Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 23 november 2023

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 20 en 23 van richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen XXX, een Guinees staatsburger die in België verblijft, en de Commissaris-generaal voor de vluchtelingen en de staatlozen (België) betreffende de afwijzing door laatstgenoemde van het door XXX in die lidstaat ingediende verzoek om internationale bescherming.

Toepasselijke bepalingen

3 Artikel 2, onder j), van richtlijn 2011/95, met als opschrift „Definities”, bepaalt:

„In deze richtlijn gelden de volgende definities:

[…]

1. ‚gezinsleden’: voor zover het gezin reeds bestond in het land van herkomst, de volgende leden van het gezin van de persoon die internationale bescherming geniet, die in verband met het verzoek om internationale bescherming in dezelfde lidstaat aanwezig zijn:

   • de echtgenoot van de persoon die internationale bescherming geniet of diens niet-gehuwde partner met wie hij een duurzame relatie onderhoudt, indien het recht of de praktijk van de betrokken lidstaat ongehuwde paren krachtens zijn recht inzake onderdanen van derde landen op een vergelijkbare wijze behandelt als gehuwde paren;

   • de minderjarige kinderen van de bij het eerste gedachtestreepje bedoelde paren of de persoon die internationale bescherming geniet, mits zij ongehuwd zijn, ongeacht de vraag of zij naar nationaal recht wettige, buitenechtelijke of geadopteerde kinderen zijn;

   • de vader, moeder of een andere volwassene die volgens het recht of de praktijk van de betrokken lidstaat verantwoordelijk is voor de persoon die internationale bescherming geniet, indien deze persoon minderjarig en ongehuwd is”.

4 Artikel 3 van deze richtlijn, met als opschrift „Gunstiger normen”, bepaalt:

„De lidstaten kunnen ter bepaling van wie als vluchteling of als voor subsidiaire bescherming in aanmerking komend persoon wordt erkend en ter bepaling van de inhoud van de internationale bescherming, gunstiger normen vaststellen of handhaven indien die met deze richtlijn verenigbaar zijn.”

5 Artikel 20 van die richtlijn, met het opschrift „Algemene bepalingen”, luidt:

„1.

Dit hoofdstuk geldt onverminderd de in het Verdrag [betreffende de status van vluchtelingen, ondertekend te Genève op 28 juli 1951 en in werking getreden op 22 april 1954 [United Nations Treaty Series, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954)], zoals aangevuld door het Protocol betreffende de status van vluchtelingen, gesloten te New York op 31 januari 1967 en in werking getreden op 4 oktober 1967] neergelegde rechten.

2.

Dit hoofdstuk geldt zowel voor vluchtelingen als voor personen die voor subsidiaire bescherming in aanmerking komen, tenzij anders is bepaald.

3.

Bij de toepassing van dit hoofdstuk houden de lidstaten rekening met de specifieke situatie van kwetsbare personen zoals minderjarigen, niet-begeleide minderjarigen, personen met een handicap, ouderen, zwangere vrouwen, alleenstaande ouders met minderjarige kinderen, slachtoffers van mensenhandel, personen die lijden aan een geestesziekte en personen die folteringen hebben ondergaan, zijn verkracht of aan andere ernstige vormen van psychologisch, fysiek of seksueel geweld blootgesteld zijn.

[…]

5.

Bij de uitvoering van de bepalingen van dit hoofdstuk die betrekking hebben op minderjarigen, laten de lidstaten zich primair leiden door het belang van het kind.”

6 Artikel 23 van richtlijn 2011/95, met als opschrift „Instandhouding van het gezin”, bepaalt:

„1.

De lidstaten zorgen ervoor dat het gezin in stand kan worden gehouden.

2.

De lidstaten waarborgen dat gezinsleden van de persoon die internationale bescherming geniet die zelf niet in aanmerking komen voor dergelijke bescherming aanspraak kunnen maken op de in de artikelen 24 tot en met 35 genoemde voordelen, overeenkomstig de nationale procedures en voor zover verenigbaar met de persoonlijke juridische status van het gezinslid.

3.

De leden 1 en 2 zijn niet van toepassing wanneer het gezinslid op grond van de hoofdstukken III en V uitgesloten is van internationale bescherming.

4.

Onverminderd de leden 1 en 2 kunnen de lidstaten de daarin bedoelde rechten weigeren, beperken of intrekken om redenen van nationale veiligheid of openbare orde.

5.

De lidstaten kunnen besluiten dat dit artikel ook geldt voor andere naaste verwanten die ten tijde van het vertrek uit het land van herkomst deel uitmaakten van het gezin van de persoon die internationale bescherming geniet, en die op dat tijdstip volledig of grotendeels te zijnen laste kwamen.”

7 De in artikelen 24 tot en met 35 van deze richtlijn opgesomde voordelen betreffen het verblijfsrecht, reisdocumenten, toegang tot werk, toegang tot onderwijs en toegang tot procedures voor de erkenning van kwalificaties, sociale voorzieningen, gezondheidszorg, niet-begeleide minderjarigen, toegang tot huisvesting, vrij verkeer binnen de lidstaat, toegang tot integratievoorzieningen en tot slot repatriëring.

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

8 XXX, die de Guineese nationaliteit heeft, is met haar drie kinderen België binnengekomen in 2018. Op 8 augustus 2018 heeft zij een verzoek om internationale bescherming ingediend, dat is afgewezen.

9 Uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt dat aan één van deze drie kinderen de hoedanigheid van vluchteling is toegekend. Ook komt uit het dossier naar voren dat het gezin reeds in Guinee bestond.

10 Nadat haar verzoek om internationale bescherming was afgewezen, heeft XXX beroep ingesteld bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (België), die dit beroep bij beslissing van 8 juni 2020 heeft verworpen.

11 De verwijzende rechter, bij wie cassatieberoep tegen deze beslissing is ingesteld, merkt op dat XXX, die een „gezinslid” is in de zin van artikel 2, onder j), van richtlijn 2011/95, stelt dat artikel 23 van deze richtlijn, nu deze bepaling niet naar behoren is omgezet in Belgisch recht, rechtstreekse werking heeft, zodat het Koninkrijk België verplicht is om haar internationale bescherming te verlenen.

12 Hoewel de verwijzende rechter betwijfelt of dit juist is, aangezien artikel 23 enkel de toekenning van de in de artikelen 24 tot en met 35 van die richtlijn bedoelde voordelen vermeldt en een eventuele rechtstreekse werking van dat artikel 23 geen andere gevolgen dan de toekenning van die voordelen kan hebben, is de verwijzende rechter van oordeel dat hij, aangezien hij uitspraak doet in laatste aanleg, verplicht is het Hof ter zake vragen voor te leggen. Deze overwegingen brengen de verwijzende rechter ertoe de eerste en de tweede prejudiciële vraag te stellen. De verwijzende rechter geeft voorts aan dat het hem opportuun lijkt het Hof een derde vraag te stellen, waarvan de bewoordingen hem door verzoekster in het hoofdgeding zijn voorgesteld.

13 Hoewel de verwijzende rechter wederom twijfelt over de gegrondheid van het argument van verzoekster in het hoofdgeding dat het in artikel 20 van richtlijn 2011/95 bedoelde belang van het kind en de eerbiediging van het familie- en gezinsleven impliceren dat krachtens artikel 23 van deze richtlijn internationale bescherming wordt verleend aan de moeder van kinderen die samen met haar België zijn binnengekomen en er als vluchteling zijn erkend, ook al voldoet deze moeder niet aan de voorwaarden voor die bescherming, aangezien in dergelijke belangen lijkt te kunnen worden voorzien door de moeder een verblijfstitel toe te kennen op grond waarvan zij rechtmatig in België kan verblijven, acht hij zich verplicht het Hof ook hierover een vraag te stellen, gelet op het feit dat hij uitspraak doet in laatste aanleg. Daarom heeft deze rechter beslist om het Hof de vierde prejudiciële vraag te stellen, waarvan de bewoordingen hem eveneens door verzoekster in het hoofdgeding zijn voorgesteld.

14 In die omstandigheden heeft de Raad van State (België) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

• Kan artikel 23 van [richtlijn 2011/95], dat niet op zodanige wijze is omgezet in Belgisch recht dat de moeder van een kind dat in België als vluchteling is erkend en samen met zijn moeder het land is binnengekomen, in aanmerking komt voor een verblijfstitel of voor internationale bescherming, rechtstreekse werking hebben?

• Zo ja, kan de moeder van een kind dat in België als vluchteling is erkend en samen met zijn moeder het land is binnengekomen, dan – bij gebreke van omzetting – op grond van artikel 23 van richtlijn 2011/95 aanspraak maken op de in de artikelen 24 tot en met 35 van deze richtlijn genoemde voordelen, waaronder een verblijfstitel die haar in staat stelt rechtmatig met haar gezin in België te verblijven, dan wel op internationale bescherming, ook al voldoet zij zelf niet aan de voorwaarden voor het verkrijgen van die bescherming?

• Brengt de nuttige werking van artikel 23 van richtlijn 2011/95, gelezen in het licht van de artikelen 7, 18 en 24 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, voor de lidstaat die zijn nationale recht niet zo heeft ingericht dat gezinsleden [in de zin van artikel 2, onder j), van die richtlijn] van de persoon die internationale bescherming geniet, wanneer zij zelf niet voldoen aan de voorwaarden voor het verkrijgen van die bescherming, aanspraak kunnen maken op bepaalde voordelen, de verplichting mee om aan die gezinsleden een recht op toekenning van de afgeleide vluchtelingenstatus toe te kennen, opdat zij aanspraak kunnen maken op de genoemde voordelen met het oog op de instandhouding van het gezin?

• Brengen de artikelen 20 en 23 van richtlijn 2011/95, gelezen in het licht van de artikelen 7, 18 en 24 van het [Handvest van de grondrechten], voor de lidstaat die zijn nationale recht niet zo heeft ingericht dat de ouders van een minderjarige vluchteling aanspraak [kunnen] maken op de in de artikelen 24 tot en met 35 van die richtlijn genoemde voordelen, de verplichting mee om [die ouders] in aanmerking te [laten] komen voor afgeleide internationale bescherming, teneinde primair rekening te houden met het belang van het kind en de doeltreffendheid van de vluchtelingenstatus van het kind te waarborgen?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

15 Volgens vaste rechtspraak van het Hof is de krachtens artikel 267 VWEU ingestelde procedure een instrument voor de samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties, dat het Hof in staat stelt de nationale rechters de elementen voor uitlegging van het Unierecht te verschaffen die zij nodig hebben om uitspraak te kunnen doen in de bij hen aanhangige gedingen. De rechtvaardiging van de prejudiciële verwijzing is niet gelegen in het formuleren van rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken, maar in de behoefte aan de daadwerkelijke beslechting van een geding. Zoals volgt uit de bewoordingen van artikel 267 VWEU moet de gevraagde prejudiciële beslissing voor de verwijzende rechterlijke instantie „noodzakelijk” zijn „voor het wijzen van haar vonnis” in de bij haar aanhangige zaak (arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny, C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punten 43‑45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

16 Het Hof heeft aldus meermaals in herinnering gebracht dat zowel uit de bewoordingen als uit de opzet van artikel 267 VWEU blijkt dat de prejudiciële procedure met name vooronderstelt dat daadwerkelijk een geding bij de nationale rechterlijke instantie aanhangig is in het kader waarvan deze een beslissing moet geven waarbij rekening kan worden gehouden met de prejudiciële beslissing (arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny, C‑558/18 en C‑563/18, EU:C:2020:234, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

17 Uit de uiteenzetting in de verwijzingsbeslissing en het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt dat in het hoofdgeding bij de verwijzende rechter een beroep aanhangig is tegen een besluit waarbij aan verzoekster in het hoofdgeding de door haar gevraagde internationale bescherming is geweigerd. Uit de verwijzingsbeslissing en dat dossier blijkt daarentegen niet dat verzoekster concreet heeft verzocht om een of meer van de in de artikelen 24 tot en met 35 van richtlijn 2011/95 genoemde voordelen waarnaar artikel 23, lid 2, van deze richtlijn verwijst, en evenmin dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit betrekking heeft op een weigering van dergelijke voordelen.

18 Verzoekster in het hoofdgeding heeft er immers voor gekozen om internationale bescherming aan te vragen op grond dat enkel met deze bescherming de vermeend onjuiste omzetting van dat artikel 23 in het nationale recht kan worden verholpen, in plaats van concreet te verzoeken om een van de in de artikelen 24 tot en met 35 van richtlijn 2011/95 genoemde voordelen door zich te wenden tot de nationale autoriteit die haar dit voordeel kan toekennen of weigeren en vervolgens tegen een eventuele weigering op te komen voor de bevoegde nationale rechterlijke instanties, onder opgaaf van de redenen waarom zij op grond van richtlijn 2011/95, in het bijzonder artikel 23 ervan, meent in aanmerking te kunnen komen voor het betrokken voordeel of de betrokken voordelen.

19 Vastgesteld moet worden dat, zoals de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen in zijn voor de verwijzende rechter bestreden beslissing van 8 juni 2020 in wezen terecht heeft geoordeeld, zelfs los van de vraag of artikel 23 van richtlijn 2011/95 al dan niet naar behoren is omgezet in nationaal recht, de betrokkene hoe dan ook geen internationale bescherming kan genieten, aangezien zij zelf niet voldoet aan de voorwaarden die het Unierecht aan de toekenning van een dergelijke bescherming verbindt.

20 Het Hof heeft immers geoordeeld dat richtlijn 2011/95 niet voorziet in de mogelijkheid om de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus op grond van een afgeleid recht uit te breiden tot de gezinsleden van een persoon aan wie deze status is toegekend, die zelf niet voldoen aan de voorwaarden voor toekenning van die status. Artikel 23 van deze richtlijn verplicht de lidstaten in dat verband enkel om hun nationale recht zodanig vorm te geven dat dergelijke gezinsleden – overeenkomstig de nationale procedures en voor zover verenigbaar met de persoonlijke juridische status van deze gezinsleden – aanspraak kunnen maken op bepaalde voordelen, waaronder met name de afgifte van een verblijfstitel, toegang tot werkgelegenheid of toegang tot onderwijs, die ertoe strekken het gezin in stand te houden [arrest van 4 oktober 2018, Ahmedbekova, C‑652/16, EU:C:2018:801, punt 68 , en  9 november 2021, Bundesrepublik Deutschland (Instandhouding van het gezin), C‑91/20, EU:C:2021:898, punt 36 ]. Om dezelfde redenen kan ook artikel 20 van richtlijn 2011/95, dat algemene regels bevat en voorziet in de verplichting om rekening te houden met de specifieke situatie van kwetsbare personen (lid 3) en in de verplichting om zich primair te laten leiden door het belang van het kind (lid 5), niet aldus worden uitgelegd dat het de lidstaten verplicht om de ouder van een minderjarig kind dat internationale bescherming geniet, de vluchtelingenstatus toe te kennen.

21 Het is juist dat het Unierecht zich er niet tegen verzet dat een lidstaat krachtens gunstiger nationale bepalingen als bedoeld in artikel 3 van richtlijn 2011/95, op grond van een afgeleid recht en met het oog op de instandhouding van het gezin de vluchtelingenstatus toekent aan de „gezinsleden” van een persoon die een dergelijke bescherming geniet, op voorwaarde evenwel dat dit verenigbaar is met deze richtlijn.

22 Daarbij gaat het echter slechts om een mogelijkheid voor de lidstaten waarvan de Belgische wetgever geen gebruik heeft gemaakt ten aanzien van gezinsleden van een persoon die internationale bescherming geniet die zelf niet voldoen aan de voorwaarden voor toekenning van die bescherming, zoals blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing en het dossier waarover het Hof beschikt.

23 Overigens blijkt uit de punten 12 en 13 van het onderhavige arrest dat de verwijzende rechter zelf betwijfelt of een recht op internationale bescherming als dat waar in het hoofdgeding om is verzocht, kan worden gebaseerd op de artikelen 20 en 23 van richtlijn 2011/95, maar dat hij, aangezien hij in casu uitspraak doet in laatste aanleg, zich niettemin verplicht heeft geacht het Hof hierover een vraag te stellen.

24 Om die redenen en gelet op de in de punten 15 en 16 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak en op het voorwerp van het hoofdgeding zoals gepreciseerd in de punten 17 en 18 van dit arrest, hoeven de gestelde prejudiciële vragen slechts te worden beantwoord voor zover zij ertoe strekken vast te stellen of een persoon in de situatie van verzoekster in het hoofdgeding recht heeft op internationale bescherming, en is het verzoek om een prejudiciële beslissing voor het overige niet-ontvankelijk.

25 Gelet op een en ander, en in het bijzonder op hetgeen in de punten 20 tot en met 22 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, moet derhalve op de gestelde vragen worden geantwoord dat de artikelen 20 en 23 van richtlijn 2011/95 aldus moeten worden uitgelegd dat zij de lidstaten niet verplichten om aan de ouder die „gezinslid” in de zin van artikel 2, onder j), van deze richtlijn is van een kind met de vluchtelingenstatus in een lidstaat, het recht op internationale bescherming in die lidstaat toe te kennen.

Kosten

26 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.