Argumenten van partijen
57
Met haar tweede grief betoogt de Commissie dat de Portugese Republiek, wat de zones Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009) betreft, de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50, afzonderlijk en gelezen in samenhang met bijlage XV, deel A, daarbij, niet is nagekomen, en met name de krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van die richtlijn op haar rustende verplichting om passende maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de periode van overschrijding van de jaargrenswaarde die is vastgesteld voor de betreffende verontreinigde stof zo kort mogelijk is.
58
De Commissie herinnert eraan dat de lidstaten krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 luchtkwaliteitsplannen moeten vaststellen wanneer de in bijlage XI bij deze richtlijn vastgestelde grenswaarden worden overschreden. Zij merkt eveneens op dat volgens de rechtspraak van het Hof de lidstaten weliswaar over een zekere beoordelingsruimte beschikken om te bepalen welke maatregelen zij zullen vaststellen, maar dat deze maatregelen het hoe dan ook mogelijk moeten maken om de periode van overschrijding van de grenswaarden die zijn vastgesteld voor de betreffende verontreinigde stof zo kort mogelijk te houden. De Commissie verwijst in dit verband naar het arrest van
3 juni 2021, Commissie/Duitsland (Grenswaarden – NO2) (C‑635/18, EU:C:2021:437, punt 142
).
59
Volgens de Commissie moest de Portugese Republiek dus zo spoedig mogelijk passende maatregelen vaststellen en uitvoeren. Gelet op de aanzienlijke, stelselmatige en voortdurende overschrijdingen die in de betrokken periode zijn vastgesteld, is deze lidstaat die verplichting kennelijk niet nagekomen.
60
Wat de zone Lisboa Norte (PT‑3001) betreft, voldeed het luchtkwaliteitsplan voor de regio Lisboa e Vale do Tejo, dat in februari 2019 is goedgekeurd en bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn – te weten 15 juni 2020 – van kracht was, niet aan de vereisten van bijlage XV, deel A, punt 8, onder b) en c), bij richtlijn 2008/50, aldus de Commissie.
61
Volgens deze instelling was dit luchtkwaliteitsplan, dat tot en met 2020 uit te voeren beleidslijnen en maatregelen bevatte die voornamelijk op de vervoerssector waren gericht, gebaseerd op gegevens uit het jaar 2014 en op een weinig realistisch modelsysteem, dat nooit is geactualiseerd ondanks de toename van de NO2-concentraties in de lucht die na 2014 is geconstateerd. Bovendien had na dit luchtkwaliteitsplan een uitvoeringsprogramma moeten worden goedgekeurd, maar was dit op 15 juni 2020 nog niet goedgekeurd. De Commissie merkt nog op dat de concrete inhoud van bepaalde maatregelen in dat plan en het tijdschema voor de uitvoering van deze maatregelen, niet duidelijk zijn.
62
Naast op de tekortkomingen van het luchtkwaliteitsplan voor de regio Lisboa e Vale do Tejo als zodanig, wijst de Commissie voorts op tekortkomingen met betrekking tot de daadwerkelijke uitvoering van de daarin vastgestelde maatregelen. De Commissie merkt op dat volgens de rechtspraak van het Hof een situatie waarin een overschrijding van de grenswaarden is vastgesteld, ertoe moet leiden dat de betrokken lidstaat zo spoedig mogelijk passende maatregelen neemt én die in het kader van een luchtkwaliteitsplan ten uitvoer legt, zodat de beleidsruimte waarover deze lidstaat bij overschrijding van die grenswaarden beschikt in deze context door dit vereiste wordt beperkt. De Commissie verwijst in dit verband naar het arrest van
10 november 2020, Commissie/ Italië (Grenswaarden – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punt 150
).
63
In casu is de Portugese Republiek haar verplichtingen niet nagekomen, aangezien de concrete termijn voor de uitvoering van een maatregel in veel gevallen niet in acht is genomen zelfs wanneer dat luchtkwaliteitsplan daarin voorzag. De Commissie noemt verschillende voorbeelden van maatregelen die niet of slechts gedeeltelijk zijn uitgevoerd.
64
Wat de niet-uitgevoerde maatregelen betreft, noemt de Commissie met name maatregel E 2 (regeling voor het verkeer van voertuigen die voor toeristische activiteiten in Lissabon worden gebruikt), waarin een termijn van 180 dagen voor de vaststelling van een gemeentelijke uitvoeringsverordening is bepaald. Deze gemeentelijke verordening was op 15 juni 2020 nog steeds niet vastgesteld. De Commissie noemt eveneens maatregel E 3.5 (busbanen), die voorzag in de aanleg van 8 kilometer (km) extra rijstroken voor openbaar vervoer en die niet is uitgevoerd. De Commissie wijst er ook op dat de maatregelen P 1 (aanscherping van de eis in verband met de lage-emissiezones – LEZ – Lissabon) en E 1 (aanscherping van het toezicht in verband met de LEZ in Lissabon) niet daadwerkelijk zijn uitgevoerd, terwijl de Portugese autoriteiten zelf hebben erkend dat deze maatregelen uitermate belangrijk waren om de inachtneming van de grenswaarden voor NO2 te garanderen. Wat de gedeeltelijk uitgevoerde maatregelen betreft, wijst de Commissie met name op maatregel E 3.3 (uitbreiding van het fietsnetwerk), die inhield dat het fietsnetwerk van 60 naar 200 km werd uitgebreid, en die slechts zeer gedeeltelijk is uitgevoerd (106 km in 2020).
65
Wat de zones Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009) betreft, merkt de Commissie op dat het laatste luchtkwaliteitsplan voor de regio Norte, dat in juni 2014 is goedgekeurd en vergezeld ging van een in september 2015 goedgekeurd uitvoeringsprogramma, betrekking had op de periode 2015‑2017 en sinds 2018 niet meer van kracht is. De bovengenoemde zones vallen momenteel dus niet onder een luchtkwaliteitsplan. Een dergelijke situatie is in strijd met artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50.
66
Daarnaast voldeed het luchtkwaliteitsplan voor de periode 2015‑2017, zoals uitgevoerd door de Portugese autoriteiten, niet aan de vereisten van artikel 23, lid 1, van die richtlijn juncto bijlage XV, deel A, punt 8, daarbij.
67
De in dit plan genoemde maatregelen waren namelijk ontoereikend, aangezien deze maatregelen volgens de ramingen van de Portugese autoriteiten zelf slechts hadden kunnen leiden tot een afname van het jaargemiddelde van NO2-concentraties in de lucht met 4 tot 5 μg/m3. Gelet op de vastgestelde overschrijdingen in de bedoelde zones zou een dergelijke afname niet toereikend zijn om de in richtlijn 2008/50 vastgestelde grenswaarde voor NO2 in de lucht in acht te nemen. Voorts waren verschillende voorgenomen maatregelen volgens de Commissie algemeen van aard en was het gewenste effect ervan niet strikt gekwantificeerd. De Commissie verwijst naar maatregel M 3 (carpooling), waarvan de inhoud niet nauwkeurig is toegelicht en waarvan het effect niet is gekwantificeerd. Een van de acties die naar verluidt in het kader van deze maatregel is uitgevoerd, betrof louter een bewustmaking van de bevolking op het gebied van carpooling via een bericht dat is gepubliceerd op het sociaal netwerk Facebook.
68
Verder was het ook zo dat deze maatregelen niet naar behoren zijn uitgevoerd. Volgens de Commissie heeft de Portugese Republiek namelijk erkend dat deze maatregelen gedeeltelijk, namelijk voor 59 %, zijn uitgevoerd. De Commissie maakt gewag van een groot aantal maatregelen die niet zijn uitgevoerd of waarvan de uitvoering aanzienlijke vertraging heeft opgelopen.
69
Wat de niet-uitgevoerde maatregelen betreft, noemt de Commissie met name het voorbeeld van maatregel M 8 (lage-emissiezone), die een deel van Matosinhos, Leça da Palmeira, Senhora da Hora en S. Mameda De Infesta zou bestrijken en die op 15 juni 2020 helemaal niet was uitgevoerd. Wat de maatregelen betreft waarvan de uitvoering aanzienlijke vertraging heeft opgelopen, noemt de Commissie met name maatregel M 2 (verbetering van het openbaarvervoersnetwerk), waarvoor de Portugese Republiek overigens geen nadere gegevens heeft verstrekt ten aanzien van de beoogde specifieke doelstellingen of de verkregen resultaten.
70
Subsidiair geeft de Commissie een analyse van andere maatregelen die weliswaar door de Portugese Republiek zijn overgelegd als maatregelen die bijdragen tot de vermindering van NO2-concentraties in de lucht, maar geen luchtkwaliteitsplannen vormen in de zin van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50.
71
De Commissie merkt op dat de genoemde maatregelen een nationale reikwijdte hebben en dus niet specifiek tot doel hebben de NO2-concentraties in de zones waarop het onderhavige beroep wegens niet-nakoming betrekking heeft, te verminderen.
72
Wat de Estratégia Nacional do Ar 2020 (nationale luchtstrategie 2020; hierna: „ENAR 2020”) betreft, betoogt de Commissie dat deze strategie een algemene lijst bevat van maatregelen die niet rechtstreeks kunnen worden uitgevoerd en waarvoor voorts geen uitvoeringstermijn geldt. Verder is de ENAR 2020 sinds de vaststelling ervan in 2016 niet herzien en zouden ambitieuzere luchtkwaliteitsplannen, indien deze strategie daartoe zou leiden voor de zones in kwestie, hoe dan ook te laat zijn, gelet op de overschrijdingen van de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht die vanaf 2010 voortdurend zijn geconstateerd.
73
Wat ten slotte de uit het Fundo Ambiental (milieufonds, Portugal) gefinancierde programma’s betreft, te weten een steunprogramma ter verlaging van de tarieven van het openbaar vervoer, een programma ter stimulering van de aankoop van voertuigen met lage emissies en een programma ter ondersteuning van de elektrische mobiliteit binnen de overheid, merkt de Commissie op dat de reikwijdte van deze programma’s niet is gekwantificeerd en dat zij geen steunmaatregelen vormen. Dit geldt volgens de Commissie ook voor het in juni 2020 vastgestelde programma voor economische en sociale stabilisatie, dat erop gericht is telewerken te bevorderen en waarvan de impact niet is gekwantificeerd, en voor de nationale campagne „Por um país com bom ar” (Voor een land met schone lucht), die tot doel heeft de burgers en bedrijven voor te lichten over en bewust te maken van goede milieupraktijken.
74
In haar verweerschrift betwist de Portugese Republiek dat de in artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 neergelegde verplichting niet is nagekomen. Zij betoogt met name dat diverse maatregelen zijn uitgevoerd, zowel op het niveau van de zones in kwestie als op nationaal niveau. Zij verduidelijkt voorts dat de gestelde niet-nakomingen betrekking hebben op zones die zeer dichtbevolkt zijn, met NO2-uitstoot in de lucht door het wegverkeer en de mobiliteitspatronen.
75
Wat de zone Lisboa Norte (PT‑3001) betreft, wijst de Portugese Republiek erop dat het luchtkwaliteitsplan voor de regio Lisboa e Vale do Tejo voorziet in verschillende maatregelen, die zijn gegroepeerd in acht soorten beleid en gestructureerd volgens twee scenario’s, namelijk een „basisscenario”, bestaande uit maatregelen die tot en met 2023 in uitvoering zijn, en een „beoogd scenario”, dat maatregelen omvat die eventueel bovenop die van het basisscenario komen en die nog niet zijn goedgekeurd.
76
Volgens de Portugese Republiek staat het feit dat het uitvoeringsprogramma van de maatregelen nog niet is goedgekeurd, er niet aan in de weg dat sommige maatregelen reeds worden toegepast.
77
In dit verband merkt de Portugese Republiek op dat de maatregelen van het basisscenario kunnen leiden tot een afname van de NO2-uitstoot in de lucht met 19 % in de gehele stad Lissabon. Als daar nog de maatregelen van het beoogde scenario aan worden toegevoegd, zou het mogelijk zijn om deze uitstoot met ongeveer 23 % te laten afnemen voor de gehele stad. De belangrijkste maatregel is de vernieuwing van de vloot autobussen van de openbaarvervoermaatschappij Carris. De Portugese Republiek is van mening dat, indien al deze maatregelen worden uitgevoerd, de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht in acht zou kunnen worden genomen in 2023.
78
Wat de zones Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009) betreft, erkent de Portugese Republiek dat er momenteel geen nieuw luchtkwaliteitsplan voor deze zones is. Deze lidstaat erkent ook dat het luchtkwaliteitsplan voor de periode 2015‑2017 niet het gewenste effect heeft gehad op het verlagen van de NO2-concentraties in de lucht.
79
De Portugese Republiek voert evenwel aan dat de regionale autoriteiten aanvullende maatregelen willen vaststellen die tot een dergelijke verlaging zouden kunnen bijdragen, en willen samenwerken met de lokale overheden van Porto, Matosinhos en Braga om na te gaan of zij in staat zijn dergelijke maatregelen uit te voeren. Volgens de Portugese Republiek moet er ook nog rekening mee worden gehouden dat de inspanningen om de vastgestelde overschrijdingen te verminderen, vertraging hebben ondervonden door de COVID-19-pandemie.
80
In de memorie van repliek merkt de Commissie in het algemeen op dat de Portugese Republiek geen nieuwe gegevens aanvoert ter ondersteuning van haar standpunt.
81
Wat de zone Lisboa Norte (PT‑3001) betreft, betoogt de Commissie dat, met name gelet op het feit dat de betrokken autoriteiten nog steeds geen uitvoeringsprogramma voor het in 2019 goedgekeurde luchtkwaliteitsplan hebben vastgesteld en dat het tempo van uitvoering tot dusver zeer traag is, de door de Portugese Republiek genomen en uitgevoerde maatregelen niet kunnen verzekeren dat de periode van overschrijding van de grenswaarden die zijn vastgesteld voor de betreffende verontreinigde stof zo kort mogelijk wordt gehouden, zodat niet-nakoming van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 is aangetoond.
82
Wat de zones Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009) betreft, concludeert de Commissie eveneens dat, gelet op het ontbreken van geldende luchtkwaliteitsplannen en gezien het zeer trage tempo van de uitvoering tot op heden, deze bepaling niet is nagekomen.
83
Tot slot merkt de Commissie op dat de ontoereikendheid van de sinds 2010 door de Portugese Republiek vastgestelde en uitgevoerde maatregelen om ervoor te zorgen dat de periode van overschrijding van de grenswaarden die zijn vastgesteld voor de betreffende verontreinigde stof zo kort mogelijk wordt gehouden, niet kan worden gerechtvaardigd door een pandemie in 2020.
84
Wat de zone Lisboa Norte (PT‑3001) betreft herhaalt de Portugese Republiek in haar memorie van dupliek haar betoog dat het ontbreken van formele goedkeuring van het uitvoeringsprogramma van het luchtkwaliteitsplan de uitvoering van de op grond van het basisscenario beoogde maatregelen niet heeft verhinderd. Een aantal van deze maatregelen is uitgevoerd met behulp van het milieufonds of financieringsprogramma’s van de lokale overheden.
85
Dit was onder andere het geval met betrekking tot de maatregel ter vernieuwing van de vloot van autobussen van de openbaarvervoermaatschappij Carris, die ertoe kan bijdragen dat uiterlijk in 2023 de NO2-uitstoot in de lucht in de stad Lissabon met 8 % afneemt. Het is de bedoeling dat deze maatregelen – die reeds in uitvoering zijn – worden uitgebreid met een aanvullende maatregel, bestaande in het aanbieden van gratis vervoerbewijzen voor personen jonger dan 23 jaar en ouder dan 65 jaar.
86
Ten slotte verwijst de Portugese Republiek naar de initiatieven die op nationaal niveau zijn genomen in het kader van de ENAR 2020 en het milieufonds, zoals het programma ter stimulering van de aankoop van voertuigen met lage emissies en het programma ter ondersteuning van de elektrische mobiliteit binnen de overheid. Deze initiatieven uit 2017 komen met name ten goede aan de zones Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009).
Beoordeling door het Hof
87
Volgens artikel 23, lid 1, eerste tot en met derde alinea, van richtlijn 2008/50 zorgen de lidstaten ervoor dat, wanneer het niveau van verontreinigende stoffen in de lucht in bepaalde zones een grenswaarde overschrijdt, voor die zones luchtkwaliteitsplannen worden vastgesteld om de desbetreffende, in bijlage XI genoemde grenswaarde te bereiken. In geval van overschrijding van grenswaarden waarvoor het uiterste tijdstip voor naleving reeds is verstreken, worden in deze luchtkwaliteitsplannen passende maatregelen genoemd, zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk kan worden gehouden.
88
Deze plannen omvatten ten minste de in bijlage XV, deel A, bij die richtlijn genoemde gegevens. Op grond van punt 8 van deel A van deze bijlage zijn bijzonderheden vereist over de ter beperking van de verontreiniging goedgekeurde maatregelen, daaronder begrepen de opsomming en beschrijving van alle maatregelen die zijn opgenomen in het betreffende project, het tijdschema voor de uitvoering van deze maatregelen en de raming van de verwachte verbetering van de luchtkwaliteit en van de tijd die nodig is om die doelstellingen te realiseren.
89
Volgens vaste rechtspraak heeft artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 een algemene strekking omdat het zonder beperking in de tijd van toepassing is op overschrijdingen van elke in deze richtlijn vastgestelde grenswaarde voor verontreinigende stoffen na het uiterste tijdstip voor naleving ervan, ongeacht of dat tijdstip is vastgesteld in die richtlijn zelf dan wel door de Commissie is vastgelegd krachtens artikel 22 daarvan [arrest van
12 mei 2022, Commissie/Italië (Grenswaarden – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punt 152
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
90
Er zij eveneens op gewezen dat artikel 23 van richtlijn 2008/50 een rechtstreeks verband legt tussen de overschrijding van de grenswaarden voor NO2 die zijn vastgesteld in artikel 13, lid 1, van deze richtlijn juncto bijlage XI bij deze richtlijn, en de opstelling van de luchtkwaliteitsplannen [arrest van
12 mei 2022, Commissie/Italië (Grenswaarden – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punt 153
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
91
Deze plannen kunnen alleen worden vastgesteld op basis van een evenwicht tussen de doelstelling van verkleining van het risico van vervuiling en de verschillende betrokken openbare en particuliere belangen [arrest van
12 mei 2022, Commissie/Italië (Grenswaarden – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punt 154
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
92
Uit het feit dat een lidstaat de grenswaarden voor NO2 overschrijdt, kan dus op zich niet worden afgeleid dat die lidstaat zijn verplichtingen uit hoofde van artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 niet is nagekomen [arrest van
12 mei 2022, Commissie/Italië (Grenswaarden – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punt 155
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
93
Uit artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 volgt echter dat de lidstaten weliswaar over een zekere beoordelingsruimte beschikken om te bepalen welke maatregelen zij zullen vaststellen, maar dat deze maatregelen het hoe dan ook mogelijk moeten maken om de periode van overschrijding van de grenswaarden die zijn vastgesteld voor de betreffende verontreinigde stof zo kort mogelijk te houden [arrest van
12 mei 2022, Commissie/Italië (Grenswaarden – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punt 156
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
94
In die omstandigheden dient op basis van een beoordeling per geval te worden nagegaan of de door de betrokken lidstaat opgestelde plannen in overeenstemming zijn met artikel 23, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2008/50 [arrest van
12 mei 2022, Commissie/Italië (Grenswaarden – NO2), C‑573/19, EU:C:2022:380, punt 157
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
95
Bij een dergelijke beoordeling per geval moet eveneens worden nagegaan of de vastgestelde maatregelen zijn uitgevoerd. Volgens de rechtspraak moet een situatie waarin een overschrijding van de grenswaarden is vastgesteld, er immers toe leiden dat de betrokken lidstaat zo spoedig mogelijk passende maatregelen neemt én die in het kader van een luchtkwaliteitsplan ten uitvoer legt, zodat de beleidsruimte waarover deze lidstaat bij overschrijding van die grenswaarden beschikt in deze context door dit vereiste wordt beperkt [zie in die zin arrest van
10 november 2020, Commissie/Italië (Grenswaarden – PM10), C‑644/18, EU:C:2020:895, punt 150
].
96
Wat in casu de zone Lisboa Norte (PT‑3001) betreft, blijkt dat het luchtkwaliteitsplan, dat op 15 juni 2020 van kracht was, tekortkomingen vertoonde, aangezien het was gebaseerd op gegevens uit 2014 die niet waren geactualiseerd en het lacunes bevatte met betrekking tot de concrete inhoud van bepaalde maatregelen en het tijdschema voor de uitvoering van die maatregelen.
97
Bovendien moest dit plan vergezeld gaan van een uitvoeringsprogramma, maar was dat programma op 15 juni 2020 nog niet formeel goedgekeurd. Ook al heeft dit ontbreken van goedkeuring niet verhinderd dat een aantal maatregelen is vastgesteld, zoals de Portugese Republiek betoogt, volgt uit de door de Commissie verstrekte informatie, die door de Portugese Republiek niet wordt betwist, dat deze maatregelen te laat en maar ten dele zijn uitgevoerd. Voorts blijkt uit de gegevens van de Portugese Republiek dat de vaststelling en de uitvoering van alle voorgenomen maatregelen ertoe zouden kunnen leiden dat de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht op zijn vroegst in 2023 in acht wordt genomen.
98
Aangezien de overschrijding van de in richtlijn 2008/50 vastgestelde jaargrenswaarde voor NO2 in de lucht van 2010 tot en met 2020 heeft voortgeduurd, moet hoe dan ook worden vastgesteld dat de door de Portugese autoriteiten vastgestelde en uitgevoerde maatregelen er kennelijk niet voor hebben kunnen zorgen dat de periode van overschrijding van de grenswaarden die zijn vastgesteld voor de betreffende verontreinigde stof zo kort mogelijk is gehouden, zodat de niet-naleving van artikel 23, lid 1, van deze richtlijn, afzonderlijk en gelezen in samenhang met bijlage XV, deel A, daarbij, is aangetoond.
99
Wat de zones Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009) betreft, moet worden opgemerkt dat de Portugese Republiek erkent dat sinds 2017 geen enkel luchtkwaliteitsplan is opgesteld. Zoals de Commissie terecht heeft aangevoerd, levert een dergelijke situatie op zich schending van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 op, gelet op de in die zones vastgestelde overschrijdingen.
100
Wat het luchtkwaliteitsplan voor de periode 2015‑2017 betreft, moet worden geconstateerd dat de vastgestelde maatregelen fundamenteel ontoereikend waren, gelet op de ramingen van de Portugese autoriteiten zelf. Daarnaast is uit de door de Commissie verstrekte informatie – die de Portugese Republiek niet betwist – gebleken dat deze maatregelen te laat en maar ten dele zijn uitgevoerd. De Portugese Republiek erkent dat dit luchtkwaliteitsplan niet het gewenste effect heeft gehad op het verlagen van de NO2-concentraties in de lucht en dat, ondanks deze constatering, geen enkel nieuw luchtkwaliteitsplan is vastgesteld na 2017.
101
In dit verband kan het argument van de Portugese Republiek dat erop is gebaseerd dat de COVID-19-pandemie impact heeft gehad op de vaststelling en de uitvoering van passende maatregelen, niet slagen. Zoals de Commissie heeft opgemerkt kan de ontoereikendheid van de maatregelen die vanaf 2010 hadden moeten worden vastgesteld en uitgevoerd om ervoor te zorgen dat de periode van overschrijding van de grenswaarden die zijn vastgesteld voor de betreffende verontreinigde stof zo kort mogelijk wordt gehouden, niet worden gerechtvaardigd door een pandemie in 2020.
102
Ten slotte kan het bestaan van nationale initiatieven die er indirect voor kunnen zorgen dat de luchtkwaliteit in de betreffende zones verbetert, de tekortkomingen, laat staan het ontbreken van luchtkwaliteitsplannen voor deze zones, niet verhelpen. Uit artikel 23 van richtlijn 2008/50 en bijlage XV daarbij blijkt immers duidelijk dat de betrokken lidstaat voor elke betreffende zone een luchtkwaliteitsplan met passende maatregelen moet opstellen. In die omstandigheden kan het argument van de Portugese Republiek met betrekking tot de in het kader van de ENAR 2020 en het milieufonds genomen initiatieven en de gevolgen daarvan voor de NO2-concentraties in de lucht in die zones, niet slagen.
103
De niet-nakoming van de vereisten van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50 en bijlage XV daarbij staat derhalve eveneens vast voor de zones Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009).
104
Bijgevolg is de tweede grief gegrond.
105
Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de Portugese Republiek,
-
door vanaf 1 januari 2010 tot en met 2020 stelselmatig en voortdurend de jaargrenswaarde voor NO2 te overschrijden in de zones Lisboa Norte (PT‑3001), Porto Litoral (PT‑1004) en Entre Douro e Minho (PT‑1009), de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 13, lid 1, van richtlijn 2008/50, gelezen in samenhang met bijlage XI, deel B, bij die richtlijn, niet is nagekomen, en
-
wat al deze zones betreft, de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 23, lid 1, van richtlijn 2008/50, afzonderlijk en gelezen in samenhang met bijlage XV, deel A, bij deze richtlijn, niet is nagekomen, en met name de krachtens artikel 23, lid 1, tweede alinea, van die richtlijn op haar rustende verplichting om passende maatregelen te nemen zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk is.