Conclusie van advocaat-generaal T. Ćapeta van 26 juni 2025

Uitspraak

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

ĆAPETA

van 26 juni 2025 (¹)

Zaak C‑767/23 [Remling] (ⁱ)

A. M.

tegen

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

[verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Raad van State (Nederland)]

„ Verzoek om een prejudiciële beslissing – Artikel 267 VWEU – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Omvang van de verplichting voor nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen om te motiveren waarom zij niet om een prejudiciële beslissing verzoeken – Nationale wettelijke regeling die een rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet, toestaat om een zaak af te doen met een verkort gemotiveerde uitspraak ”

I.      Inleiding

1.        In punt 51 van zijn arrest Consorzio(²) heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen(³) en die hebben besloten geen vraag over de uitlegging van het Unierecht te stellen uit hoofde van artikel 267, derde alinea, VWEU, verplicht zijn om hun keuze om geen verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen, te motiveren in het licht van de in het arrest Cilfit omschreven situaties(⁴).

2.        In de onderhavige zaak wordt het Hof verzocht om deze verplichting nader uit te werken door te verduidelijken of een nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet, altijd uitdrukkelijk moet motiveren waarom hij niet verwijst, ook al is zij naar nationaal recht bevoegd om de zaak in kwestie af te doen met een verkort gemotiveerde uitspraak.

II.    Hoofdgeding en prejudiciële vraag

3.        A. M. is staatsburger van een derde land (Marokko). Zijn echtgenote en hun twee minderjarige kinderen hebben de Nederlandse nationaliteit.

4.        A. M. heeft bij de bevoegde autoriteiten een verzoek ingediend voor de afgifte van een document waaruit blijkt dat hij rechtmatig in Nederland verblijft. Hij meende dat hij in aanmerking kwam voor een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU, zoals het Hof dat in zijn rechtspraak heeft erkend in onder meer het arrest Chavez-Vilchez(⁵).

5.        Bij besluit van 8 oktober 2019 heeft de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (hierna: „Staatssecretaris”) het verzoek van A. M afgewezen. A. M. heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.

6.        Bij besluit van 19 mei 2020 heeft de Staatssecretaris het bezwaar van A. M afgewezen.

7.        A. M. heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht (Nederland).

8.        Bij vonnis van 5 maart 2021(⁶) heeft die rechter het beroep van A. M. ongegrond verklaard. In het bijzonder heeft hij onder verwijzing naar de rechtspraak van het Hof geoordeeld dat de Staatssecretaris zich terecht op het standpunt kon stellen dat A. M. geen afgeleid verblijfsrecht heeft, aangezien hij houder is van een verblijfstitel in Spanje en zijn kinderen niet zijn gedwongen om het grondgebied van de Unie te verlaten.

9.        A. M. heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Raad van State (Nederland), een rechter in laatste aanleg en de verwijzende rechter in de onderhavige zaak.

10.      Volgens de verwijzingsbeslissing betoogt A. M. dat de lagere rechter blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door niet te antwoorden op zijn argument dat deze rechter het Hof van Justitie had moeten verzoeken om een prejudiciële beslissing, en verzoekt hij de verwijzende rechter om alsnog prejudiciële vragen aan het Hof voor te leggen. De verwijzende rechter is van oordeel dat er een uitzondering op zijn verplichting tot prejudiciële verwijzing van toepassing is, aangezien het antwoord op de vraag van A. M. over de uitlegging van het toepasselijke Unierecht kan worden afgeleid uit de rechtspraak van het Hof en er dus sprake is van een acte éclairé.

11.      De verwijzende rechter wenst echter het beroep van A. M. af te wijzen met een verkort gemotiveerde uitspraak overeenkomstig artikel 91, lid 2, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: „Vw 2000”). Op grond van deze regeling zou hij kunnen afzien van een motivering van zijn besluit om het Hof geen prejudiciële vragen voor te leggen. De verwijzende rechter vraagt zich niettemin af of deze regeling niet in strijd is met de krachtens het Unierecht op hem rustende plicht tot motivering van dat besluit.

12.      De verwijzende rechter licht toe dat artikel 91, lid 2, Vw 2000 de Raad van State de bevoegdheid verleent om zijn uitspraak te beperken tot het oordeel dat een aangevoerde grief niet tot vernietiging van de uitspraak van de lagere rechter kan leiden, zonder dit nader te motiveren. Deze bepaling luidt als volgt:

„Indien de [Raad van State, uitspraak doende in hoger beroep,] oordeelt dat een aangevoerde grief niet tot vernietiging kan leiden, kan [hij] zich bij de vermelding van de gronden van [zijn] uitspraak beperken tot dit oordeel.”

13.      In dit verband wijst de verwijzende rechter erop dat de Raad van State, wanneer hij zijn bevoegdheid uit hoofde van artikel 91, lid 2, Vw 2000 uitoefent, in zijn beslissing in beginsel de volgende standaardformule vermeldt:

„Het hoger beroep leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd.

De reden daarvoor is dat het hogerberoepschrift geen vragen bevat die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).”

14.      De verwijzende rechter benadrukt dat toen de wetgever de mogelijkheid invoerde om in vreemdelingenzaken beroep in te stellen bij de Raad van State, deze rechterlijke instantie tegelijkertijd de bevoegdheid kreeg om dergelijke zaken af te doen met een verkort gemotiveerde uitspraak. De Raad van State heeft de taak om uitspraak te doen over vragen die beantwoording behoeven in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin. De bevoegdheid om een verkorte motivering te geven in zaken waarin dergelijke vragen niet aan de orde worden gesteld, waarborgt de kwaliteit en de werkbaarheid van dit systeem, aangezien het de Raad van State in staat stelt om op efficiënte wijze een groot aantal hoger beroepen af te doen.

15.      De verwijzende rechter benadrukt met name dat een dergelijke verkorte motivering slechts wordt gebruikt indien er geen aanleiding is om de aangevallen uitspraak te vernietigen en er evenmin rechtsvragen aan de orde zijn die een prejudiciële verwijzing nodig maken. Hij merkt voorts op dat een verkorte motivering geen afbreuk doet aan de rechtsbescherming van de betrokken vreemdeling, aangezien er in eerste aanleg een volledige motivering wordt gegeven en het oordeel van de Raad van State gebaseerd is op een volledige inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep, ook al komt deze beoordeling niet voor in de verkorte motivering.

16.      De verwijzende rechter is van oordeel dat de in artikel 91, lid 2, Vw 2000 bedoelde bevoegdheid om een verkorte motivering te geven in overeenstemming is met de motiveringsplicht van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM).(⁷) In het bijzonder leidt deze rechter uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) af dat, indien de wet een rechterlijke instantie toestaat om uitspraak te doen zonder haar beslissing nader te motiveren, de beoordeling van het verzoek om een prejudiciële verwijzing deel uitmaakt van de beoordeling van de zaak in haar geheel en de rechter niet verplicht is om afzonderlijke redenen aan te voeren waarom hij geen prejudiciële vragen stelt.(⁸)

17.      De verwijzende rechter vraagt zich niettemin af of een dergelijke beknopte motivering in overeenstemming is met artikel 267, derde alinea, VWEU, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, dan wel of hij op grond van punt 51 van het arrest Consorzio uitvoeriger moet motiveren waarom hij niet hoeft te verzoeken om een prejudiciële beslissing, en met name of hij moet onderbouwen welke uitzondering op de verwijzingsplicht van toepassing is en waarom. Deze rechter is van oordeel dat een summiere motivering toereikend is, aangezien dit impliceert dat er sprake is van een uitzondering op deze plicht.

18.      Tegen deze achtergrond heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een beslissing over de volgende prejudiciële vraag:

„Moet artikel 267, derde alinea, [VWEU], gelezen in het licht van artikel 47, tweede alinea, van het [Handvest], zo worden uitgelegd dat deze bepalingen in de weg staan aan een nationale regeling als opgenomen in artikel 91, tweede lid, [Vw 2000], op grond waarvan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, als nationale rechter wiens beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep, een opgeworpen vraag over de uitleg van Unierecht, al dan niet in combinatie met een uitdrukkelijk verzoek om prejudiciële verwijzing, verkort gemotiveerd kan afdoen zonder te motiveren welke van de drie uitzonderingen op haar verwijzingsplicht zich voordoet?”

III. Procedure bij het Hof

19.      Bij het Hof zijn schriftelijke opmerkingen ingediend door A. M., de Nederlandse en de Finse regering alsmede de Europese Commissie.

20.      Bij beschikking van de president van het Hof van 24 juli 2024 is de behandeling van de onderhavige zaak geschorst tot de uitspraak van het arrest in de zaak KUBERA(⁹). De procedure bij het Hof is hervat op 18 oktober 2024.

21.      Op 4 maart 2025 heeft een terechtzitting plaatsgevonden, waar alle belanghebbenden, alsmede de Duitse en de Italiaanse regering, mondelinge opmerkingen hebben gemaakt.

IV.    Analyse

22.      In de onderhavige zaak wordt het Hof verzocht om de omvang te verduidelijken van de verplichting van nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen, om de redenen aan te geven waarom zij hebben besloten het Hof geen vraag voor te leggen over de uitlegging van het in deze zaak aan de orde zijnde Unierecht.

23.      Aangezien het Hof pas relatief recent heeft vastgesteld dat er in het Unierecht een dergelijke verplichting bestaat, zal ik mijn analyse beginnen met een korte uiteenzetting van de ontwikkeling en de voornaamste kenmerken van de relevante rechtspraak van het Hof tot op heden (A). Vervolgens zal ik de ratio van de motiveringsplicht behandelen in het licht van artikel 267 VWEU en artikel 47 van het Handvest (B). Op basis daarvan zal ik de in de onderhavige zaak gestelde prejudiciële vraag onderzoeken (C).

A.      Rechtspraak van het Hof

24.      Om te beginnen zijn nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen, sinds de oprichting van de Unie(¹⁰), en zoals thans is bepaald in artikel 267, derde alinea, VWEU, verplicht om het Hof vragen over de uitlegging en de geldigheid van het Unierecht voor te leggen wanneer dergelijke vragen voor hen worden opgeworpen.

25.      Deze verplichting vloeit voort uit de modaliteit waarvoor de opstellers van de Verdragen hebben gekozen om de uniformiteit van het Unierecht te waarborgen. Het Unierecht wordt toegepast door een breed scala aan verschillende rechterlijke instanties van thans 27 lidstaten, die optreden als Europese rechterlijke instanties(¹¹). Dit brengt een groot risico met zich mee dat verschillende rechters aan dezelfde EU-regel verschillende betekenissen toekennen. Een vergelijkbaar risico bestaat ook binnen elke interne rechtsorde van een lidstaat wanneer verschillende rechterlijke instanties nationaalrechtelijke bepalingen toepassen. Vóór de toetreding tot de Europese Unie beschikten de lidstaten dus reeds over methoden om binnen hun rechtsstelsels de uniformiteit van het recht te waarborgen, een taak die, op de ene of de andere procedurele wijze, op hun hoogste rechterlijke instanties rustte.(¹²) Met de invoering van de verplichting voor deze rechters in laatste aanleg om het Hof om uitlegging van het Unierecht te verzoeken, heeft artikel 267 VWEU de nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen, betrokken in de taak om de uniformiteit van het Unierecht te waarborgen.

26.      Zoals het Hof heeft erkend, heeft de verwijzingsplicht van artikel 267, derde alinea, VWEU dus met name tot doel om te voorkomen dat zich in een lidstaat nationale rechtspraak ontwikkelt die niet strookt met het Unierecht.(¹³)

27.      Aanvankelijk rustte op de rechters in laatste aanleg echter geen verplichting om in alle gevallen een prejudiciële procedure in te leiden, maar gold deze plicht alleen wanneer de vraag betreffende de uitlegging van het Unierecht voor hen wordt „opgeworpen”. Een vraag wordt „opgeworpen” indien de rechterlijke instantie oordeelt dat de vraag relevant is en uitlegging behoeft. Zelfs indien een partij in de procedure een vraag van Unierecht heeft opgeworpen, betekent dit dus niet dat een dergelijke vraag wordt „opgeworpen” in de zin van artikel 267, derde alinea, VWEU.(¹⁴)

28.      Aanvankelijk heeft het Hof in het arrest Cilfit uiteengezet in welke situaties een nationale rechter, ondanks dat hij in een gegeven zaak uitspraak doet in laatste aanleg, geen prejudiciële vraag hoeft te stellen.(¹⁵) Hoewel deze rechtspraak vaak wordt beschreven alsof het Hof daarin bepaalde „uitzonderingen” heeft ingevoerd op de verder onvoorwaardelijke verplichting tot verwijzing(¹⁶), vormen deze „uitzonderingen” in werkelijkheid niets anders dan een verduidelijking van de betekenis van het vereiste dat de vraag over het Unierecht voor een nationale rechter moet worden „opgeworpen”. Deze „uitzonderingen” vormen dus enkel een toelichting van de situaties waarin een nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet, kan oordelen dat een vraag van Unierecht niet voor hem is „opgeworpen”.

29.      In het arrest Consorzio heeft het Hof deze in het arrest Cilfit genoemde situaties als volgt samengevat: „Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan een rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, enkel van deze verplichting [tot verwijzing] worden ontheven wanneer zij heeft vastgesteld dat de opgeworpen vraag niet relevant is, dat de betrokken bepaling van het Unierecht reeds door het Hof is uitgelegd, of dat de juiste uitlegging van het Unierecht zo evident is dat redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan.”(¹⁷)

30.      De eerste van deze situaties wijkt af van de andere twee in die zin dat een nationale rechter van laatste aanleg niet alleen is ontheven van zijn verwijzingsplicht, maar in feite helemaal niet kan verwijzen indien het antwoord op de vraag niet relevant is voor de beslechting van het bij hem aanhangige geding. Het staat immers vast dat het Hof enkel prejudiciële beslissingen kan geven indien het antwoord door de verwijzende rechter kan worden gebruikt om het bij hem aanhangige geding te beslechten.(¹⁸) Indien het Unierecht niet relevant is voor de oplossing van het geding, is het Hof van Justitie dus niet bevoegd om daaraan uitlegging te geven. Vanuit het oogpunt van de nationale rechter in laatste aanleg bij zijn beoordeling of hij een verwijzingsplicht heeft wanneer een partij een vraag over het Unierecht opwerpt maar hij van oordeel is dat de vraag niet relevant is voor de beslechting van het geding, wordt deze vraag niet „opgeworpen” in de zin van artikel 267, derde alinea, VWEU.

31.      De twee andere situaties kunnen worden opgevat als gevallen waarin het Unierecht relevant is in een geding dat aanhangig is bij een nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet, maar er geen redelijke twijfel bestaat over de juiste toepassing van het Unierecht, zodat een prejudiciële verwijzing niet nodig is. In het eerste geval kan het Hof reeds voldoende duidelijkheid hebben verschaft over het toepasselijke Unierecht in kwestie om geen enkele twijfel te laten bestaan over de wijze waarop dit recht moet worden toegepast in de omstandigheden van het bij de rechter in laatste aanleg aanhangige geding. In dit geval wordt gewoonlijk gesproken van een acte éclairé.(¹⁹) In het tweede geval kan een toepasselijke Unierechtelijke regel, ook al heeft het Hof er nog geen relevante uitlegging aan gegeven, zelf zo duidelijk zijn dat er redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de juiste uitlegging ervan. In dit geval wordt gewoonlijk gesproken van een acte clair.(²⁰)

32.      De praktische moeilijkheid ligt in het feit dat de beoordeling van de vraag of de toepasselijke Unieregel – of deze nu reeds is uitgelegd in de rechtspraak van het Hof of niet – geen ruimte laat voor redelijke twijfel over de juiste toepassing ervan op een specifiek feitencomplex, geen wetenschappelijke exercitie is die aan de hand van nauwkeurige regels kan worden uitgevoerd. In het arrest Cilfit heeft het Hof uiteengezet dat, alvorens tot het besluit te komen dat er geen redelijke twijfel bestaat over de juiste uitlegging en toepassing van de regel in de zaak in kwestie, een rechter in laatste aanleg ervan overtuigd moet zijn dat de gehanteerde oplossing even evident zou zijn voor de rechters in laatste aanleg van de andere lidstaten en voor het Hof van Justitie.(²¹)

33.      De kern van het criterium dat de rechter in laatste aanleg moet toepassen, bestaat erin dat hij zich ervan moet vergewissen dat dezelfde Unieregel niet anders kan worden uitgelegd in andere lidstaten of door het Hof. In dat geval blijft de uniformiteit van het Unierecht onaangetast. Mijns inziens moet dit criterium worden toegepast in zowel de situatie waarin er sprake is van een acte éclairé als die waarin er sprake is van een acte clair. In de eerste situatie moet een rechter in laatste aanleg ervan overtuigd zijn dat de rechters in laatste aanleg van andere lidstaten de bestaande rechtspraak daadwerkelijk op dezelfde wijze zouden toepassen op de bijzondere situatie in kwestie. Concreet zou de verwijzende rechter zich in de onderhavige zaak moeten afvragen of de enige mogelijke uitlegging van het arrest Chavez‑Vilchez is dat A. M. geen afgeleid verblijfsrecht heeft omdat hij in Spanje over een verblijfsvergunning beschikt, waardoor zijn kinderen niet verplicht zijn om het grondgebied van de Unie te verlaten, ook al zouden zij Nederland moeten verlaten.

34.      Wat de acte clair betreft, heeft het Hof in het arrest Cilfit verschillende criteria ontwikkeld waarmee nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen, rekening moeten houden.(²²) Sinds het wijzen van dit arrest, meer dan 40 jaar geleden, zijn deze criteria veelvuldig bekritiseerd.(²³)

35.      Ofschoon men het erover eens kan zijn dat bij de letterlijke toepassing van de CILFIT-criteria „de kans dat zich een echte acte clair voordoet [...] zo groot [lijkt] als de kans een eenhoorn tegen te komen”(²⁴), was het doel van de formulering van deze criteria om te wijzen op de aandacht die de nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen aan de zaak moeten besteden alvorens te besluiten om niet te verwijzen. Dienaangaande heeft het Hof uitgelegd dat de rechters in laatste aanleg „[...] op eigen verantwoordelijkheid, op onafhankelijke wijze en met de nodige zorgvuldigheid [moeten] beoordelen of er sprake is van een van de drie situaties waarin zij ervan kunnen afzien om een voor hen opgeworpen vraag over de uitlegging van het Unierecht aan het Hof voor te leggen”.(²⁵)

36.      In het arrest Consorzio heeft het Hof bevestigd dat een nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet, zich alleen in een van de drie Cilfit-situaties aan de verwijzingsplicht kan onttrekken.(²⁶) Het Hof heeft er ook aan herinnerd dat de taak om te beslissen of de vraag van uitlegging van het Unierecht niet voor de rechter in laatste aanleg is „opgeworpen”, uiteindelijk een beslissing is die alleen door deze rechter zelf kan worden genomen, waarbij hij zich ten volle bewust moet zijn van de gevolgen die hieruit kunnen voortvloeien voor de uniforme uitlegging van het Unierecht in de gehele Unie.(²⁷)

37.      Het novum van het arrest Consorzio is dat het Hof, in punt 51 van dit arrest, een andere verplichting voor de nationale rechterlijke instanties in laatste aanleg heeft toegevoegd, die niet was genoemd in het arrest Cilfit noch in de daarop gebaseerde rechtspraak, namelijk de verplichting voor die rechterlijke instanties om de redenen aan te geven waarom zij van oordeel zijn dat een van de Cilfit‑situaties hen van de verwijzingsplicht ontslaat (hierna: „motiveringsplicht”).(²⁸)

38.      Aangezien in de onderhavige zaak in feite de omvang van de motiveringsplicht moet worden uitgelegd, is het de moeite om dit punt van het arrest Consorzio te citeren: „[...] [U]it het bij artikel 267 VWEU ingevoerde stelsel, gelezen in het licht van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, [volgt] dat wanneer een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, van oordeel is dat zij niet gehouden is door de in artikel 267, derde alinea, VWEU neergelegde verplichting om het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken, omdat er sprake is van een van de drie [...] [Cilfit-situaties], uit de motivering van haar beslissing moet blijken dat de opgeworpen vraag van Unierecht niet relevant is voor de beslechting van het geschil, dat de uitlegging van de betrokken bepaling van Unierecht blijkt uit de rechtspraak van het Hof, of – bij gebreke daarvan – dat de uitlegging van het Unierecht voor de rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet zo evident is dat er redelijkerwijs geen twijfel over kan bestaan.”(²⁹)

39.      In het arrest Kubera werd het Hof voor het eerst sinds het arrest Consorzio verzocht om de motiveringsplicht uit te leggen. Na te hebben geoordeeld dat een specifieke soort procedure voor het toelaten van een hoger beroep een nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet, er niet van ontslaat om na te gaan of zij verplicht is om prejudicieel te verwijzen, heeft het Hof de in punt 51 van het arrest Consorzio geformuleerde motiveringsplicht bevestigd. Het Hof heeft de omvang van deze verplichting echter niet nader gepreciseerd.(³⁰)

40.      De huidige rechtspraak verplicht nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen derhalve om, in het licht van de Cilfit-situaties, te motiveren waarom zij besluiten geen prejudiciële vragen aan het Hof voor te leggen. Mijns inziens moet bij die motivering worden verduidelijkt waarom het Unierecht in een gegeven geval niet relevant is, waarom de bestaande rechtspraak van het Hof een oplossing biedt voor de omstandigheden van het geval, dan wel waarom de rechter in laatste aanleg van oordeel is dat rechterlijke instanties van andere lidstaten niet tot een andere uitlegging kunnen komen. Met andere woorden, het volstaat niet dat de rechter zich enkel op een van de drie situaties van het arrest Cilfit beroept, hij moet uitleggen waarom daar sprake van is.

41.      In de onderhavige zaak rijst de vraag of een dergelijke uitdrukkelijke motivering ook noodzakelijk is in situaties waarin het nationale recht rechters toestaat om bepaalde soorten zaken met een beknopte motivering af te doen.

42.      Voor de beantwoording van deze vraag moet mijns inziens worden ingegaan op de bestaansredenen van de motiveringsplicht die rust op nationale rechterlijke instanties in laatste aanleg.

B.      Ratio van de motiveringsplicht

1.      Bestaansreden in het licht van artikel 267 VWEU

43.      Ik herinner eraan dat artikel 267 VWEU, met de verplichting voor nationale rechterlijke instanties in laatste aanleg om het Hof vragen over de uitlegging van het Unierecht voor te leggen, beoogt de uniformiteit van het Unierecht in alle lidstaten te waarborgen.(³¹)

44.      Artikel 267, derde alinea, VWEU legt dus in het algemeen belang een verwijzingsplicht op aan nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen. Om die reden verleent deze Verdragsbepaling particulieren geen daarmee samenhangend recht om van een rechter in laatste aanleg te eisen dat hij prejudicieel verwijst.(³²) Volgens vaste rechtspraak van het Hof hebben procespartijen immers niet het recht om een vraag te laten voorleggen aan het Hof.(³³)

45.      Aangezien artikel 267 VWEU particulieren geen recht verleent om een vraag te laten voorleggen, kan de motiveringsplicht niet op dergelijke gronden worden gerechtvaardigd.(³⁴)

46.      Dienaangaande voert de Duitse regering aan dat de motivering om niet om een prejudiciële beslissing te verzoeken een tweeledig doel heeft. Ten eerste beoogt zij te verzekeren dat nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen, voldoen aan de uit hoofde van artikel 267, derde alinea, VWEU op hen rustende verwijzingsverplichting, waarbij het gaat om een zuiver objectieve verplichting die geen subjectief recht op een prejudiciële beslissing verleent. Ten tweede stelt zij partijen in staat te begrijpen waarom de nationale rechter zich in casu niet tot het Hof heeft gewend. Dit vloeit echter niet voort uit artikel 267 VWEU, maar is veeleer een uitdrukking van het recht op een eerlijk proces.

47.      Ik ben het eens met de Duitse regering. In de grondgedachte van algemeen belang, die kan worden verbonden met artikel 267 VWEU, is de bestaansreden van de motiveringsplicht dus dat hiermee wordt gewaarborgd dat een nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet, zorgvuldig en naar behoren nagaat welke redenen haar van haar verplichting tot prejudiciële verwijzing kunnen ontheffen.

48.      Bijgevolg ben ik van mening dat de nieuwe – of althans in het Unierecht nieuwe(³⁵) – motiveringsplicht die in het arrest Consorzio is opgelegd aan nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen, een geschikt instrument is om ervoor te zorgen dat die rechterlijke instanties de noodzaak van een prejudiciële verwijzing naar behoren onderzoeken en aldus bijdragen tot de uniformiteit van het Unierecht.

49.      Een dergelijke motiveringsplicht compenseert de moeilijkheden rond de vaststelling van eenvoudige regels die aangeven wanneer nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen, zijn vrijgesteld van hun verwijzingsplicht. Iedere jurist heeft waarschijnlijk weleens ervaren dat, bij het aan anderen uitleggen van wat hij of zij als de juiste interpretatie van het recht beschouwt, zijn of haar eigen redenering dikwijls duidelijker wordt of zelfs verandert. In dezelfde lijn zullen nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen, bij de verplichte motivering van hun weigering om prejudicieel te verwijzen, geroepen zijn om hun standpunt over de juiste toepassing van het Unierecht in de zaak in kwestie te bevestigen of te wijzigen.

50.      Er kunnen uiteraard nog altijd beoordelingsfouten worden gemaakt. Mijns inziens kan een nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet evenwel, indien zij naar behoren motiveert waarom zij niet prejudicieel verwijst, worden ontheven van enige aansprakelijkheid, waaronder de aansprakelijkheid die voortvloeit uit het arrest Köbler(³⁶).

51.      Samenvattend is de ratio van de motiveringsplicht vanuit het oogpunt van artikel 267, derde alinea, VWEU, dat ervoor wordt gezorgd dat een nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet, serieus onderzoekt of er in het voorliggende geval vragen rijzen over de uitlegging van het Unierecht, en aldus bij te dragen tot de uniformiteit van het Unierecht.

2.      Bestaansreden in het licht van artikel 47 van het Handvest

52.      Artikel 47, tweede alinea, van het Handvest waarborgt het recht op een eerlijk proces. Volgens de rechtspraak van het Hof verlangt de eerbiediging van dit recht onder meer dat elke rechterlijke beslissing wordt gemotiveerd. Dit stelt de betrokkene in staat om te begrijpen waarom een beslissing is genomen en om een passend rechtsmiddel aan te wenden.(³⁷)

53.      Artikel 47, tweede alinea, van het Handvest komt volgens de toelichtingen bij het Handvest overeen met artikel 6, lid 1, EVRM. In dit verband is de rechtspraak van het EHRM waarnaar de belanghebbenden in de onderhavige zaak hebben verwezen, relevant om de ratio van de motiveringsplicht vanuit het oogpunt van artikel 47 van het Handvest te begrijpen.

54.      In zijn rechtspraak over artikel 6, lid 1, EVRM heeft het EHRM duidelijk uiteengezet dat het recht op een met redenen omklede beslissing de betrokkene beschermt tegen willekeur, door de partijen in staat te stellen om de gegeven rechterlijke beslissing te begrijpen. Voorts dient de motivering om aan partijen aan te tonen dat zij zijn gehoord, en om aldus ertoe bij te dragen dat zij de beslissing met meer bereidwilligheid aanvaarden.(³⁸) Aangezien de mogelijkheid voor nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen, om te weigeren vragen over de uitlegging van het Unierecht voor te leggen aan het Hof, beperkt is tot de Cilfit-situaties, heeft het EHRM geoordeeld dat deze rechterlijke instanties in die context moeten aangeven om welke redenen zij het niet nodig hebben geacht een prejudiciële vraag te stellen.(³⁹)

55.      De in artikel 47, tweede alinea, van het Handvest opgelegde plicht voor nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen om hun beslissingen om geen prejudiciële vraag te stellen, in het licht van de Cilfit‑situaties te motiveren, houdt, net als artikel 6, lid 1, EVRM, verband met een subjectief recht van een partij, dat in wezen bestaat in het recht om te begrijpen waarom het recht in de zaak op een bepaalde wijze is toegepast zonder prejudiciële verwijzing.

56.      Het is belangrijk op te merken dat een dergelijk recht om de redenen te begrijpen waarom, in het licht van de Cilfit-situaties, geen prejudiciële vraag wordt gesteld, moet worden geacht te bestaan in elke situatie waarin het Unierecht van toepassing kan zijn, ongeacht of een partij al dan niet heeft verzocht om een prejudiciële verwijzing. Dit recht verschilt van het recht om een prejudiciële vraag te laten stellen, dat een partij noch op grond van artikel 267 VWEU noch op grond van artikel 47 van het Handvest geniet. Partijen genieten op grond van artikel 47 van het Handvest veeleer het recht om uitleg te verkrijgen over een beslissing om niet prejudicieel te verwijzen.

57.      De rechtspraak van het EHRM over artikel 6, lid 1, EVRM heeft tot dusverre betrekking gehad op zaken waarin een partij om een prejudiciële verwijzing heeft verzocht. Het feit dat deze zaken in een dergelijke context zijn beslecht, sluit echter niet uit dat die rechtspraak ook kan worden toegepast op situaties waarin in een zaak Unierecht aan de orde was, maar een partij niet om een prejudiciële verwijzing heeft verzocht.

58.      Hoe dan ook hangt de verwijzingsplicht van artikel 267 VWEU niet af van een verwijzingsverzoek van een partij. Bijgevolg zijn rechters in laatste aanleg krachtens artikel 47 van het Handvest verplicht om aan partijen uit te leggen waarom hij niet heeft verwezen, ook als geen van de partijen die rechter daarom heeft verzocht.(⁴⁰)

59.      Kortom, de ratio van de motiveringsplicht vanuit het oogpunt van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest is dat de partijen in een zaak in staat worden gesteld om te begrijpen op grond van welke redenen de rechterlijke beslissing is genomen, met inbegrip van een beslissing om geen prejudiciële vraag te stellen, en aldus hun recht op een eerlijk proces wordt gewaarborgd.

60.      Uit het voorgaande volgt dat de op rechters in laatste aanleg rustende motiveringplicht uit hoofde van artikel 267 VWEU een andere bestaansreden heeft dan uit hoofde van artikel 47 van het Handvest. In tegenstelling tot de ratio van artikel 267 VWEU, die verband houdt met objectieve overwegingen in verband met het waarborgen van het algemene belang van de uniformiteit van het Unierecht, houdt de ratio van artikel 47 van het Handvest verband met subjectieve overwegingen waarmee wordt beoogd het individuele recht van een procespartij te waarborgen.

61.      Aangezien er sprake is van verschillende ratio’s, kan er verschillend worden geconcludeerd met betrekking tot de nodige omvang van de motivering.

C.      Motiveringsplicht en verkorte motivering

62.      Ik herinner eraan dat de uit de arresten Consorzio en KUBERA voortkomende rechtspraak bevestigt dat rechters in laatste aanleg moeten toelichten waarom zij ervan afzien een prejudiciële vraag te stellen. Een dergelijke toelichting moet het mogelijk maken te begrijpen welke van de Cilfit-situaties de rechters van toepassing achten en waarom zulks het geval is.

63.      Moet deze motivering altijd expliciet zijn of is een verkorte motivering mogelijk?

64.      De bij het nationale recht aan rechterlijke instanties verleende bevoegdheid om zaken verkort gemotiveerd af te doen, heeft eveneens een bestaansreden. Zoals de verwijzende rechter en de Nederlandse regering opmerken, vormt een verkorte motivering in situaties als de onderhavige een noodzakelijk compromis om het instellen van hoger beroep in vreemdelingenzaken mogelijk te maken. Een volledige motiveringsplicht zou afbreuk doen aan het evenwicht dat de nationale wetgever in het systeem heeft ingebouwd door, enerzijds, particulieren rechtsbescherming te bieden middels een beroepsmogelijkheid in vreemdelingenzaken en, anderzijds, te voorzien in een verkorte motivering teneinde te voorkomen dat de rechtspleging vertraagd wordt(⁴¹).

65.      Om de in de onderhavige zaak gestelde vraag te kunnen beantwoorden, moet derhalve een afweging worden gemaakt tussen het belang van een dergelijke verkorte motivering in de nationale rechtsorden en het uit het Unierecht voortvloeiende belang dat nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg uitspraak doen hun beslissingen om geen prejudiciële vragen te stellen, motiveren.

66.      Onder afdeling B heb ik uiteengezet dat de motiveringsplicht van artikel 267 VWEU een andere ratio heeft dan die van artikel 47 van het Handvest. Als aan de ene kant van de weegschaal de bestaansredenen van de verkorte motivering worden geplaatst en aan de andere kant die van de motiveringsplicht, kan de uitkomst van de afweging variëren naargelang deze motiveringsplicht wordt gerechtvaardigd uit hoofde van artikel 267 VWEU dan wel uit hoofde van artikel 47 van het Handvest.

67.      In dit verband zou aan het algemeen belang van het waarborgen van de uniformiteit van het Unierecht, die de bestaansreden voor de motiveringsplicht van artikel 267 VWEU vormt, kunnen worden beantwoord indien de nationale rechter die in laatste aanleg uitspraak doet de Cilfit-situaties in aanmerking neemt, maar zijn beslissing om zich niet tot het Hof te wenden niet heeft gemotiveerd. Om aan deze reden van algemeen belang te beantwoorden, is het vooral zaak dat de rechter de Cilfit-situaties serieus onderzoekt, en niet dat de procespartijen de gedachtegang van deze rechter begrijpen. Artikel 267 VWEU verzet zich dus niet tegen de praktijk van verkorte motivering.

68.      Indien daarentegen uit de beslissing van de nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet, niet op zijn minst impliciet de redenen blijken waarom geen prejudiciële vraag wordt gesteld, aldus dat de procespartijen de uitkomst van de beslissing begrijpen, wordt niet beantwoord aan het belang dat de motiveringsplicht van artikel 47 van het Handvest rechtvaardigt.

69.      In het licht van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest moet er dus sprake zijn van enige, op zijn minst impliciete motivering. Dit sluit niet automatisch een verkorte motivering uit, zolang die motivering toereikend is voor de partijen om te begrijpen waarom de rechter geen prejudiciële vraag heeft gesteld.

70.      Wat is een toereikende verkorte motivering in het kader van artikel 47 van het Handvest?

71.      Uit de rechtspraak van het Hof en van het EHRM blijkt dat de beoordeling of de motivering toereikend is, afhangt van de omstandigheden van het concrete geval.

72.      Volgens het Hof kan de omvang van de motiveringsplicht verschillen naargelang de aard van de betrokken rechterlijke beslissing en moet deze worden onderzocht in het licht van de procedure in haar geheel en van alle relevante omstandigheden.(⁴²)

73.      Dit volgt ook uit de rechtspraak van het EHRM.(⁴³) Het EHRM heeft geoordeeld dat, afhankelijk van de omstandigheden, in het kader van artikel 6, lid 1, EVRM kan worden aanvaard dat een rechter in laatste aanleg uitspraak doet met een verkorte motivering in situaties waarin bijvoorbeeld de redenen voor de afwijzing van het verzoek om een prejudiciële verwijzing impliciet zijn of uit andere delen van de beslissing kunnen worden afgeleid.(⁴⁴)

74.      In het bijzonder heeft het EHRM in het arrest Baydar(⁴⁵) geoordeeld dat er geen sprake was van schending van artikel 6, lid 1, EVRM met betrekking tot de verkorte motivering door de Hoge Raad der Nederlanden. Het EHRM heeft geoordeeld dat in het kader van de versnelde procedures waarin de in die zaak aan de orde zijnde Nederlandse wettelijke regeling voorziet(⁴⁶), geen principiële kwestie uit hoofde van artikel 6, lid 1, EVRM rijst wanneer een hoger beroep met een verkorte motivering wordt verworpen en uit de omstandigheden van het geval duidelijk blijkt dat de beslissing niet willekeurig of anderszins kennelijk onredelijk was. Het EHRM heeft geoordeeld dat de beslissing in kwestie noch willekeurig noch onredelijk was, omdat de Hoge Raad de schriftelijke middelen van de verzoeker, alsook de conclusie van de advocaat-generaal en het schriftelijke antwoord van de verzoeker daarop naar behoren had onderzocht.

75.      In het arrest Harisch(⁴⁷) heeft het EHRM geoordeeld dat er bij de verkorte motivering van het Bundesgerichtshof (hoogste federale rechter in burgerlijke en strafzaken, Duitsland) geen sprake was van schending van artikel 6, lid 1, EVRM. Het EHRM was van oordeel dat, aangezien het Bundesgerichtshof een gedetailleerde motivering had gegeven voor de weigering om een prejudiciële vraag te stellen, de verzoeker in staat was om de beslissing van deze rechterlijke instantie te begrijpen. Bijgevolg was het EHRM, gelet op het doel van de motiveringsplicht van artikel 6 EVRM en na de procedure in haar geheel te hebben onderzocht, ervan overtuigd dat de weigering om een prejudiciële vraag te stellen in de omstandigheden van het geval toereikend was gemotiveerd.

76.      Kortom, uit de hierboven aangehaalde rechtspraak van het EHRM met betrekking tot artikel 6, lid 1, EVRM volgt dat een uitdrukkelijke en specifieke motivering van de keuze van een rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet om niet prejudicieel te verwijzen, niet altijd vereist is. Op basis van arresten zoals die in de zaken Baydar en Harisch lijkt deze rechtspraak de mogelijkheid van een verkorte motivering door rechters in laatste aanleg open te laten. Een dergelijke motivering is mogelijk indien de partijen in de omstandigheden van het concrete geval ervan worden verzekerd dat zij zijn gehoord en in staat zijn te begrijpen waarom hun verzoek om een prejudiciële verwijzing is afgewezen.

77.      Deze redenering kan mijns inziens ook worden toegepast op de uitlegging van artikel 47 van het Handvest. Volgens deze bepaling kan, zoals de Finse regering heeft opgemerkt, de omvang van de vereiste motivering niet vooraf worden aangegeven, aangezien elk geval anders is.(⁴⁸)

78.      In dit verband mag het nationale recht geen beknopte motivering opleggen, maar kan het de nationale rechterlijke instanties wel toestaan om een dergelijke motivering te hanteren. De nationale rechter die in laatste aanleg uitspraak doet, moet de bevoegdheid hebben om per geval te beoordelen of een verkorte motivering toereikend is.

79.      De in casu aan de orde zijnde nationale wettelijke regeling lijkt aan deze vereisten te voldoen. Het staat dus aan de rechter in laatste aanleg om in elk concreet geval te beoordelen of de standaardformule voor een verkorte motivering in vreemdelingenzaken toereikend is dan wel of een uitgebreidere motivering noodzakelijk is om de procespartij in staat te stellen te begrijpen waarom die rechter, rekening houdend met alle relevante omstandigheden, niet heeft verwezen.

80.      Indien, bijvoorbeeld, een nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet, de beslissing en de redenering van een lagere rechter volgt, kan een verkorte motivering op basis van een standaardformule, zoals die welke in de praktijk van de verwijzende rechter wordt gebruikt, toereikend zijn. Dit is het geval indien deze formulering impliceert dat in de beslissing van de lagere rechter afdoende is gemotiveerd waarom het Unierecht niet relevant is voor de beslechting van het geschil in kwestie, hoe het Unierecht is verduidelijkt in de rechtspraak van het Hof van Justitie, dan wel waarom, bij gebreke van een dergelijke rechtspraak, redelijkerwijs geen twijfel bestaat over de juiste toepassing van het Unierecht.

81.      Indien echter de nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet, het wel eens is met de uitkomst van de zaak, maar niet met de redenering van de lagere rechter, of indien er geen motivering is waaruit de mogelijke redenen voor het uitblijven van een verwijzing blijken, kan de rechter in laatste aanleg geen dergelijke standaardformule hanteren, maar moet hij zijn standpunt uitdrukkelijk toelichten.

82.      Een bijkomende kwestie die de betrokken partijen aan de orde hebben gesteld in de procedure bij het Hof, is of het voldoende zou zijn dat de rechter in laatste aanleg simpelweg verwijst naar een van de drie Cilfit-situaties.

83.      Uit de voorgaande bespreking volgt dat het enkele feit dat wordt aangegeven welke van die situaties de rechter in aanmerking heeft genomen om te besluiten niet te verwijzen, op zich niet volstaat. De procespartij moet kunnen begrijpen waarom deze situatie van toepassing wordt geacht. Het is echter geenszins noodzakelijk om uitdrukkelijk aan te geven welke Cilfit-situatie de rechter in aanmerking neemt indien dit eenvoudig kan worden afgeleid uit de motivering.

84.      Kortom, artikel 267 VWEU, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, staat niet in de weg aan een verkorte motivering, mits de partijen begrijpen waarom de rechter in laatste aanleg in het licht van de Cilfit‑situaties heeft beslist om geen prejudiciële vraag voor te leggen aan het Hof.

85.      Het staat aan de rechter in laatste aanleg, in casu dus de verwijzende rechter, om te beoordelen of een verkorte motivering toereikend is dan wel of in de omstandigheden van het geval een aanvullende motivering geboden is.

V.      Conclusie

86.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Raad van State als volgt te beantwoorden:

„Artikel 267, derde alinea, VWEU, gelezen in het licht van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,

staat niet in de weg aan een nationale regeling als opgenomen in artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000, op grond waarvan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, als nationale rechter wiens beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep, een opgeworpen vraag over de uitleg van Unierecht, al dan niet in combinatie met een uitdrukkelijk verzoek om prejudiciële verwijzing, verkort gemotiveerd kan afdoen zonder te motiveren welke van de drie uitzonderingen op haar verwijzingsplicht zich voordoet, mits deze motivering de partijen in staat stelt te begrijpen waarom die rechter heeft besloten om de vraag over de uitlegging van het Unierecht niet voor te leggen aan het Hof van Justitie.”