Conclusie van advocaat-generaal J. Kokott van 16 november 2023

A. Tijdstip van invoer

23. Met het eerste deel van de tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of stoffen die (middels plaatsing onder de regeling J – code 71 00 in vak 37 van het enig document) in een douane-entrepot worden opgeslagen, buiten het toepassingsgebied van de Reach-verordening vallen totdat zij in een latere fase worden uitgeslagen en onder een andere douaneregeling (bv. het in het vrije verkeer brengen) worden geplaatst.

24. Het kan verbazing wekken dat deze vraag betrekking heeft op douaneregimes, maar zij knoopt aan bij artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening, waarin is bepaald dat deze verordening niet van toepassing is op stoffen die onder bepaalde douaneregimes zijn geplaatst.

25. Mocht die uitsluiting hier van toepassing zijn, zou het ureum weliswaar eerst fysiek zijn binnengebracht in het douanegebied van de Unie, maar er nog niet zijn ingevoerd in de zin van artikel 3, punt 10, van de Reach-verordening zolang de toepassing van die verordening, en dus ook van die definitie, was uitgesloten op grond van artikel 2, lid 1, onder b), ervan.

26. Concreet strekt deze vraag dus ertoe uit te maken of de litigieuze hoeveelheid stof pas bij overdracht ervan aan Triferto werd ingevoerd, dan wel reeds toen Belor haar voor het eerst in het douanegebied van de Unie heeft binnengebracht en in een douane-entrepot heeft opgeslagen.

27. Artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening bepaalt dat deze verordening niet van toepassing is op stoffen „die onder douanetoezicht vallen, tenzij zij worden bewerkt of verwerkt, en stoffen die in tijdelijke opslag zijn, zich in een vrije zone of een vrij entrepot bevinden met het oog op wederuitvoer, of in transito zijn”.

28. Deze uitsluiting van de toepassing van de Reach-verordening geldt onder meer ten aanzien van stoffen die onder douanetoezicht vallen. Daarvan moet in het hoofdgeding worden uitgegaan, aangezien het ureum volgens de prejudiciële vraag middels plaatsing onder de regeling J – code 71 00 in vak 37 van het enig document werd opgeslagen in een douane-entrepot.

29. De uitsluiting geldt echter alleen als daarnaast ten eerste is voldaan aan de negatieve voorwaarde dat de desbetreffende stof niet wordt bewerkt of verwerkt, en zij ten tweede onder een van drie bijzondere douaneregimes is geplaatst.

30. De verwijzingsbeslissing bevat geen aanwijzingen voor enige bewerking of verwerking van het ureum vóór de overdracht ervan aan Triferto. Bijgevolg moet ervan worden uitgegaan dat in het hoofdgeding aan die negatieve voorwaarde was voldaan.

31. Anders dan het Koninkrijk België stelt, was echter niet voldaan aan de tweede voorwaarde, namelijk de toepassing van een van de drie bijzondere douaneregimes.

32. Volgens de prejudiciële vraag werd het ureum middels plaatsing onder de regeling J – code 71 00 in vak 37 van het enig document opgeslagen in een douane-entrepot. Dit strookt ook met de inhoud van code 71 00 in vak 37 van het enig document. Die code geeft immers aan dat de goederen onder de regeling douane-entrepot werden geplaatst (71) en dat er geen voorafgaande regeling was (00).⁽⁵⁾

33. De opslag in douane-entrepots is geregeld in titel VII, hoofdstuk 3, afdeling 2, van het douanewetboek⁽⁶⁾ (artikelen 240‑242). Het betreft een bijzondere douaneregeling. Zij is echter niet een van de drie in artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening genoemde bijzondere douaneregimes.

34. De tijdelijke opslag van goederen overeenkomstig artikel 5, punten 11 en 17, en de artikelen 144 tot en met 152 van het douanewetboek is het eerste bijzondere douaneregime dat in artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening wordt genoemd. Het gaat daarbij om een alternatief voor de plaatsing van goederen onder een douaneregeling, en dus ook voor opslag in een douane-entrepot.

35. Als tweede bijzondere douaneregime vermeldt artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening de opslag in een vrije zone met het oog op wederuitvoer. Hoewel dit regime zeer nauw aansluit bij de opslag in douane-entrepots, wordt het echter geregeld in een andere afdeling van titel VII, hoofdstuk 3, van het douanewetboek, namelijk in afdeling 3 (artikelen 243‑249, zie ook artikel 5, punt 14, doch niet artikel 270). Beide vormen van opslag zijn bijzondere douaneregelingen en sluiten elkaar dus uit.

36. De in artikel 2, lid 1, onder b), en overweging 10 van de Reach-verordening eveneens genoemde opslag in een vrij entrepot viel in het oude douanewetboek⁽⁷⁾, dat ten tijde van de vaststelling van de Reach-verordening van kracht was, nog onder dezelfde regelingen als de opslag in een vrije zone, doch thans is niet langer voorzien in vrije entrepots. Een vrij entrepot mag met name niet worden gelijkgesteld aan een douane-entrepot, waarin het oude douanewetboek ook al voorzag en dat daarin onder andere regelingen viel dan een vrij entrepot.

37. In de Duitse taalversie van artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening wordt het derde bijzondere douaneregime aangeduid met „Transitverkehr” („in transito” in de Nederlandse taalversie). Deze term komt echter niet voor in het douanewetboek. In de Engelse en de Franse taalversie van artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening wordt daarentegen de term „transit” gebruikt, die wel in de betrokken taalversies van het douanewetboek voorkomt. In de Duitse taalversie van het douanewetboek wordt dit begrip aangeduid met de term „Versand” („douanevervoer” in de Nederlandse taalversie). Het gebruik van de term „Transitverkehr” in de Duitse taalversie berust mijns inziens dan ook op een vertaalfout.

38. Als alternatief voor opslag omvat het douanevervoer andere bijzondere douaneregelingen die in titel VII, hoofdstuk 2, van het douanewetboek zijn vastgesteld en die bijgevolg de opslag in een douane-entrepot eveneens uitsluiten.

39. Kortom, in een douane-entrepot opgeslagen stoffen vallen niet binnen de werkingssfeer van artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening, omdat zij niet vallen onder een van de daarin genoemde bijzondere douaneregimes. Deze verordening is dus van toepassing op dergelijke stoffen. Hieruit volgt dat zij reeds bij het fysiek binnenbrengen in het douanegebied van de Unie worden ingevoerd in de zin van artikel 3, punt 10, ervan en reeds vóór dat tijdstip bij ECHA moeten zijn geregistreerd.

40. Deze conclusie strookt met het door de uitsluiting van artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening beoogde doel. De Reach-verordening beoogt immers niet de uitvoer van stoffen te regelen, maar dient alleen het vrije verkeer van stoffen en een hoog niveau van bescherming in de interne markt te waarborgen.⁽⁸⁾ Met het oog daarop moeten fabrikanten, importeurs en downstreamgebruikers van stoffen deze overeenkomstig overweging 16 van genoemde verordening met zoveel verantwoordelijkheidsgevoel en zorg produceren, importeren of gebruiken of op de markt brengen als nodig is om ervoor te zorgen dat onder redelijkerwijs te verwachten omstandigheden de menselijke gezondheid en het milieu niet worden geschaad.

41. Om die reden moeten stoffen op grond van artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening worden vrijgesteld van de vereisten van die verordening wanneer – zoals dat het geval is bij de drie genoemde douaneregimes – kan worden aangenomen dat zij zich slechts tijdelijk zonder verdere bewerking of verwerking in de Unie bevinden. Zoals is vermeld in overweging 10, worden dergelijke stoffen niet gebruikt in de zin van de Reach-verordening. In dat geval is het onwaarschijnlijk dat de aan de desbetreffende stoffen verbonden risico’s zich in de Unie zullen voordoen. Voor zeer gevaarlijke stoffen kunnen echter bijzondere regelingen gelden.⁽⁹⁾

42. Als de stof daarentegen in de Unie wordt bewerkt of verwerkt, moet de Reach-verordening worden toegepast teneinde het nagestreefde beschermingsniveau in de Unie te waarborgen. In dat geval moeten immers de nodige maatregelen worden genomen om ervoor te zorgen dat de aan de stof verbonden risico’s zich niet voordoen bij bewerking of verwerking ervan. Of de stof dan wel de daarmee vervaardigde producten onder douaneregelingen zijn geplaatst met het oog op latere wederuitvoer, is niet relevant voor de aanpak van die risico’s.

43. Bijgevolg moet op het eerste deel van de tweede vraag worden geantwoord dat de uitsluiting van artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening alleen van toepassing is wanneer de desbetreffende stoffen onder een van de daarin genoemde bijzondere douaneregimes zijn geplaatst, namelijk de tijdelijke opslag (artikel 5, punten 11 en 17, en de artikelen 144‑152 van het douanewetboek), de opslag in vrije zones met het oog op wederuitvoer (artikel 5, punt 14, en de artikelen 243‑249, doch niet artikel 270 van het douanewetboek) of het douanevervoer (artikelen 226‑236 van het douanewetboek), en zij onder die regimes niet worden bewerkt of verwerkt.

B. Identificatie van de importeur

44. Thans moet worden onderzocht of de persoon die een bepaalde hoeveelheid van een stof bestelt of aankoopt bij een buiten de Europese Unie gevestigde fabrikant, moet worden aangemerkt als de importeur ervan in de zin van artikel 6, lid 1, en artikel 3, punt 10, van de Reach-verordening, die deze stof moet registreren bij ECHA.

45. Overeenkomstig artikel 3, punt 12, van de Reach-verordening wordt de invoer van een stof beschouwd als het in de handel brengen ervan. Aangezien een stof volgens artikel 5 van deze verordening alleen in de handel mag worden gebracht wanneer zij is geregistreerd, mag die stof dus pas na registratie ervan worden ingevoerd. Artikel 21, lid 1, van voornoemde verordening bepaalt zelfs dat invoer alleen is toegestaan als ECHA binnen drie weken na registratie niet heeft gewezen op tekortkomingen in het registratiedossier.

46. Wie moet echter aan de registratieverplichting voldoen? Volgens artikel 6, lid 1, van de Reach-verordening dient elke importeur die een stof in hoeveelheden van 1 ton of meer per jaar invoert, een registratie bij ECHA in. In artikel 3, punt 11, van die verordening wordt het begrip „importeur” gedefinieerd als een in de Unie gevestigde natuurlijke persoon of rechtspersoon die voor de invoer verantwoordelijk is. Invoer, op zijn beurt, moet overeenkomstig artikel 3, punt 10, van diezelfde verordening worden begrepen als het fysiek binnenbrengen in het douanegebied van de Unie.

47. Bij de invoer van stoffen hangt de registratieverplichting dus af van wie verantwoordelijk is voor het fysiek binnenbrengen in het douanegebied van de Unie.

48. Volgens de gebruikelijke zin van het woord is een groot aantal verantwoordelijken denkbaar. Wanneer de uitsluiting van artikel 2, lid 1, onder b), van de Reach-verordening niet geldt, zijn de crew, en met name de kapitein, van het schip MV HC SVEA KIM alsook het transportbedrijf rechtstreeks verantwoordelijk voor het fysiek binnenbrengen. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt echter dat de onderneming Belor de stof in de Europese Unie heeft ingevoerd, zodat het transportbedrijf vermoedelijk in haar opdracht en onder haar toezicht handelde. Bijgevolg kan ook deze onderneming verantwoordelijk zijn voor de invoer. Belor handelde echter in opdracht van Dreymoor, zodat ook die onderneming verantwoordelijk kan zijn. Aangezien deze order op zijn minst deels berustte op het feit dat Triferto reeds een groot deel van de zending had aangekocht en besteld, zou ook deze onderneming verantwoordelijk kunnen zijn.

49. Artikel 3, punt 11, en artikel 6 van de Reach-verordening hebben echter – anders dan bijvoorbeeld het strafrecht – niet tot doel om alle verantwoordelijken te identificeren en te bestraffen naar verhouding van hun bijdrage aan de inbreuk. Volgens overweging 17 van die verordening moet er daarentegen voor worden gezorgd dat alle beschikbare en relevante informatie over stoffen wordt bijeengebracht om te helpen bij het in kaart brengen van gevaarlijke eigenschappen. Teneinde de inspanningen voor het verstrekken van die informatie passend te verdelen over de gebruikers van de stof, dient elke in de Unie geproduceerde of ingevoerde hoeveelheid stof te worden geregistreerd. Om die reden is het noodzakelijk, maar ook toereikend, dat één enkele persoon de desbetreffende hoeveelheid stof registreert.

50. De Reach-verordening – en met name artikel 3, punt 11, ervan – zijn echter van beperkt nut voor het identificeren van deze persoon, aangezien het begrip „verantwoordelijk”, zoals uiteengezet in punt 48 hierboven, bijzonder ruim is. Weliswaar wordt de kring van verantwoordelijken beperkt door het feit dat alleen in de Unie gevestigde personen als importeur in aanmerking komen, waardoor met name Dreymoor en wellicht ook de kapitein en de crew van het schip zijn uitgesloten. In het onderhavige geval blijven echter in elk geval Triferto en Belor over als mogelijke verantwoordelijken.

51. In zijn richtsnoer voor registratie adviseert ECHA om de importeur aan te wijzen naargelang van de omstandigheden van elk individueel geval. Daarop voortbouwend geeft het een aantal voorbeelden van wie in bepaalde gevallen verantwoordelijk moet zijn. In vele gevallen is de eindontvanger van de goederen, dus de persoon die de ingevoerde stof heeft besteld en aangekocht, als invoerder te beschouwen, maar in sommige gevallen echter ook de persoon die de invoer heeft geregeld.⁽¹⁰⁾ De Commissie en het Koninkrijk België beroepen zich in hun betoog op dit richtsnoer.

52. ECHA is echter niet bevoegd om artikel 3, punt 11, van de Reach-verordening te concretiseren middels een bindende uitlegging, wat het ook nadrukkelijk aangeeft in zijn richtsnoer.⁽¹¹⁾ Om die reden is dat richtsnoer niet bindend: het kan echter wel nuttige aanwijzingen bieden voor de uitlegging van een vaag rechtsbegrip zoals de verantwoordelijke voor de invoer. Zo lijkt het meer dan aannemelijk dat de hoofdverantwoordelijkheid vaak dient te berusten bij de eindontvanger van de goederen, aangezien hij er belang bij heeft dat de goederen in de Unie worden binnengebracht. Zonder zijn initiatief zou de invoer van de stof normaal gesproken niet plaatsvinden. Hoewel de verkoper meestal ook een dergelijk belang heeft, komt hij volgens artikel 3, punt 11, van de Reach-verordening echter niet in aanmerking als verantwoordelijke wanneer hij – zoals in het onderhavige geval – niet in de Unie is gevestigd.

53. Het belang van de koper bij de invoer sluit echter niet uit dat een andere persoon – in het onderhavige geval Belor – de verantwoordelijkheid op zich neemt in plaats van de eindontvanger van de goederen, waardoor hij importeur wordt in de zin van artikel 3, punt 11, van de Reach-verordening en de registratieverplichting gaat dragen.

54. In de regel kan een loutere verklaring of zelfs een overeenkomst daartoe niet volstaan, aangezien anders het gevaar bestaat dat de importeur zijn verplichtingen op grond van de Reach-verordening omzeilt. Met name moet worden voorkomen dat de daadwerkelijke importeur van de stof de door hem ingevoerde hoeveelheden verdeelt over verschillende „fictieve importeurs” die telkens onder de drempel voor de registratieverplichting of een drempel voor nadere informatievereisten blijven. Volgens artikel 6, lid 1, van die verordening geldt de registratieverplichting immers alleen voor importeurs die hoeveelheden van 1 ton of meer invoeren, en overeenkomstig artikel 12 ervan nemen de registratieverplichtingen toe bij grotere invoerhoeveelheden per jaar per importeur (10, 100 of 1 000 ton).

55. Daarbij komt dat de registratie geen loutere formaliteit is, maar met aanzienlijke inspanningen gepaard gaat. Volgens artikel 10 van de Reach-verordening en verschillende bijlagen erbij moet de registrant namelijk een uitgebreid dossier over de stof en een chemisch veiligheidsrapport indienen. Bovendien moet hij volgens artikel 22 ervan na de registratie voldoen aan nadere informatievereisten.

56. Een effectieve overname van de verantwoordelijkheid en van de registratieverplichting vooronderstelt dan ook op zijn minst het gerechtvaardigde vertrouwen van de bij de invoer betrokken marktdeelnemers dat de persoon die de verantwoordelijkheid op zich neemt, over de nodige kennis en middelen beschikt om de genoemde verplichtingen na te komen. Deze marktdeelnemers, en met name de afnemer van de stof, mogen daarop niet blindelings vertrouwen, maar moeten bij hun keuze de nodige zorgvuldigheid betrachten en dienen in elk geval vóór de invoer zich ervan te vergewissen dat de registrant de hoeveelheid stof daadwerkelijk bij ECHA heeft geregistreerd.

57. Als echter, zoals in het onderhavige geval, de persoon die de verantwoordelijkheid voor de invoer op zich neemt, daadwerkelijk aan de verplichtingen van de importeur heeft voldaan, dat wil zeggen met name de levering bij ECHA heeft geregistreerd, en voorts ook in beslissende mate het fysiek binnenbrengen van de zending in de Unie heeft georganiseerd, en er geen aanwijzingen zijn dat hij zijn verplichtingen op grond van de Reach-verordening heeft omzeild of geschonden, lijkt het redelijk om aan te nemen dat deze persoon de verantwoordelijkheid op zich heeft genomen. Anders dan het Koninkrijk België meent, is het echter niet van doorslaggevend belang dat deze overname berust op een contract met de koper van de goederen of op andere voorwaarden – in casu de overeenkomst tussen Dreymoor en Belor.

58. Artikel 8 van de Reach-verordening bepaalt zelfs uitdrukkelijk dat het in één specifiek geval mogelijk is om een overeenkomst te sluiten met een buiten de Unie gevestigde marktdeelnemer, namelijk wanneer een buiten de Unie gevestigde fabrikant van een stof met wederzijdse instemming een in de Unie gevestigde persoon aanwijst om als zijn enige vertegenwoordiger de verplichtingen voor importeurs te vervullen. Importeurs worden aldus vrijgesteld van de registratieverplichting, aangezien zij in dat geval worden beschouwd als downstreamgebruikers.

59. Zoals ook de Commissie ter terechtzitting heeft opgemerkt, verzetten deze bepalingen inzake de enige vertegenwoordiger zich niet tegen een overname van de registratieverplichting in andere gevallen. Het is weliswaar juist dat de Reach-verordening geen met artikel 8 ervan vergelijkbare bepaling bevat die ertoe strekt dat de bij de invoer betrokken marktdeelnemers met wederzijdse instemming de persoon kunnen aanwijzen die de registratieverplichting dient te vervullen. Aangezien de verordening echter niet eenduidig bepaalt aan wie die verplichting wordt opgelegd, maar tegelijkertijd uitgaat van een eenmalige registratie van ingevoerde hoeveelheden stoffen, moet het mogelijk zijn om overeen te komen wie deze verplichting op zich neemt.

60. Deze uitlegging van artikel 3, punt 11, en artikel 6 van de Reach-verordening biedt bovendien het voordeel dat zij ook de situatie dekt waarin een buiten de Unie gevestigde handelsonderneming, zoals Dreymoor, een hoeveelheid van een door een andere fabrikant geproduceerde stof in de Unie invoert, maar nog geen afnemers in de Unie heeft. In dat geval zou namelijk niemand de levering kunnen registreren, zodat de invoer vanuit juridisch oogpunt ontoelaatbaar zou zijn. Een dergelijke handelsonderneming is niet de fabrikant van de stof en kan bijgevolg geen enige vertegenwoordiger aanwijzen overeenkomstig artikel 8 van de Reach-verordening. Evenmin kan zij de levering zelf registreren als zij geen vestiging in de Unie heeft. En als er nog geen zekerheid bestaat over de afnemers, kunnen ook deze geen verantwoordelijkheid dragen voor de invoer. Om dergelijke invoer mogelijk te maken, moet het dan ook mogelijk zijn dat een in de Unie gevestigde marktdeelnemer de verantwoordelijkheid voor de invoer op zich neemt.

61. In het hoofdgeding zou die oplossing hoe dan ook noodzakelijk zijn voor de hoeveelheden die Triferto pas na de invoer heeft aangekocht, en mogelijkerwijs ook voor het deel van de lading, te weten 2 000 ton, waarvan de bestemming niet aan het Hof is meegedeeld. Volgens het antwoord op het eerste deel van de tweede vraag waren immers op zijn minst de later aan Triferto verkochte hoeveelheden al ingevoerd alvorens er zekerheid bestond over de afnemer ervan.

62. Bijgevolg moet op de eerste vraag en het tweede deel van de tweede vraag worden geantwoord dat de koper van meer dan één ton van een in de Unie binnengebrachte stof overeenkomstig artikel 3, punten 10 en 11, en artikel 6 van de Reach-verordening niet verplicht is om deze stof zelf te registreren indien een andere in de Unie gevestigde persoon de verantwoordelijkheid voor de invoer van die stof op zich heeft genomen en deze heeft geregistreerd, en indien er geen aanwijzingen zijn dat er verplichtingen zijn omzeild met betrekking tot de registratie van die stof.