Conclusie van advocaat-generaal M. Campos Sánchez-Bordona van 21 maart 2024

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 21 maart 2024

Conclusie van advocaat-generaal

M. Campos Sánchez-Bordona

van 21 maart 2024⁽¹⁾

Zaak C‑793/22

Biohemp Concept SRL

tegen

Direcţia pentru Agricultură Judeţeană Alba

[verzoek van de Curte de Apel Alba Iulia (rechter in tweede aanleg Alba Iulia, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]

"„Prejudiciële verwijzing - Gemeenschappelijk landbouwbeleid - Verordeningen (EU) nr. 1307/2013 en (EU) nr. 1308/2013 - Hennepteelt - Begrip landbouwareaal - Uitsluiting van grond waarop gebouwen of installaties voor landbouw en veehouderij staan die bestemd zijn voor landbouwproductie - Verbod op de teelt van hennep in hydrocultuursystemen in afgesloten ruimten - Toename van het gehalte aan cannabidiol (CBD) in hennep - Bescherming van de volksgezondheid”"

1. Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (hierna: „GLB”) staat de teelt van hennep toe, met beperkingen die ervoor moeten zorgen dat alleen rassen worden aangeplant die door hun lage gehalte aan psychoactieve cannabinoïden niet geschikt zijn voor de verwerking tot cannabis en soortgelijke verdovende middelen.

2. In het kader van deze prejudiciële verwijzing dient het Hof zich uit te spreken over de verenigbaarheid met het Unierecht van een door de Roemeense autoriteiten vastgestelde maatregel die de teelt van hennep in hydrocultuursystemen in afgesloten ruimten verbiedt.

I. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

1. Verordening nr. 1307/2013

3. Overweging 28 van verordening (EU) nr. 1307/2013⁽²⁾ luidt:

„Voor hennep dienen specifieke maatregelen behouden te blijven die moeten voorkomen dat als onderdeel van de voor de basisbetaling in aanmerking komende gewassen illegale hennep wordt verbouwd, hetgeen de markt voor hennep nadelig zou beïnvloeden. Derhalve dient te worden doorgegaan met de toekenning van betalingen voor uitsluitend arealen met henneprassen die bepaalde garanties bieden ten aanzien van het gehalte aan psychotrope stoffen.”

4. In artikel 4 („Definities en aanverwante bepalingen”) van deze verordening kan worden gelezen:

„1.
In deze verordening wordt verstaan onder:
[…]

‚landbouwactiviteit’:

landbouwproducten produceren, fokken of telen, inclusief het oogsten, het melken, het fokken van dieren, en het houden van dieren voor landbouwdoeleinden,

[…]

‚landbouwproducten’: de in bijlage I bij de Verdragen genoemde producten, exclusief visserijproducten, alsmede katoen;

‚landbouwareaal’: om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, als blijvend grasland en blijvend weiland, of voor blijvende teelten;

‚bouwland’: grond die voor de teelt van gewassen wordt gebruikt of daarvoor beschikbaar is, maar braak ligt, inclusief grond die overeenkomstig de artikelen 22, 23 en 24 van verordening (EG) nr. 1257/1999, artikel 39 van verordening (EG) nr. 1698/2005 en artikel 28 van verordening (EU) nr. 1305/2013 is braak gelegd, ongeacht of die grond zich al dan niet onder een kas of onder een vaste of verplaatsbare beschutting bevindt;

[…]”

5. Artikel 32 („Activering van betalingsrechten”) van verordening nr. 1307/2013 schrijft voor:

„1.
De steun in het kader van de basisbetalingsregeling wordt aan landbouwers verleend na activering, door middel van een aangifte overeenkomstig artikel 33, lid 1, van een betalingsrecht per subsidiabele hectare in de lidstaat waar het is toegewezen. […]
2.
In deze titel wordt onder ‚subsidiabele hectare’ verstaan:

ieder landbouwareaal van het bedrijf, met inbegrip van areaal dat op 30 juni 2003 niet in goede landbouwconditie verkeerde in de lidstaten die op 1 mei 2004 tot de Unie zijn toegetreden en bij die toetreding ervoor hebben gekozen de regeling inzake een enkele areaalbetaling toe te passen, dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt; […]

[…]
3.
Voor de toepassing van lid 2, onder a):

wordt een landbouwareaal van een bedrijf dat ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als een overwegend voor landbouwactiviteiten gebruikt areaal mits de uitoefening van de landbouwactiviteiten geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten;

kunnen de lidstaten een lijst opstellen van areaal dat overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt.

De lidstaten stellen de criteria vast voor de toepassing van dit lid op hun grondgebied.
4.
Arealen worden enkel als subsidiabele hectaren beschouwd indien zij gedurende het gehele kalenderjaar voldoen aan de definitie van subsidiabele hectare, tenzij er sprake is van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden.
[…]
Voor de productie van hennep gebruikte arealen vormen slechts subsidiabele hectaren indien het gehalte aan tetrahydrocannabinol van de gebruikte rassen maximaal 0,2 % bedraagt.”

2. Verordening nr. 1308/2013

6. In artikel 1 („Toepassingsgebied”) van verordening (EU) nr. 1308/2013⁽³⁾ wordt bepaald:

„1.
Bij deze verordening wordt een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten vastgesteld, d.w.z. alle in bijlage I bij de Verdragen vermelde producten, met uitzondering van de visserij- en de aquacultuurproducten die zijn vermeld in de wetgevingshandelingen van de Unie houdende een gemeenschappelijke marktordening voor visserijproducten en aquacultuurproducten.
2.
De in lid 1 bedoelde landbouwproducten worden ingedeeld in de volgende, in de respectievelijke delen van bijlage I vermelde sectoren:
[…]
h) vlas en hennep, deel VIII;
[…]”

7. In deel VIII van bijlage I („Lijst van de in artikel 1, lid 2, genoemde producten”) bij die verordening wordt „Hennep (Cannabis sativa L.)” vermeld met GN-code 5302.

8. Artikel 189 („Invoer van hennep”) van verordening nr. 1308/2013 luidt als volgt:

„1.
De volgende producten mogen slechts in de Unie worden ingevoerd als aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:

ruwe hennep van GN-code 5302 10 00 moet voldoen aan de voorwaarden van artikel 32, lid 6, en […] artikel 35, lid 3, van [verordening nr. 1307/2013];

zaaizaad voor de inzaai van henneprassen van GN-code ex12079920 moet vergezeld gaan van het bewijs dat het gehalte aan tetrahydrocannabinol van het betrokken ras niet hoger is dan de waarde die is vastgesteld overeenkomstig artikel 32, lid 6, en […] artikel 35, lid 3, van [verordening nr. 1307/2013];

niet voor inzaai bestemd hennepzaad [van] GN-code 1207 99 91 [mag] alleen [worden] ingevoerd door importeurs die door de lidstaat zijn erkend, teneinde te garanderen dat het zeker niet voor inzaai wordt gebruikt.

2.
Dit artikel geldt onverminderd restrictievere bepalingen die de lidstaten vaststellen in overeenstemming met het VWEU en met inachtneming van de verplichtingen die voortvloeien uit de WTO-Overeenkomst inzake de landbouw.”

B. Nationaal recht

1. Wet 18/1991

9. Artikel 2, onder a), van wet 18/1991 inzake grondeigendom⁽⁴⁾ bepaalt:

„Grond is, afhankelijk van de bestemming ervan:

grond voor landbouwdoeleinden, te weten:

productieve landbouwgrond – bouwland, wijngaarden, fruitboomgaarden, wijnstokkwekerijen, boomgaarden, beplanting met hop en moerbeien, permanente weidegrond, tuinbouw in kassen of andere beschuttingen, broeikassen, stekkenkwekerijen en dergelijke;

met hakhout beplante grond die geen bosaanleg of overgroeide weidegrond is;

grond waarop gebouwen of installaties voor landbouw en veehouderij staan, viskwekerijen en grondverbeteringswerken, technische en landbouwwegen, platformen en opslagruimten voor landbouwproductie;

niet-productieve grond die binnen de verbeteringskaders kan worden ingericht en worden gebruikt voor landbouwproductie.”

2. Wet 339/2005

10. Artikel 12 van wet 339/2005 houdende de wettelijke regeling van verdovende en psychotrope planten, stoffen en preparaten⁽⁵⁾ schrijft voor:

„(1)
De teelt van planten die stoffen bevatten die krachtens de nationale wetgeving aan controle zijn onderworpen, is slechts toegestaan voor technische doeleinden, voor de productie van stammen, vezels, zaden en olie, of voor medische en wetenschappelijke doeleinden en uitsluitend met toestemming van het ministerie van Landbouw, Bosbouw en Plattelandsontwikkeling, via de provinciale of hoofdstedelijke directies voor landbouw en plattelandsontwikkeling, op basis van jaarlijkse schattingen die worden vastgesteld overeenkomstig artikel 42, lid 1, onder e), van deze wet en de uitvoeringsbepalingen ervan.
[…]
(4)
De erkende telers van cannabis en papaver zijn verplicht hun grond uitsluitend in te zaaien met zaad van rassen die in Roemenië zijn opgenomen in de officiële lijst van rassen en hybriden van teeltgewassen of in de lijsten van de Europese [Unie], en die zijn geproduceerd door entiteiten met een vergunning van het ministerie van Landbouw, Bosbouw en Plattelandsontwikkeling via de plaatselijke autoriteiten voor toezicht op en certificering van zaden.”

3. Uitvoeringsbepalingen van wet 339/2005

11. In artikel 4, lid 5, onder b), van de uitvoeringsbepalingen van wet 339/2005⁽⁶⁾ staat te lezen:

„Voor de afgifte van een vergunning voor de teelt van verdovende en psychotrope stoffen bevattende planten met het oog op gebruik in de industrie en/of voeding, op wetenschappelijk of technisch gebied of voor de productie van zaden, dienen de telers een aanvraag in bij de provinciale of hoofdstedelijke directies voor landbouw […]. De aanvraag gaat vergezeld van de volgende documenten, in origineel en afschrift, afhankelijk van het doel waarvoor de vergunning wordt aangevraagd:
[…]

de eigendomstitel, processen-verbaal/verklaringen van inbezitstelling of andere bewijsstukken betreffende het rechtmatige gebruik van de landbouwgrond;”

II. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vraag

12. Op 14 januari 2021 heeft Biohemp Concept SRL (hierna: „Biohemp”) bij de directie Landbouw van de provincie Alba (hierna: „provinciale autoriteit”) een vergunning voor de teelt van hennep (Cannabis sativa L.) op een oppervlakte van 0,54 ha aangevraagd.

13. Op 27 januari 2021 heeft de provinciale autoriteit de vergunning verleend, doch voor een oppervlakte van 0,50 ha. Voor de overige 0,04 ha heeft de provinciale autoriteit geen vergunning verleend, stellende dat die oppervlakte werd ingenomen door een voor landbouw en veehouderij gebruikt gebouw dat niet voldeed aan de voorwaarden van artikel 4, lid 5, onder b), van de uitvoeringsbepalingen van wet 339/2005 en daarom geen landbouwgrond vormde.

14. Biohemp heeft tegen het besluit van 27 januari 2021 bezwaar ingesteld, dat de provinciale autoriteit op 17 februari 2021 heeft afgewezen.

15. Op 13 april 2021 heeft Biohemp zich gewend tot de Tribunal Alba (rechter in eerste aanleg Alba, Roemenië) en gevorderd dat de provinciale autoriteit haar een vergunning voor de totale oppervlakte van 0,54 ha verleende.

16. De rechter in eerste aanleg heeft de vordering van Biohemp afgewezen, vooral op grond van overwegingen die verband houden met de toepassing van de nationale regelgeving.⁽⁷⁾

17. Biohemp heeft hoger beroep ingesteld bij de Curte de Apel Alba Iulia (rechter in tweede aanleg Alba Iulia, Roemenië), in het kader waarvan zij als relevant punt aanvoert dat zij in de beschutte ruimte van 400 m² met behulp van een hydrocultuursysteem hennep met de wettelijk toegestane concentratie van tetrahydrocannabinol⁽⁸⁾ van maximaal 0,2 % wil telen.

18. In dat verband voert Biohemp tevens aan dat hennep die in beschutte ruimten wordt geteeld, planten oplevert met een concentratie van cannabidiol⁽⁹⁾ van 12 tot 14 %, terwijl hennep die in de volle grond (op landbouwgrond) wordt geteeld een CBD-gehalte van maximaal 1 % heeft. Hennepverwerkers kopen bij voorkeur hennep die in beschutte ruimten is geteeld, vanwege de veel hogere concentratie CBD.

19. In het hoger beroep wordt er uitgegaan van deze feiten en wordt er zowel naar nationaalrechtelijke⁽¹⁰⁾ als naar Unierechtelijke gronden verwezen. Wat het Unierecht betreft, voert Biohemp, naast de door haar aangehaalde rechtspraak⁽¹¹⁾, aan dat geen enkele regel van Unierecht bepaalt dat hennep uitsluitend in het open veld mag worden geteeld, met als gevolg dat het is toegestaan om hennep te telen in beschutte ruimten zoals kassen en soortgelijke ruimten. Door de teelt van hennep te beperken tot het open veld weigert de provinciale autoriteit een reeds door de Europese Commissie erkende bedrijfstak te erkennen en daarmee ook de toegang van Roemeense landbouwers tot de vrije interne markt, hetgeen in strijd is met het VWEU.

20. De provinciale autoriteit is het niet eens met Biohemp en voert ook zowel nationaalrechtelijke⁽¹²⁾ als Unierechtelijke argumenten aan. Wat die laatste argumenten betreft, betoogt zij kort samengevat dat:

de hennep met een THC-concentratie van minder dan 0,2 % die in Roemenië wordt verbouwd en waarop het ministerie van Landbouw en Plattelandsontwikkeling toezicht houdt, een veldgewas is dat is gecreëerd met inachtneming van de volgens de wetenschappelijke literatuur te hanteren teelttechnologie en dat wordt geplant daar waar aan de klimaat- en bodemvereisten van de plant wordt voldaan;
ook uit procedure A voor het nemen van monsters ter bepaling van het THC-gehalte, zoals die is vastgesteld in bijlage III, punten 2.1 („Monsters”) en 2.2 („Omvang van het monster”), bij gedelegeerde verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie⁽¹³⁾, blijkt dat de teelt van hennep in het veld moet plaatsvinden.

21. In deze context heeft de Curte de Apel Alba Iulia het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd:

„Moeten verordening nr. 1307/2013, verordening nr. 1308/2013 en de artikelen 35, 36 en 38 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling voor zover deze de teelt van hennep (Cannabis sativa L.) in hydrocultuursystemen in afgesloten ruimten verbiedt?”

III. Procedure bij het Hof

22. Het verzoek om een prejudiciële beslissing is op 29 december 2022 ingekomen ter griffie van het Hof.

23. De Roemeense regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.⁽¹⁴⁾ Die regering en instelling zijn, net als Biohemp, verschenen op de op 25 januari 2024 gehouden terechtzitting.

IV. Beoordeling

A. Ontvankelijkheid

24. De Roemeense regering betoogt dat de prejudiciële vraag niet-ontvankelijk is voor zover het de uitlegging van de artikelen 35 en 36 VWEU betreft. Ter ondersteuning van haar betoog beroept zij zich op de rechtspraak van het Hof inzake zuiver nationale situaties⁽¹⁵⁾ en op het feit dat de verwijzingsbeslissing geen enkele toelichting bevat waaruit een verband tussen beide artikelen en het hoofdgeding blijkt.

25. Volgens het Hof is de algemene regel dat de bepalingen van het VWEU inzake de fundamentele vrijheden in beginsel niet van toepassing zijn op een situatie waarvan alle aspecten zich binnen één lidstaat afspelen.⁽¹⁶⁾ Op deze algemene regel bestaan echter vier uitzonderingen, in welke gevallen kan worden verzocht om de uitlegging van regels van Unierecht, ook al gaat het om een nationale situatie. De contouren van deze uitzonderingen zijn uiteengezet in het arrest Ullens de Schooten⁽¹⁷⁾ en hoeven hier niet te worden weergegeven.

26. Om de uitlegging van het Unierecht in het geval van een zuiver nationale situatie mogelijk te maken, vereist het Hof dat in de verwijzingsbeslissing een uiteenzetting wordt gegeven van de specifieke factoren aan de hand waarvan kan worden vastgesteld dat er een verband bestaat tussen het voorwerp of de omstandigheden van een geding waarvan alle elementen zich binnen een lidstaat voordoen en de Unierechtelijke regels waarvan om uitlegging wordt verzocht.

27. Het staat aan de verwijzende rechter om duidelijk te maken in welk opzicht er in het bij hem aanhangige geschil, ondanks het zuiver nationale karakter daarvan, sprake is van aanknoping met de bepalingen van het Unierecht ter zake van de fundamentele vrijheden, zodat het prejudiciële verzoek om uitlegging noodzakelijk is voor de beslechting van dat geschil.⁽¹⁸⁾

28. In casu zouden in theorie de vrijheid van vestiging (de Roemeense regelgeving verbiedt de uitoefening van de zelfstandige economische activiteit van het telen van hennep in afgesloten ruimten) en het vrije verkeer van goederen (Biohemp zou in die ruimten geen hennep kunnen produceren voor uitvoer naar andere lidstaten waar vraag naar dit product is) in het geding kunnen zijn.

29. Geconstateerd kan worden dat de verwijzingsbeslissing geen specifieke motivering bevat waar het gaat om de noodzaak dat de artikelen 35 en 36 VWEU (of artikel 49 VWEU, betreffende de vrijheid van vestiging) worden uitgelegd. De verwijzende rechter vermeldt enkel dat Biohemp heeft verklaard dat zij voor de verkoop van de door haar geteelde hennep overeenkomsten met in andere lidstaten gevestigde verwerkingsbedrijven heeft gesloten.

30. In die omstandigheden kan het Hof de verwijzende rechter geen uitlegging van de artikelen 35 en 36 VWEU verschaffen die nuttig is voor de beslechting van het geding⁽¹⁹⁾ en is de prejudiciële vraag niet-ontvankelijk voor zover zij betrekking heeft op deze artikelen.

31. Volgens de Roemeense regering is die vraag ook niet-ontvankelijk waar het de uitlegging van artikel 38 VWEU aangaat. Dit bezwaar kan echter niet slagen.

32. Artikel 38 VWEU is de eerste bepaling van primair recht die strekt tot regeling van het GLB, waarvan de doelstellingen worden uiteengezet in artikel 39 VWEU. Beide artikelen zijn, anders dan de hierboven genoemde artikelen, relevant voor de onderhavige verwijzing, aangezien zij het referentiekader vormen waarbinnen de door de verwijzende rechter in zijn vraag vermelde verordeningen nr. 1307/2013 en nr. 1308/2013 zullen moeten worden uitgelegd. Voor de toepassing van de GLB-regels is het niet relevant of het om een zuiver nationale situatie gaat.

33. Ter terechtzitting heeft Biohemp verklaard dat zij een vergunning voor de teelt van hennep op een oppervlakte van 0,54 ha had aangevraagd⁽²⁰⁾, maar heeft zij erkend dat zij geen aanvraag had ingediend voor rechtstreekse betaling uit hoofde van verordening nr. 1307/2013.

34. In het licht van deze erkenning rijst de vraag of de beslechting van het hoofdgeding vereist dat het Hof, zoals de verwijzende rechter wenst, een uitlegging geeft van de bepalingen van verordening nr. 1307/2013, die voorziet in rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de in het GLB vastgestelde steunregelingen.

35. Het staat in beginsel aan de nationale rechter om te beoordelen of de vragen die hij formuleert om het geding te beslechten daadwerkelijk noodzakelijk zijn.⁽²¹⁾ Het Hof kan die vragen niettemin niet-ontvankelijk verklaren wanneer het deze hypothetisch of irrelevant voor dat doel acht.⁽²²⁾

36. De Roemeense wetgeving vereist een vergunning voor het planten van hennep omdat hennep een product is dat in meer of mindere mate verdovende stoffen bevat, hetgeen kan aanzetten tot de productie van drugs. De bepalingen van verordening nr. 1307/2013 zouden van toepassing zijn geweest op de vergunningverlening indien Biohemp, tegelijkertijd of op een later moment, een aanvraag voor de rechtstreekse betaling voor haar landbouwbedrijf had ingediend.

37. Als de onderneming die een teeltvergunning aanvraagt echter niet verzoekt om de rechtstreekse betaling van verordening nr. 1307/2013, kan worden betoogd dat die verordening niet van toepassing is en de uitlegging ervan geen nut heeft voor de beslechting van het geding. In beginsel zou de prejudiciële verwijzing derhalve niet-ontvankelijk zijn wat de uitlegging van die verordening betreft.

38. Het Hof zou een dergelijke niet-ontvankelijkverklaring evenwel kunnen vermijden en aan de verwijzende rechter de uitlegging van verordening nr. 1307/2013 kunnen verschaffen indien het zou oordelen dat er een noodzakelijk verband bestaat tussen de aanvraag voor een vergunning voor de teelt van hennep en de materiële regeling van die verordening.

39. Om tot die oplossing te komen, moeten, zoals ik verderop zal toelichten, de voorwaarden voor toegang tot de rechtstreekse betaling voor de productie van hennep worden geacht van toepassing te zijn op de vergunning voor de teelt ervan, ook als de producent die betaling niet aanvraagt, gelet op het feit dat hennep een plant is met rassen die geschikt zijn voor de vervaardiging van geneesmiddelen en dat de teelt van die rassen niet vrij en zonder overheidscontrole mag plaatsvinden.

40. Ik erken dat een dergelijk verband niet gemakkelijk te aanvaarden is, maar mijns inziens is er geen andere mogelijkheid om de prejudiciële vraag ontvankelijk te verklaren voor zover het gaat om de uitlegging van verordening nr. 1307/2013. Voor het geval het Hof tot hetzelfde oordeel zou komen, zal ik mij ook over die verordening uitspreken.

41. Aangezien de verwijzende rechter evenwel ook vraagt om de uitlegging van verordening nr. 1308/2013, waarvan artikel 1, lid 2, onder h), en artikel 189, lid 2, specifiek betrekking hebben op de hennepteelt, is de verwijzing hoe dan ook ontvankelijk met betrekking tot die laatste verordening.

B. Ten gronde

42. Hennep (Cannabis sativa L.) is een soort van de familie van de Cannabaceae. Deze planten hebben een hoog gehalte aan verschillende soorten fytocannabinoïden, die zijn geconcentreerd in een stroperig sap dat wordt geproduceerd in klierstructuren, trichomen genoemd.

43. Uit de ontvangen informatie⁽²³⁾ kan worden afgeleid dat de twee belangrijkste fytocannabinoïden in hennep THC (het primaire psychoactieve bestanddeel van de plant, dat het karakter van verdovend middel heeft) en CBD (dat niet als psychoactieve stof of verdovend middel wordt beschouwd) zijn. Voorts zijn er aanwijzingen dat CBD de psychoactieve werking van THC beperkt.

44. Uit een gecombineerde lezing van artikel 38, lid 3, VWEU en bijlage I bij het VWEU blijkt dat hennep is onderworpen aan het GLB.

45. Krachtens artikel 1, lid 2, onder h), van verordening nr. 1308/2013 valt hennep onder de gemeenschappelijke marktordening (hierna: „GMO”) voor landbouwproducten. Volgens deel VIII van bijlage I bij die verordening omvat de sector vlas en hennep „[h]ennep (Cannabis sativa L.), ruw of bewerkt, doch niet gesponnen; werk en afval (afval van garen en rafelingen daaronder begrepen), van hennep”.

46. In het kader van het GLB is alleen de teelt van hennep die niet geschikt is voor de productie van verdovende middelen, met een laag THC-gehalte, toegestaan.⁽²⁴⁾ Hennep die wordt geteeld voor industrieel gebruik heeft verschillende legale toepassingen die bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europese Green Deal.⁽²⁵⁾

47. Landbouwers die hennep telen, komen in aanmerking voor rechtstreekse areaalbetalingen (basisbetaling of enkele areaalbetaling)⁽²⁶⁾ in het kader van het GLB, op voorwaarde dat zij voldoen aan: a) de in verordening nr. 1307/2013 vastgestelde standaardvoorwaarden om in aanmerking te komen voor rechtstreekse betalingen, en b) specifieke aanvullende vereisten die moeten waarborgen dat voor illegale hennepteelt geen GLB-steun wordt ontvangen:

Wat de standaardvoorwaarden betreft, draait dit geding om de vraag of „een afgesloten ruimte” voor de teelt van hennep in hydrocultuursystemen kan worden gekwalificeerd als „landbouwareaal”.
Wat de specifieke aanvullende vereisten betreft, spitst de discussie zich toe op het THC- en CBD-gehalte van hennep die in een afgesloten ruimte wordt geteeld met behulp van een hydrocultuursysteem.

48. Alvorens op elk van deze twee aspecten in te gaan, moet ik erop wijzen dat de lidstaten op grond van artikel 189, lid 2, van verordening nr. 1308/2013 geen aanvullende beperkingen op de hennepteelt mogen opleggen.

49. Dat voorschrift biedt de lidstaten alleen de mogelijkheid om „restrictievere bepalingen” dan die van die verordening (zie artikel 189, lid 1) op te leggen aan de invoer van hennep uit derde landen. Daartoe behoort niet de mogelijkheid om de nationale regels voor de productie van hennep aan te scherpen op een wijze die in strijd is met de Unierechtelijke regels.

50. Deze zienswijze wordt bevestigd door het arrest Hammarsten⁽²⁷⁾, dat betrekking heeft op het Zweedse verbod op de teelt en het bezit van industriële hennep die onder de GMO in de sector valt. Naar het oordeel van het Hof maakte het nationale verbod rechtstreeks inbreuk op deze GMO en werd aan de in Zweden gevestigde landbouwers de mogelijkheid ontnomen om de door het Unierecht geboden steun aan te vragen.

51. Het arrest Hammarsten en artikel 189, lid 1, van verordening nr. 1308/2013 maken duidelijk dat er een bepaald verband bestaat tussen de vergunning voor het telen van hennep en de mogelijkheid om in aanmerking te komen voor de rechtstreekse GLB-betalingen waarin voor dat gewas is voorzien in verordening nr. 1307/2013.

52. Artikel 189, lid 1, van verordening nr. 1308/2013 staat de invoer van ruwe hennep in de Unie alleen toe indien is voldaan aan de voorwaarden van artikel 32, lid 6, en artikel 35, lid 3, van verordening nr. 1307/2013.

53. Deze voorwaarden (waaraan in beginsel moet zijn voldaan om rechtstreekse betalingen voor met hennep beplante arealen te kunnen ontvangen) moeten worden geacht ook van toepassing te zijn op de binnenlandse productie van hennep in de Unie. Met andere woorden: voornoemde artikelen bakenen de grenzen voor de „legale” hennepteelt in de lidstaten af, ongeacht of de producent al dan niet rechtstreekse betalingen aanvraagt voor het bebouwde areaal.

1. Begrip „landbouwareaal”

54. Krachtens artikel 32, lid 1, van verordening nr. 1307/2013 „[wordt] [d]e steun in het kader van de basisbetalingsregeling […] aan landbouwers verleend na activering […] van een betalingsrecht per subsidiabele hectare […]”.

55. Volgens artikel 32, lid 2, onder a), van die verordening wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan „ieder landbouwareaal van het bedrijf […] dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt”.

56. Het begrip „landbouwareaal” zoals gedefinieerd in artikel 4, lid 1, onder e), van verordening nr. 1307/2013 omvat „om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, als blijvend grasland en blijvend weiland, of voor blijvende teelten”.

57. Het begrip „bouwland” wordt in artikel 4, lid 1, onder f), van verordening nr. 1307/2013 gedefinieerd als „grond die voor de teelt van gewassen wordt gebruikt of daarvoor beschikbaar is, maar braak ligt, […] ongeacht of die grond zich al dan niet onder een kas of onder een vaste of verplaatsbare beschutting bevindt”.

58. Volgens artikel 4, lid 1, onder c), van verordening nr. 1307/2013 omvat het begrip „landbouwactiviteit” onder meer „landbouwproducten produceren, fokken of telen, inclusief het oogsten”, terwijl er volgens dat artikel, onder d), onder „landbouwproducten” wordt verstaan „de in bijlage I bij de Verdragen genoemde producten”, waaronder ook hennep.

59. De kwalificatie als „bouwland” en bijgevolg die als „landbouwareaal” in de zin van voornoemde bepalingen hangt af van het werkelijke gebruik (ook al is dat in strijd met de nationale bepalingen inzake grondindeling)⁽²⁸⁾ van die grond.⁽²⁹⁾

60. Om subsidiabel te zijn, moeten oppervlakten landbouwgrond zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden.⁽³⁰⁾

61. Mijns inziens bieden de hierboven door mij aangehaalde bepalingen van de verordeningen nr. 1307/2013 en nr. 1308/2013, alsook de rechtspraak van het Hof ter zake van het begrip „landbouwareaal” steun voor de opvatting dat de teelt van hennep in hydrocultuursystemen in een „afgesloten ruimte” onder dit begrip valt.

62. Een afgesloten, voor de hennepteelt ingerichte ruimte is een stuk grond met daarop een structuur die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit, zoals de teelt van hennep. Onder „bouwland” wordt verstaan, zoals hierboven is opgemerkt, grond die wordt gebruikt voor de teelt van gewassen, „ongeacht of die grond zich al dan niet onder een kas of onder een vaste of verplaatsbare beschutting bevindt”.⁽³¹⁾

63. Net als een kas of andere soortgelijke structuren (die geen gebouwen in de gebruikelijke zin des woords zijn), omvat een voor de teelt van hennep ingerichte afgesloten ruimte een vaste beschutting die op de grond is geplaatst, hetgeen de kwalificatie van die ruimte als landbouwgrond niet verhindert. Dat een kas en een voor de teelt van hennep in een hydrocultuursysteem ingerichte loods vergelijkbare structuren vormen, is duidelijk. Tegenwoordig worden kassen niet alleen gebouwd in de vorm van een eenvoudige structuur van metalen draad en plastic, maar worden ook andere materialen en stevigere structuren gebruikt, zoals polycarbonaat of glas.

64. Wat relevant is, zoals in de hierboven aangehaalde rechtspraak wordt aangegeven, is dat het areaal (ook als daar een vaste structuur op is geplaatst) bestemd is voor landbouwproductie, in dit geval voor de productie van hennep.

65. De Commissie verzet zich tegen deze redenering en stelt dat hennepteelt alleen in aanmerking kan komen voor de basisbetalingsregeling voor landbouwers wanneer deze in het open veld plaatsvindt, en niet wanneer deze plaatsvindt in een afgesloten ruimte met behulp van een hydrocultuursysteem.

66. Volgens de Commissie vereist artikel 4, lid 1, onder e) en f), van verordening nr. 1307/2013 dat om te kunnen spreken van bouwland en van landbouwareaal, er sprake is van een wisselwerking tussen de bodem en de wortel van de plant.⁽³²⁾ Diezelfde voorwaarde is van toepassing op de regeling inzake vrijwillige gekoppelde steun⁽³³⁾ en is niet vervuld in het geval van hennepteelt in een hydrocultuursysteem in een afgesloten ruimte.

67. Ik deel dit standpunt van de Commissie niet. Uit de bewoordingen van artikel 4, lid 1, onder e) en f), van verordening nr. 1307/2013 kan niet worden afgeleid dat alleen arealen waar de wortel van de plant in wisselwerking staat met de bodem kunnen worden aangemerkt als bouwland. Dat idee komt voort uit een opvatting van de landbouw die is achterhaald door de technologische vooruitgang.

68. Grond is al jaren geen onmisbaar element meer voor landbouwproductie.⁽³⁴⁾ Het is juist dat de bodem in natuurlijke omstandigheden fungeert als reservoir van mineralen en nutriënten voor planten, maar wanneer nutriënten zijn opgelost in water, kunnen zij rechtstreeks door plantenwortels worden opgenomen en is de bodem niet langer absoluut noodzakelijk voor de groei van de plant. Anders gezegd: de „wisselwerking tussen de bodem en de wortel van de plant” is niet onontbeerlijk voor de ontwikkeling van de plant en om te kunnen spreken van landbouwproductie.

69. Hydrocultuur is een teeltmethode waarbij de wortels worden gevoed met in water opgeloste nutriënten. Deze oplossing bevat de chemische elementen die nodig zijn voor de ontwikkeling van planten die kunnen groeien in een waterig medium (of in een inert medium, zoals gewassen zand, grind of perliet) zonder dat er grond (aarde) aan te pas komt.

70. De voordelen van hydrocultuur ten opzichte van traditionele landbouw zijn onder andere de volgende:

een lager en efficiënter verbruik van water en nutriënten;
een verminderd gebruik van landbouwgrond en minder problemen van bodemverslechtering als gevolg van het gebruik van meststoffen en repetitieve intensieve teelt;
een verminderd gebruik van pesticiden omdat de hydrocultuur wordt gecombineerd met teelt in afgesloten of semi-afgesloten ruimten (zoals kassen of voor hydrocultuur ingerichte loodsen), waardoor plaagbeheersing gemakkelijker wordt⁽³⁵⁾;
de kleinere afstand tot stedelijke consumptiecentra en de daaruit voortvloeiende vermindering van de emissies die verband houden met het vervoer van landbouwproducten.

71. De verordeningen nr. 1307/2013 en nr. 1308/2013 bevatten geen regel die de kwalificatie als bouwgrond of landbouwareaal afhankelijk stelt van het gebruik van bepaalde teelttechnieken. Bijgevolg kan niet worden gesteld dat de teelt in hydrocultuur onverenigbaar is met de kwalificatie van grond als landbouwareaal.

72. In het geval van biologische productie staan de Unieregels het gebruik van hydrocultuursystemen niet toe. In verordening (EU) 2018/848⁽³⁶⁾ is dit neergelegd in overweging 28⁽³⁷⁾ en in bijlage II, deel I („Voorschriften voor de plantaardige productie”), punt 1.2, bij die verordening⁽³⁸⁾.

73. Dat de wetgever de teelt in hydrocultuur heeft willen uitsluiten van de biologische plantaardige productie, kan in mijn ogen worden verklaard door het feit dat die teelttechniek – impliciet en a contrario – is toegestaan voor de conventionele (niet-biologische) landbouwproductie.

74. De teelt in hydrocultuur heeft als teelttechniek bepaalde voordelen die stroken met de doelstellingen van het GLB, zoals ik reeds heb opgemerkt en zoals ter terechtzitting door alle partijen is erkend. Deze techniek sluit met name aan bij het doel van het GLB [artikel 39, lid 1, onder a), VWEU] om „de productiviteit van de landbouw te doen toenemen door de technische vooruitgang te bevorderen en door zowel de rationele ontwikkeling van de landbouwproductie als een optimaal gebruik van de productiefactoren, met name de arbeidskrachten, te verzekeren”.

75. Hydrocultuursystemen doen de productiviteit van de landbouw toenemen, bevorderen de technologische vooruitgang en zetten aan tot een meer rationele ontwikkeling van de landbouw, aangezien deze systemen minder water verbruiken en minder grond voor de teelt innemen.

76. Hydrocultuur draagt ook bij tot de verwezenlijking van twee andere doelen van het GLB, namelijk die om „de voorziening veilig te stellen” [artikel 39, lid 1, onder d), VWEU] en „redelijke prijzen bij de levering aan verbruikers te verzekeren” [artikel 39, lid 1, onder e), VWEU].

77. Aan deze twee doelen wordt voldaan omdat de teelt in hydrocultuursystemen in afgesloten ruimten minder afhankelijk is van het weer dan de traditionele teelt in het open veld en minder vatbaar is voor plagen. Ook stelt deze manier van telen de voorziening met landbouwproducten beter veilig doordat die producten tegen redelijke prijzen en met lagere vervoerskosten kunnen worden geleverd.

78. Het GLB lijkt meer te zijn ontworpen voor de traditionele landbouw, aangezien de steun aan landbouwers wordt vastgesteld op basis van het aantal subsidiabele hectaren, oftewel het areaal, wat beter past bij landbouw in het open veld met in de bodem gewortelde planten.⁽³⁹⁾ Feit is echter dat de teelt in hydrocultuur zeer geschikt kan zijn voor andere gewassen (zoals groenten en fruit), en bij gebreke van een uitdrukkelijk verbod zie ik onvoldoende redenen voor het uitsluiten van deze nieuwe productiemethoden, waarvan de overeenstemming met de doelen van het GLB mijns inziens is aangetoond.

79. Met andere woorden: de GLB-regels zouden niet op zodanige wijze moeten worden uitgelegd dat de technologische ontwikkeling van de landbouw wordt afgeremd, wat wel het geval zou zijn indien de teelt in voor hydrocultuur ingerichte afgesloten ruimten zou worden uitgesloten van de rechtstreekse areaalbetalingen aan landbouwbedrijven.

80. De Commissie heeft ter terechtzitting verklaard dat de teelt van hennep in hydrocultuursystemen in afgesloten ruimten weliswaar verenigbaar is met verordening nr. 1308/2013, maar niet in aanmerking komt voor de rechtstreekse betalingen uit hoofde van verordening nr. 1307/2013. Voor andere soorten steun, waaronder met name steun uit hoofde van het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo), komt die teelt haars inziens wel in aanmerking.

81. Ik deel het standpunt van de Commissie met betrekking tot verordening nr. 1308/2013, maar dat standpunt lijkt mij niet correct waar het verordening nr. 1307/2013 betreft. Het is waar dat de teelt van hennep in hydrocultuursystemen in afgesloten ruimten intensiever is dan de hennepteelt in het open veld, waardoor die manier van telen minder grond in beslag neemt en de rechtstreekse betalingen dus lager zullen uitvallen.⁽⁴⁰⁾ Ik zie echter geen reden om de rechtstreekse betalingen uit te sluiten vanwege het enkele feit dat er geen wisselwerking tussen de wortels van de hennepplant en de bodem is, zoals ik hierboven heb uiteengezet.

82. Concluderend kan landbouwgrond die bestemd is voor de teelt van hennep in hydrocultuursystemen in afgesloten ruimten naar mijn oordeel worden aangemerkt als landbouwareaal in de zin van artikel 4, lid 1, onder e) en f), van verordening nr. 1307/2013.

2. THC- en CBD-gehalte van hennep

83. De teelt van hennep is onderworpen aan specifieke vereisten voor het verkrijgen van rechtstreekse betalingen, vanwege het feit dat uit deze plant verdovende middelen kunnen worden geëxtraheerd en in de handel kunnen worden gebracht:

Volgens artikel 32, lid 6, van verordening nr. 1307/2013 vormen voor de productie van hennep gebruikte arealen slechts subsidiabele hectaren indien het THC-gehalte van de gebruikte rassen maximaal 0,2 % bedraagt.
Ofschoon verordening (EU) 2021/2115 ratione temporis niet van toepassing is op het hoofdgeding, is het maximale THC-gehalte bij die verordening met ingang van 1 januari 2023 verhoogd tot 0,3 %.⁽⁴¹⁾
Artikel 53, lid 5, van gedelegeerde verordening nr. 639/2014 breidt dat vereiste uit tot voor de productie van hennep gebruikte arealen, zodat deze in aanmerking komen voor areaalgebonden gekoppelde steun, van welke mogelijkheid Roemenië gebruik heeft gemaakt.
Artikel 35, lid 3, van verordening nr. 1307/2013⁽⁴²⁾ verleent de Commissie de bevoegdheid om een gedelegeerde handeling vast te stellen onder de daarin bepaalde voorwaarden.⁽⁴³⁾ De Commissie heeft gedelegeerde verordening nr. 639/2014 vastgesteld, waarvan artikel 9⁽⁴⁴⁾ vereist dat landbouwers gebruikmaken van gecertificeerd zaad van rassen die zijn opgenomen in de gemeenschappelijke rassenlijst voor landbouwgewassen van de Europese Unie. In deze rassenlijst zijn 75 henneprassen opgenomen.

84. Uit dit geheel van regels volgt dat landbouwers rechtstreekse betalingen kunnen ontvangen indien zij overgaan tot het inzaaien van henneprassen met een THC-gehalte van maximaal 0,2 % (of maximaal 0,3 % met ingang van 1 januari 2023). Wat de teelt van hennep in het open veld betreft, lijkt er geen risico te bestaan op een toename van het THC-gehalte.

85. De specifieke vereisten waaraan de hennepteelt moet voldoen om in aanmerking te komen voor rechtstreekse betalingen, zijn ook voorwaarden voor het verkrijgen van de desbetreffende vergunning overeenkomstig het Unierecht en voor de legale teelt van dat product. Producenten die deze vereisten naleven, moeten deze activiteit kunnen uitoefenen, zoals is onderstreept in het arrest Hammarsten.

3. Door de Roemeense autoriteiten ingesteld verbod

86. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de Roemeense autoriteiten de teelt van hennep in voor hydrocultuur ingerichte afgesloten ruimten verbieden vanwege het risico dat het THC-gehalte van de aldus gekweekte planten boven de maximumwaarden uitkomt, met alle schadelijke gevolgen van dien voor de volksgezondheid.

87. De totstandbrenging van een GMO staat er niet aan in de weg dat de lidstaten nationale regels toepassen die een andere doelstelling van algemeen belang nastreven dan die GMO, zelfs wanneer deze regels gevolgen kunnen hebben voor de werking van de gemeenschappelijke markt in de betrokken sector.⁽⁴⁵⁾

88. Beperkende nationale maatregelen ter bescherming van een doelstelling van algemeen belang moeten evenwel voldoen aan de evenredigheidsvoorwaarden en moeten dus geschikt zijn om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is. Bij die evenredigheidstoetsing moet er in elk geval in het bijzonder rekening worden gehouden met de doelstellingen van het GLB en het goed functioneren van de GMO, wat vereist dat een afweging plaatsvindt tussen die doelstellingen en de doelstellingen die met de regeling worden beoogd.⁽⁴⁶⁾

89. Voorts is een beperkende maatregel slechts geschikt om het ermee beoogde doel te verwezenlijken indien die maatregel daadwerkelijk ertoe strekt dat doel op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken.⁽⁴⁷⁾

90. Verordening nr. 1307/2013 en de andere Unierechtelijke regels inzake de teelt van industriële hennep maken de afweging tussen de in het geding zijnde belangen en staan alleen de teelt van hennep met een THC-gehalte van maximaal 0,2 % toe. Aangezien die regels geen uitdrukkelijke verwijzing naar teelttechnieken voor industriële hennep bevatten, beschikt een lidstaat over de mogelijkheid om aanvullende beperkende maatregelen voor de teelt van industriële hennep vast te stellen.

91. Door gebruik te maken van deze mogelijkheid, hebben de Roemeense autoriteiten gevolg gegeven aan hun inschatting dat er een reëel risico bestaat dat de teelt van henneprassen in hydrocultuursystemen in afgesloten ruimten het THC-gehalte kan verhogen tot een niveau dat hoger ligt dan het wettelijke maximum van 0,2 %. De aldus gekweekte hennep zou kunnen worden „verlegd” naar de productie van verdovende middelen, ten detrimente van de volksgezondheid.

92. Vanwege dat risico hanteren de Roemeense autoriteiten het voorzorgsbeginsel en passen zij een ex-anteverbod toe, stellende dat het verrichten van controles achteraf in hennepplantages in afgesloten ruimten het algemeen belang onvoldoende zou beschermen. Volgens de Roemeense autoriteiten zijn deze controles voorzien voor de teelt van hennep in het open veld, maar niet voor de hennepteelt in afgesloten ruimten, die andere groei- en bloeicycli kent.⁽⁴⁸⁾

93. Procedure A voor het nemen van monsters om het THC-gehalte te bepalen is, zoals ik heb opgemerkt, uiteengezet in bijlage III bij gedelegeerde verordening nr. 639/2014⁽⁴⁹⁾, met de hiernavolgende specificaties:

punt 2.1 („Monsters”): „[…] [U]it een populatie van een bepaald hennepras wordt van elke geselecteerde plant een stuk van 30 cm met ten minste één vrouwelijke bloemtop genomen. De bemonstering wordt uitgevoerd in de periode tussen twintig dagen na het begin van de bloei en tien dagen na het einde van de bloei”;
punt 2.2 („Omvang van het monster”): „van elk perceel worden monsters van 50 planten genomen”.

94. Het staat aan de verwijzende rechter om dat aspect te beoordelen, evenals de overige aspecten die van invloed zijn op de evenredigheid van de beperkende nationale maatregel (en bijgevolg op de beoordeling van de verenigbaarheid van die maatregel met het Unierecht), maar het Hof kan hem daarvoor criteria aanreiken.

95. In de eerste plaats staat het schadelijke karakter van verdovende middelen (waaronder hennepproducten, zoals cannabis) niet ter discussie en is de verhandeling ervan daarom verboden. Toegestaan is evenwel een strikt gecontroleerd handelsverkeer ten behoeve van gebruik voor medische en wetenschappelijke doeleinden.⁽⁵⁰⁾

96. Bijgevolg kan het algemene belang van bescherming van de volksgezondheid dienen als rechtvaardiging voor een nationale maatregel die de teelt van hennep verbiedt voor zover de planten worden gebruikt voor de productie van verdovende middelen zoals cannabis, dat wordt verkregen uit THC.

97. In de tweede plaats wordt in de door Biohemp aangedragen informatie uitdrukkelijk vermeld dat het hennepras dat wordt geplant in een hydrocultuursysteem in een afgesloten ruimte een THC-gehalte heeft dat het maximum van 0,2 % niet overschrijdt. Volgens Biohemp leidt de teelt van hennep in hydrocultuur in binnenruimten tot een hoger CBD-gehalte, maar niet tot een hoger THC-gehalte. De Roemeense autoriteiten hebben onderstreept dat sommige studies erop duiden dat ook dat laatste gehalte zou kunnen stijgen en dat er momenteel geen analysen voorhanden zijn die op afdoende wijze het tegendeel aantonen.

98. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft uiteengezet, mag het THC-gehalte van de planten van henneprassen die in de Unie mogen worden geteeld niet hoger zijn dan 0,2 %, ook indien het gewas wordt ingezaaid in afgesloten ruimten die zijn uitgerust met hydrocultuursystemen.

99. Onder voorbehoud van de passende verificaties op basis van gedegen wetenschappelijke studies lijkt het erop dat een hoog CBD-gehalte in een hennepplant gepaard gaat met een lager THC-gehalte, waardoor deze plant minder geschikt zou zijn voor de productie van drugs. In de omstandigheden van de onderhavige zaak zou het risico van een hoger THC-gehalte dus zijn uitgesloten, maar dat is iets wat ter beoordeling van de verwijzende rechter staat.

100. Volgens de beschikbare informatie is CBD de cannabinoïde waarvan is vastgesteld dat het gehalte ervan toeneemt door het in binnenruimten met behulp van hydrocultuursystemen telen van henneprassen voor industrieel gebruik.

101. Het Hof heeft reeds de gelegenheid gehad om te verduidelijken dat CBD volgens de huidige stand van de wetenschappelijke kennis geen psychoactieve stof bevat.⁽⁵¹⁾ Bijgevolg dient CBD niet te worden gekwalificeerd als verdovend middel in de zin van het op 20 december 1988 te Wenen gesloten Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen⁽⁵²⁾, waarbij alle lidstaten alsook de Unie partij zijn⁽⁵³⁾.

102. Indien de teelt van industriële hennep in hydrocultuursystemen in afgesloten ruimten alleen het CBD-gehalte van de planten verhoogt, en niet het (wettelijk toegestane) THC-gehalte, kan een lidstaat de beperking ervan niet zonder meer rechtvaardigen op grond van de bescherming van de volksgezondheid. Herhaald zij dat CBD volgens de huidige stand van de wetenschappelijke kennis „geen verdovend middel in de zin van het Enkelvoudig Verdrag [is]”⁽⁵⁴⁾.

103. In de derde plaats kan een nationale maatregel die de productie van industriële hennep in hydrocultuursystemen in afgesloten ruimten beperkt, de evenredigheidstoets alleen doorstaan indien die maatregel op samenhangende en stelselmatige wijze wordt toegepast.

104. Ter terechtzitting is van gedachten gewisseld over de vraag of er in Roemenië sprake is van een samenhangende en stelselmatige toepassing van het verbod. Volgens Biohemp is dit soort hennepteelt in enkele provincies (Constanța, Dâmbovița en Sibiu) van die lidstaat toegestaan. Bovendien zouden de autoriteiten, bij eerdere oogsten in de provincie Alba (Roemenië), Biohemp hebben toegestaan om ook daar in een afgesloten en met een hydrocultuursysteem ingerichte ruimte hennep te telen.⁽⁵⁵⁾ De Roemeense regering heeft dit betoog verworpen, en op dit punt blijft er een meningsverschil bestaan.

105. Hoe dan ook staat het aan de verwijzende rechter om vast te stellen of de nationale beperkende maatregel op het Roemeense grondgebied op samenhangende en stelselmatige wijze wordt toegepast.

106. Tot slot vereist het evenredigheidsbeginsel dat wordt nagegaan of er, om het door de Roemeense Staat nagestreefde doel van bescherming van de volksgezondheid te bereiken, een minder beperkend alternatief bestaat voor een algemeen verbod op de teelt van hennep in afgesloten ruimten.

107. In dit verband zou kunnen worden overwogen om deze techniek voor het telen van hennep toe te staan op voorwaarde dat er streng wordt gecontroleerd of het THC-gehalte van de aldus verkregen hennep het maximum van 0,2 % niet overschrijdt. De door de Roemeense regering aangevoerde moeilijkheden die het uitvoeren van dergelijke controles met zich mee zou brengen, zouden eventueel kunnen worden ondervangen door op in afgesloten ruimten geteelde hennep, naast andere maatregelen (waaronder ook het verkrijgen van de voorgeschreven vergunning), de in gedelegeerde verordening nr. 639/2014 genoemde controles op basis van monsters voor het meten van het THC-gehalte toe te passen.

108. Artikel 32, lid 6, van verordening nr. 1307/2013 staat derhalve in de weg aan een nationale regeling die de teelt van henneprassen met een THC-gehalte van maximaal 0,2 % verbiedt wanneer de gebruikte teelttechniek (hydrocultuursystemen in afgesloten ruimten) leidt tot een significante verhoging van het CBD-gehalte van die henneprassen, tenzij die regeling geschikt is om de verwezenlijking van het doel van bescherming van de volksgezondheid te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken.

V. Conclusie

109. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de Curte de Apel Alba Iulia te beantwoorden als volgt:

„Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad, en verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 922/72, (EEG) nr. 234/79, (EG) nr. 1037/2001 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad
moeten aldus worden uitgelegd dat:

overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder e) en f), van verordening nr. 1307/2013 oppervlakten die worden gebruikt voor de teelt van hennep (Cannabis sativa L.) in hydrocultuursystemen in afgesloten ruimten kunnen worden aangemerkt als landbouwareaal;

artikel 32, lid 6, van verordening nr. 1307/2013 in beginsel in de weg staat aan een nationale regeling die de teelt van henneprassen met een gehalte aan tetrahydrocannabinol (THC) van maximaal 0,2 % verbiedt wanneer de gebruikte teelttechniek (hydrocultuursystemen in afgesloten ruimten) leidt tot een significante verhoging van het gehalte aan cannabidiol (CBD) van die henneprassen, tenzij die regeling geschikt is om de verwezenlijking van het doel van bescherming van de volksgezondheid te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan.”