Arrest van het Hof (Zevende kamer) van 20 maart 2025

1. Argumenten van partijen

22 In haar verzoekschrift wijst de Commissie er om te beginnen op dat volgens de rechtspraak van het Hof, met name de arresten van 27 oktober 2011, Commissie/Polen (C‑362/10, EU:C:2011:703, punt 46 ), en  15 oktober 2015, Commissie/Duitsland (C‑137/14, EU:C:2015:683, punt 51 ), de bepalingen van een richtlijn moeten worden uitgevoerd met een onbetwistbare dwingende kracht en met de specificiteit, nauwkeurigheid en duidelijkheid die nodig zijn om te voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid. Voorts merkt zij op dat wanneer in een richtlijn – zoals in casu het geval is in artikel 2, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2019/1161 – uitdrukkelijk is vastgesteld dat in de omzettingsbepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking daarvan naar die richtlijn moet worden verwezen, het volgens deze rechtspraak in ieder geval noodzakelijk is om een positieve omzettingshandeling vast te stellen. Zij beroept zich dienaangaande op punt 49 van het arrest van 11 juni 2015, Commissie/Polen (C‑29/14, EU:C:2015:379 ).

23 Zich baserend op de punten 51 en 59 van het arrest van 8 juli 2019, Commissie/België (Artikel 260, lid 3, VWEU – Netwerken met hoge snelheid) (C‑543/17, EU:C:2019:573 ), zet de Commissie uiteen dat de lidstaten voorts verplicht zijn om haar duidelijke en nauwkeurige inlichtingen over de omzetting van een richtlijn te verstrekken. Zij moeten ondubbelzinnig aangeven met welke wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen zij menen de verschillende verplichtingen die een richtlijn hun oplegt te zijn nagekomen. Tevens zijn de lidstaten ertoe gehouden om duidelijk te maken met welke nationale maatregel of maatregelen elk van de bepalingen van de richtlijn wordt omgezet. De mededeling daarvan kan in voorkomend geval vergezeld gaan van een concordantietabel.

24 In het onderhavige geval stelt de Commissie vast dat de Republiek Bulgarije na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies vermelde termijn nog niet de nodige maatregelen had vastgesteld om richtlijn 2019/1161 in nationaal recht om te zetten.

25 Bovendien is de Republiek Bulgarije haar verplichting om de tekst van de omzettingsmaatregelen onverwijld aan de Commissie mee te delen niet nagekomen. De Commissie wijst erop dat deze lidstaat de niet-nakoming van deze verplichting niet betwist.

26 In haar verweerschrift betoogt de Republiek Bulgarije dat de vertraging bij de omzetting van richtlijn 2019/1161 te wijten was aan de politieke instabiliteit in Bulgarije die ontstond doordat er steeds nieuwe regeringen aantraden en het parlement werd ontbonden.

27 Deze lidstaat wijst erop dat de wet tot omzetting van deze richtlijn op 5 oktober 2023 is goedgekeurd en is gepubliceerd in de Darzhaven vestnik nr. 88 van 20 oktober 2023. Deze wet is in werking getreden en is onder nummer MNE(2023)05496 in het Themis-systeem van de Commissie genotificeerd.

28 Om deze reden en gezien de ruime beoordelingsvrijheid van de Commissie aangaande de beslissing om een niet-nakomingsprocedure tegen een lidstaat al dan niet voort te zetten, vraagt de Republiek Bulgarije haar om afstand te doen van het beroep in de onderhavige zaak.

29 Voorts vermeldt de Republiek Bulgarije dat sommige van de in richtlijn 2019/1161 gedefinieerde begrippen reeds in de vóór 2 augustus 2021 goedgekeurde nationale wetgeving waren opgenomen.

30 Met name stemt artikel 5, leden 2 en 4, van de Zakon za obshtestvenite porachki (wet inzake overheidsopdrachten) (DV nr. 13 van 16 februari 2016), zoals gewijzigd, overeen met artikel 4 van richtlijn 2009/33, zoals gewijzigd bij richtlijn 2019/1161, voor wat betreft de definitie van de begrippen „aanbestedende diensten” en „aanbestedende instanties”, aangezien de Uniewetgever deze definities heeft vastgesteld onder verwijzing naar de richtlijnen 2014/24 en 2014/25.

31 Artikel 149, lid 1, van de Zakon za Dvizhenieto po patishtata (wet betreffende het wegverkeer) (DV nr. 20 van 5 maart 1999), zoals gewijzigd, stemt volgens deze lidstaat overeen met artikel 4, punt 3, van richtlijn 2009/33, zoals gewijzigd bij richtlijn 2019/1161, waarin het begrip „wegvoertuig” wordt gedefinieerd onder verwijzing naar verordening (EU) 2018/858 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 betreffende de goedkeuring van en het markttoezicht op motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd, tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 715/2007 en (EG) nr. 595/2009 en tot intrekking van richtlijn 2007/46/EG (PB 2018, L 151, blz. 1).

32 Daarnaast stelt de Republiek Bulgarije dat zij gelet op de politieke instabiliteit op nationaal niveau, die een geval van overmacht vormt, en de moeilijkheden die zich als gevolg van de COVID-19-pandemie tijdens de wetgevingsprocedure hebben voorgedaan, objectief gezien niet in staat was om richtlijn 2019/1161 binnen de voorgeschreven termijn in nationaal recht om te zetten.

33 In haar memorie van repliek wijst de Commissie erop dat volgens de rechtspraak van het Hof, met name de arresten van 25 januari 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en  8 juni 2023, Commissie/Slowakije (Recht op kosteloze beëindiging) (C‑540/21, EU:C:2023:450, punten 80 en 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak), het begrip „overmacht” weliswaar niet veronderstelt dat het voor een lidstaat volstrekt onmogelijk is om zijn uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen na te komen, maar niettemin verlangt dat het niet plaatsvinden van het betrokken feit te wijten is aan abnormale en onvoorzienbare omstandigheden waarop deze lidstaat geen invloed heeft en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden.

34 Zij benadrukt dat de Republiek Bulgarije de moeilijkheden die zich tijdens de wetgevingsprocedure en als gevolg van de COVID-19-pandemie hebben voorgedaan, pas voor het eerst in het stadium van haar verweerschrift voor het Hof heeft aangevoerd.

35 De Commissie betwist niet dat de COVID-19-pandemie een uitzonderlijke en onvoorzienbare crisis is waar de Republiek Bulgarije geen invloed op had en die zich buiten haar toedoen heeft voorgedaan.

36 Zij is evenwel van oordeel dat er een concreet verband moet worden aangetoond tussen de als overmacht aangevoerde omstandigheid en de aan de orde zijnde niet‑nakoming, en zij herinnert eraan dat het begrip „overmacht” volgens de rechtspraak van het Hof, met name het arrest van 25 januari 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak), op de verschillende gebieden van het recht van de Unie niet dezelfde inhoud heeft en dat de betekenis ervan moet worden vastgesteld met inachtneming van het wettelijk kader waarin het effect dient te sorteren.

37 De Republiek Bulgarije heeft niet het bewijs geleverd van een specifiek verband tussen de COVID-19-pandemie en de vertraging bij de omzetting van richtlijn 2019/1161. Zij heeft niet aangegeven hoeveel vertraging de pandemie bij de omzetting heeft veroorzaakt, noch de redenen vermeld waarom die pandemie haar heeft verhinderd die omzetting binnen de toepasselijke termijnen te voltooien.

38 Zich baserend op het arrest van 8 juni 2023, Commissie/Slowakije (Recht op kosteloze beëindiging) (C‑540/21, EU:C:2023:450, punten 80 en 81 en aldaar aangehaalde rechtspraak), voegt de Commissie daaraan toe dat het argument inzake overmacht slechts kan worden ingeroepen voor de periode die nodig is om de moeilijkheden op te lossen.

39 De termijn voor de omzetting van richtlijn 2019/1161 was al zeven maanden eerder ingegaan toen de noodtoestand wegens de COVID-19-pandemie in de Republiek Bulgarije werd uitgeroepen. Zoals blijkt uit het verweerschrift zijn de voorbereidende werkzaamheden voor het wetsontwerp tot omzetting van deze richtlijn pas in 2021 aangevat.

40 Alle lidstaten behalve de Republiek Estland en de Republiek Bulgarije hebben richtlijn 2019/1161 vóór eind 2022 omgezet. De Republiek Estland heeft de omzetting van deze richtlijn in april 2023 voltooid.

41 In die omstandigheden kan de COVID-19-pandemie niet rechtvaardigen dat de Republiek Bulgarije haar verplichting uit hoofde van artikel 2 van richtlijn 2019/1161 gedurende meer dan twee jaar na het verstrijken van de omzettingstermijn niet is nagekomen.

42 Wat betreft het argument van de Republiek Bulgarije dat de politieke instabiliteit haar heeft verhinderd om richtlijn 2019/1161 binnen de toepasselijke termijnen om te zetten, wijst de Commissie erop dat een lidstaat zich volgens vaste rechtspraak van het Hof, en met name de arresten van 23 november 2000, Commissie/Frankrijk (C‑319/99, EU:C:2000:649, punt 10 ), 7 december 2000, Commissie/Italië (C‑423/99, EU:C:2000:681, punt 10 ), 16 juli 2020, Commissie/Ierland (Strijd tegen het witwassen van geld) (C‑550/18, EU:C:2020:564, punt 85 ), en  25 februari 2021, Commissie/Spanje (Persoonsgegevensrichtlijn – Strafrechtelijk gebied) (C‑658/19, EU:C:2021:138, punt 77 ), niet op bepalingen, praktijken of situaties van zijn interne rechtsorde kan beroepen om de niet-omzetting van een richtlijn binnen de daarin gestelde termijn te rechtvaardigen.

43 In ieder geval is de parlementaire crisis waarnaar de Republiek Bulgarije verwijst in april 2021 begonnen, slechts vier maanden voor het verstrijken van de termijn voor omzetting van richtlijn 2019/1161.

44 Voorts merkt de Commissie op dat de Republiek Bulgarije weliswaar betoogt dat een aantal van de bij deze richtlijn ingevoerde definities reeds in het interne recht waren opgenomen, maar dat zij pas in haar verweerschrift een document heeft verstrekt dat daarover meer duidelijkheid gaf.

45 Bovendien kan niet enkel door een document te verstrekken dat meer duidelijkheid geeft over hoe een richtlijn door bestaande nationale wettelijke bepalingen daadwerkelijk ten uitvoer wordt gelegd, worden geoordeeld dat er sprake is van een omzettingshandeling. Indien een richtlijn uitdrukkelijk bepaalt dat de lidstaten verplicht zijn te verzekeren dat in de omzettingsbepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking daarvan naar die richtlijn wordt verwezen, is het immers noodzakelijk dat zij een positieve handeling tot omzetting van de betrokken richtlijn aannemen. De Commissie baseert zich dienaangaande op de arresten van 29 oktober 2009, Commissie/Polen (C‑551/08, EU:C:2009:683, punt 23 ), 11 juni 2015 Commissie/Polen (C‑29/14, EU:C:2015:379, punt 49 ), 4 oktober 2018, Commissie/Spanje (C‑599/17, EU:C:2018:813, punt 21 ), en  16 juli 2020, Commissie/Ierland (Strijd tegen het witwassen van geld) (C‑550/18, EU:C:2020:564, punt 31 ).

46 In het onderhavige geval voorziet artikel 2, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2019/1161 uitdrukkelijk in een dergelijk vereiste.

47 De bestaande Bulgaarse wettelijke bepalingen kunnen dan ook niet worden beschouwd als een positieve handeling tot omzetting van richtlijn 2019/1161.

48 In haar memorie van dupliek stelt de Republiek Bulgarije dat zij, anders dan de Commissie beweert, zowel in het kader van de precontentieuze procedure als in haar verweerschrift concrete, objectieve en nauwkeurige informatie over het verloop van de procedure ter uitvoering van richtlijn 2019/1161 heeft verstrekt.

49 Wat de COVID-19-pandemie betreft, betoogt de Republiek Bulgarije dat de omzetting van deze richtlijn niet onmiddellijk na het einde van de pandemie kon worden verwezenlijkt omdat het wetgevingsproces lang duurt.

50 Deze lidstaat verwijst ook naar langere perioden waarin er geen bevoegde wetgevende instantie was om de nodige wetgevende handelingen voor de omzetting van die richtlijn vast te stellen.

51 De Republiek Bulgarije heeft bij haar verweerschrift een concordantietabel overgelegd waarin de nationale wettelijke bepalingen staan die met de verschillende bepalingen van richtlijn 2019/1161 overeenstemmen.

2. Beoordeling door het Hof

52 Overeenkomstig artikel 2, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2019/1161 doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 2 augustus 2021 aan deze richtlijn te voldoen en stellen zij de Commissie daarvan onverwijld in kennis. Volgens de bewoordingen van de tweede alinea van dat lid 1 wordt, wanneer de lidstaten die bepalingen vaststellen, in de bepalingen zelf of bij de officiële bekendmaking ervan naar deze richtlijn verwezen.

53 Artikel 2, lid 2, van richtlijn 2019/1161 bepaalt dat de lidstaten de Commissie de tekst van de belangrijkste bepalingen van intern recht meedelen die zij op het onder deze richtlijn vallende gebied vaststellen.

54 Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies van de Commissie gestelde termijn, en kan het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening houden [arresten van 25 februari 2021, Commissie/Spanje (Persoonsgegevensrichtlijn – Strafrechtelijk gebied), C‑658/19, EU:C:2021:138, punt 15 , en  25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

55 In casu blijkt uit het aan het Hof overgelegde dossier dat de Republiek Bulgarije bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 6 april 2022 gestelde termijn niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld die nodig zijn om volledig aan richtlijn 2019/1161 te voldoen, en deze bepalingen dus niet aan de Commissie had meegedeeld.

56 Deze lidstaat betoogt in de eerste plaats dat sommige van de in richtlijn 2019/1161 gedefinieerde begrippen, namelijk „aanbestedende diensten”, „aanbestedende instanties” en „wegvoertuig” reeds in de bestaande wetgeving stonden.

57 Wat dit betreft moet worden opgemerkt dat richtlijn 2019/1161 niet enkel de definitie van de drie in punt 56 van het onderhavige arrest genoemde en in artikel 4 van richtlijn 2009/33 opgenomen begrippen heeft gewijzigd maar tevens twee andere begrippen heeft gedefinieerd, namelijk „schoon voertuig” en „emissievrij zwaar bedrijfsvoertuig”. Daarnaast heeft richtlijn 2019/1161 andere bepalingen van richtlijn 2009/33 gewijzigd.

58 De Republiek Bulgarije heeft niet aangetoond dat de bestaande nationale regelgeving de uitvoering van alle bij richtlijn 2019/1161 ingevoerde wijzigingen verzekerde.

59 In de tweede plaats voert de Republiek Bulgarije aan dat zij objectief gezien niet in staat was de omzetting van richtlijn 2019/1161 te verzekeren wegens ten eerste de politieke instabiliteit in Bulgarije die ontstond doordat er steeds nieuwe regeringen aantraden en het parlement werd ontbonden en ten tweede de COVID-19-pandemie die vertragingen bij de wetgevende werkzaamheden heeft veroorzaakt. Deze beide factoren leveren volgens deze lidstaat tevens overmacht op.

60 Het argument van de Republiek Bulgarije in verband met de politieke instabiliteit kan niet worden aanvaard, gelet op de vaste rechtspraak van het Hof volgens welke een lidstaat zich niet op bepalingen, praktijken of situaties van zijn interne rechtsorde kan beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen, zoals de niet-omzetting van een richtlijn binnen de gestelde termijn [arresten van 25 februari 2021, Commissie/Spanje (Persoonsgegevensrichtlijn – Strafrechtelijk gebied), C‑658/19, EU:C:2021:138, punt 19 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en  25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 33 ].

61 Wat het argument van de Republiek Bulgarije in verband met de COVID-19-pandemie betreft, hoeft er slechts aan te worden herinnerd dat het begrip „overmacht” weliswaar niet veronderstelt dat het volstrekt onmogelijk is om de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen na te komen, maar niettemin verlangt dat het niet plaatsvinden van het betrokken feit te wijten is aan abnormale en onvoorzienbare omstandigheden waarop degene die zich op overmacht beroept geen invloed heeft en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden, en dat overmacht bovendien enkel kan worden ingeroepen voor de periode die nodig is om deze moeilijkheden op te lossen [arresten van 8 juni 2023, Commissie/Slowakije (Recht op kosteloze beëindiging), C‑540/21, EU:C:2023:450, punt 81 , en  25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 36 ].

62 Een gezondheidscrisis van een omvang als die van de COVID-19-pandemie is weliswaar een abnormale en onvoorzienbare gebeurtenis waarop de Republiek Bulgarije geen invloed heeft, maar dit neemt niet weg dat het aan deze lidstaat stond om met de nodige voortvarendheid te handelen door de Commissie tijdig in kennis te stellen van de ondervonden moeilijkheden, althans vóór het verstrijken van de termijn die is gesteld in het met redenen omkleed advies van 6 april 2022 [zie in die zin arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 36 ]. Zoals blijkt uit de punten 5 tot en met 8 van de memorie van dupliek, en zoals de Commissie heeft bevestigd in de akte van 3 mei 2024 waarbij zij haar beroep gedeeltelijk intrekt, heeft de Republiek Bulgarije richtlijn 2019/1161 pas op 5 januari 2024 volledig omgezet.

63 In het licht van deze overwegingen moet worden vastgesteld dat de Republiek Bulgarije, die niet binnen de toepasselijke termijnen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen heeft vastgesteld die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 2019/1161 en deze dus niet aan de Commissie heeft meegedeeld, de krachtens artikel 2, lid 1, van deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

1. Argumenten van partijen

64 De Commissie is van mening dat de betrokken niet-nakoming onder artikel 260, lid 3, VWEU valt en dat de mededeling van 2023 in de onderhavige zaak van toepassing is.

65 Zij herinnert eraan dat financiële sancties uit hoofde van artikel 260 VWEU, volgens punt 2 van deze mededeling moeten worden opgelegd aan de hand van drie criteria, namelijk de ernst van de inbreuk, de duur ervan en de noodzaak om zorg te dragen voor de afschrikkende werking van de financiële sanctie zelf teneinde herhaling van de inbreuk te voorkomen.

66 Wat in de eerste plaats de ernst van de inbreuk betreft, stelt de Commissie dat zij voor beroepen op grond van artikel 260, lid 3, VWEU systematisch een coëfficiënt van 10 voor de ernst van de inbreuk toepast in geval van volledige niet-mededeling van omzettingsmaatregelen. De Commissie is van mening dat overeenkomstig punt 3.2.2 van de mededeling van 2023 in een Unie die is gebaseerd op de eerbiediging van de rechtsstaat alle richtlijnen als even belangrijk moeten worden beschouwd en binnen de in die richtlijnen gestelde termijnen door de lidstaten volledig moeten worden omgezet.

67 De Commissie voegt daaraan toe dat het Hof heeft geoordeeld dat de verplichting van de lidstaat om de omzettingsmaatregelen mee te delen ook de verplichting omvat om voldoende duidelijke en nauwkeurige inlichtingen te verstrekken over de nationale bepalingen die de overeenkomstige bepalingen van een richtlijn omzetten [zie in die zin arrest van 8 juli 2019, Commissie/België (Artikel 260, lid 3, VWEU – Netwerken met hoge snelheid), C‑543/17, EU:C:2019:573, punten 51 en 59 ], zodat de niet-nakoming van die verplichting door de lidstaat kan worden gesanctioneerd krachtens artikel 260, lid 3, VWEU.

68 De Commissie stelt dan ook voor om in casu een coëfficiënt voor de ernst van 10 op een schaal van 1 tot 20 te hanteren. Zij wijst erop dat deze coëfficiënt van 10 zeer gematigd is wanneer er geen omzetting heeft plaatsgevonden en geheel geen omzettingsmaatregelen zijn meegedeeld. Een horizontaal toegepaste coëfficiënt voor de ernst van 10 in alle gevallen waarin geen enkele omzetting heeft plaatsgevonden en geheel geen omzettingsmaatregelen zijn meegedeeld, waarborgt de rechtszekerheid en de voorspelbaarheid van het optreden van de Commissie, alsmede de gelijke behandeling van de lidstaten.

69 De Commissie brengt in herinnering dat de verplichting om nationale maatregelen vast te stellen teneinde een richtlijn volledig om te zetten en de verplichting om die maatregelen aan de Commissie mee te delen, voor de lidstaten kernverplichtingen zijn om de volle werking van het Unierecht te verzekeren, zodat de niet-nakoming van deze verplichtingen moet worden geacht van een zekere ernst te zijn. Zij verwijst dienaangaande naar het arrest van 25 februari 2021, Commissie/Spanje (Persoonsgegevensrichtlijn – Strafrechtelijk gebied) (C‑658/19, EU:C:2021:138, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

70 Wat in de tweede plaats de duur van de inbreuk betreft, zet de Commissie uiteen dat deze voor de berekening van de forfaitaire som gelijkstaat aan het aantal dagen dat de inbreuk voortduurt. Die duur wordt berekend overeenkomstig artikel 4.2.1 van de mededeling van 2023 en stemt overeen met het aantal dagen dat is verstreken tussen het aflopen van de termijn voor omzetting van de richtlijn in kwestie en de conformering. In casu preciseert de Commissie dat de periode tussen3 augustus 2021 en 4 januari 2024, zijnde een periode van 885 dagen, in aanmerking moet worden genomen. De termijn voor de omzetting van richtlijn 2019/1161 is namelijk op 2 augustus 2021 verstreken en op 5 januari 2024 was deze richtlijn volledig omgezet in Bulgaars recht.

71 Wat in de derde plaats de afschrikkende werking van de sanctie gelet op de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat betreft, wijst de Commissie erop dat deze wordt uitgedrukt door de factor „n” die voor elke lidstaat is vastgesteld in punt 3 van bijlage I bij de mededeling van 2023. De wijze van berekening van deze factor is bij deze mededeling herzien en is thans hoofdzakelijk gebaseerd op het bbp van de lidstaten en secundair op hun bevolkingsaantal. Overeenkomstig dat punt 3 is de factor „n” voor de Republiek Bulgarije 0,18.

72 De Commissie stelt voor om het bedrag van de forfaitaire som vast te stellen door het overeenkomstig de punten 4.2 en 4.2.2 van de mededeling van 2023 bepaalde dagbedrag van 1 800 EUR (1000x10x0,18) te vermenigvuldigen met het aantal dagen dat de inbreuk heeft voortgeduurd (885 dagen). De gevraagde forfaitaire som bedraagt dan in totaal 1 593 000 EUR, wat in ieder geval meer is dan de forfaitaire minimumsom, die volgens punt 5 van bijlage I bij deze mededeling voor Bulgarije 504 000 EUR bedraagt.

73 De Republiek Bulgarije verzoekt het Hof primair om de vordering van de Commissie tot betaling van een forfaitaire som te verwerpen of, subsidiair, het bedrag van de gevraagde forfaitaire som te verlagen.

74 Wat het bedrag van de forfaitaire som betreft, betoogt de Republiek Bulgarije dat de in punt 32 van het onderhavige arrest genoemde moeilijkheden die zij heeft ondervonden in aanmerking moeten worden genomen bij de bepaling van de coëfficiënt voor de ernst van de gestelde niet-nakoming.

75 Deze lidstaat voegt daaraan toe dat de bestaande Bulgaarse wetgeving weliswaar niet uitdrukkelijk naar richtlijn 2019/1161 verwijst, maar dat dit voor particulieren geen belemmering vormt om gebruik te maken van de rechten die zij ontlenen aan die wetgeving, die aan de vereisten van deze richtlijn voldoet.

76 Met deze omstandigheid moet volgens de Republiek Bulgarije ook rekening worden gehouden bij de beoordeling van de ernst van de gestelde niet-nakoming en ingeval de vordering van de Commissie krachtens artikel 260, lid 3, VWEU niet volledig wordt verworpen, moet zij ertoe leiden dat de forfaitaire som op een zo laag mogelijk bedrag wordt vastgesteld.

77 De Commissie stelt in haar memorie van repliek in navolging van hetgeen zij het kader van het onderzoek van de niet-nakoming in de zin van artikel 258 VWEU heeft betoogd, dat de Republiek Bulgarije niet met een beroep op overmacht aan haar betalingsverplichting kan ontkomen.

78 Zij herinnert eraan dat de veroordeling tot betaling van een forfaitaire som berust op de beoordeling van de consequenties van de niet-nakoming van de verplichtingen van de betrokken lidstaat voor de particuliere en de publieke belangen, met name wanneer de niet-nakoming lang heeft voortgeduurd, waarbij zij zich baseert op het arrest van 16 juli 2020, Commissie/Ierland (Strijd tegen het witwassen van geld) (C‑550/18, EU:C:2020:564, punt 76 ).

79 De Republiek Bulgarije betoogt in haar memorie van dupliek dat de Commissie, door systematisch een coëfficiënt van 10 toe te passen bij alle inbreuken die vergelijkbaar zijn met die in de onderhavige zaak, de sanctie niet specifiek aan de gepleegde inbreuk aanpast.

80 Zij meent dat de toepassing van deze coëfficiënt in de onderhavige zaak buitensporig is, gelet op de omstandigheden waarin zij zich bevond.

81 De Republiek Bulgarije stelt dat wegens het gebrek aan individualisering in de benadering van de Commissie, de beoogde afschrikkende werking niet kan worden bereikt en er sprake kan zijn van een minder goede omzetting omdat lidstaten ertoe worden aangezet om richtlijnen hoe dan ook binnen de gestelde termijn om te zetten.

82 Een dergelijke benadering is volgens haar voorts in strijd met het evenredigheidsbeginsel of met de verplichting tot loyale samenwerking.

83 In haar antwoord op de akte van gedeeltelijke intrekking van de Commissie stelt de Republiek Bulgarije dat het Hof in de punten 78 en 79 van het arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn) (C‑147/23, EU:C:2024:346 ), heeft geoordeeld dat de Commissie zich niet kan beroepen op het beginsel van gelijkheid van de lidstaten voor de Verdragen, zoals verankerd in artikel 4, lid 2, VEU, ter rechtvaardiging van het feit dat automatisch een en dezelfde coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk wordt toegepast wanneer een richtlijn niet volledig is omgezet en de maatregelen die nodig zijn voor de omzetting ervan dus niet zijn meegedeeld. De gevolgen van de niet-nakoming van de op de lidstaten rustende verplichtingen voor de betrokken particuliere en publieke belangen kunnen namelijk niet alleen van lidstaat tot lidstaat verschillen, maar ook naargelang van de normatieve inhoud van de niet-omgezette richtlijn. Bijgevolg kan de Commissie zich niet kwijten van haar verplichting om voor elke lidstaat en voor elk specifiek geval de gevolgen van de vastgestelde inbreuk voor de particuliere en publieke belangen te beoordelen, door zich ertoe te beperken automatisch een coëfficiënt voor de ernst toe te passen in het kader van de vaststelling van financiële sancties, waarbij eventuele verzachtende of verzwarende omstandigheden in aanmerking worden genomen.

84 In het onderhavige geval heeft de Commissie bij de bepaling van de coëfficiënt voor de ernst geen rekening gehouden met de aard van de maatschappelijke verhoudingen die door de niet-omzetting worden geraakt en evenmin met een aantal andere verzachtende omstandigheden die de Republiek Bulgarije in de loop van de schriftelijke behandeling heeft aangevoerd.

2. Beoordeling door het Hof

85 Volgens artikel 260, lid 3, eerste alinea, VWEU kan de Commissie, wanneer zij bij het Hof een zaak aanhangig maakt op grond van artikel 258 VWEU omdat zij van oordeel is dat de betrokken lidstaat zijn verplichting tot mededeling van maatregelen ter omzetting van een volgens een wetgevingsprocedure aangenomen richtlijn niet is nagekomen, indien zij dit passend acht aangeven wat haars inziens gezien de omstandigheden een redelijke hoogte is voor de door deze lidstaat te betalen forfaitaire som of dwangsom. In de tweede alinea van dit artikel 260, lid 3, is bepaald dat het Hof, indien het de niet-nakoming vaststelt, de betrokken lidstaat de betaling kan opleggen van een forfaitaire som of een dwangsom die niet hoger is dan de Commissie heeft aangegeven, waarbij de verplichting tot betaling ingaat op de door het Hof in zijn arrest bepaalde datum.

86 Aangezien blijkens punt 63 van het onderhavige arrest vaststaat dat de Republiek Bulgarije bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 6 april 2022 gestelde termijn niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld die nodig waren om richtlijn 2019/1161 in nationaal recht om te zetten, en deze bepalingen dus evenmin aan de Commissie had meegedeeld, valt de aldus vastgestelde niet-nakoming binnen de werkingssfeer van artikel 260, lid 3, VWEU.

87 Volgens vaste rechtspraak staat het aan het Hof om, teneinde te beoordelen of het passend is om een financiële sanctie op te leggen, in elke zaak, op basis van de omstandigheden van het geding dat aanhangig is gemaakt alsmede naargelang van de mate van overreding en afschrikking die het nodig acht, de financiële sancties vast te stellen die passend zijn, met name om een herhaling van soortgelijke inbreuken op het Unierecht te voorkomen [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 62 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

88 Er dient te worden geoordeeld dat alle juridische en feitelijke factoren die tot de vaststelling van de niet-nakoming hebben geleid – met name het feit dat bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 6 april 2022 gestelde termijn en zelfs op de datum waarop het onderhavige beroep is ingesteld, geen enkele mededeling had plaatsgevonden van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die nodig waren om deze richtlijn om te zetten – een aanwijzing vormen dat er, om daadwerkelijk te voorkomen dat vergelijkbare inbreuken op het Unierecht zich in de toekomst zullen herhalen, een afschrikkende maatregel, zoals de oplegging van een forfaitaire som, moet worden vastgesteld [zie in die zin arresten van 25 februari 2021, Commissie/Spanje (Persoonsgegevensrichtlijn – Strafrechtelijk gebied), C‑658/19, EU:C:2021:138, punt 70 , en  29 februari 2024, Commissie/Ierland (Audiovisuele mediadiensten), C‑679/22, EU:C:2024:178, punt 73 ].

89 Voor de berekening van de forfaitaire som tot de betaling waarvan een lidstaat krachtens artikel 260, lid 3, VWEU kan worden veroordeeld, staat het aan het Hof om in de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid het bedrag ervan zodanig vast te stellen dat het in de gegeven omstandigheden passend is en daarnaast evenredig is aan de gepleegde inbreuk. Relevante aspecten in dit verband zijn de ernst van de niet-nakoming, de duur ervan en de financiële draagkracht van de betrokken lidstaat [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

90 Wat om te beginnen de ernst van de gepleegde inbreuk betreft, deze kan niet worden vastgesteld door een coëfficiënt voor de ernst automatisch toe te passen [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punten 79 en 88 ].

91 Voor de beoordeling van de ernst van de in de onderhavige zaak vastgestelde inbreuk, moet eraan worden herinnerd dat de verplichting om bepalingen vast te stellen teneinde een richtlijn volledig om te zetten en de verplichting om die bepalingen aan de Commissie mee te delen, voor de lidstaten kernverplichtingen zijn om de volle werking van het Unierecht te verzekeren, zodat de niet-nakoming van deze verplichtingen moet worden geacht van een zekere ernst te zijn [arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punt 72 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

92 In casu moet worden benadrukt dat richtlijn 2019/1161, zoals in de overwegingen 2, 5, 8, 12 en 33 ervan wordt uitgelegd, een belangrijk Unierechtelijk instrument is omdat deze beoogt langs de vraagzijde stimulansen te geven voor schone voertuigen en zo een overgang naar emissiearme mobiliteit te ondersteunen teneinde de CO2-emissies van voertuigen terug te dringen en de luchtverontreiniging en de geluidshinder te verminderen, en bij te dragen tot de decarbonisering van de vervoerssector, wat moet resulteren in een betere luchtkwaliteit in steden en andere verontreinigde gebieden, en in een groter concurrentievermogen en meer groei van de industrie van de Unie op de groeiende mondiale markt voor emissiearme en emissievrije voertuigen.

93 De niet-omzetting van deze richtlijn doet noodzakelijkerwijs afbreuk aan de eerbiediging van het Unierecht en aan de uniforme en effectieve toepassing ervan.

94 De Republiek Bulgarije heeft, zoals in punt 56 van het onderhavige arrest is opgemerkt, in haar verweerschrift inderdaad aangevoerd dat sommige van de in richtlijn 2019/1161 gedefinieerde begrippen, namelijk „aanbestedende diensten”, „aanbestedende instanties” en „wegvoertuig” reeds in de eerdere nationale wetgeving stonden.

95 Evenwel zijn bij die richtlijn, zoals in punt 57 van het onderhavige arrest is opgemerkt, niet enkel die drie begrippen uit artikel 4 van richtlijn 2009/33, zoals gewijzigd bij richtlijn 2019/1161 gewijzigd, maar zijn daarin tevens twee andere begrippen, namelijk „schoon voertuig” en „emissievrij zwaar bedrijfsvoertuig” gedefinieerd. Deze laatste twee begrippen zijn van fundamenteel belang in het licht van de in punt 92 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doelstellingen van richtlijn 2019/1161.

96 Daarnaast heeft de Uniewetgever bij richtlijn 2019/1161 andere bepalingen van richtlijn 2009/33 gewijzigd.

97 Zoals in punt 58 van het onderhavige arrest is opgemerkt, heeft de Republiek Bulgarije niet aangetoond dat de bestaande nationale regeling de uitvoering van alle bij richtlijn 2019/1161 ingevoerde wijzigingen verzekerde.

98 Bijgevolg moet de niet-vaststelling van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die nodig zijn voor de volledige omzetting van die richtlijn als ernstig worden beschouwd.

99 Wat vervolgens de duur van de inbreuk betreft, staat vast dat de Republiek Bulgarije bij het verstrijken van de omzettingstermijn van artikel 2 van richtlijn 2019/1161, namelijk op 2 augustus 2021, niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen had vastgesteld die nodig waren ter omzetting van deze richtlijn, en deze bepalingen dus evenmin aan de Commissie had meegedeeld.

100 Zoals blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt, heeft de Republiek Bulgarije richtlijn 2019/1161 op 5 januari 2024 volledig omgezet, zodat de betrokken niet-nakoming 885 dagen heeft geduurd.

101 Wat ten slotte de vaststelling van de financiële draagkracht van de Republiek Bulgarije betreft, dient volgens de rechtspraak van het Hof bij de methode van berekening van de factor „n”, met de omvang van de bevolking van deze lidstaat geen rekening te worden gehouden in de mate waarin de Commissie dat heeft gedaan op grond van de mededeling van 2023 [zie in die zin arrest van 25 april 2024, Commissie/Polen (Klokkenluidersrichtlijn), C‑147/23, EU:C:2024:346, punten 84‑86 en 102].

102 Daarentegen dient te worden uitgegaan van het bbp van de Republiek Bulgarije als bepalende factor. In dit verband moet ook de recente evolutie van het bbp van deze lidstaat, in de stand ervan op de datum van het feitenonderzoek door het Hof, in aanmerking worden genomen [arrest van 13 juni 2024, Commissie/Hongarije (Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken II), C‑123/22, EU:C:2024:493, punt 131 ].

103 Gelet op een en ander en gezien de beoordelingsbevoegdheid waarover het Hof beschikt krachtens artikel 260, lid 3, VWEU, waarin is bepaald dat het geen hogere forfaitaire som mag opleggen dan door de Commissie is aangegeven, moet worden geoordeeld dat er – om daadwerkelijk te voorkomen dat inbreuken die vergelijkbaar zijn met die op artikel 2 van richtlijn 2019/1161 en die de volle werking van het Unierecht aantasten, zich in de toekomst zullen herhalen – een forfaitaire som moet worden opgelegd waarvan de hoogte dient te worden vastgesteld op 1 593 000 EUR.