Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 13 juli 2023

Vaststelling van het toepasselijke Unierecht

29 Wat in de eerste plaats de verwijzing in de eerste vraag naar verordening 2019/452 betreft, moet worden vastgesteld dat, zoals ook de Commissie in wezen heeft opgemerkt, de in het hoofdgeding aan de orde zijnde verwerving niet binnen de werkingssfeer van deze verordening valt.

30 Die werkingssfeer is namelijk afgebakend in artikel 1, lid 1, van verordening 2019/452, waarin is bepaald dat deze verordening strekt tot vaststelling van een kader voor de screening door de lidstaten van „buitenlandse directe investeringen” in de Unie om redenen van veiligheid of openbare orde.

31 Uit artikel 2 van verordening 2019/452 en met name uit de definities in de punten 1, 2 en 7 van dit artikel volgt dat het begrip „buitenlandse directe investering” bepaalde investeringen met het oog op duurzame en directe deelnemingen dekt die worden gedaan door een „buitenlandse investeerder”, welk begrip dat van „onderneming uit een derde land” omvat, waarmee „een naar het recht van een derde land opgerichte of anderszins georganiseerde onderneming” wordt bedoeld.

32 Hieruit volgt dat de werkingssfeer van verordening 2019/452, wat investeringen door ondernemingen betreft, beperkt is tot investeringen in de Unie door ondernemingen die naar het recht van een derde land zijn opgericht of anderszins zijn georganiseerd.

33 Het mechanisme voor de screening van buitenlandse investeringen dat is vastgesteld bij de nationale wettelijke regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, geldt daarentegen niet alleen in een dergelijke situatie waarin investeringen worden gedaan door ondernemingen uit een derde land, maar juist ook in de situatie die in het hoofdgeding aan de orde is, waarin het gaat om investeringen door ondernemingen die in Hongarije of in een andere lidstaat zijn geregistreerd, waarin een in een derde land geregistreerde onderneming een „meerderheidsinvloed” in de zin van § 8:2 van het burgerlijk wetboek heeft.

34 Aangezien deze tweede situatie niet wordt gedekt door artikel 1 van verordening 2019/452, valt deze nationale wettelijke regeling dus in zoverre buiten de werkingssfeer van die verordening, zodat de verwerving die in het hoofdgeding aan de orde is, die betrekking heeft op die tweede situatie, evenmin onder deze verordening valt.

35 Daaraan wordt niet afgedaan door het feit dat uit artikel 4, lid 2, onder a), en artikel 9, lid 2, onder a), van verordening 2019/452 blijkt dat de eigendomsstructuur van de buitenlandse belegger in aanmerking kan worden genomen als een factor bij de beoordeling of de betrokken investering een potentieel risico vormt voor de veiligheid of de openbare orde.

36 Deze beoordelingsfactor heeft immers specifiek betrekking op de vraag „of de buitenlandse directe investering direct of indirect onder zeggenschap staat van de overheid, met inbegrip van overheidsinstanties of strijdkrachten in een derde land, onder meer via eigendomsstructuur of aanzienlijke financiering”.

37 Aangezien deze beoordelingsfactor uitdrukkelijk enkel betrekking heeft op de eigendomsstructuur van de „buitenlandse investeerder”, een begrip dat wordt afgebakend in artikel 2, punt 2, van verordening 2019/452 en dat beperkt is tot ondernemingen uit een derde land, impliceert deze niet dat de werkingssfeer van deze verordening, zoals omschreven in artikel 1, lid 1, ervan, wordt uitgebreid om daarin investeringen op te nemen die worden gedaan door ondernemingen die overeenkomstig het recht van een lidstaat zijn georganiseerd en waarin een onderneming uit een derde land een meerderheidsinvloed heeft.

38 Uit het dossier waarover het Hof beschikt blijkt overigens niet dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit is genomen om een poging tot omzeiling van het screeningmechanisme in de zin van artikel 3, lid 6, van verordening 2019/452 tegen te gaan.

39 Niets in dit dossier suggereert namelijk dat er in casu sprake zou zijn van een situatie als bedoeld in overweging 10 van deze verordening, waarin wordt verduidelijkt wat de draagwijdte is van artikel 3, lid 6, van verordening 2019/452, te weten van „investeringen van binnen de Unie met behulp van kunstmatige regelingen die de economische realiteit niet weerspiegelen en waarmee de screeningmechanismen en -besluiten worden omzeild, waarbij de investeerder uiteindelijk het eigendom is of onder zeggenschap staat van een natuurlijke persoon of een onderneming uit een derde land”

40 Wat in de tweede plaats de verwijzing in de eerste vraag naar artikel 4, lid 2, VEU betreft, legt de verwijzende rechter niet uit waarom deze bepaling relevant is voor de beantwoording van deze vraag, zodat deze niet hoeft te worden beoordeeld in het licht van die bepaling.

41 Wat in de derde en laatste plaats de vaststelling betreft van de fundamentele vrijheid die in het hoofdgeding van toepassing zou kunnen zijn, verzoekt de verwijzende rechter het Hof weliswaar om de betrokken nationale wettelijke regeling te toetsen aan de regels van het VWEU inzake het vrije kapitaalverkeer en met name aan artikel 65, lid 1, onder b), VWEU, maar moet worden vastgesteld dat deze wettelijke regeling – in het bijzonder de bepalingen ervan die verband houden met de verwerving door een „buitenlandse investeerder” van een deelneming die hem een „meerderheidsinvloed” in een strategische onderneming verschaft, zoals die bepalingen worden toegepast in het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit en waarop de eerste prejudiciële vraag uitdrukkelijk betrekking heeft – onder een andere fundamentele vrijheid, namelijk de vrijheid van vestiging, valt.

42 Het is immers vaste rechtspraak dat een nationale wettelijke regeling die van toepassing is op deelnemingen waarmee een zodanige invloed op de besluiten van een vennootschap kan worden uitgeoefend dat de activiteiten van die vennootschap kunnen worden bepaald, onder de regels inzake de vrijheid van vestiging vallen en niet onder die inzake het vrije kapitaalverkeer (zie in die zin arrest van 27 februari 2019, Associação Peço a Palavra e.a., C‑563/17, EU:C:2019:144, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

43 In casu volstaat de verwerving van alle aandelen van een vennootschap zonder enige twijfel voor de verwervende vennootschap om een zekere invloed te kunnen uitoefenen op het bestuur van en de zeggenschap over de verworven vennootschap (zie naar analogie arrest van 27 februari 2019, Associação Peço a Palavra e.a., C‑563/17, EU:C:2019:144, punt 44 ).

44 In dit verband moet worden benadrukt dat volgens artikel 54 VWEU met name maatschappen naar burgerlijk recht of naar handelsrecht in aanmerking komen voor de vrijheid van vestiging, voor zover zij naar het recht van een lidstaat zijn opgericht en hun statutaire zetel, hun hoofdbestuur of hun hoofdvestiging binnen de Unie hebben. Met andere woorden, vennootschappen die de nationaliteit van een lidstaat hebben.

45 Dienaangaande moet in de eerste plaats in herinnering worden gebracht dat de statutaire zetel, het hoofdbestuur of de hoofdvestiging van de in artikel 54 VWEU bedoelde vennootschappen, naar het voorbeeld van de nationaliteit van natuurlijke personen, dient ter bepaling van hun binding aan de rechtsorde van een lidstaat (arrest van 30 september 2003, Inspire Art, C‑167/01, EU:C:2003:512, punt 97 ).

46 Voorts volgt uit geen enkele Unierechtelijke bepaling dat de herkomst van de aandeelhouders – natuurlijke dan wel rechtspersonen – van in de Unie gevestigde vennootschappen een invloed heeft op het recht van deze vennootschappen om zich op de vrijheid van vestiging te beroepen, aangezien de hoedanigheid van vennootschap van de Unie ingevolge artikel 54 VWEU is gebaseerd op de plaats van de maatschappelijke zetel en de rechtsorde waarin de vennootschap is opgericht, en niet op de nationaliteit van haar aandeelhouders (arrest van 1 april 2014, Felixstowe Dock and Railway Company e.a., C‑80/12, EU:C:2014:200, punt 40 ).

47 Hieruit volgt dat een vennootschap als Xella Magyarország, ook al maakt zij deel uit van een groep vennootschappen waarvan de topholding in een derde land is gevestigd, zich kan beroepen op de door het VWEU gewaarborgde vrijheid van vestiging, aangezien zij aan de rechtsorde van een lidstaat is verbonden en derhalve een Unievennootschap is.

48 Bijgevolg kan de herkomst van de aandeelhouders van Xella Magyarország in geen geval worden ingeroepen om deze vennootschap de vrijheid van vestiging te ontzeggen, temeer daar vaststaat dat een Iers staatsburger de uiteindelijke eigenaar is van de groep waarvan zij deel uitmaakt.

49 De eerste prejudiciële vraag moet dus uitsluitend in het licht van de VWEU-bepalingen inzake de vrijheid van vestiging worden onderzocht.

Ontvankelijkheid van de eerste vraag

50 Aangezien in het vorige punt is vastgesteld dat de eerste prejudiciële vraag uitsluitend in het licht van de VWEU-bepalingen inzake de vrijheid van vestiging moet worden beantwoord, moet voor de ontvankelijkheid van deze vraag eraan worden herinnerd dat die bepalingen niet van toepassing zijn op een situatie waarvan alle aspecten zich binnen één lidstaat afspelen (arrest van 7 september 2022, Cilevičs e.a., C‑391/20, EU:C:2022:638, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

51 In dit verband lijken alle elementen die de situatie in het hoofdgeding kenmerken, zich op het eerste gezicht binnen één lidstaat af te spelen, aangezien zowel Xella Magyarország, de verwervende vennootschap, als Janes es Társa, de verworven vennootschap, een in de betrokken lidstaat gevestigde vennootschap is, en deze vraag betrekking heeft op de verenigbaarheid met de VWEU-bepalingen inzake de vrijheid van vestiging van een nationale wettelijke regeling op grond waarvan deze lidstaat investeringen in ingezeten vennootschappen die worden geacht strategische ondernemingen te zijn, kan verbieden.

52 Dat de verwervende vennootschap deel uitmaakt van een groep vennootschappen die onder andere in verschillende lidstaten zijn gevestigd, vormt echter een relevant grensoverschrijdend element voor de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag, ook al lijken deze vennootschappen niet direct enige rol te spelen in de betrokken verwerving.

53 De eerste vraag van de verwijzende rechter heeft namelijk uitdrukkelijk betrekking op de verenigbaarheid met het Unierecht van § 276, lid 2, onder a), Vmtv, welke bepaling door deze rechter wordt aangehaald en die wordt toegepast in het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit.

54 Volgens de bewoordingen van deze nationale bepaling geldt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling voor ingezeten vennootschappen en in andere lidstaten geregistreerde vennootschappen die een deelneming in een strategische vennootschap verwerven, voor zover de persoon met een meerderheidsinvloed in deze vennootschappen een natuurlijke persoon of een rechtspersoon uit een derde land is.

55 Die nationale bepaling is in het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit toegepast omdat het concern, te weten het concern Xella, waarvan naast de verwervende vennootschap onder andere ook de moedermaatschappij naar Duits recht en de grootmoedermaatschappij naar Luxemburgs recht deel uitmaken, op zijn beurt wordt gecontroleerd door een ander concern, te weten het concern Lone Star, waarvan de topholding in een derde land, in casu op Bermuda, is geregistreerd.

56 De grensoverschrijdende eigendomsstructuur van de in de Unie gevestigde verwervende vennootschap, die kenmerkend is voor de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie, is derhalve een relevant grensoverschrijdend element voor de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag.

57 Deze vraag is dan ook ontvankelijk.

Bestaan van een beperking van de vrijheid van vestiging

58 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moeten alle maatregelen die de uitoefening van de vrijheid van vestiging verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken, worden beschouwd als „beperkingen van de vrijheid van vestiging” in de zin van artikel 49 VWEU (arrest van 27 februari 2019, Associação Peço a Palavra e.a., C‑563/17, EU:C:2019:144, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

59 Aangezien de betrokken nationale wettelijke regeling, zoals zij wordt toegepast in het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit, de autoriteiten van een lidstaat de mogelijkheid biedt om een Unievennootschap om redenen van veiligheid of openbare orde te verbieden een deelneming in een „strategische” ingezeten vennootschap te verwerven op grond waarvan zij een zekere invloed kan uitoefenen op het bestuur van en de zeggenschap over laatstgenoemde vennootschap, vormt die regeling kennelijk een beperking van de vrijheid van vestiging van die Unievennootschap, die in het onderhavige geval bijzonder ernstig is.

Eventuele rechtvaardiging van de beperking van de vrijheid van vestiging

60 Blijkens vaste rechtspraak van het Hof is een beperking op een door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid slechts toelaatbaar indien de betrokken nationale maatregel beantwoordt aan een dwingende reden van algemeen belang, geschikt is om het ermee beoogde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken (arrest van 3 februari 2021, Fussl Modestraße Mayr, C‑555/19, EU:C:2021:89, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

61 Aangaande het bestaan van een dwingende reden van algemeen belang die kan dienen als rechtvaardiging van de beperking van de vrijheid van vestiging die de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling met zich meebrengt, blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat deze wettelijke regeling onder andere bedoeld is om de voorzieningszekerheid en -continuïteit „met betrekking tot de sociale basisbehoeften” overeenkomstig met name artikel 52, lid 1, VWEU te waarborgen, aangezien op grond van die regeling met name de verwerving van de eigendom van strategische ingezeten vennootschappen kan worden verboden indien die verwerving afbreuk doet of dreigt te doen aan een nationaal belang.

62 Blijkens het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit, zoals samengevat in de verwijzingsbeslissing, is in casu het specifieke nationale belang aan de orde om voor de bouwsector, met name op lokaal niveau, de voorzieningszekerheid en ‑continuïteit te waarborgen voor bepaalde basisgrondstoffen, namelijk grind, zand en klei, die worden gewonnen uit mijnbouw op het nationale grondgebied.

63 Dienaangaande bepaalt artikel 52, lid 1, VWEU dat een beperking van de vrijheid van vestiging kan worden gerechtvaardigd om redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid.

64 Het is vaste rechtspraak dat overwegingen van zuiver economische aard die zien op de bevordering van de nationale economie of op de goede werking daarvan, een belemmering van een van de door de Verdragen gewaarborgde fundamentele vrijheden niet kunnen rechtvaardigen (arrest van 27 februari 2019, Associação Peço a Palavra e.a., C‑563/17, EU:C:2019:144, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

65 Het Hof heeft echter erkend dat redenen van economische aard waarmee een doelstelling van algemeen belang wordt nagestreefd of het waarborgen van een dienst van algemeen belang een dwingende reden van algemeen belang kunnen vormen waardoor een belemmering van een van de door de Verdragen gewaarborgde fundamentele vrijheden kan worden gerechtvaardigd (zie in die zin arresten van 22 oktober 2013, Essent e.a., C‑105/12–C‑107/12, EU:C:2013:677, punt 53 , en  27 februari 2019, Associação Peço a Palavra e.a., C‑563/17, EU:C:2019:144, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

66 Uit de rechtspraak van het Hof blijkt echter dat de lidstaten weliswaar in hoofdzaak vrij blijven de eisen van openbare orde en openbare veiligheid op hun nationale behoeften af te stemmen, maar dat die redenen in Unieverband, met name omdat het een afwijking van een door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid betreft, strikt moeten worden opgevat, zodat hun inhoud niet zonder controle van de instellingen van de Unie eenzijdig door de onderscheiden lidstaten kan worden bepaald. Zo kan de openbare orde en de openbare veiligheid slechts worden aangevoerd in geval van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Voorts mogen die redenen niet van hun eigenlijke functie worden losgemaakt en in feite voor zuiver economische doeleinden worden aangevoerd (zie in die zin arrest van 14 maart 2000, Église de scientologie, C‑54/99, EU:C:2000:124, punt 17 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

67 Wat specifiek een doelstelling in verband met de voorzieningszekerheid betreft, heeft het Hof geoordeeld dat een dergelijke doelstelling slechts kan worden aangevoerd in geval van een werkelijke en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast (arrest van 8 november 2012, Commissie/Griekenland, C‑244/11, EU:C:2012:694, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

68 In het geval van ondernemingen die in de aardolie-, de telecommunicatie- of de energiesector actief zijn en publieke diensten verrichten, heeft het Hof geoordeeld dat het doel de continuïteit van de voorziening met deze producten of de verstrekking van deze diensten in geval van crisis te verzekeren op het grondgebied van de betrokken lidstaat, een reden van openbare veiligheid kan vormen en derhalve eventueel een belemmering van een fundamentele vrijheid kan rechtvaardigen (zie in die zin arrest van 8 november 2012, Commissie/Griekenland, C‑244/11, EU:C:2012:694, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

69 Er kan echter niet van worden uitgegaan dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde doel om voor de bouwsector, met name op lokaal niveau, de voorzieningszekerheid te waarborgen met betrekking tot bepaalde basisgrondstoffen, namelijk grind, zand en klei, die worden gewonnen uit mijnbouw, net als de doelstelling in verband met de voorzieningszekerheid van de aardolie-, telecommunicatie- en energiesector, neerkomt op een „fundamenteel belang van de samenleving” in de zin van de rechtspraak die in de punten 66 en 67 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, zodat de in punt 68 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak niet hoeft te worden toegepast op dat doel.

70 Bovendien moet worden vastgesteld dat in casu deze doelstelling wordt aangevoerd ter rechtvaardiging van een beperking van de vrijheid van vestiging die, zoals in punt 59 van het onderhavige arrest is aangegeven, bijzonder ernstig moet worden geacht, aangezien het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit uitsluit dat deze fundamentele vrijheid wordt uitgeoefend door een Unievennootschap.

71 Gelet op het dossier waarover het Hof beschikt en onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, ziet het er overigens niet naar uit dat de verwerving die verboden is bij het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit, daadwerkelijk een „werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging” in de zin van de in de punten 66 en 67 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak kan vormen voor de levering van basisgrondstoffen aan de lokale bouwsector.

72 In dit verband lijkt vast te staan dat de verwervende vennootschap vóór die verwerving reeds ongeveer 90 % afnam van de basisgrondstoffen die in de mijn van de verworven vennootschap werden geproduceerd, om die te verwerken in haar fabriek in de nabijheid van die mijn, en dat de overige 10 % van die productie werd afgenomen door lokale bouwbedrijven.

73 Voorts is het algemeen bekend dat de marktwaarde van deze basisgrondstoffen, wegens hun aard, vooral ten opzichte van de kosten voor het vervoer ervan, relatief laag is, zodat het gevaar dat een aanzienlijk deel van de productie van die mijn wordt uitgevoerd in plaats van dat die basisgrondstoffen op de lokale markt worden verkocht, weinig aannemelijk is of in de praktijk zelfs is uitgesloten.

74 Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de bepalingen van het VWEU inzake de vrijheid van vestiging aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat in de wettelijke regeling van een lidstaat een mechanisme voor de screening van buitenlandse investeringen wordt vastgesteld op grond waarvan de verwerving van de eigendom van een strategisch geachte ingezeten vennootschap door een andere ingezeten vennootschap die deel uitmaakt van een groep in meerdere lidstaten gevestigde vennootschappen en waarin een onderneming uit een derde land een beslissende invloed heeft, kan worden verboden op grond dat die verwerving afbreuk doet of dreigt te doen aan het nationale belang om voor de bouwsector, met name op lokaal niveau, de voorzieningszekerheid van basisgrondstoffen als grind, zand en klei te waarborgen.