het Bureau voor ondersteuning van Berec (Berec-Bureau), tot wijziging van verordening (EU) 2015/2120 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1211/2009 (PB 2018, L 321, blz. 1) luiden als volgt:
„(5) [Het Orgaan van Europese regulerende instanties voor elektronische communicatie (Berec)] en het [Bureau voor ondersteuning van Berec (Berec-Bureau)] werden opgericht bij verordening (EG) nr. 1211/2009 van het Europees Parlement en de Raad [van 25 november 2009 tot oprichting van het Orgaan van Europese regelgevende instanties voor elektronische communicatie (Berec) en het Bureau (PB 2009, L 337, blz. 1)]. Berec verving de Europese Groep van regelgevende instanties [voor elektronische communicatienetwerken en -diensten (ERG)] en moest enerzijds tot de ontwikkeling en anderzijds tot de betere werking van de interne markt voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten bijdragen, door te streven naar een consistente toepassing van het regelgevend kader voor elektronische communicatie. Berec fungeert als forum voor de samenwerking tussen de [nationale regulerende instanties (NRI’s)] onderling en tussen de NRI’s en de [Europese] Commissie bij de uitvoering van al hun taken uit hoofde van het regelgevend kader van de Unie. Berec werd opgericht om expertise te verschaffen en onafhankelijk en transparant te handelen.
[...]
(13) Berec moet expertise verstrekken en vertrouwen helpen opbouwen dankzij zijn onafhankelijkheid, de kwaliteit van zijn advies en voorlichting, de transparantie van zijn procedures en werkmethoden, en de zorgvuldigheid waarmee het zijn taken verricht. De onafhankelijkheid van Berec mag niet beletten dat de raad van regulators beraadslaagt op basis van door de werkgroepen opgestelde ontwerpen.
[...]
(20) Berec moet met de bevoegde organen, instanties, agentschappen en adviesgroepen van de Unie, met de bevoegde autoriteiten van derde landen en met internationale organisaties werkafspraken mogen maken, die geen juridisch bindende verplichtingen mogen doen ontstaan. Doel van die werkafspraken kan bijvoorbeeld zijn samenwerkingsverbanden te ontwikkelen en te overleggen over reguleringsvraagstukken. De Commissie moet ervoor zorgen dat de noodzakelijke werkafspraken stroken met het beleid en de prioriteiten van de Unie, en dat Berec binnen zijn mandaat en binnen het bestaande institutionele kader functioneert, en dus niet wordt beschouwd als een instantie die een standpunt van de Unie ten aanzien van de buitenwereld vertolkt of voor de Unie internationale verbintenissen aangaat.
[...]
(22) Berec moet in het belang van de Unie kunnen handelen, onafhankelijk van externe invloeden, zoals politieke druk of commerciële inmenging. Het is derhalve belangrijk ervoor te zorgen dat de personen die in de raad van regulators worden aangesteld, in persoonlijk en functioneel opzicht zo onafhankelijk mogelijk zijn. Het hoofd van een NRI of een lid van het collegiale orgaan ervan, of de vervanger van een van hen, genieten deze mate van persoonlijke en functionele onafhankelijkheid. Meer in het bijzonder moeten zij onafhankelijk en objectief handelen, mogen zij geen instructies vragen of aanvaarden bij de uitoefening van hun taken, en moeten zij worden beschermd tegen willekeurig ontslag. [...]
[...]
(25) In voorkomend geval moeten, naargelang van de taakverdeling onder autoriteiten in elke lidstaat, de standpunten van andere bevoegde autoriteiten in aanmerking worden genomen in de relevante werkgroep, bijvoorbeeld door raadplegingen op nationaal niveau of door die andere autoriteiten uit te nodigen voor de relevante vergaderingen waar hun expertise nodig is. In elk geval dient de onafhankelijkheid van Berec te worden gehandhaafd.
[...]
(29) De directeur moet in juridische en bestuurlijke aangelegenheden de vertegenwoordiger van het Berec-Bureau blijven. De raad van bestuur moet de directeur benoemen na een open en transparante selectieprocedure om een strenge beoordeling van de kandidaten en een grote mate van onafhankelijkheid te waarborgen. [...]
[...]
(34) Met het oog op een grotere consistentie in de toepassing van het regelgevend kader voor elektronische communicatie moeten de raad van regulators, de werkgroepen en de raad van bestuur openstaan voor de deelname van op het gebied van elektronische communicatie bevoegde regulerende instanties van derde landen, indien die derde landen daartoe overeenkomsten met de Unie hebben gesloten, zoals [lidstaten van de Europese Vrijhandelsassociatie (EVA) en de Europese Economische Ruimte (EER)] en kandidaat-lidstaten.”
6 Artikel 3 van verordening 2018/1971, met het opschrift „Doelstellingen van Berec”, luidt als volgt:
„1. Berec handelt binnen het toepassingsgebied van verordeningen (EU) nr. 531/2012 [van het Europees Parlement en de Raad van 13 juni 2012 betreffende roaming op openbare mobiele communicatienetwerken binnen de Unie (PB 2012, L 172, blz. 10)] en (EU) 2015/2120 [van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 tot vaststelling van maatregelen betreffende open-internettoegang en tot wijziging van richtlijn 2002/22/EG inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronische-communicatienetwerken en -diensten en verordening (EU) nr. 531/2012 betreffende roaming op openbare mobielecommunicatienetwerken binnen de Unie (PB 2015, L 310, blz. 1)] en richtlijn (EU) 2018/1972 [van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische communicatie (PB 2018, L 321, blz. 36)].
2. Berec streeft de in artikel 3 van de richtlijn [2018/1972] vastgestelde doelstellingen na. Berec streeft er met name naar te zorgen voor een consistente toepassing van het regelgevend kader voor elektronische communicatie binnen het in lid 1 omschreven toepassingsgebied.
3. Berec voert zijn taken onafhankelijk, onpartijdig, tijdig en op transparante wijze uit.
4. Berec maakt gebruik van de expertise die in de [NRI’s] beschikbaar is.
[...]”
7 Artikel 4 van verordening 2018/1971, met het opschrift „Regulerende taken van Berec”, bepaalt in lid 4, eerste alinea:
„Onverminderd de naleving van het desbetreffende Unierecht houden de NRI’s en de Commissie zo veel mogelijk rekening met de richtsnoeren, adviezen, aanbevelingen, gemeenschappelijke standpunten en beste praktijken die door Berec zijn aangenomen met het oog op de consistente toepassing van het regelgevend kader voor elektronische communicatie binnen het in artikel 3, lid 1, bedoelde toepassingsgebied.”
8 Artikel 8 van deze verordening, met het opschrift „Onafhankelijkheid van de raad van regulators”, bepaalt:
„1. Bij de uitoefening van de aan hem toebedeelde taken, en onverminderd het feit dat zijn leden namens hun respectieve NRI’s handelen, handelt de raad van regulators onafhankelijk en objectief in het belang van de Unie, ongeacht enige specifieke nationale of persoonlijke belangen.
2. Onverminderd de in artikel 3, lid 6, bedoelde coördinatie, vragen noch aanvaarden de leden van de raad van regulators en hun plaatsvervangers instructies van een regering, instelling, persoon of orgaan.”
9 Artikel 9 van deze verordening, met het opschrift „Taken van de raad van regulators”, bepaalt:
„De raad van regulators heeft de volgende taken:
[...]
i) samen met de directeur machtiging verlenen tot het sluiten van werkafspraken met bevoegde organen, instanties, agentschappen en adviesgroepen van de Unie, alsook met bevoegde autoriteiten van derde landen en internationale organisaties overeenkomstig artikel 35;
[...]”
10 Artikel 15 van diezelfde verordening, met het opschrift „Samenstelling van de raad van bestuur”, bepaalt in lid 3:
„De leden van de raad van bestuur en hun plaatsvervangers vragen noch aanvaarden instructies van een regering, instelling, persoon of orgaan.”
11 Artikel 16 van verordening 2018/1971, met het opschrift „Administratieve taken van de raad van bestuur”, bepaalt in lid 1:
„De raad van bestuur heeft de volgende administratieve taken:
[...]
m) overeenkomstig het Statuut en de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden een rekenplichtige benoemen die volledig onafhankelijk is bij de uitvoering van zijn taken;
[...]”
12 Artikel 20 van deze verordening, met het opschrift „Verantwoordelijkheden van de directeur”, bepaalt in de leden 3 en 6:
„3. Onverminderd de bevoegdheden van de raad van regulators, de raad van bestuur en de Commissie verricht de directeur zijn taken op onafhankelijke wijze zonder instructies te vragen of te aanvaarden van een regering, instelling, persoon of orgaan.
[...]
6. De directeur is verantwoordelijk voor de uitvoering van de taken van het Berec-Bureau volgens de richtsnoeren van de raad van regulators en de raad van bestuur. De directeur is in het bijzonder belast met:
[...]
m) het verlenen van machtiging, samen met de raad van regulators, tot het sluiten van werkafspraken met bevoegde organen, instanties, agentschappen en adviesgroepen van de Unie, en met bevoegde autoriteiten van derde landen en internationale organisaties in overeenstemming met artikel 35.”
13 Artikel 35 van deze verordening, met het opschrift „Samenwerking met organen van de Unie, derde landen en internationale organisaties”, luidt:
„1. Voor zover noodzakelijk om de doelstellingen van deze verordening te bereiken en om zijn taken te vervullen, en onverminderd de bevoegdheden van de lidstaten en de instellingen van de Unie, kunnen Berec en het Berec-Bureau samenwerken met bevoegde organen, instanties, agentschappen en adviesgroepen van de Unie, bevoegde autoriteiten van derde landen en internationale organisaties.
Daartoe kunnen Berec en het Berec-Bureau, onder voorbehoud van de voorafgaande goedkeuring door de Commissie, werkafspraken maken. Die afspraken doen geen juridische verplichtingen ontstaan.
2. De raad van regulators, de werkgroepen en de raad van bestuur staan open voor deelname van regulerende instanties van derde landen met primaire bevoegdheid op het gebied van elektronische communicatie, indien die derde landen met de Unie overeenkomsten in die zin hebben gesloten.
Krachtens de betreffende bepalingen van die overeenkomsten worden werkafspraken gemaakt met een omschrijving van met name de aard, de omvang en de manier waarop de regulerende instanties van de betrokken derde landen zonder stemrecht zullen deelnemen aan de werkzaamheden van Berec en het Berec-Bureau, met inbegrip van bepalingen betreffende de deelname aan initiatieven van Berec, financiële bijdragen en personeel van het Berec-Bureau. Wat personeelszaken betreft, voldoen deze regelingen in elk geval aan het Statuut.
3. In het kader van het in artikel 21 bedoelde jaarlijkse werkprogramma stelt de raad van regulators de strategie van Berec vast voor betrekkingen met bevoegde organen, instanties, agentschappen en adviesgroepen van de Unie, met bevoegde autoriteiten van derde landen en met internationale organisaties inzake aangelegenheden die onder de bevoegdheden van Berec vallen. De Commissie, Berec, en het Berec-Bureau maken passende werkafspraken om ervoor te zorgen dat Berec en het Berec-Bureau binnen hun mandaat en het bestaande institutionele kader handelen.”
14 Artikel 42 van diezelfde verordening, met het opschrift „Belangenverklaringen”, bepaalt:
„1. De leden van de raad van regulators en van de raad van bestuur, de directeur, de gedetacheerde nationale deskundigen en andere personeelsleden die niet in dienst van het Berec-Bureau zijn, leggen elk een schriftelijke verbintenissenverklaring af over het bestaan van directe of indirecte belangen die hun onafhankelijkheid zouden kunnen aantasten.
[...]
2. De leden van de raad van regulators, van de raad van bestuur en van de werkgroepen, en andere deelnemers aan de vergaderingen van die organen, de directeur, de gedetacheerde nationale deskundigen en andere personeelsleden die niet in dienst van het Berec-Bureau zijn, leggen elk uiterlijk bij de aanvang van elke vergadering een nauwkeurige en volledige verklaring af over belangen met betrekking tot agendapunten die hun onafhankelijkheid zouden kunnen aantasten, en nemen niet deel aan de bespreking van en de stemming over die punten.
[...]”
Litigieus besluit
15 Nadat in de overwegingen 1 tot en met 3 van het litigieuze besluit is verwezen naar respectievelijk artikel 17, lid 1, VEU, artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971 en artikel 111 SAO Kosovo, bepaalt artikel 1 ervan:
„De [NRI] van Kosovo die in hoofdzaak is belast met het toezicht op de dagelijkse werking van de markten voor elektronische-communicatienetwerken en -diensten, mag deelnemen aan de raad van regulators en de werkgroepen van [Berec] en de raad van bestuur van het Berec-Bureau.
Het mandaat voor de deelname van de [NRI] van Kosovo is vastgesteld in de bijlage.”
Voorgeschiedenis van het geding
16 De voorgeschiedenis van het geding is uiteengezet in de punten 1 tot en met 11 van het bestreden arrest en kan met het oog op de onderhavige procedure als volgt worden samengevat.
17 In de periode van 2001 tot en met 2015 heeft de Unie Stabilisatie- en associatieovereenkomsten gesloten met zes landen van de westelijke Balkan, waaronder Bosnië en Herzegovina en Kosovo.
18 In haar mededeling van 6 februari 2018 aan het Europees Parlement, de Raad [van de Europese Unie], het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s, met het opschrift „Een geloofwaardig vooruitzicht op toetreding en een grotere EU-betrokkenheid bij de westelijke Balkan” [COM(2018) 65 final], heeft de Commissie voorgesteld maatregelen te nemen om de digitale samenleving te ontwikkelen en de wetgeving van die landen aan te passen aan de wetgeving van de Unie.
19 Een van deze acties bestond erin de westelijke Balkan op te nemen in bestaande regulerende instanties of groepen van deskundigen, zoals Berec. Zo volgt uit punt 8.3.1 van het werkdocument van de Commissie van 22 juni 2018, met het opschrift „Maatregelen ter ondersteuning van een digitale agenda voor de westelijke Balkan” [SWD(2018) 360 final], dat „[n]auwere banden tussen de NRI’s van de EU en van de westelijke Balkan [...] ertoe [zullen] bijdragen dat de reguleringspraktijk van de regio dichter aansluit bij de praktijk in de Unie [...]. Alhoewel vier van de zes economieën van de westelijke Balkan momenteel waarnemers van Berec zijn, heeft de raad van regulators van Berec aanvaard om nauwer samen te werken met alle zes NRI’s van de regio. Dit zal mogelijk blijven in het kader van de herziening van verordening [nr. 1211/2009]”.
20 Op 18 maart 2019 heeft de Commissie zes besluiten vastgesteld betreffende de deelname van de NRI’s van de zes landen van de westelijke Balkan aan Berec. Deze zes besluiten, die met name zijn gebaseerd op artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971, omvatten ook het litigieuze besluit waarbij de Commissie de NRI van Kosovo heeft toegestaan deel te nemen aan de raad van regulators en de werkgroepen van Berec alsmede aan de raad van bestuur van het Berec-Bureau.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
21 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 19 juni 2019, heeft het Koninkrijk Spanje beroep ingesteld tot nietigverklaring van het litigieuze besluit.
22 Ter ondersteuning van zijn beroep heeft het Koninkrijk Spanje drie middelen aangevoerd, alle ontleend aan schending van artikel 35 van verordening 2018/1971.
23 Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht dat beroep in zijn geheel verworpen.
24 Met het eerste middel van zijn beroep betoogde het Koninkrijk Spanje dat het litigieuze besluit inbreuk maakt op artikel 35 van verordening 2018/1971, aangezien Kosovo geen „derde land” in de zin van deze bepaling is. Na in punt 28 van het bestreden arrest te hebben opgemerkt dat het begrip „derde land” noch in verordening 2018/1971, noch in de relevante Unieregeling wordt gedefinieerd, heeft het Gerecht in de punten 29 en 30 van dat arrest benadrukt dat in het VWEU zowel de term „derde land” als de term „derde staat” wordt gebruikt. In dit verband heeft het Gerecht eraan herinnerd dat het vijfde deel van het VWEU, met het opschrift „Extern optreden van de Unie” – waarvan titel III betrekking heeft op de samenwerking „met derde landen” en titel VI op de betrekkingen „met internationale organisaties en derde landen” – het feit weerspiegelt dat de internationale samenleving uit verschillende actoren bestaat. Het Gerecht heeft daaruit afgeleid dat de bepalingen van het VWEU inzake „derde landen” tot doel hebben de Unie in staat te stellen internationale overeenkomsten te sluiten met territoriale entiteiten die onder het flexibele begrip „land” vallen, maar niet noodzakelijkerwijs „staten” zijn in de zin van het internationaal recht.
25 In punt 35 van het bestreden arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat het begrip „derde land” in het primaire recht van de Unie, met name in de artikelen 212 en 216 tot en met 218 VWEU, geen andere betekenis kan hebben wanneer het voorkomt in een tekst van afgeleid recht. In punt 36 van dat arrest heeft het daaruit afgeleid dat het begrip „derde land” in de zin van artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971 niet kan worden gelijkgesteld met het begrip „derde staat”, maar een ruimere draagwijdte heeft dan het begrip „soevereine staat”, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan het standpunt van de Unie met betrekking tot de status van Kosovo als onafhankelijke staat, dat als „derde land” ook kan beschikken over overheidsinstellingen, zoals de NRI van Kosovo.
26 Met het tweede middel van zijn beroep betoogde het Koninkrijk Spanje dat artikel 111 SAO Kosovo geen overeenkomst is die met de Unie is gesloten om de deelname van een NRI van een derde land aan de organen van Berec, in de zin van artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971, mogelijk te maken. In dit verband heeft het Gerecht in de punten 47 tot en met 49 van het bestreden arrest geoordeeld dat was voldaan aan de twee voorwaarden waarvan deze bepaling de deelname van de NRI’s van derde landen aan de organen van Berec afhankelijk stelt, te weten, ten eerste, het bestaan van een „overeenkomst” tussen het betrokken derde land en de Unie en, ten tweede, dat deze overeenkomst „in die zin” is gesloten.
27 In het bijzonder heeft het Gerecht, wat deze tweede voorwaarde betreft, in punt 53 van het bestreden arrest gepreciseerd dat met name de deelname met beperkte rechten, als bedoeld in artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971, overeenkomt met de nauwe samenwerking in de zin van artikel 111 SAO Kosovo, zonder dat dit evenwel neerkomt op een „integratie” van de NRI van Kosovo in de structuur van Berec. Bijgevolg is het Gerecht in punt 54 van het bestreden arrest tot de slotsom gekomen dat artikel 111 SAO Kosovo een overeenkomst „in die zin” vormt, als bedoeld in artikel 35, lid 2, van deze verordening.
28 Wat ten slotte het derde middel van het beroep betreft, volgens hetwelk het litigieuze besluit in strijd was met artikel 35 van verordening 2018/1971 aangezien de Commissie is afgeweken van de procedure voor de deelname van de NRI’s van derde landen aan Berec, heeft het Gerecht in de punten 77 en 81 van het bestreden arrest in wezen opgemerkt dat noch verordening 2018/1971, noch enige andere Unieregeling uitdrukkelijk aan het Berec-Bureau of aan een ander orgaan de bevoegdheid heeft verleend om werkafspraken te maken die van toepassing zijn op de deelname van de NRI’s van derde landen, en dat artikel 17 VEU, ondanks het algemene karakter ervan, een toereikende rechtsgrondslag vormt voor de vaststelling van het litigieuze besluit. In punt 82 van het bestreden arrest heeft het daaruit afgeleid dat de Commissie bevoegd was om in het litigieuze besluit eenzijdig de in artikel 35, lid 2, tweede alinea, van verordening 2018/1971 bedoelde werkafspraken vast te leggen.
Conclusies van partijen voor het Hof
29 Met zijn hogere voorziening verzoekt het Koninkrijk Spanje het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen;
– uitspraak te doen op het beroep tot nietigverklaring en het litigieuze besluit nietig te verklaren, en
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
30 De Commissie verzoekt het Hof:
– de hogere voorziening af te wijzen, en
– het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
31 Ter ondersteuning van zijn hogere voorziening voert het Koninkrijk Spanje vijf middelen aan, ontleend aan, ten eerste, een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van het begrip „derde land” in de zin van artikel 35 van verordening 2018/1971, ten tweede, een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging en de toepassing van artikel 111 SAO Kosovo juncto artikel 35 van verordening 2018/1971, aangezien het Gerecht de gevolgen van het feit dat de Unie geen standpunt heeft ingenomen over de status van Kosovo in het licht van het internationaal recht onjuist heeft uitgelegd, ten derde, een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van deze bepalingen, aangezien de daarin bedoelde samenwerking geen deelname aan Berec en aan de raad van bestuur van het Berec-Bureau omvat, ten vierde, een onjuiste rechtsopvatting aangezien in het bestreden arrest is geoordeeld dat artikel 17 een geldige rechtsgrondslag voor de vaststelling van het litigieuze besluit vormde, en, ten vijfde, een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971, aangezien in het bestreden arrest is geoordeeld dat de werkafspraken eenzijdig door de Commissie kunnen worden vastgesteld.
Eerste middel
Argumenten van partijen
32 Met zijn eerste middel betoogt het Koninkrijk Spanje dat het Gerecht in punt 36 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het begrip „derde land” in de zin van artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971 een ruimere strekking heeft dan het begrip „derde staat”, aangezien dit eerste begrip niet uitsluitend betrekking heeft op onafhankelijke staten. Volgens deze lidstaat is een dergelijke uitlegging niet in overeenstemming met het Unierecht, noch met het internationaal recht.
33 Het Koninkrijk Spanje verwijt het Gerecht dat het zich uitsluitend heeft gebaseerd op de bepalingen van het VWEU inzake „derde landen”, om daaruit – zonder enig nader onderzoek – af te leiden dat deze bepalingen duidelijk de mogelijkheid willen bieden om internationale overeenkomsten te sluiten met andere entiteiten dan staten. Het Gerecht heeft hierbij immers geen enkel element in het primaire Unierecht of in het internationaal recht aangewezen op grond waarvan het begrip „derde land” zou kunnen worden onderscheiden van het begrip „derde staat”.
34 Volgens het Koninkrijk Spanje zijn de begrippen „derde land” en „derde staat” gelijkwaardig, hoewel de mate van juridische formaliteit ervan verschilt. Zo duiden de termen „staat” en „land”, vanuit internationaalrechtelijk oogpunt, elk op een andere dimensie van eenzelfde subject en hebben zij hun eigen werkingssfeer. De term „land” wordt niet gebruikt om te verwijzen naar de status van het subject in het internationaal recht, maar naar de fysieke dimensie ervan. Deze twee termen kunnen, afhankelijk van de context, soms onderling verwisselbaar worden gebruikt.
35 Het Koninkrijk Spanje betoogt dat de term „derde land”, zoals gebruikt in de Verdragen en in verordening 2018/1971, geen ruimere of andere betekenis heeft dan de term „derde staat”. Een andere uitlegging zou het begrip „derde land” kunnen transformeren in een autonome categorie van het Unierecht, met een andere betekenis dan in het internationaal recht, terwijl de staten de belangrijkste subjecten van internationale betrekkingen zijn.
36 De Commissie acht dit argument ongegrond en betoogt dat de termen „derde land” en „derde staat” in het Unierecht afzonderlijk worden gebruikt. Zij heeft met Kosovo, als „derde land” in de zin van de artikelen 212 VWEU en 216 tot en met 218 VWEU, internationale overeenkomsten kunnen sluiten zonder het de status van staat te verlenen.
Beoordeling door het Hof
37 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat het Gerecht in de punten 28 en 29 van het bestreden arrest heeft vastgesteld, ten eerste, dat het begrip „derde land” noch in verordening 2018/1971, noch in de Unieregeling op het gebied van elektronische communicatie wordt gedefinieerd, en, ten tweede, dat in de bepalingen van het VWEU zowel de term „derde land” als de term „derde staat” wordt gebruikt, maar dat in tal van bepalingen die betrekking hebben op vraagstukken in verband met buitenlandse betrekkingen veeleer de term „derde land” wordt gebruikt. In het bijzonder heeft het Gerecht erop gewezen dat het vijfde deel van het VWEU, betreffende het externe optreden van de Unie, een titel III inzake de samenwerking „met derde landen” bevat, alsook een titel VI betreffende de betrekkingen „met internationale organisaties en derde landen”, waaruit blijkt dat de internationale gemeenschap uit verschillende actoren bestaat.
38 In dit verband blijkt dat op basis van een letterlijke uitlegging van de Verdragen, in het bijzonder van het vijfde deel van het VWEU, niet kan worden bepaald wat de betekenis is van het begrip „derde land” in artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971.
39 Ten eerste worden de termen „derde land” en „derde staat” immers in tal van bepalingen van het VEU en het VWEU door elkaar gebruikt, zonder dat er een bijzondere rechtvaardiging lijkt te zijn voor het gebruik van de ene of de andere term.
40 Ten tweede kan, volgens vaste rechtspraak, de formulering die in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling wordt gebruikt niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling dienen, noch voorrang krijgen boven andere taalversies.
41 Zoals de advocaat-generaal in de punten 50 tot en met 52 van haar conclusie heeft opgemerkt, worden de termen „derde staat” en „derde land” niet in alle taalversies van het VEU en het VWEU naast elkaar gebruikt. In de Estse, de Letse, de Poolse en de Sloveense versie van deze Verdragen wordt vooral de uitdrukking „derde staat” gebruikt. Bovendien valt dit gebruik, zelfs wanneer beide termen in dezelfde taalversie worden gebruikt, niet altijd samen met het gebruik in andere taalversies van deze Verdragen.
42Unierechtelijke bepalingen moeten evenwel uniform worden uitgelegd en toegepast, in het licht van de versies in alle talen van de Unie. Wanneer er verschillen bestaan tussen deze diverse versies, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan deze een onderdeel vormt [zie in die zin arresten van 26 januari 2021, Hessischer Rundfunk, C‑422/19 en C‑423/19, EU:C:2021:63, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 14 juli 2022, Italië en Comune di Milano/Raad (Zetel van het Europees Geneesmiddelenbureau), C‑59/18 en C‑182/18, EU:C:2022:567, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
43 In casu heeft het Gerecht in punt 30 van het bestreden arrest geoordeeld dat de bepalingen van het VWEU inzake het „derde land” voorzien in de mogelijkheid om internationale overeenkomsten te sluiten met „andere entiteiten dan staten”. Uitgaande van deze premisse heeft het Gerecht in punt 35 van het bestreden arrest geoordeeld dat het in het primaire Unierecht gebruikte begrip „derde land” geen andere betekenis kan hebben wanneer het voorkomt in een tekst van afgeleid recht, zoals artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971. In punt 36 van het bestreden arrest heeft het daaruit afgeleid dat het begrip „derde land” in artikel 35, lid 2, een ruimere draagwijdte heeft dan het begrip „soevereine staat”.
44 Het Gerecht is daar echter van uitgegaan zonder rekening te houden met de verschillen tussen de taalversies van het VEU en het VWEU, waarvan de tekst niet de conclusie wettigt dat er een verschil in betekenis bestaat tussen de begrippen „derde land” en „derde staat”.
45 De vaststelling van een dergelijk verschil in betekenis is bovendien in strijd met het in punt 39 van het onderhavige arrest genoemde feit dat in verschillende taalversies van deze Verdragen alleen de term „derde staat” wordt gebruikt.
46 Hetzelfde geldt voor verordening 2018/1971. Zoals de advocaat-generaal in punt 63 van haar conclusie heeft opgemerkt, komt de term „derde land” immers niet in alle taalversies van deze verordening voor. In de Bulgaarse, de Estse, de Letse, de Litouwse, de Poolse en de Sloveense taalversie van deze verordening wordt enkel het equivalent van de term „derde staat” gebruikt.
47 Uit het voorgaande volgt dat het Gerecht in zijn motivering blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
48 In herinnering dient evenwel te worden gebracht dat wanneer de motivering van een beslissing van het Gerecht het Unierecht schendt maar het dictum van die beslissing op andere rechtsgronden gerechtvaardigd voorkomt, die schending niet betekent dat die beslissing moet worden vernietigd, maar wel dat zij anders moet worden gemotiveerd (arrest van 6 oktober 2020, Bank Refah Kargaran/Raad, C‑134/19 P, EU:C:2020:793, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
49 Om na te gaan of het dictum van het bestreden arrest in casu op andere rechtsgronden juist is, moet worden onderzocht of het Gerecht in punt 37 van het bestreden arrest op goede gronden heeft kunnen concluderen dat de Commissie artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971 niet heeft geschonden door Kosovo gelijk te stellen met een „derde land” in de zin van die bepaling.
50 In dit verband moet worden vastgesteld dat, teneinde de nuttige werking van artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971 te waarborgen, een buiten de Unie gelegen territoriale entiteit die door de Unie niet als onafhankelijke staat is erkend, moet kunnen worden gelijkgesteld met een „derde land” in de zin van die bepaling, mits daarbij het internationaal recht in acht wordt genomen [zie in die zin arresten van 24 november 1992, Poulsen en Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, punt 9, en 5 april 2022, Commissie/Raad (Internationale Maritieme Organisatie), C‑161/20, EU:C:2022:260, punt 32].
51 Met betrekking tot Kosovo heeft het Internationaal Gerechtshof in zijn advies van 22 juli 2010 over de overeenstemming van de eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo met het internationaal recht (ICJ Reports 2010, blz. 403) geoordeeld dat de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo van 17 februari 2008 niet in strijd is met het algemeen internationaal recht, noch met resolutie 1244 (1999) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, noch met het toepasselijke grondwettelijke kader.
52 Deze gelijkstelling laat de standpunten van de afzonderlijke lidstaten over de vraag of Kosovo de status van onafhankelijke staat heeft waarop zijn autoriteiten aanspraak maken, onverlet, zoals blijkt uit de eerste voetnoot van het litigieuze besluit.
53 Uit het voorgaande volgt dat, anders dan het Koninkrijk Spanje stelt, Kosovo kan worden gelijkgesteld met een „derde land” in de zin van artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971 zonder dat daarmee het internationaal recht wordt geschonden.
54 Wat voorts de integratie van „derde landen” in de deelnameregeling van artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971 betreft, zij eraan herinnerd dat volgens de eerste alinea van deze bepaling de deelname van de NRI’s van dergelijke landen aan twee cumulatieve voorwaarden is onderworpen: zij moeten met de Unie een overeenkomst hebben gesloten en het moet gaan om een overeenkomst „in die zin”.
55 Zoals het Gerecht in punt 32 van het bestreden arrest heeft opgemerkt, heeft de Unie meerdere overeenkomsten met Kosovo gesloten en aldus erkend dat Kosovo bevoegd is om dergelijke overeenkomsten te sluiten. Een van deze overeenkomsten is de SAO Kosovo, waarvan artikel 111, betreffende elektronische-communicatienetwerken en -diensten, bepaalt dat de tot stand gebrachte samenwerking in eerste instantie gericht is op prioritaire gebieden die verband houden met de EU-wetgeving op dit gebied en dat de partijen die samenwerking versterken, waarbij het uiteindelijke doel is dat Kosovo de EU-wetgeving op deze gebieden binnen vijf jaar na inwerkingtreding van deze overeenkomst overneemt, en daarbij bijzondere aandacht besteed aan de verzekering en versterking van de onafhankelijkheid van de relevante regelgevende autoriteiten.
56 Bovendien blijkt uit punt 49 van het bestreden arrest dat artikel 111 SAO Kosovo qua formulering en context vergelijkbaar is met de bepalingen inzake de versterking van de samenwerking op het gebied van elektronische-communicatienetwerken en -diensten die zijn opgenomen in andere stabilisatie- en associatieovereenkomsten die de Unie heeft gesloten met de kandidaat-lidstaten van de westelijke Balkan en waarop de deelname van de NRI’s van deze landen aan de organen van Berec is gebaseerd. Hoewel overweging 34 van verordening 2018/1971 in algemene termen verwijst naar overeenkomsten met EER/EVA-lidstaten en kandidaat-lidstaten, dient – zoals de advocaat-generaal in punt 68 van haar conclusie heeft opgemerkt – de verwijzing naar de status van kandidaat-lidstaat in deze overweging niet om landen die, zoals Kosovo, niet tot deze twee categorieën behoren van deze samenwerking uit te sluiten, maar alleen ter illustratie van de in artikel 35, lid 2, eerste alinea, van deze verordening bedoelde overeenkomsten.
57 Bijgevolg moet ook de SAO Kosovo worden geacht te zijn gesloten om een dergelijke deelname in de zin van die bepaling mogelijk te maken, aangezien artikel 111 van deze overeenkomst uitdrukkelijk betrekking heeft op de overname van de EU-wetgeving en op de versterking van de samenwerking tussen de partijen op het gebied van elektronische-communicatienetwerken en -diensten.
58 Aan deze beoordeling wordt niet afgedaan door de door het Koninkrijk Spanje in het kader van het derde middel van de hogere voorziening benadrukte omstandigheid dat artikel 95 van de Stabilisatie- en associatieovereenkomst tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, anderzijds (PB 2004, L 84, blz. 13) uitdrukkelijk voorziet in „samenwerking binnen de Europese structuren”, hetgeen het Gerecht niet heeft vermeld. Het Koninkrijk Spanje voert in dit verband aan dat artikel 111 SAO Kosovo, anders dan het bovengenoemde artikel 95, geenszins verwijst naar een deelname aan een Unieorgaan als Berec.
59 Dit verschil doet echter niets af aan de in punt 56 van het onderhavige arrest benadrukte omstandigheid dat artikel 111 SAO Kosovo qua formulering en context vergelijkbaar is met de bepalingen inzake de versterking van de samenwerking op het gebied van elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten die zijn opgenomen in andere stabilisatie- en associatieovereenkomsten die de Unie heeft gesloten met de kandidaat-lidstaten van de westelijke Balkan, waarop de deelname van de NRI’s van deze landen aan de organen van Berec is gebaseerd, welke overeenkomsten volgens overweging 34 van verordening 2018/1971 „in die zin” zijn gesloten, als bedoeld in artikel 35, lid 2, van deze verordening. Dat de formulering van de SAO Kosovo niet identiek is aan die van een van deze overeenkomsten, is dus irrelevant.
60 Bovendien stelt artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971, door met betrekking tot de deelname van de autoriteiten van derde landen aan Berec te verwijzen naar de „overeenkomsten in die zin” die „met de Unie [zijn] gesloten” en naar de „betreffende bepalingen van die overeenkomsten”, deze deelname afhankelijk van het bestaan van overeenkomsten waarbij een kader voor sectorale samenwerking tussen de Unie en deze landen op het gebied van elektronische-communicatienetwerken en -diensten wordt ingesteld, zonder evenwel te vereisen dat die overeenkomsten uitdrukkelijk in een dergelijke deelname voorzien.
61 Wat het doel van verordening 2018/1971 betreft, moet worden opgemerkt dat artikel 35, lid 2, van deze verordening – overeenkomstig de daarmee nagestreefde samenwerkingsdoelstelling – de raad van regulators, de werkgroepen en de raad van bestuur van Berec openstelt voor deelname van NRI’s van derde landen met primaire bevoegdheid op het gebied van elektronische communicatie.
62 Zo blijkt, ten eerste, uit overweging 20 van voornoemde verordening dat Berec werkafspraken moet mogen maken met de bevoegde autoriteiten van derde landen, om samenwerkingsverbanden te ontwikkelen en om te overleggen over reguleringsvraagstukken. Ten tweede staat in overweging 34 van deze verordening te lezen dat de deelname van op het gebied van elektronische communicatie bevoegde regulerende instanties van derde landen aan de organen van Berec, de consistente toepassing beoogt van het regelgevend kader voor elektronische communicatie.
63 Artikel 111 SAO Kosovo beoogt de samenwerking op het gebied van elektronische-communicatienetwerken en -diensten te versterken, zodat Kosovo de EU-wetgeving op dit gebied kan overnemen.
64 Gelet op een en ander heeft het Gerecht in punt 37 van het bestreden arrest dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Commissie, door zich in het litigieuze besluit in wezen op het standpunt te stellen dat Kosovo kon worden gelijkgesteld met een „derde land”, in de zin van artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971, deze bepaling niet heeft geschonden.
65 Het eerste middel moet derhalve ongegrond worden verklaard.
Tweede middel
Argumenten van partijen
66 Met zijn tweede middel betoogt het Koninkrijk Spanje dat het Gerecht in punt 33 van het bestreden arrest de gevolgen van het ontbreken van een standpunt van de Unie over de status van Kosovo in het licht van het internationaal recht onjuist heeft uitgelegd en aldus artikel 111 SAO Kosovo juncto artikel 35 van verordening 2018/1971 heeft geschonden.
67 Het Koninkrijk Spanje betoogt dat de Commissie, aangezien geen enkele lidstaat de status van Kosovo als staat heeft erkend, niet bevoegd was om door de vaststelling van het litigieuze besluit machtiging te verlenen voor de deelname van de NRI van Kosovo aan het netwerk van onafhankelijke instanties dat tussen staten is opgericht. Een dergelijk besluit impliceert immers de erkenning van een autoriteit van een gebied, Kosovo, ten aanzien waarvan de Unie geen ander gemeenschappelijk standpunt heeft dan de erkenning dat het om een geval sui generis gaat, waarbij elke lidstaat zelf kan bepalen welke betrekkingen hij met dat gebied wenst aan te knopen. Het litigieuze besluit leidt volgens het Koninkrijk Spanje dus tot een onderlinge aanpassing die in de praktijk kan leiden tot een impliciete de-facto-erkenning van de status van Kosovo als staat en bijgevolg tot het opleggen van die erkenning aan de lidstaten van de Unie.
68 De Commissie is van mening dat het tweede middel nieuw is en niet aangeeft welke rechtsregel het Gerecht zou hebben geschonden. Dit middel is dus niet-ontvankelijk en in elk geval rechtens ongegrond.
Beoordeling door het Hof
69 Ten eerste vermeldt het litigieuze besluit, zoals in punt 52 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, in de eerste voetnoot uitdrukkelijk dat de aanwijzing van Kosovo in de titel van dat besluit „de standpunten over de status onverlet laat en in overeenstemming is met resolutie 1244 (1999) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties en het advies van het Internationaal Gerechtshof over de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo”. Een dergelijke verklaring is ook opgenomen in de zeventiende overweging en in artikel 2 van de SAO Kosovo.
70 Ten tweede volgt uit de beoordeling in de punten 56 en 57 van het onderhavige arrest dat de SAO Kosovo, gelet op artikel 111 daarvan, met name tot doel heeft de deelname van de NRI van Kosovo aan de organen van Berec mogelijk te maken, hetgeen aansluit bij de door artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971 nagestreefde doelstelling van samenwerking met de NRI’s van derde landen. In dit verband betwist het Koninkrijk Spanje niet de rechtmatigheid van deze overeenkomst en deze verordening, noch het feit dat er in Kosovo een NRI in de zin van deze verordening bestaat.
71 Derhalve kan het Koninkrijk Spanje niet op goede gronden stellen dat het litigieuze besluit, enkel omdat het voorziet in samenwerking met de NRI Kosovo bij de uitvoering van de SAO Kosovo en verordening 2018/1971, in strijd is met laatstgenoemde handelingen, en de erkenning van Kosovo als derde staat impliceert.
72 Bijgevolg kan de vaststelling door de Commissie van het litigieuze besluit niet worden uitgelegd als impliciete erkenning door de Unie van de status van Kosovo als onafhankelijke staat.
73 Hieruit volgt dat de premisse op basis waarvan het Koninkrijk Spanje punt 33 van het bestreden arrest betwist, onjuist is. Daarom moet dit tweede middel hoe dan ook ongegrond worden verklaard, zonder dat de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid hoeft te worden onderzocht.
Derde middel
Argumenten van partijen
74 Met zijn derde middel betoogt het Koninkrijk Spanje dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 49 tot en met 53 van het bestreden arrest te oordelen dat de in artikel 111 SAO Kosovo genoemde doelstelling, te weten de overname van de EU-wetgeving op het gebied van elektronische communicatie, impliceert dat Kosovo deelneemt aan Berec in de zin van artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971.
75 In de eerste plaats betoogt het Koninkrijk Spanje dat de deelname van Kosovo aan een Unieorgaan als Berec is uitgesloten bij gebreke van enige uitdrukkelijke vermelding daarvan in de SAO Kosovo. Ter ondersteuning van deze grief beroept deze lidstaat zich op de in punt 58 van het onderhavige arrest samengevatte argumenten.
76 In de tweede plaats betoogt het Koninkrijk Spanje dat het gebruik van de term „samenwerking” in artikel 111 SAO Kosovo niet noodzakelijkerwijs impliceert dat de NRI van Kosovo overeenkomstig artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971 deelneemt aan Berec. Deze deelname is in beginsel voorbehouden aan de lidstaten, waarbij Berec tot taak heeft regels van de Unie op het gebied van elektronische communicatie te ontwikkelen en standpunten in te nemen die van invloed zijn op de beslissingen van de nationale instanties en van de Unie. Indien de deelname van Kosovo aan dat orgaan zou worden toegestaan, zou dat land kunnen deelnemen aan de uitwerking van sectorale regels van de Unie zonder de EU-wetgeving over te nemen, hetgeen niet strookt met de doelstelling van artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971.
77 Het Koninkrijk Spanje betwist de beoordeling van het Gerecht, in punt 53 van het bestreden arrest, volgens welke de in artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971 bedoelde deelname overeenkomt met de nauwe samenwerking in de zin van artikel 111 SAO Kosovo, zonder dit evenwel neerkomt op een „integratie” van de NRI van Kosovo in de structuur van Berec. Deze niet-gemotiveerde beoordeling is in strijd met artikel 111 SAO Kosovo, dat niet in een „nauwe” samenwerking voorziet.
78 In de derde plaats voert het Koninkrijk Spanje aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van artikel 35 van verordening 2018/1971 door te oordelen dat de deelname van de NRI van Kosovo aan Berec mogelijk was ondanks het ontbreken van een gemeenschappelijk standpunt van de Unie over de status van Kosovo.
79 De Commissie betwist dit betoog.
Beoordeling door het Hof
80 In de eerste plaats is in de punten 59 en 60 van het onderhavige arrest geantwoord op de grief dat de deelname van Kosovo aan een Unieorgaan als Berec is uitgesloten bij gebreke van enige uitdrukkelijke vermelding daarvan in de SAO Kosovo.
81 Ten tweede kan de grief dat het Gerecht in punt 53 van het bestreden arrest blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de in artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971 bedoelde deelname overeenkomt met de nauwe samenwerking in de zin van artikel 111 SAO Kosovo, niet slagen.
82 In dit verband moet worden opgemerkt dat artikel 35 van verordening 2018/1971 voorziet in verschillende graden en vormen van samenwerking. Zo bepaalt lid 1 van deze bepaling dat Berec en het Berec-Bureau, onder voorbehoud van de voorafgaande goedkeuring door de Commissie, werkafspraken kunnen maken, met name met de bevoegde autoriteiten van derde landen, met dien verstande dat deze afspraken geen juridische verplichtingen in het leven roepen. Deze vorm van samenwerking is dus minder „nauw” dan de in lid 2 van deze bepaling bedoelde deelname van de NRI’s van derde landen aan Berec, die, zoals blijkt uit punt 63 van het onderhavige arrest, bijdraagt tot de in artikel 111 SAO Kosovo bedoelde samenwerking, welke met name beoogt de onafhankelijkheid van de deelnemende regulerende instanties te waarborgen en te versterken.
83 Anders dan het Koninkrijk Spanje betoogt, kan op grond van deze laatste vorm van samenwerking tussen de Unie en Kosovo de deelname van de NRI van dit derde land aan de instanties van BEREC echter niet worden gelijkgesteld met de integratie van die NRI in dat Unieorgaan.
84 Zoals de advocaat-generaal in de punten 97 en 98 van haar conclusie heeft opgemerkt, brengen de vertegenwoordigers van de NRI van Kosovo, wanneer zij deelnemen aan de werkzaamheden van de raad van regulators, de werkgroepen en de raad van bestuur van Berec, hun advies immers volledig onafhankelijk en op transparante wijze uit, overeenkomstig de overwegingen 5 en 13, artikel 3, lid 3, artikel 8, lid 2, en artikel 15, lid 3, van verordening 2018/1971. Verder wordt de invloed van de vertegenwoordigers van de NRI van derde landen binnen Berec beperkt door artikel 35, lid 2, tweede alinea, van verordening 2018/1971, aangezien de mogelijkheid om hun een stemrecht toe te kennen door deze bepaling uitdrukkelijk is uitgesloten.
85 Bovendien stelt de deelname van de NRI Kosovo aan Berec, anders dan het Koninkrijk Spanje betoogt, Kosovo niet in staat deel te nemen aan de uitwerking van sectorale regels van de Unie op het gebied van elektronische communicatie. Volgens artikel 4, lid 4, van verordening 2018/1971 houden de NRI’s en de Commissie immers weliswaar „zo veel mogelijk rekening met de richtsnoeren, adviezen, aanbevelingen, gemeenschappelijke standpunten en beste praktijken die door Berec zijn aangenomen”, maar zijn deze handelingen juridisch niet bindend en maken zij geen deel uit van een procedure tot uitwerking van regels van de Unie op het gebied van elektronische communicatie. Zoals blijkt uit artikel 3, lid 2, van verordening 2018/1971, gelezen in het licht van overweging 5 van deze verordening, fungeert Berec enkel als forum voor de samenwerking tussen de NRI’s onderling en tussen de NRI’s en de Commissie, om te zorgen voor een consistente toepassing van het regelgevend kader op dit gebied.
86 Ten derde en tot slot moet ook de grief inzake schending van artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971 wegens het ontbreken van een gemeenschappelijk standpunt van de Unie over de status van Kosovo van staat, worden afgewezen, en wel om dezelfde redenen als die welke in de punten 69 tot en met 73 van het onderhavige arrest zijn uiteengezet.
87 Hieruit volgt dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 53 en 54 van het bestreden arrest te oordelen dat de uit artikel 111 SAO Kosovo voortvloeiende samenwerking overeenkomt met de in artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971 bedoelde manieren van samenwerking, zodat artikel 111 SAO Kosovo een overeenkomst „in die zin” vormt, als bedoeld in artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971.
88 Het derde middel moet dus in zijn geheel ongegrond worden verklaard.
Eerste onderdeel van het vierde middel
Argumenten van partijen
89 Het vierde middel van de hogere voorziening bestaat in wezen uit twee onderdelen. Met het tweede onderdeel betwist het Koninkrijk Spanje de bevoegdheid van de Commissie om het litigieuze besluit vast te stellen. Dit tweede onderdeel zal samen worden onderzocht met het vijfde middel, waarmee het overlapt.
90 Met het eerste onderdeel betoogt het Koninkrijk Spanje dat artikel 111 SAO Kosovo geen toereikende rechtsgrondslag vormt voor de vaststelling van het litigieuze besluit. Het betwist de beoordeling van het Gerecht in punt 72 van het bestreden arrest dat voor de deelname van een NRI van een derde land aan Berec geen specifieke machtiging vereist is die in het kader van een internationale overeenkomst is vastgesteld.
91 Het Koninkrijk Spanje betoogt in dit verband dat SAO Kosovo een zeer algemene overeenkomst is die er niet in voorziet dat Kosovo wordt opgenomen in of deelneemt aan de structuren van de Unie op welk gebied dan ook, met inbegrip van dat van de telecommunicatie. Het herinnert eraan dat artikel 111 SAO Kosovo niet verwijst naar de deelname van dat land aan een orgaan van de Unie, maar naar de samenwerking tussen de partijen bij deze overeenkomst.
92 Volgens de Commissie is dit betoog ongegrond.
Beoordeling door het Hof
93 Uit de overwegingen in de punten 56 tot en met 64 en de punten 80 tot en met 87 van het onderhavige arrest blijkt dat artikel 111 SAO Kosovo een overeenkomst „in die zin” is, als bedoeld in artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971, en dat artikel 111 SAO Kosovo aldus een toereikende rechtsgrondslag vormt voor de deelname van de NRI van Kosovo aan de werkzaamheden van Berec en het Berec-Bureau.
94 In het bijzonder hoeft een dergelijke overeenkomst, om een dergelijke toereikende rechtsgrondslag te bieden, niet noodzakelijkerwijs gedetailleerde bepalingen betreffende de deelname aan Berec in de zin van artikel 35, lid 2, van deze verordening te bevatten. Het feit dat bepaalde associatieovereenkomsten met kandidaat-lidstaten of bepaalde besluiten betreffende de deelname van de NRI’s van de EVA-lidstaten gedetailleerdere bepalingen bevatten dan artikel 111 SAO Kosovo, is in dit verband irrelevant.
95 Derhalve moet het eerste onderdeel van het vierde middel ongegrond worden verklaard.
Tweede onderdeel van het vierde middel en vijfde middel
Argumenten van partijen
96 Met het tweede onderdeel van het vierde middel betwist het Koninkrijk Spanje de bevoegdheid van de Commissie om het litigieuze besluit vast te stellen. De deelname van Kosovo aan Berec kan niet worden vastgesteld bij een enkel op artikel 17 VEU gebaseerd besluit, aangezien, ten eerste, de SAO Kosovo niet in die mogelijkheid voorziet en, ten tweede, de Unie geen gemeenschappelijk standpunt inneemt over de status van Kosovo. Het Koninkrijk Spanje betwist de beoordeling van het Gerecht in punt 77 van het bestreden arrest volgens welke, aangezien verordening 2018/1971 niet uitdrukkelijk aan Berec de bevoegdheid heeft verleend om de werkafspraken te maken die van toepassing zijn op de deelname van de NRI’s van derde landen, met name van de NRI van Kosovo, deze bevoegdheid overeenkomstig artikel 17 VEU toekomt aan de Commissie.
97 Voorts betoogt het Koninkrijk Spanje dat de deelname van Kosovo aan Berec voorbijgaat aan de bevoegdheden van de Raad van de Europese Unie en in strijd is met artikel 16 VEU juncto artikel 21, lid 3, VEU. Het staat aan de Raad om te beoordelen of de deelname van de NRI van Kosovo aan Berec in het belang van de Unie is, en om de betrokken belangen met elkaar in overeenstemming te brengen.
98 In dit verband herinnert het Koninkrijk Spanje eraan dat de keuze van de rechtsgrondslag van bijzonder belang is, aangezien zij het mogelijk maakt de bevoegdheden van elke instelling te beschermen [arrest van 25 oktober 2017, Commissie/Raad (WRC‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, punten 49 en 50], en dat de sluiting van een internationale overeenkomst vereist dat de belangen van de Unie in het kader van de betrekkingen met het betrokken derde land worden beoordeeld en de uiteenlopende belangen in het kader van die betrekkingen tegen elkaar worden afgewogen (arrest van 28 juli 2016, Raad/Commissie, C‑660/13, EU:C:2016:616, punt 39).
99 Met zijn vijfde middel voert het Koninkrijk Spanje aan dat het Gerecht in de punten 76 en 77 van het bestreden arrest artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971 onjuist heeft uitgelegd door te oordelen dat het Berec-Bureau een gedecentraliseerd agentschap van de Unie is en dat de Commissie uit hoofde van haar uitvoerende taken en haar bevoegdheden inzake externe vertegenwoordiging alle bevoegdheden moet uitoefenen die niet uitdrukkelijk aan dat agentschap zijn gedelegeerd, met name de vaststelling van de in die bepaling bedoelde werkafspraken.
100 Het Koninkrijk Spanje betoogt dat het Gerecht zich heeft vergist met betrekking tot de aard en de taken van Berec, zoals blijkt uit het feit dat de punten 76 en 77 van het bestreden arrest niet verwijzen naar Berec – waarvan het hoogste besluitvormingsorgaan de raad van regulators is, die geen rechtspersoonlijkheid heeft en geen gedecentraliseerd orgaan is – maar naar het Berec-Bureau, een orgaan dat tot taak heeft Berec administratieve ondersteuning te verlenen.
101 Het Koninkrijk Spanje merkt op dat de bijzondere status van Berec voortvloeit uit de verplichting tot onafhankelijkheid van de regulators waaruit het is samengesteld. Deze verplichting, in combinatie met het feit dat Berec geen gedecentraliseerd agentschap is, heeft tot gevolg dat de Berec over ruimere bevoegdheden beschikt dan de agentschappen van de Unie.
102 Bijgevolg moet de Commissie zich beperken tot optreden in de gevallen waarin verordening 2018/1971 uitdrukkelijk voorziet, zoals blijkt uit een letterlijke, contextuele en teleologische uitlegging van artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971. De vaststelling van werkafspraken valt dus onder de bevoegdheid van Berec, en niet onder die van de Commissie.
103 De Commissie verwerpt dit argument. Volgens haar is het tweede onderdeel van het vierde middel deels kennelijk niet-ontvankelijk, aangezien het op artikel 16 VEU gebaseerde argument betreffende de bevoegdheid van de Raad om het litigieuze besluit vast te stellen, niet in eerste aanleg is aangevoerd. Bovendien is het tweede onderdeel van het vierde middel ongegrond.
104 Wat het vijfde middel van de hogere voorziening betreft, betoogt de Commissie dat uit de bewoordingen van artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971 volgt dat deze bepaling niet bepaalt welke autoriteit bevoegd is om de werkafspraken te maken.
105 Hieruit volgt dat bevoegdheden die niet bij wetgevingshandeling uitdrukkelijk aan een agentschap van de Unie zijn gedelegeerd, bij de Commissie blijven. Deze uitlegging wordt bevestigd door het feit dat artikel 35, lid 1, van verordening 2018/1971 uitdrukkelijk aan Berec en het Berec-Bureau de bevoegdheid delegeert om „werkafspraken” te maken, zij het „onder voorbehoud van de voorafgaande goedkeuring door de Commissie”. Bovendien volgt uit een systematische analyse van deze verordening dat de voorafgaande goedkeuring van de Commissie noodzakelijk is voor de samenwerking op grond van artikel 35, lid 1, van deze verordening, maar niet wordt genoemd in artikel 35, lid 2, ervan, omdat de wijzen van samenwerking op grond van deze laatste bepaling door de Commissie worden bepaald.
106 Bovendien sluit de onafhankelijkheid die Berec in het kader van zijn taken is verleend niet uit dat aan de Commissie voor wat betreft de betrekkingen met derde landen specifieke bevoegdheden worden toegekend.
Beoordeling door het Hof
107 Om te beginnen moet worden vastgesteld dat de stellingen van het Koninkrijk Spanje met betrekking tot het tweede onderdeel van het vierde middel van de hogere voorziening in wezen betrekking hebben op de onjuiste rechtsopvatting waarvan het Gerecht blijk zou hebben gegeven door te oordelen dat artikel 17 VEU een geldige rechtsgrondslag vormt voor de vaststelling van het litigieuze besluit. Het Koninkrijk Spanje heeft zich dus weliswaar niet in eerste aanleg op de bevoegdheid van de Raad beroepen, doch dit neemt niet weg dat het argument in het kader van het tweede onderdeel van het vierde middel, dat betrekking heeft op artikel 16 VEU, ertoe strekt de in de punten 74 tot en met 82 van het bestreden arrest genoemde gronden betreffende de bevoegdheid die de Commissie ontleent aan artikel 17 VEU, aan te vechten. Dit argument sluit dus aan bij het door het Koninkrijk Spanje in zijn beroep in eerste aanleg op die bepaling gebaseerde betoog en is dus ontvankelijk, aangezien het immers het voorwerp van het geding voor het Gerecht niet wijzigt.
108 Ten gronde zij eraan herinnerd dat artikel 35, lid 2, tweede alinea, van verordening 2018/1971 bepaalt dat „[k]rachtens de betreffende bepalingen van de [in de eerste alinea bedoelde overeenkomsten tussen de Unie en derde landen] werkafspraken [worden] gemaakt met een omschrijving van met name de aard [en] omvang [van deze deelname] [alsmede] de manier waarop [deze plaatsvindt], met inbegrip van bepalingen betreffende de deelname aan initiatieven van Berec, financiële bijdragen en personeel van het Berec-Bureau”.
109 In dit verband heeft het Gerecht ten eerste geen blijk gegeven van een onjuiste opvatting door in punt 70 van het bestreden arrest het argument van het Koninkrijk Spanje te verwerpen volgens hetwelk uit de bewoordingen van artikel 35, lid 2, tweede alinea, van verordening 2018/1971 voortvloeit dat alleen overeenkomsten die voorzien in deelname aan Berec moeten bepalen hoe deze „werkafspraken” worden vastgesteld. Een dergelijke uitlegging zou immers ten eerste moeilijk te verenigen zijn met het nuttig effect van deze bepaling, die juist tot doel heeft te voorzien in de vaststelling van die werkafspraken. Ten tweede betekenen, zoals blijkt uit punt 60 van het onderhavige arrest, de woorden „betreffende bepalingen [van de] overeenkomsten”, voorafgegaan door de term „krachtens”, dat de vaststelling van „werkafspraken” in overeenstemming moet zijn met de bepalingen van de overeenkomsten waarbij een kader voor sectorale samenwerking tussen de Unie en een derde land wordt ingesteld, en in het bijzonder met het uiteindelijke doel daarvan, dat in het geval van artikel 111 SAO Kosovo bestaat in de overname door Kosovo van de EU-wetgeving op het gebied van elektronische communicatie.
110 Zoals blijkt uit de punten 56 tot en met 64 en 80 tot en met 87 van het onderhavige arrest, kan het feit dat de SAO Kosovo geen bepalingen bevat voor het maken van werkafspraken uit hoofde van artikel 35, lid 2, tweede alinea, van verordening 2018/1971, echter – anders dan het Koninkrijk Spanje betoogt – niet afdoen aan de overweging dat artikel 111 SAO Kosovo een toereikende rechtsgrondslag vormt voor deelname van de NRI van Kosovo aan de werkzaamheden van Berec en het Berec-Bureau.
111 Ten tweede moet worden opgemerkt dat artikel 35, lid 2, tweede alinea, van verordening 2018/1971 weliswaar voorziet in de vaststelling van „werkafspraken” voor de uitvoering van de deelname van de NRI’s van derde landen aan de werkzaamheden van Berec en het Berec-Bureau, maar niet preciseert hoe die afspraken moeten worden vastgesteld.
112 Zoals de advocaat-generaal in punt 122 van haar conclusie heeft opgemerkt, kon het litigieuze besluit door de Commissie niet worden vastgesteld op grond van artikel 17 VEU, meer bepaald uit hoofde van haar uitvoerende taken en haar bevoegdheden inzake externe vertegenwoordiging. Wat enerzijds de uitvoerende taken betreft, vereisen artikel 290, lid 1, en artikel 291, lid 2, VWEU immers uitdrukkelijk een bevoegdheidsdelegatie aan de Commissie, welke in casu ontbreekt. Wat ten tweede de taak van externe vertegenwoordiging van de Unie betreft, volstaat de vaststelling dat het maken van „werkafspraken” voor de uitvoering van de deelname van de NRI’s van derde landen aan de werkzaamheden van Berec en het Berec-Bureau, als bedoeld in artikel 35, lid 2, tweede alinea, van verordening 2018/1971, niet kan worden beschouwd als een handeling van externe vertegenwoordiging van de Unie. Uit deze bepaling vloeit immers voort dat dergelijke werkafspraken niet die externe vertegenwoordiging als zodanig betreffen, maar er met name toe te strekken duidelijkheid te verschaffen omtrent de aard, de omvang en de wijze van deelname aan de werkzaamheden van deze Unieorganen door de regulerende instanties van derde landen die overeenkomsten in die zin met de Unie hebben gesloten.
113 Bovendien blijkt uit artikel 9, onder i), en artikel 20, lid 6, onder m), van verordening 2018/1971, gelezen in het licht van overweging 20 ervan, dat deze verordening bepaalt welke entiteiten de in artikel 35, lid 2, ervan bedoelde werkafspraken mogen maken. Ten eerste wordt in voornoemde overweging 20 verklaard dat Berec werkafspraken moet mogen maken, inzonderheid met de bevoegde autoriteiten van derde landen. Ten tweede preciseren artikel 9, onder i), en artikel 20, lid 6, onder m), van diezelfde verordening dat de raad van regulators samen met de directeur van het Berec-Bureau machtiging verleent tot het sluiten van werkafspraken, met name met deze autoriteiten, overeenkomstig artikel 35, van verordening 2018/1971.
114 Voorts blijkt uit deze bepalingen dat de Commissie in het kader van de vaststelling van de werkafspraken enkel een controlebevoegdheid dient uit te oefenen. In dit verband staat in overweging 20 van deze verordening te lezen dat de Commissie „ervoor [moet] zorgen dat de noodzakelijke werkafspraken stroken met het beleid en de prioriteiten van de Unie, en dat Berec binnen zijn mandaat en binnen het bestaande institutionele kader functioneert”.
115 Bovendien bepaalt artikel 35, lid 1, van verordening 2018/1971 specifiek met betrekking tot de samenwerking met derde landen dat Berec en het Berec-Bureau, onder voorbehoud van de voorafgaande goedkeuring door de Commissie, werkafspraken kunnen maken.
116 Anders dan het Gerecht in de punten 77 en 78 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, betekent het feit dat artikel 35, lid 2, van deze verordening een dergelijke precisering niet bevat, in het licht van de bepalingen van deze verordening echter niet dat de bevoegdheid om werkafspraken te maken die van toepassing zijn op de deelname van de NRI’s van derde landen, met name van de NRI van Kosovo, aan de Commissie toekomt.
117 Zoals de advocaat-generaal in de punten 130 tot en met 132 van haar conclusie heeft opgemerkt, betekent het feit dat enkel artikel 35, lid 1, van verordening 2018/1971 aan Berec en het Berec-Bureau uitdrukkelijk de bevoegdheid toekent om, onder voorbehoud van de voorafgaande goedkeuring door de Commissie, werkafspraken te maken, immers niet dat deze bevoegdheid in het kader van artikel 35, lid 2, van deze verordening – dat betrekking heeft op het bijzondere geval van samenwerking met derde landen in de vorm van deelname van de NRI’s van de betrokken landen aan de raad van regulators en de werkgroepen alsmede aan de raad van bestuur van respectievelijk Berec en het Berec-Bureau – anders is verdeeld. Integendeel, de regel van artikel 35, lid 1, van deze verordening, volgens welke Berec en het Berec-Bureau, onder voorbehoud van de voorafgaande goedkeuring door de Commissie, werkafspraken kunnen maken, moet worden uitgelegd als een algemene regel die ook van toepassing is in het specifieke kader van artikel 35, lid 2, van deze verordening, aangezien deze laatste bepaling niet voorziet in een uitzondering op het beginsel van artikel 35, lid 1, van verordening 2018/1971.
118 Zoals de advocaat-generaal in punt 133 van haar conclusie heeft opgemerkt, kan aan deze vaststellingen niet worden afgedaan door de omstandigheid dat de in artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971 bedoelde deelname aan de werkzaamheden van Berec en het Berec-Bureau een nauwere vorm van samenwerking met de NRI’s van derde landen vormt dan samenwerking op grond van artikel 35, lid 1, van deze verordening. De deelname van de NRI’s van derde landen aan Berec is immers reeds bevestigd door de in die zin gesloten overeenkomst, als bedoeld in artikel 35, lid 2, van deze verordening, te weten in casu artikel 111 SAO Kosovo.
119 Deze uitlegging is in overeenstemming met het stelsel van verordening 2018/1971. Volgens artikel 3, lid 3, en artikel 8, lid 1, van deze verordening, gelezen in het licht van de overwegingen 5 en 13 ervan, heeft Berec immers tot doel expertise te verschaffen en onafhankelijk te handelen. Volgens overweging 22 van deze verordening moet Berec in het belang van de Unie kunnen handelen, onafhankelijk van externe invloeden, zoals politieke druk of commerciële inmenging. Ook beschikt het Berec-Bureau, zoals blijkt uit overweging 32 van diezelfde verordening, over een eigen budget om zijn autonomie en onafhankelijkheid te waarborgen. In deze context worden overeenkomstig artikel 8, lid 2, artikel 16, lid 1, onder m), artikel 20, lid 3, en artikel 42 van verordening 2018/1971, gelezen in het licht van de overwegingen 22, 25 en 29 ervan, ook eisen gesteld aan de onafhankelijkheid van de personen die zitting hebben in Berec, met name de leden van de raad van regulators, de leden van de raad van bestuur en de directeur van het Berec-Bureau.
120 Het feit dat de Commissie eenzijdig besluiten kan nemen over bepaalde werkafspraken voor deelname aan de werkzaamheden van Berec en het Berec-Bureau, zonder dat deze daarmee hoeven in te stemmen, is niet verenigbaar met de onafhankelijkheid van Berec en gaat verder dan de controlerende taak die in dit kader bij diezelfde verordening aan de Commissie is toebedeeld.
121 Bijgevolg heeft het Gerecht, door in punt 77 van het bestreden arrest te oordelen dat aangezien de bevoegdheid om werkafspraken te maken die van toepassing zijn op de deelname van de NRI’s van derde landen, met name van de NRI van Kosovo, door verordening 2018/1971 niet uitdrukkelijk aan het Berec-Bureau, noch aan een ander orgaan is toegekend, deze toekomt aan de Commissie, zowel de bevoegdheidsverdeling tussen enerzijds de Commissie en anderzijds Berec en het Berec-Bureau als de bepalingen van verordening 2018/1971 ter waarborging van de onafhankelijkheid van Berec geschonden.
122 Tot slot bevestigt de met name door artikel 35 van verordening 2018/1971 nagestreefde doelstelling om de samenwerking met de NRI’s van derde landen op het gebied van elektronische-communicatienetwerken en -diensten te versterken, hetgeen overleg met deze derde landen vereist, de conclusie dat de Commissie, anders dan het Gerecht in punt 82 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, niet eenzijdig een besluit kan nemen tot vaststelling van de werkafspraken die van toepassing zijn op de deelname van die NRI’s uit derde landen.
123 Onder voorbehoud van de voorafgaande goedkeuring door de Commissie moeten dergelijke afspraken immers worden overeengekomen tussen Berec en het Berec-Bureau enerzijds en de bevoegde autoriteiten van deze derde landen anderzijds en, zoals volgt uit artikel 9, onder i), en artikel 20, lid 6, onder m), van verordening 2018/1971, moeten de raad van regulators en de directeur van het Berec-Bureau hier gezamenlijk machtiging voor verlenen. De Commissie kan dus niet bevoegd zijn om eenzijdig dergelijke afspraken te maken.
124 Hieruit volgt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in de punten 77 en 82 van het bestreden arrest te oordelen dat de bevoegdheid om werkafspraken te maken die van toepassing zijn op de deelname van de NRI’s van derde landen aan Berec, in de zin van artikel 35, lid 2, tweede alinea, van verordening 2018/1971, krachtens artikel 17 VEU eenzijdig aan de Commissie toekomt.
125 Niettemin moet, in het licht van de overwegingen in punt 123 van het onderhavige arrest, het argument van het Koninkrijk Spanje dat de bevoegdheid om te beslissen over de deelname van de NRI van Kosovo aan Berec, onder voorbehoud van goedkeuring door de Commissie, aan de Raad toekomt, worden verworpen.
126 Gelet op het voorgaande moet het tweede onderdeel van het vierde middel van de hogere voorziening ongegrond worden verklaard. Daarentegen moet het vijfde middel worden aanvaard en moet het bestreden arrest bijgevolg worden vernietigd.
Beroep voor het Gerecht
127 Overeenkomstig artikel 61, eerste alinea, tweede volzin, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie kan het Hof in geval van vernietiging van de beslissing van het Gerecht de zaak zelf afdoen wanneer deze in staat van wijzen is.
128 Dat is in casu het geval.
129 Zoals in punt 22 van het onderhavige arrest is aangegeven, heeft het Koninkrijk Spanje ter ondersteuning van zijn beroep in eerste aanleg drie middelen aangevoerd.
130 In het kader van het derde middel in eerste aanleg voert het Koninkrijk Spanje aan dat het litigieuze besluit in strijd is met artikel 35 van verordening 2018/1971, aangezien de Commissie is afgeweken van de in die bepaling neergelegde procedure voor de deelname van de NRI’s van derde landen aan Berec.
131 Om de in de punten 112 tot en met 124 van het onderhavige arrest genoemde redenen was de Commissie niet bevoegd om het litigieuze besluit vast te stellen. Bijgevolg moet dit derde middel worden aanvaard zonder dat de andere middelen van het beroep in eerste aanleg hoeven te worden onderzocht.
132 Gelet op het voorgaande moeten de vorderingen van Spanje worden toegewezen en moet het litigieuze besluit nietig worden verklaard.
Handhaving van de gevolgen van het litigieuze besluit
133 Er zij aan herinnerd dat volgens artikel 264, tweede alinea, VWEU het Hof, zo het dit nodig oordeelt, kan bepalen welke gevolgen van een nietig verklaarde handeling als definitief moeten worden beschouwd.
134 Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat, om redenen van rechtszekerheid, de gevolgen van een dergelijke handeling gehandhaafd kunnen blijven, met name wanneer er bij de onmiddellijke gevolgen van de nietigverklaring ervan sprake zou zijn van ernstige negatieve gevolgen voor de betrokkenen en de rechtmatigheid van de bestreden handeling niet wegens het doel of de inhoud van de handeling is aangevochten, maar wegens onbevoegdheid van degene die de handeling heeft vastgesteld, of wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften (arrest van 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Württemberg en GAR, C‑584/20 P en C‑621/20 P, EU:C:2021:601, punt 175 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
135 In casu is het litigieuze besluit nietig verklaard wegens onbevoegdheid van degene die het heeft vastgesteld, te weten de Commissie.
136 Gelet op de noodzaak van afspraken betreffende met name de financiële bijdragen en het personeel van het Berec-Bureau en betreffende de NRI’s van derde landen, als bedoeld in artikel 35, lid 2, tweede alinea, van verordening 2018/1971, zou de nietigverklaring van het litigieuze besluit de deelname van de NRI van Kosovo aan Berec in gevaar kunnen brengen indien de gevolgen van dat besluit niet zouden worden gehandhaafd totdat het door een nieuwe handeling is vervangen.
137 In die omstandigheden moeten de gevolgen van het litigieuze besluit worden gehandhaafd tot de inwerkingtreding, binnen een redelijke termijn van ten hoogste zes maanden vanaf de datum van uitspraak van het onderhavige arrest, van eventuele nieuwe werkafspraken die overeenkomstig artikel 35, lid 2, van verordening 2018/1971 worden gemaakt tussen Berec, het Berec-Bureau en de NRI van Kosovo.
Kosten
138 Volgens artikel 184, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering beslist het Hof, wanneer de hogere voorziening gegrond is en het Hof de zaak zelf afdoet, ten aanzien van de proceskosten.
139 Volgens artikel 138, lid 1, van dat Reglement, dat krachtens artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd.
140 Aangezien de Commissie in casu in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van het Koninkrijk Spanje worden verwezen in de kosten van zowel de onderhavige hogere voorziening als de procedure in eerste aanleg.
Het Hof (Grote kamer) verklaart:
1) Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 23 september 2020, Spanje/Commissie (T‑370/19, EU:T:2020:440), wordt vernietigd.
2) Het besluit van de Commissie van 18 maart 2019 inzake de deelname van de nationale regulerende instantie van Kosovo aan het Orgaan van Europese regulerende instanties voor elektronische communicatie wordt nietig verklaard.
3) De gevolgen van het besluit van de Commissie van 18 maart 2019 inzake de deelname van de nationale regulerende instantie van Kosovo aan het Orgaan van Europese regulerende instanties voor elektronische communicatie worden gehandhaafd tot de inwerkingtreding, binnen een redelijke termijn van ten hoogste zes maanden vanaf de datum van uitspraak van het onderhavige arrest, van eventuele nieuwe werkafspraken die overeenkomstig artikel 35, lid 2, van verordening (EU) 2018/1971 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot instelling van het Orgaan van Europese regulerende instanties voor elektronische communicatie (Berec) en het Bureau voor ondersteuning van Berec (Berec-Bureau), tot wijziging van verordening (EU) 2015/2120 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1211/2009, worden gemaakt tussen het Orgaan van Europese regulerende instanties voor elektronische communicatie (Berec), het Bureau voor ondersteuning van Berec (Berec-Bureau) en de nationale regulerende instantie van Kosovo.
4) De Europese Commissie wordt verwezen in haar eigen kosten alsook in de kosten die het Koninkrijk Spanje in het kader van de onderhavige hogere voorziening en in de procedure voor het Gerecht van de Europese Unie heeft gemaakt.
ondertekeningen
* Procestaal: Spaans.