Conclusie van advocaat-generaal A. Rantos van 23 maart 2023

Richtsnoeren van 2014

4. Punt 19 (44) van de richtsnoeren van 2014 bevat de volgende definitie:

„‚aanvang van de werkzaamheden’: hetzij de start van de bouwwerkzaamheden [in verband met de investering], hetzij de eerste vaste toezegging om uitrusting te bestellen, hetzij een andere toezegging die de investering onomkeerbaar maakt, naargelang wat als eerste plaatsvindt. De aankoop van gronden en voorbereidende werkzaamheden zoals het verkrijgen van vergunningen en de uitvoering van voorbereidende haalbaarheidsstudies worden niet als aanvang van de werkzaamheden beschouwd. […]”

5. Punt 50 van deze richtsnoeren preciseert het volgende:

„Volgens de Commissie heeft de steun voor de begunstigde geen stimulerend effect in alle gevallen waarin de werkzaamheden aan het project reeds zijn aangevangen voordat de begunstigde bij de nationale autoriteiten een steunaanvraag heeft ingediend. In die gevallen waarin een begunstigde een project begint uit te voeren voordat hij een steunaanvraag heeft ingediend, zal alle steun voor dat project niet als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd.”

6. Punt 126 van deze richtsnoeren luidt met name als volgt:

„[…]

Met ingang van 1 januari 2017 gelden de volgende voorwaarden: de steun wordt toegekend volgens een concurrerende inschrijvingsprocedure op grond van duidelijke, transparante en niet-discriminerende criteria (⁶⁶), […]”.

7. De bij punt 126 van deze richtsnoeren horende voetnoot 66 luidt:

„Installaties die in bedrijf zijn gekomen vóór [1 januari 2017] en die vóór die datum door de lidstaat steun kregen toegezegd, kunnen steun ontvangen op grond van de regeling die op het tijdstip van die toezegging van kracht was.”

Besluit van 2017

8. De overwegingen 42 tot en met 44 van het besluit van 2017 luiden als volgt:

„(42) Voetnoot 66 van de [richtsnoeren van 2014] kan worden beschouwd als een omzetting van het rechtsbeginsel van gewettigd vertrouwen en hangt nauw samen met het vereiste van het stimulerende effect van staatssteun. Concreet betekent dit dat de steunverlenende instanties als ‚bestaande producenten’ de producenten moeten beschouwen wier project op 1 januari 2017 een ontwikkelingsfase had bereikt waarin het zeer waarschijnlijk zou worden voltooid, zodat hun de steun overeenkomstig de bestaande steunregeling zou moeten worden verleend (gewettigd vertrouwen). Dat vereist op zijn minst dat de projectinitiatiefnemer de vereiste nationale vergunning voor de uitvoering van het project heeft verkregen en het recht heeft om het perceel, waarop het project zal worden ontwikkeld, te gebruiken.

(43) De definitie van het begrip ‚aanvang van de werkzaamheden’ in punt 19 (44) van de [richtsnoeren van 2014] geeft dienaangaande meer details. Voetnoot 66 van de [richtsnoeren van 2014] moet derhalve door de steunverlenende instanties zo worden gelezen en uitgelegd dat hiermee rekening wordt gehouden. De Commissie merkt in dit verband op dat de lidstaten via hun bevoegde instanties verantwoordelijk blijven voor de correcte uitvoering van steunmaatregelen.

(44) Ingeval de steunverlenende instantie van oordeel is dat de werkzaamheden voor een bepaald project vóór 1 januari 2017 zijn aangevangen in de zin van punt 19 (44) van de [richtsnoeren van 2014], is de Commissie van mening dat deze beoordeling betrekking heeft op dat project als zodanig.”

Opmerkingen vooraf

24. Met zijn acht prejudiciële vragen verzoekt de verwijzende rechter het Hof om de richtsnoeren van 2014 uit te leggen teneinde vast te stellen of de bevoegde nationale instantie, namelijk de transmissiesysteembeheerder Elering, terecht heeft geweigerd om EWP op 31 december 2016 te erkennen als „bestaande producent”. Met die hoedanigheid zou zij in aanmerking zijn gekomen voor steun in het kader van een oude steunregeling die per 1 januari 2017 is vervangen.

25. In dit verband zij eraan herinnerd dat in het besluit van 2017 is bepaald dat vanaf 1 januari 2017 steun aan producenten van hernieuwbare energie in Estland wordt verleend via een „concurrerende inschrijvingsprocedure”. De Estse regeling voorzag echter in een afwijking, in die zin dat de verplichting om gebruik te maken van een „concurrerende inschrijvingsprocedure” voor de verlening van dergelijke steun niet geldt met betrekking tot „[i]nstallaties die in bedrijf zijn gekomen vóór [1 januari 2017] en die vóór die datum door de lidstaat steun kregen toegezegd”.

26. Met zijn prejudiciële vragen beoogt de verwijzende rechter juist verduidelijking te verkrijgen over de draagwijdte van deze afwijking.

27. Alvorens over te gaan tot de analyse, acht ik het noodzakelijk om, gelet op het belang ervan voor de vragen waarover het Hof zich dient uit te spreken, een standpunt in te nemen over kwestie van de werkingssfeer van de richtsnoeren van 2014 en het bindende karakter ervan in het kader van de onderhavige zaak, welke kwestie ter terechtzitting is besproken.

28. Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, volgens vaste rechtspraak van het Hof, de Commissie bij uitsluiting bevoegd is om de verenigbaarheid van steunmaatregelen met de interne markt te beoordelen op grond van artikel 107, lid 3, VWEU en daarbij onder toezicht van de rechters van de Unie staat. De Commissie beschikt dienaangaande over een ruime beoordelingsbevoegdheid, waarvan de uitoefening een complexe afweging van economische en sociale gegevens impliceert. Bij de uitoefening van deze beoordelingsbevoegdheid kan de Commissie richtsnoeren vaststellen teneinde de criteria te formuleren op basis waarvan zij van plan is de verenigbaarheid van door de lidstaten voorgenomen steunmaatregelen met de interne markt te beoordelen.⁽⁵⁾

29. Volgens eveneens vaste rechtspraak zijn de door de Commissie door middel van mededelingen vastgestelde richtsnoeren in beginsel slechts bindend voor deze instelling bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheden en kunnen zij geen autonome juridische verplichtingen voor de lidstaten scheppen.⁽⁶⁾ In staatssteunzaken zijn dus alleen de door de Commissie vastgestelde besluiten bindend voor de lidstaten, die de naleving ervan moeten waarborgen.

30. Evenwel zij vastgesteld dat het besluit van 2017 is gebaseerd op de richtsnoeren van 2014 en uitdrukkelijk daarnaar verwijst, waardoor zij een bindend karakter krijgen. De in de richtsnoeren van 2014 genoemde voorwaarden, die in het besluit van 2017 zijn overgenomen en daarin zijn gehanteerd als criteria voor de verenigbaarheid, vormen derhalve een integrerend deel van dat besluit, zodat de Commissie van de Republiek Estland verlangt dat zij deze in acht neemt.⁽⁷⁾

31. Bovendien blijkt zowel uit het besluit van 2017 als uit de opmerkingen van de Republiek Estland dat laatstgenoemde haar staatssteunregeling heeft afgestemd op het kader van de richtsnoeren van 2014, zodat de voorwaarden voor de toekenning van de betrokken steun zo niet identiek dan toch in overeenstemming zijn met de richtsnoeren van 2014.⁽⁸⁾ Door een staatssteunproject overeenkomstig de richtsnoeren aan te melden, wil een lidstaat zich er dus „van verzekeren” dat de Commissie de aangemelde steun verenigbaar zal verklaren met artikel 107, lid 3, VWEU, aangezien de richtsnoeren tot gevolg hebben dat de Commissie zichzelf grenzen stelt bij de uitoefening van haar discretionaire bevoegdheid.⁽⁹⁾

32. Indien er in het onderhavige geval van uit wordt gegaan dat de bepalingen van de richtsnoeren die de Commissie in het besluit van 2017 heeft aangemerkt als criteria voor de goedkeuring van de verleende steun, niet bindend zijn voor de Republiek Estland, zou dat er bovendien op neerkomen dat zij niet gebonden is door het besluit van 2017 en zich dus zou kunnen onttrekken aan de daaruit voortvloeiende verplichtingen, wat een aanpak is die duidelijk niet verenigbaar is met de in punt 29 van deze conclusie aangehaalde vaste rechtspraak van het Hof.

33. Voorts ben ik van mening dat het feit dat de verwijzende rechter bij de formulering van zijn prejudiciële vragen niet (rechtstreeks) heeft verwezen naar de overwegingen van het besluit van 2017 – waarin wordt verwezen naar de bepalingen van de richtsnoeren van 2014 –, maar veeleer naar die richtsnoeren zelf, geen afbreuk doet aan de bovenstaande vaststellingen en geen twijfel doet rijzen over de ontvankelijkheid van de door de verwijzende rechter gestelde prejudiciële vragen.

Eerste prejudiciële vraag

34. Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen hoe de eerste in punt 19 (44) van de richtsnoeren van 2014 genoemde situatie die onder het begrip „aanvang van de werkzaamheden” valt, namelijk de „start van de bouwwerkzaamheden [in verband met de investering]”, moet worden uitgelegd.

35. Gelet op het feit dat EWP reeds windmeetmasten heeft geïnstalleerd en de nodige aansluitingen heeft gemaakt, betreft de eerste vraag meer bepaald de kwestie of die werkzaamheden de „start van de bouwwerkzaamheden [in verband met de investering]” in de zin van voornoemde bepaling vormen, zoals EWP betoogt, dan wel of dat begrip alleen betrekking heeft op de aanvang van de bouwwerkzaamheden voor de installaties voor de productie van energie uit hernieuwbare bronnen en dus, in casu, voor de windturbines, zoals Elering en de Estse regering betogen⁽¹⁰⁾.

36. Meteen zij opgemerkt dat de definitie in punt 19 (44), eerste volzin, van de richtsnoeren van 2014, die is herhaald in overweging 36 van het besluit van 2017, het niet mogelijk maakt om het soort werkzaamheden aan te wijzen dat onder het begrip „start van de bouwwerkzaamheden [in verband met de investering]” valt, noch om een drempel vast te stellen, wat de kosten betreft, waarboven de aangevangen werkzaamheden geacht moeten worden te voldoen aan de voorwaarden om voor steun in aanmerking te komen.

37. Evenwel zij eraan herinnerd dat met het begrip „aanvang van de werkzaamheden”, zoals uiteengezet in overweging 42 van het besluit van 2017, kan worden bepaald of de projectinitiatiefnemer op 1 januari 2017 al dan niet kon worden beschouwd als een „bestaande producent” van energie uit hernieuwbare bronnen. Opdat de projectinitiatiefnemer als „bestaande producent” kan worden beschouwd, moest het project volgens die overweging op die datum dus „een ontwikkelingsfase hebben bereikt waarin het zeer waarschijnlijk zou worden voltooid”⁽¹¹⁾. In hetzelfde punt wordt gepreciseerd dat een investeerder die voldoet aan de voorwaarden om als „bestaande producent” te kunnen worden aangemerkt, de steun moet verkrijgen op basis van de bestaande steunregeling, met name gelet op het beginsel van „gewettigd vertrouwen”.⁽¹²⁾

38. Voorts zij erop gewezen dat de Estse staatssteunregeling tot doel heeft ervoor te zorgen dat slechts een specifieke categorie producenten kan worden aangemerkt als „bestaande producenten” om, bij wijze van afwijking, in aanmerking te komen voor steun op basis van de oude regeling, zonder aan de nieuwe mededingingsregeling te worden onderworpen, waarbij een dergelijke afwijking bovendien ertoe bijdraagt de overgang van de oude naar de nieuwe steunregeling te vergemakkelijken.⁽¹³⁾

39. Uit overweging 42 van het besluit van 2017 volgt ook dat het doel van de wijzigingen die de Republiek Estland in haar staatssteunregeling heeft aangebracht (en die door de Commissie in dat besluit zijn goedgekeurd), waaronder de wijzigingen met betrekking tot het begrip „bestaande producent”, juist erop gericht waren een bepaalde categorie producenten waarvan de toetreding tot de markt, gelet op de stand van de (reeds uitgevoerde) werkzaamheden en de door de nationale autoriteiten ter zake reeds verkregen garanties, zeer waarschijnlijk was, gelijk te stellen met de producenten van energie uit hernieuwbare bronnen die reeds op de markt actief waren.

40. Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat de door EWP voorgestane uitlegging dat het enkele feit dat zij met de werkzaamheden in verband met haar investeringsproject is begonnen, volstaat om als „bestaande producent” in aanmerking te komen voor steun uit hoofde van het besluit van 2017, van de hand moet worden gewezen.

41. Hoewel niet wordt betwist dat de door EWP verrichte werkzaamheden inderdaad behoren tot de noodzakelijke stappen voor de bouw en de exploitatie van het geplande windmolenpark, valt de door EWP aangevoerde uitlegging moeilijk te verenigen met de in het besluit van 2017 opgenomen voorwaarden voor steunverlening.

42. Ten eerste zou de door EWP verdedigde uitlegging leiden tot een verruiming van het begrip „bestaande producent”, waarvoor dit besluit geen steun biedt, aangezien dit zou leiden tot de gelijkstelling van producenten van wie de werkzaamheden zich in een vroeg stadium bevinden en ten aanzien waarvan (op 31 december 2016) geen enkele garantie bestaat dat zij zullen worden voltooid, met producenten die reeds op de markt actief zijn (en met producenten van wie de toetreding tot de markt op handen is). De door EWP gehanteerde uitlegging zou elke producent, ongeacht de aard van de verrichte werkzaamheden en de reeds gedane investeringen, in aanmerking laten komen voor staatssteun.

43. Ten tweede is, zoals in de punten 37 tot en met 39 van deze conclusie is opgemerkt, het enkele feit dat een aanvang is gemaakt met de werkzaamheden die verband houden met de aanleg van een windmolenpark, ontoereikend. De werkzaamheden moeten zo ver zijn gevorderd dat de investering onomkeerbaar is, zodat die werkzaamheden zeer waarschijnlijk zullen worden voltooid.

44. Dit betekent mijns inziens dat het begrip „aanvang van de werkzaamheden” niet alleen veronderstelt dat alle voorbereidende werkzaamheden (waaronder de verkrijging van een bouwvergunning) zijn voltooid, maar ook dat er een beoordeling is gemaakt van de omvang van de opgelopen kosten, de gedane investeringen en de aangegane verplichtingen in verhouding tot de totale kosten van het project. Hoewel EWP de beoordeling van Elering van het aandeel van de kosten van de door Elering uitgevoerde werkzaamheden in de totale kosten van het project betwist, wordt door partijen niet betwist dat de bouw van de windturbines (waarmee in casu nog niet eens is begonnen) het belangrijkste deel van de totale kosten van het project vormt.⁽¹⁴⁾

45. Gelet op het voorgaande (met name overweging 42 van het besluit van 2017) ben ik van mening dat het begrip „start van de bouwwerkzaamheden [in verband met de investering]” in dit geval aldus moet worden uitgelegd dat het betrekking heeft op de bouw van de installaties voor de elektriciteitsproductie.

46. Ten derde zij eraan herinnerd dat de definitie van „aanvang van de werkzaamheden” in punt 19 (44) van de richtsnoeren van 2014 „voorbereidende werkzaamheden zoals […] de uitvoering van voorbereidende haalbaarheidsstudies” uitdrukkelijk uitsluit.

47. Onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter in dit verband te verrichten feitelijke vaststellingen, lijken de kenmerken en doelstellingen van een installatie als de windmeetmasten (en de door EWP ondernomen stappen voor de noodzakelijke aansluitingen) meer op een „voorbereidende haalbaarheidsstudie” die de betrokken investeerder in staat stelt na te gaan of de gekozen locatie geschikt is voor de aanleg van een windmolenpark alvorens over te gaan tot de voor de uitvoering van die investering noodzakelijke werkzaamheden.⁽¹⁵⁾

48. Het voorgaande lijkt er dus op te wijzen dat het project van EWP zich op 1 januari 2017 niet in een ontwikkelingsfase bevond waarin het zeer waarschijnlijk leek dat het zou worden voltooid en daarvoor steun had moeten worden verleend op grond van de bestaande steunregeling in de zin van overweging 42 van het besluit van 2017.

49. In het licht van het voorgaande stel ik voor op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat de regels van de Unie inzake staatssteun, met name de eerste in punt 19 (44) van de richtsnoeren van 2014 genoemde situatie die onder het begrip „aanvang van de werkzaamheden” valt, namelijk de „start van de bouwwerkzaamheden [in verband met de investering]”, aldus moeten worden uitgelegd dat het begrip „bouwwerkzaamheden” niet kan zien op de start van om het even welke bouwwerkzaamheden in verband met een investeringsproject, maar alleen op de start van bouwwerkzaamheden voor de windturbines waarmee hernieuwbare energie zal worden geproduceerd.

Achtste prejudiciële vraag

50. Met zijn achtste vraag wenst de verwijzende rechter allereerst te vernemen of het begrip „nationale vergunning voor de uitvoering van een investeringsproject” in het licht van het nationale recht moet worden uitgelegd. Voorts wenst deze rechter dat wordt verduidelijkt welk soort vergunning vereist is voor de bouw van een windmolenpark. Punt 19 (44) van de richtsnoeren van 2014 specificeert het vereiste type vergunning immers niet en overweging 42 van het besluit van 2017 schrijft enkel voor dat „de projectinitiatiefnemer de vereiste nationale vergunning voor de uitvoering van het project heeft verkregen”.⁽¹⁶⁾

51. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de partijen in het hoofdgeding van mening verschillen over de inhoud die aan het begrip „nationale vergunning” moet worden gegeven. Enerzijds zijn Elering, de Estse regering en de Commissie namelijk van mening dat een nationale vergunning een bouwvergunning veronderstelt, dat wil zeggen een vergunning die rechtstreeks het recht verleent om het windmolenpark aan te leggen. Anderzijds is EWP van mening dat het niet noodzakelijk de definitieve vergunning hoeft te zijn die voor de bouw van alle onderdelen van het project wordt afgegeven, en dat in dit geval reeds aan het criterium van een nationale vergunning is voldaan door het bestaan van het algemene bebouwingsplan, waarin het windmolenpark is opgenomen.

52. Bij gebreke van preciseringen over het soort vergunning dat in het besluit van 2017 wordt vereist en van harmonisatie op het niveau van het Unierecht, moet meteen worden vastgesteld dat het begrip „nationale vergunning” moet worden uitgelegd in het licht van het nationale recht. In dit verband zij er, om te beginnen, op gewezen dat het, zoals uit de vaste rechtspraak volgt, niet aan het Hof staat om zich uit te spreken over de uitlegging van een nationale regeling.⁽¹⁷⁾ Verder is het belangrijk te benadrukken dat de verwijzende rechter in het kader van zijn beoordelingsbevoegdheid gehouden is het besluit van 2017 in acht te nemen.⁽¹⁸⁾

53. In dit verband zij eraan herinnerd dat het verkrijgen van een nationale vergunning een van de voorwaarden is voor een investeerder om als „bestaande producent” te worden aangemerkt en als zodanig voor de oude steunregeling in aanmerking te komen, aangezien deze vergunning normaliter wordt verkregen voordat er een gebeurtenis plaatsvindt die verband houdt met de drie in punt 19 (44) van de richtsnoeren van 2014 genoemde situaties.

54. Meer bepaald moet de producent, ingevolge overweging 42 van het besluit van 2017, op 1 januari 2017 de vereiste nationale vergunning voor de uitvoering van het project hebben verkregen (en het recht hebben om het perceel, waarop het project zal worden ontwikkeld, te gebruiken). Voorts volgt uit het in die overweging gelegde verband met het beginsel van gewettigd vertrouwen dat de nationale vergunningen op zodanige wijze moeten worden verkregen dat een gewettigd vertrouwen wordt gewekt dat het investeringsproject zal worden uitgevoerd. Met andere woorden, het betrokken project moet zich in een ontwikkelingsfase bevinden waarin de voltooiing ervan zeer waarschijnlijk lijkt, rekening houdend met zowel de stand van de werkzaamheden als de garanties die de overheid ter zake heeft verkregen.

55. Uiteindelijk staat het dus aan de verwijzende rechter om te beoordelen of naar nationaal recht op 31 december 2016 was voldaan aan de voor de vormgeving van het windmolenpark van EWP gestelde voorwaarden en, in het bijzonder, of het door het gemeentebestuur van Toila op19 januari 2016 gepubliceerde bebouwingsplan toereikend kan worden geacht om vast te stellen dat EWP de vereiste „nationale vergunning” in de zin van overweging 42 van het besluit van 2017 had verkregen.

56. Evenwel moet worden gepreciseerd dat uit de vaststellingen van de verwijzende rechter blijkt dat, hoewel het bebouwingsplan de verwezenlijking van het project mogelijk maakte door bepaalde parameters ervan vast te stellen, dit plan slechts een document van algemene strekking is dat op zich geen vergunning vormt voor de aanleg van een windmolenpark. Voor de bouw van de verschillende installaties waaruit het windmolenpark bestaat, waaronder met name de bouw van de windturbines, blijken namelijk nog aanvullende vergunningen, waaronder een bouwvergunning, nodig te zijn.⁽¹⁹⁾

57. Gelet op het in overweging 42 van het besluit van 2017 gelegde verband tussen het vertrouwensbeginsel en de vereiste nationale vergunning, deel ik voorts het standpunt van Elering en de Estse regering, namelijk dat ten aanzien van een onderneming geen gewettigd vertrouwen in de uitvoering van een investeringsproject kan ontstaan zolang niet aan alle uit het nationale recht voortvloeiende vereisten is voldaan. Alleen een rechtmatig verworven situatie kan immers onder het vertrouwensbeginsel vallen. Bijgevolg kan dit beginsel niet worden ingeroepen wanneer een rechtssituatie niet definitief is verworven of wanneer slechts aan sommige wettelijke vereisten is voldaan en aan andere niet. Voorts beschermt dit beginsel niet de enkele mogelijkheid of het vooruitzicht om in de toekomst een recht te verwerven, met name wanneer dit afhankelijk blijft van aanvullende voorwaarden, zoals hier het geval lijkt te zijn (aangezien het bestemmingsplan de verlening van een bouwvergunning mogelijk maakt, zij het onder voorbehoud van verdere goedkeuringen).

58. Het feit dat, volgens de in het verzoek om een prejudiciële beslissing vervatte informatie, het ministerie van Defensie op 20 april 2016 heeft geweigerd het bouwproject van het windmolenpark goed te keuren en dat het gemeentebestuur van Toila bij besluit van 26 april 2016 heeft geweigerd de bouwvergunning af te geven, lijkt er evenwel op te wijzen dat niet alle vereiste nationale vergunningen in de zin van overweging 42 van het besluit van 2017 vóór 31 december 2016 beschikbaar waren (en dat zij, gelet op voornoemde weigeringen, vóór die datum in ieder geval niet beschikbaar konden zijn).

59. Gelet op het voorgaande geef ik in overweging om op de achtste vraag te antwoorden dat het begrip „nationale vergunning voor de uitvoering van een investeringsproject” naar nationaal recht moet worden gedefinieerd. Wanneer voor de uitvoering van een investeringsproject bouwwerkzaamheden nodig zijn waarvoor een bouwvergunning vereist is, kan de „nationale vergunning voor de uitvoering van een investeringsproject” bovendien alleen een bouwvergunning zijn, dat wil zeggen een definitieve vergunning op grond waarvan de bouwwerkzaamheden worden uitgevoerd.