Conclusie van advocaat-generaal T. Ćapeta van 16 mei 2024

Uitspraak

Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

T. ĆAPETA

van 16 mei 2024 (¹)

Gevoegde zaken C‑269/23 P en C‑272/23 P

Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics SAE,

Jushi Egypt for Fiberglass Industry SAE (C‑269/23 P),

Jushi Egypt for Fiberglass Industry SAE (C‑272/23 P)

tegen

Europese Commissie

„Hogere voorziening – Subsidies – Verordening (EU) 2016/1037 – Overeenkomst inzake subsidies en compenserende maatregelen van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) – Compenserende maatregelen tegen een financiële bijdrage van een derde land op het grondgebied van een ander derde land – Geldigheid”

I.      Inleiding

1.        Maatregelen tegen subsidies vereisen tact. De toekenning van subsidies hangt nauw samen met de soevereiniteit van staten, aangezien die in het algemeen vrij zijn om hun industrieën te bevoordelen zonder dat te hoeven rechtvaardigen.(²)

2.        Sommige handelspartners van de Europese Unie zetten subsidies echter steeds vaker in als een nauwelijks verholen vorm van economisch staatsmanschap.(³) Zo wordt inmiddels internationaal getracht om „markt- en handelsverstorende subsidiëring” door de Volksrepubliek China (hierna: „China”) aan te pakken.(⁴) Het gaat dan vooral om het „Go Global”-beleid van dat land(⁵), dat Chinese ondernemingen aanmoedigt om in het buitenland te investeren.(⁶)

3.        De onderhavige hogere voorzieningen betreffen de mogelijke verstorende gevolgen van dit beleid op de interne markt. Aan de orde is de vraag of de Commissie op goede gronden kon overgaan tot compenserende maatregelen, zoals geregeld in de antisubsidiebasisverordening(⁷) en de overeenkomst inzake subsidies en compenserende maatregelen (hierna: „SCM-overeenkomst”)(⁸), tegen subsidies die door een WTO-lid (China) zijn verleend op het grondgebied van een ander WTO-lid (de Arabische Republiek Egypte; hierna: „Egypte”).(⁹)

4.        In zijn arresten Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics en Jushi Egypt for Fiberglass Industry/Commissie(¹⁰) en Jushi Egypt for Fiberglass Industry/Commissie(¹¹) (hierna tezamen: „bestreden arresten”), heeft het Gerecht de geldigheid van het gebruik van compenserende rechten in dit specifieke soort feitelijke constellatie bevestigd. Rekwirantes in deze zaken komen thans op tegen deze vaststelling.

5.        Het is de eerste keer dat een WTO-lid op grond van dergelijke onderzoeken compenserende maatregelen heeft genomen tegen de schadelijke gevolgen van „grensoverschrijdende subsidies”.(¹²) Deze problematiek is dus nieuw en omstreden(¹³), en niet alleen vanuit het oogpunt van het Unierecht.(¹⁴)

II.    Voorgeschiedenis van het geding

6.        De voorgeschiedenis van de onderhavige hogere voorzieningen wordt uiteengezet in de punten 2 tot en met 26 van de bestreden arresten. Voor de analyse in deze conclusie moet het volgende worden herhaald.

7.        De TEDA Chinees-Egyptische zone voor economische en handelssamenwerking in Suez (China-Egypt Suez Economic and Trade Cooperation Zone; hierna: „SETC-zone”) is gelegen in een grotere vrije economische zone in het noorden van de Golf van Suez, op het grondgebied van Egypte.(¹⁵)

8.        Deze zone is bij Egyptische wet nr. 83/2002 betreffende economische zones van speciale aard door de Egyptische overheid aangewezen als speciale economische zone.(¹⁶)

9.        De SETC-zone is door China aangewezen als een van de eerste van 18 officieel goedgekeurde „buitenlandse zones voor handel en samenwerking”.(¹⁷) Sinds 2013 kunnen Chinese ondernemingen „die zich naar het buitenland begeven” – bijvoorbeeld om in de SETC-zone activiteiten te ontplooien – profiteren van gunstig fiscaal beleid en fiscale steunregelingen, leningen tegen gunstige voorwaarden, financiële steun in de vorm van gesyndiceerde leningen, exportkredieten en projectfinanciering, kapitaaldeelnemingen en exportkredietverzekeringen.(¹⁸)

10.      In 2016 ondertekenden de presidenten van China en Egypte de „Overeenkomst tussen het Ministerie van Handel van de Volksrepubliek China en de Algemene Autoriteit voor de economische zone Suezkanaal van de Arabische Republiek Egypte, betreffende de zone voor economische en handelssamenwerking in Suez”.(¹⁹)

11.      De samenwerkingsovereenkomst houdt in dat de Chinese en de Egyptische overheid de SETC-zone gezamenlijk ontwikkelen, in overeenstemming met hun respectieve nationale strategieën.(²⁰) In het kader van deze regeling verschaft de Egyptische overheid de grond, de arbeidskrachten en bepaalde belastingvoordelen, terwijl de in de zone actieve Chinese ondernemingen met hun activa en managers de productiefaciliteit exploiteren. Aanvullende financiering wordt rechtstreeks uit China ontvangen.(²¹)

12.      Verzoeksters in eerste aanleg zijn Jushi Egypt for Fiberglass Industry SAE (hierna: „Jushi Egypt”) en Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics SAE (hierna: „Hengshi Egypt”). Het gaat om vennootschappen naar Egyptisch recht, die aldaar zijn opgericht door Jushi China en Hengshi China, hun Chinese moedermaatschappijen. Deze moedermaatschappijen zijn onderling verbonden en zijn uiteindelijk eigendom van de China National Building Material Group, een staatsbedrijf.(²²)

13.      Die groep is op haar beurt uiteindelijk eigendom van het Comité voor toezicht op en beheer van staatsactiva (State-owned Assets Supervision and Administration Commission; hierna: „SASAC”) van de Staatsraad van China.(²³) Het SASAC staat onder het rechtstreekse toezicht van de Staatsraad van China, het hoogste bestuursorgaan van dat land, en wordt in de litigieuze verordeningen aangemerkt als „het belangrijkste vehikel door middel waarvan de Chinese overheid op diverse manieren zeggenschap uitoefent over staatsbedrijven om haar overheidsbeleid en ‑plannen uit te voeren, in plaats van zakelijke activiteiten volgens een marktlogica te laten plaatsvinden”.(²⁴)

14.      De producten waar het in deze hogere voorzieningen om gaat, zijn continuglasvezelproducten (hierna: „RGV”) en stoffen van glasvezels (hierna: „SGV”). RGV is het directe upstream inputmateriaal voor SGV.

15.      RGV is in wezen zand dat is verwerkt tot buigbare glasvezelfilamenten die als zodanig kunnen worden gebruikt of tot SGV kunnen worden geweven en/of gestikt. In combinatie met harsen worden RGV tot lichtgewicht composietmaterialen verwerkt, die kunnen worden gebruikt om componenten harder, lichter en duurzamer te maken. Bijgevolg worden zij onder meer gebruikt in de auto-, scheepvaart-, en lucht- en ruimtevaartindustrie, in de windenergie- en infrasector, voor pijpleidingen en in de bouw.

16.      Door het ambitieuze klimaatbeleid van de Unie is de vraag vanuit de Unie naar RGV en SGV aanzienlijk gestegen.(²⁵)

17.      Jushi Egypt en Hengshi Egypt produceren beide SGV in de SETC-zone, en Jushi Egypt produceert daar ook RGV.(²⁶) Beide ondernemingen voeren deze producten vanuit de SETC-zone uit naar de Unie.(²⁷)

18.      In de litigieuze verordeningen is de Commissie aan de hand van het haar beschikbare bewijsmateriaal(²⁸) onder meer tot de conclusie gekomen dat er een verband bestond(²⁹) tussen de handelingen van de Chinese en de Egyptische overheid, bijvoorbeeld wat betreft de verstrekking van preferentiële leningen(³⁰) en steun voor kapitaalinvesteringen(³¹) ten gunste van Jushi Egypt en Hengshi Egypt, zodat de financiële bijdragen van de Chinese overheid aan deze ondernemingen zouden kunnen worden toegeschreven aan de Egyptische overheid.(³²)

19.      De Commissie heeft bij de litigieuze verordeningen de compenserende rechten op de invoer van SGV en RGV in de Unie vastgesteld. Voor verzoeksters is dit recht vastgesteld op 13,1 %.

III. Bestreden arresten

20.      Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 28 juli 2020 en 27 augustus 2020, hebben rekwirantes hun verzoeken tot nietigverklaring van de litigieuze verordeningen ingesteld.

21.      Op 1 maart 2023 heeft het Gerecht de bestreden arresten gewezen. Het heeft daarbij de beroepen van rekwirantes afgewezen en hen verwezen in hun eigen kosten en in die van de Commissie.

IV.    Procedure bij het Hof

22.      Met hun op 25 april 2023 en 27 april 2023 ingestelde hogere voorzieningen verzoeken rekwirantes respectievelijk het Hof de bestreden arresten te vernietigen, de in eerste aanleg aangevoerde middelen gedeeltelijk toe te wijzen en de Commissie en interveniënten te verwijzen in de kosten.

23.      De Commissie verzoekt het Hof de hogere voorzieningen in hun geheel af te wijzen en rekwirantes te verwijzen in de kosten.

24.      Zij wordt hierin gesteund door Tech-Fab Europe eV (in zaak C‑269/23 P) en de European Glass Fibre Producers Association (in zaak C‑272/23 P).

V.      Analyse

25.      Deze conclusie is als volgt opgebouwd. De belangrijkste rechtsvraag die met de onderhavige hogere voorzieningen aan de orde wordt gesteld, betreft de geldigheid van de methode die de Commissie heeft gebruikt om compenserende maatregelen te nemen tegen de „grensoverschrijdende subsidies” van China in Egypte. Deze vraag zal ik derhalve als eerste behandelen. Ik zal het Hof in overweging geven te oordelen dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting door de betrokken methode op grond van de antisubsidiebasisverordening en de SCM-overeenkomst te bevestigen (onderdeel A).(³³)

26.      Pas daarna zal ik mij buigen over de meer technische middelen van beide hogere voorzieningen: de vaststelling van het vergelijkingspunt voor de compenserende maatregelen tegen de Egyptische kortingsregeling voor invoerrechten (onderdeel B) en de mogelijkheid om compenserende maatregelen te nemen tegen de fiscale behandeling van wisselkoersverliezen (onderdeel C). Ten slotte zal ik het enige middel behandelen waarin de bij het Hof aanhangige hogere voorzieningen van elkaar verschillen: de hoogte van de tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie voor groepsentiteiten (onderdeel D).

A.      De toepassing van het antisubsidie-instrument op „grensoverschrijdende” subsidies

27.      Het tweede en het derde middel van de hogere voorziening in zaak C‑269/23 P en het eerste en het tweede middel van de hogere voorziening in zaak C‑272/23 P zijn in wezen gericht op de vraag of de Commissie op goede gronden kon overgaan tot de inzet van het antisubsidie-instrument, zoals geregeld in de antisubsidiebasisverordening, om compenserende maatregelen te nemen tegen de rechtstreekse en indirecte financiële steun die rekwirantes van de Chinese overheid hebben ontvangen voor de vervaardiging van het betrokken product in Egypte.(³⁴)

28.      Het Gerecht heeft bij de bestreden arresten bevestigd dat de Commissie dit kon doen. Op basis van een tekstuele, contextuele en teleologische uitlegging is deze rechter tot de conclusie gekomen dat „[d]e antisubsidiebasisverordening [...] niet uit[sluit] dat de financiële bijdrage, zelfs als zij niet rechtstreeks van de overheid van het land van oorsprong of van uitvoer afkomstig is, aan die overheid kan worden toegerekend”.(³⁵) Het Gerecht heeft deze vaststelling gebaseerd op een uitlegging van artikel 3, punt 1, onder a), van de antisubsidiebasisverordening, waarin het begrip „subsidie” wordt gedefinieerd, gelezen in het licht van overweging 5 van die verordening.(³⁶)

29.      Ik deel de conclusie van het Gerecht. In het navolgende zal ik enige aanvulling geven op de motivering.

30.      De rechtsvraag die in de onderhavige hogere voorzieningen aan de orde is, betreft in wezen de draagwijdte van het in artikel 3 van de antisubsidiebasisverordening gedefinieerde begrip „subsidie”.

31.      Volgens de Engelse taalversie van deze bepaling moet onder een „subsidie” worden verstaan „a financial contribution by a government in the country of origin or export” („een financiële bijdrage van een overheidsinstantie in het land van oorsprong of van uitvoer”)(³⁷) waardoor een voordeel wordt toegekend.(³⁸)

32.      Het betoog van de Commissie hangt rechtstreeks samen met de cursief gemarkeerde woorden in de Engelse taalversie van deze bepaling. Haar betoog betreft in wezen het gebruik van het onbepaalde lidwoord „a” (een) en het bepaalde lidwoord „the” (het) in artikel 3, punt 1, onder a), van de antisubsidiebasisverordening, waaruit volgens de Commissie volgt dat dit instrument kan worden ingezet om compenserende maatregelen te nemen tegen Chinese subsidies die zijn verleend aan in Egypte gevestigde ondernemingen.

33.      Rekwirantes benadrukken echter terecht dat een taalkundig onderzoek van de verschillende taalversies van artikel 3, punt 1, onder a), van de antisubsidiebasisverordening, verschillen aan het licht brengt.

34.      Sommige taalversies van deze bepaling kunnen inderdaad, net als de Engelse taalversie, aldus worden uitgelegd dat zij min of meer openlaten wat de herkomst is van de financiële bijdrage die in het land van oorsprong of van uitvoer ten goede komt aan het betrokken product.(³⁹) In andere taalversies wekt de formulering echter de indruk dat het begrip „subsidie” enkel ziet op financiële bijdragen van de overheid van het land van oorsprong of van uitvoer van het betrokken product.(⁴⁰)

35.      Derhalve moet bij de uitlegging van artikel 3 van de antisubsidiebasisverordening, ter verzekering van een uniforme uitlegging en toepassing van deze verordening, worden gelet op de context en de doelstelling van de regeling waarvan dit artikel een onderdeel vormt.(⁴¹)

36.      In artikel 1, lid 1, van de antisubsidiebasisverordening zijn de beginselen met betrekking tot de werkingssfeer en de toepassing van het antisubsidie-instrument neergelegd. Volgens deze bepaling kunnen compenserende rechten worden ingesteld om „elke subsidie te neutraliseren die rechtstreeks of onrechtstreeks wordt toegekend voor de vervaardiging, de productie, de uitvoer of het vervoer van een product waarvan het in de Unie in het vrije verkeer brengen schade veroorzaakt”.(⁴²)

37.      Uit deze definitie blijkt dat de antisubsidiebasisverordening bedoeld is om van toepassing te zijn op elk scenario waarin mogelijk een compenserend recht moet worden ingesteld ter neutralisatie van de subsidiëring – door middel van uiteenlopende waardeoverdrachten – van een buitenlands product dat schade toebrengt aan de bedrijfstak van de Unie die een soortgelijk product vervaardigt.

38.      Artikel 1, lid 1, van de antisubsidiebasisverordening schrijft niet voor dat de schadeveroorzakende subsidiëring rechtstreeks afkomstig moet zijn uit het land waaruit het betrokken product afkomstig is of wordt uitgevoerd. Integendeel, de verwijzing naar de „onrechtstreekse” toekenning van een dergelijke subsidie duidt aan dat er niet altijd een territoriaal verband hoeft te bestaan met het land van oorsprong of van uitvoer, zolang die toekenning maar in verband kan worden gebracht met de vervaardiging, de productie, de uitvoer of het vervoer van een product waarvan het op de interne markt brengen schade veroorzaakt.

39.      Deze uitlegging wordt ook gestaafd door artikel 2, onder a), van de antisubsidiebasisverordening, die in het relevante deel ervan bepaalt dat een tot compenserende maatregelen aanleiding gevende „subsidie kan worden verleend door de overheid van het land van oorsprong van het ingevoerde product of door die van een tussenliggend land van waaruit het product naar de Unie wordt uitgevoerd”.(⁴³) Het gebruik van het modale werkwoord „kunnen” wijst erop dat deze bepaling tevens de groep van mogelijke verleners van tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidies openlaat, en deze niet beperkt tot het land van oorsprong of van uitvoer van het betrokken product.

40.      Bovendien, en anders dan rekwirantes betogen, wordt deze zienswijze niet weerlegd door de bewoordingen van artikel 4, leden 2 en 3, van de antisubsidiebasisverordening, waarin is aangegeven in welke gevallen een tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie specifiek is, en is bepaald dat specificiteit moet worden beoordeeld op basis van „het gebied van de bevoegdheden van de subsidieverlenende autoriteit”.

41.      Deze bepaling zegt immers niets over de vraag of de subsidieverlenende autoriteit zich in het land van uitvoer of van oorsprong van het betrokken product moet bevinden.

42.      Zoals het Gerecht terecht heeft vastgesteld(⁴⁴), kan de Commissie, wanneer zij, zoals in de onderhavige onderzoeken, aan de hand van het haar beschikbare bewijsmateriaal in staat is om een financiële bijdrage toe te schrijven aan de overheid van het land van oorsprong of van uitvoer van het betrokken product, deze overheid op grond van artikel 4, leden 2 en 3, van de antisubsidiebasisverordening behandelen als de „subsidieverlenende autoriteit” van die specifieke financiële bijdrage, ook al is deze bijdrage oorspronkelijk afkomstig van een overheidsinstantie van een derde land.(⁴⁵)

43.      Ten slotte wordt een dergelijke uitlegging, zoals de Commissie terecht opmerkt, ook gestaafd door overweging 5 van de antisubsidiebasisverordening, waarin, naar het lijkt in alle taalversies op een duidelijke wijze(⁴⁶), is uiteengezet dat er sprake is van een subsidie wanneer is aangetoond dat „de overheid of een overheidsinstantie op het grondgebied van een land een financiële bijdrage heeft verstrekt”.(⁴⁷)

44.      Tegen deze achtergrond bekeken kan een product niet alleen worden geacht te zijn gesubsidieerd wanneer een subsidie kan worden toegeschreven aan het land van oorsprong of van uitvoer van het betrokken product, maar ook wanneer aan de hand van het beschikbare bewijsmateriaal kan worden vastgesteld dat de schadeveroorzakende subsidie afkomstig is van een andere overheid of overheidsinstantie.

45.      Deze uitlegging vindt ook steun in de doelstelling van de antisubsidiebasisverordening, die er sinds de oorspronkelijke handeling in 1968(⁴⁸) hoofdzakelijk in bestaat de industrieën van de Unie te ondersteunen bij het weer in evenwicht brengen van de concurrentievoorwaarden op de interne markt wanneer deze zijn aangetast door vanuit het buitenland toegekende subsidies.(⁴⁹)

46.      Concluderend kan worden gesteld dat de antisubsidiebasisverordening niet beperkt is tot subsidies die door de overheid van een staat op zijn „eigen” grondgebied worden toegekend.

47.      Rekwirantes betogen echter dat deze opvatting van de werkingssfeer van de antisubsidieregeling niet verenigbaar is met de verplichtingen van de Europese Unie uit hoofde van de GATT en de SCM-overeenkomst.(⁵⁰)

48.      Ik ben het ermee eens dat rekening moet worden gehouden met deze internationale overeenkomsten, aangezien de Europese Unie ondertekenende partij is bij de WTO-overeenkomsten, waaronder de GATT en de SCM-overeenkomst, zodat zij deel uitmaken van de rechtsorde van de Unie en haar instellingen binden.(⁵¹)

49.      Hoewel vaststaat dat deze overeenkomsten over het algemeen geen rechtstreekse werking hebben(⁵²), is de Unie constitutioneel verplicht om haar internationale verplichtingen na te komen(⁵³). Dit weerspiegelt het algemene internationaalrechtelijke beginsel van de naleving van verdragsrechtelijke verplichtingen (pacta sunt servanda)(⁵⁴) en houdt in dat de Unie het Unierecht waar nodig in overeenstemming met het WTO-recht moet uitleggen.(⁵⁵)

50.      Volgens overweging 3 van de antisubsidiebasisverordening wordt met deze verordening beoogd de bij de SCM-overeenkomst aangegane verplichtingen „zo veel mogelijk” om te zetten in Unierecht.

51.      Het Hof heeft reeds uiteengezet dat dezelfde bewoordingen, zij het in de context van de antidumpingbasisverordening(⁵⁶), op zichzelf genomen niet aldus mogen worden opgevat dat de Uniewetgever alle regels van de SCM-overeenkomst heeft willen omzetten in Unierecht.(⁵⁷)

52.      Bijgevolg is het onjuist om te concluderen, zoals het Gerecht heeft gedaan(⁵⁸), dat het gebruik van deze bewoordingen voldoende bewijs is om aan te nemen dat de Uniewetgever uitvoering heeft willen geven aan de bijzondere verplichtingen die bij artikel 1.1, onder a), 1), van de SCM-overeenkomst zijn aangegaan.

53.      Niettemin weerspiegelen de bewoordingen van artikel 3, punt 1, onder a), van de antisubsidiebasisverordening grotendeels die van artikel 1.1, onder a), 1), van de SCM-overeenkomst. Bijgevolg moeten de eerste worden uitgelegd in overeenstemming met de laatste.(⁵⁹)

54.      Artikel 1.1, onder a), 1), van deze overeenkomst bepaalt dat „een subsidie [wordt] geacht te bestaan indien [...] een overheid of een overheidsinstantie [...] een financiële bijdrage levert binnen het gebied van een lid”.(⁶⁰)

55.      Een uitlegging van deze bepaling te goeder trouw en overeenkomstig de gewone betekenis van de termen in hun context, zoals artikel 31, lid 1, van de Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (United Nations Treaty Series, deel 1155, blz. 331) voorschrijft, maakt duidelijk dat het specifieke gebruik van het onbepaalde lidwoord „een” in de zinsnede „overheid [...] een financiële bijdrage levert” in de inleidende zin van artikel 1.1, onder a), 1), van de SCM-overeenkomst, de geografische locatie van de verstrekker van de betrokken financiële bijdrage openlaat, zolang de betrokken subsidie maar afkomstig is van een WTO-lid.

56.      De beperkende zinsnede „binnen het gebied van een lid” in artikel 1.1, onder a), 1), van de SCM-overeenkomst doet mijns inziens geen afbreuk aan deze uitlegging, aangezien deze zinsnede verwijst naar het begrip „overheid of een overheidsinstantie”, en niet naar het begrip „financiële bijdrage”.

57.      Deze conclusie is ook verenigbaar met de SCM-overeenkomst, die artikel VI van de GATT van 1994 uitlegt en toepast, en waarvan het „voornaamste voorwerp en doel [...] bestaan in het bevorderen en verbeteren van GATT-regelingen met betrekking tot de inzet van zowel subsidies als compenserende maatregelen”.(⁶¹)

58.      In dit verband verwijs ik in het bijzonder naar artikel VI, lid 3, van de GATT 1994, dat een compenserend recht definieert als een bijzonder recht dat wordt geheven om de werking teniet te doen van „een premie of subsidie [...] op de vervaardiging, productie of uitvoer van enig product”, zonder te preciseren wie een dergelijke premie of subsidie verleent en zonder de verlenende entiteit territoriaal te beperken.

59.      Artikel VI van de GATT van 1994 heeft dan ook in beginsel(⁶²) betrekking op alle subsidies, ongeacht hun oorsprong.(⁶³)

60.      Ook vanuit deze invalshoek bezien, zou een andere uitlegging niet alleen indruisen tegen de gewone betekenis van de in de SCM-overeenkomst en artikel VI van de GATT van 1994 gebruikte begrippen, maar ook in strijd zijn met het voorwerp en doel van deze bepalingen, indien de Unie financiële bijdragen als die welke in casu aan de orde zijn, louter vanwege van de territoriale oorsprong ervan niet zou kunnen neutraliseren.

61.      Aangezien geen andere uitlegging kan worden afgeleid uit de onderhandelingsgeschiedenis van artikel 1.1, onder a), 1), van de SCM-overeenkomst, dat een aanvullend middel van uitlegging kan zijn in de zin van artikel 32 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht(⁶⁴), lijkt mij duidelijk dat artikel 1.1, onder a), 1), van de SCM-overeenkomst het geografische toepassingsgebied van de herkomst van een financiële bijdrage niet beperkt tot het WTO-lid op wiens grondgebied het betrokken product wordt vervaardigd.(⁶⁵)

62.      Ik ben dan ook van mening dat artikel 1.1, onder a), 1), van de SCM-overeenkomst zich er niet tegen verzet dat een regeling waarbij een WTO-lid een financiële bijdrage levert aan een product dat op het grondgebied van een ander WTO-lid is vervaardigd, als subsidie wordt behandeld.

63.      Bijgevolg ben ik, gelet op het voorgaande, van mening dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting door te oordelen dat het toepassingsgebied van de antisubsidiebasisverordening, zoals dat met name naar voren komt in artikel 1, lid 1, en artikel 3, punt 1, onder a), van die verordening, ook betrekking heeft op de situatie waarin de Commissie aan de hand van voldoende bewijsmateriaal in staat is om de financiële steun die van een overheid van een derde land is ontvangen, toe te schrijven aan de overheid van een ander derde land.

64.      Ik geef het Hof dan ook in overweging het tweede en het derde middel van de hogere voorziening in zaak C‑269/23 P en het eerste en het tweede middel van de hogere voorziening in zaak C‑272/23 P te verwerpen.

B.      Vaststelling van het vergelijkingspunt voor de compenserende maatregelen tegen de Egyptische kortingsregeling voor invoerrechten op ingevoerde materialen

65.      Met hun vierde middel van de hogere voorziening in zaak C‑269/23 P en derde middel van de hogere voorziening in zaak C‑272/23 P betogen rekwirantes in wezen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting door de benadering van de Commissie te bevestigen volgens welke zij met het oog op de compensatie van het voordeel dat de kortingsregeling voor invoerrechten rekwirantes opleverde, hun situatie heeft vergeleken met die van een onderneming die eveneens in de SETC-zone is gevestigd maar op de Egyptische markt verkoopt.(⁶⁶) Rekwirantes betogen bovendien dat hun situatie had moeten worden vergeleken met een theoretisch scenario waarin zij buiten de SETC-zone zouden zijn gevestigd, maar de betrokken producten toch naar de Europese Unie zouden uitvoeren. In een dergelijke situatie zou de Egyptische overheid volgens rekwirantes geen afstand hebben gedaan van inkomsten door middel van de kortingsregeling voor invoerrechten, aangezien zij nooit invoertarieven had willen innen voor ingevoerd inputmateriaal voor de vervaardiging van de betrokken producten.

66.      Rekwirantes werpen met dit betoog dus in wezen de vraag op wat in casu de vergelijkingssituatie zou moeten zijn.(⁶⁷)

67.      Het enige rechtsvoorschrift dat rekwirantes in de tekst van hun verzoekschrift in hogere voorziening aanhalen ter ondersteuning van hun betoog, is evenwel artikel 5 van de antisubsidiebasisverordening. Deze bepaling, die betrekking heeft op de kwantificering van het bedrag van de tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie, regelt niet welk vergelijkingspunt moet worden gekozen om vast te stellen of de Egyptische overheid heeft besloten afstand te doen van bepaalde inkomsten die haar normaal toekomen in de zin van artikel 3, punt 1, onder a), ii), van de antisubsidiebasisverordening (aangezien deze gederfde inkomsten logischerwijs pas worden gekwantificeerd nadat het bestaan ervan is vastgesteld).(⁶⁸)

68.      Rekwirantes lichten evenmin toe in welk opzicht het Gerecht het toepasselijke rechtskader onjuist zou hebben uitgelegd of toegepast.

69.      Die toelichting is echter essentieel voor de ontvankelijkheid van de door rekwirantes aangevoerde argumenten, aangezien artikel 3, punt 1, onder a), ii), van de antisubsidiebasisverordening, zelfs al hadden rekwirantes zich op deze bepaling willen beroepen (quod non), niet voorziet in een methode om het passende vergelijkingspunt vast te stellen aan de hand waarvan kan worden nagegaan of de overheid afstand heeft gedaan van inkomsten die haar normaal toekomen, of deze niet heeft geïnd.

70.      De Commissie beschikt dus over een zekere beoordelingsvrijheid: zij kan een keuze maken uit de verschillende parameters en scenario’s die zich aandienen in het kader van haar taak om na te gaan of de Egyptische overheid afstand heeft gedaan van inkomsten die deze overheid normaal toekomen.(⁶⁹)

71.      Bij gebreke van andersluidende argumenten kan het Gerecht niet worden verweten dat het de keuze van het geschikte vergelijkingspunt, die de Commissie in de in casu aan de orde zijnde antisubsidieonderzoeken heeft gemaakt, heeft bevestigd.(⁷⁰)

72.      Ik geef het Hof dan ook in overweging het vierde middel van de hogere voorziening in zaak C‑269/23 P en het derde middel van de hogere voorziening in zaak C‑272/23 P niet-ontvankelijk te verklaren.

C.      Compenserende maatregelen tegen de fiscale behandeling van wisselkoersverliezen als gevolg van de devaluatie van het Egyptische pond in 2016

73.      Met het vijfde middel van de hogere voorziening in zaak C‑269/23 P en het vierde middel van de hogere voorziening in zaak C‑272/23 P betogen rekwirantes in wezen dat het Gerecht niet heeft onderzocht of de Commissie in de litigieuze verordeningen de subsidieregeling juist heeft bepaald. Zij stellen dat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld dat de fiscale behandeling van wisselkoersverliezen, die is ingevoerd naar aanleiding van de devaluatie van het Egyptische pond in 2016(⁷¹), de subsidieregeling was die een voordeel toekende dat de facto  specifiek is in de zin van artikel 3, punt 2, en artikel 4, lid 2, onder c), van de antisubsidiebasisverordening. Volgens rekwirantes stond deze behandeling open voor alle Egyptische ondernemingen, zodat in theorie elke Egyptische onderneming de in 2016 als gevolg van de devaluatie van het Egyptische pond geleden verliezen kon aftrekken van haar belastbare inkomsten. Bijgevolg heeft de Commissie het uit de devaluatie van 2016 voortgevloeide voordeel ten onrechte toegeschreven aan de fiscale behandeling van wisselkoersverliezen.

74.      De verzoekschriften in hogere voorziening zijn geen toonbeelden van duidelijkheid, maar ik begrijp dat deze middelen van de hogere voorzieningen, anders dan de Commissie betoogt, niet tot doel hebben de feiten opnieuw te laten beoordelen. Integendeel, een ruime lezing van de argumenten lijkt erop te wijzen dat rekwirantes het Hof willen verzoeken om toetsing van de conclusie van het Gerecht dat de fiscale behandeling en de bijzondere boekhoudregels, gezamenlijk bezien, de facto een specifiek voordeel konden opleveren.

75.      Het Hof is bevoegd om zich over dit soort argumenten uit te spreken.(⁷²)

76.      Ik merk in dit verband op dat artikel 4, lid 2, onder c), van de antisubsidiebasisverordening juist is gericht op dit soort scenario’s, waarin een maatregel op het eerste gezicht niet-specifiek lijkt, maar in de praktijk en op basis van objectieve criteria of voorwaarden tot gevolg heeft dat een specifieke regeling wordt ingesteld die bedoeld is om subsidie te verlenen aan bepaalde ondernemingen.

77.      Om voor dat onderzoek uit te maken of een subsidie de facto specifiek is, moet het Hof zich niet op de nationale regels als zodanig richten, maar op de omvang van de gevolgen van die regels voor bepaalde ondernemingen(⁷³), bezien in de context waarin zij zijn ingevoerd.(⁷⁴)

78.      Dat is precies hetgeen het Gerecht heeft gedaan in de bestreden arresten.

79.      In de eerste plaats was het van oordeel dat de argumentatie van rekwirantes op een onjuiste premisse berustte, namelijk dat „de Commissie de fiscale behandeling op zich niet zag als een subsidie die aan een compenserende maatregel kon worden onderworpen”.(⁷⁵)

80.      In de tweede plaats heeft deze rechter uiteengezet dat de Commissie, die de fiscale behandeling en de bijzondere boekhoudregels tezamen heeft behandeld, tot de conclusie is gekomen dat deze regels weliswaar aan alle Egyptische ondernemingen ten goede konden komen, maar in de praktijk bedoeld waren om de negatieve gevolgen van de devaluatie van het Egyptische pond in 2016 te laten neutraliseren, met als gevolg dat een bepaalde categorie ondernemingen(⁷⁶), zoals rekwirantes(⁷⁷), een aanzienlijk voordeel kreeg.(⁷⁸)

81.      Ten slotte heeft het Gerecht gepreciseerd dat rekwirantes geen bewijzen hadden aangedragen die deze feitelijke vaststellingen weerlegden.(⁷⁹)

82.      Ik geef het Hof derhalve in overweging ook het vijfde middel van de hogere voorziening in zaak C‑269/23 P en het vierde middel van de hogere voorziening in zaak C‑272/23 P ongegrond te verklaren.

D.      Vaststelling van de hoogte van de tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie voor groepsentiteiten

83.      Met hun eerste middel van de hogere voorziening in zaak C‑269/23 P komen rekwirantes in wezen op tegen de bevestiging door het Gerecht van de berekeningsmethode van de Commissie volgens welke het bedrag van de tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie die rekwirantes hebben ontvangen, op basis van hun gezamenlijke omzet werd bepaald.(⁸⁰)

84.      Om dit middel van de hogere voorziening te kunnen beoordelen, moeten derhalve de artikelen 5 en 6 van de antisubsidiebasisverordening worden uitgelegd.

85.      Artikel 5 van deze verordening heeft als opschrift „Berekening van de hoogte van tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidies” en bepaalt dat de hoogte van tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidies wordt berekend op basis van het „door de ontvanger” daarmee verkregen voordeel waarvan het bestaan wordt vastgesteld in het onderzoektijdvak voor de subsidiëring. Artikel 6 van deze verordening, met het opschrift „Berekening van het voordeel voor de ontvanger”, voorziet vervolgens in bepaalde regels voor de berekening van de hoogte van het voordeel, en dus van de subsidie, „voor de ontvanger”.

86.      Volgens rekwirantes betekent het gebruik van het enkelvoudige woord „ontvanger” in deze bepalingen, zoals het Gerecht heeft geoordeeld in zijn arrest in de zaak Jindal Saw en Jindal Saw Italia/Commissie(⁸¹), dat „het voordeel voor elke ontvanger moet worden vastgesteld en berekend naargelang van diens eigen situatie”.(⁸²) Slechts wanneer een subsidie aan beide entiteiten gezamenlijk wordt verleend, kan het bedrag van de tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie ook voor deze entiteiten gezamenlijk worden vastgesteld. Hieruit zou volgen dat de Commissie het voordeel als afzonderlijke percentages voor Jushi Egypt en Hengshi Egypt had moeten berekenen, deze voordelen in procenten had moeten toepassen op de omzet die zij respectievelijk met het betrokken product hadden behaald, en één algemene gewogen gemiddelde subsidiemarge voor rekwirantes gezamenlijk had moeten berekenen.(⁸³)

87.      Toch betwisten rekwirantes niet – zij stemmen er in hun schriftelijke stukken zelfs uitdrukkelijk mee in – dat, ondanks het gebruik van het enkelvoudige woord „ontvanger” in de artikelen 5 en 6 van de antisubsidiebasisverordening, het begrip „ontvanger” aldus kan worden uitgelegd dat het ook een groep ondernemingen omvat.(⁸⁴)

88.      Ik vind het niet logisch om het door rekwirantes voorgestelde onderscheid over te nemen.

89.      In de eerste plaats wordt hun argumentatie door geen enkele verwijzing of rechtspraak gestaafd.(⁸⁵) Evenmin bevatten de artikelen 5 en 6 van deze verordening kwalificaties op grond waarvan het begrip „ontvanger” restrictief kan worden uitgelegd.

90.      In de tweede plaats is een ruime uitlegging van dit begrip niet alleen in overeenstemming met de uitlegging die het Hof heeft gegeven aan soortgelijke begrippen in het staatssteun- en mededingingsrecht, namelijk de begrippen „economische eenheid” en „onderneming”(⁸⁶), maar is dit ook de uitlegging die de WTO-beroepsinstantie heeft gegeven aan het begrip „ontvanger”, zoals dat in de SCM-overeenkomst wordt gebruikt.(⁸⁷)

91.      In de derde plaats sluit de benadering waarbij entiteiten die deel uitmaken van een ondeelbaar geheel, vanuit industrieel en economisch oogpunt als verbonden worden behandeld, aan bij de economische realiteit om ervoor te zorgen dat kapitaaloverdrachten binnen een groep niet aan het antisubsidie-instrument kunnen ontsnappen.(⁸⁸)

92.      De hieruit voortvloeiende ruime uitlegging van het begrip „ontvanger” dient derhalve het doel van de antisubsidiebasisverordening, dat erin bestaat „elke subsidie te neutraliseren die rechtstreeks of onrechtstreeks wordt toegekend voor de vervaardiging, de productie, de uitvoer of het vervoer van een product waarvan het in de Unie in het vrije verkeer brengen schade veroorzaakt”.(⁸⁹)

93.      Ik denk dan ook niet dat het Hof tot de slotsom zou moeten komen dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste opvatting door de in deze conclusie besproken uitlegging te aanvaarden en te bevestigen dat de Commissie de aan rekwirantes verleende, tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie juist heeft berekend.

94.      Bijgevolg geef ik het Hof in overweging het eerste middel van de hogere voorziening in zaak C‑269/23 P af te wijzen.

VI.    Kosten

95.      Krachtens artikel 137 en artikel 184, lid 2, van zijn Reglement voor de procesvoering dient het Hof, wanneer het de zaak zelf afdoet, over de kosten te beslissen.

96.      Krachtens artikel 138, lid 1, van dit Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op procedures in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten voor zover dit is gevorderd.

97.      Aangezien rekwirantes mijns inziens in de onderhavige hogere voorzieningen in het ongelijk moeten worden gesteld, om de redenen die ik in deze conclusie heb uiteengezet, ben ik van mening dat zij moeten worden verwezen in hun eigen kosten en in die van de Commissie, zowel in de procedure in eerste aanleg als in hogere voorziening.

98.      Daarentegen dienen Tech-Fab Europe eV en de European Glass Fibre Producers Association hun eigen kosten te dragen, overeenkomstig artikel 140, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering, dat krachtens artikel 184, lid 1, van dit Reglement ook van toepassing is op procedures in hogere voorziening.

VII. Conclusie

99.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:

–        de hogere voorzieningen ongegrond te verklaren;

–        de arresten van 1 maart 2023, Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics en Jushi Egypt for Fiberglass Industry/Commissie (T‑480/20, EU:T:2023:90) en Jushi Egypt for Fiberglass Industry/Commissie (T‑540/20, EU:T:2023:91) te bevestigen;

–        Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics SAE en Jushi Egypt for Fiberglass Industry SAE te verwijzen in hun eigen kosten en in de kosten van de Europese Commissie in eerste aanleg en in hogere voorziening;

–        Tech-Fab Europe eV en de European Glass Fibre Producers Association te verwijzen in hun eigen kosten.