Arrest van het Hof (Zesde kamer) van 27 februari 2025

Unierecht

Sloveens recht

16 Artikel 155 van de Ustava Republike Slovenije (grondwet van de Republiek Slovenië) luidt als volgt:

„Wetten, andere regels en handelingen van algemene strekking kunnen geen terugwerkende kracht hebben. Alleen de wet kan bepalen dat sommige bepalingen ervan terugwerkende kracht hebben, indien het algemeen belang dit vereist en op voorwaarde dat dit geen afbreuk doet aan verworven rechten.”

17 Artikel 50, lid 1, van de Zakon o elektronskih komunikacijah (wet inzake elektronische communicatie) (Uradni list RS, nr. 43/04; hierna: „Zekom”) bepaalde:

„Het besluit tot toewijzing van radiofrequenties wordt door het agentschap genomen voor een bepaalde termijn, meer bepaald voor een periode van ten hoogste 15 jaar, behalve voor de toewijzing van radiofrequenties voor mobiele luchtvaart- en zeeradiotelefoniediensten.”

18 Artikel 51 Zekom bepaalde:

„De geldigheidsduur van een besluit tot toewijzing van radiofrequenties kan op verzoek van de houder ervan worden verlengd, mits is voldaan aan alle voorwaarden die bij het verstrijken van de geldigheid ervan voor het gebruik van die radiofrequenties worden gesteld.”

19 Artikel 53, lid 1, van de Zakon o elektronskih komunikacijah (ZEKom-1) [wet inzake elektronische communicatie (ZEKom-1), Uradni list RS, nr. 109/12; hierna: „Zekom-1”], die in de plaats is gekomen van de Zekom en van toepassing was van 15 januari 2013 tot en met 9 november 2022, luidde:

„Het besluit inzake de toewijzing van radiospectrumrechten wordt door het agentschap genomen voor een bepaalde termijn, rekening houdend met een passende duur die nodig is voor de afschrijving van de investering. Deze duur bedraagt hoogstens 15 jaar, behalve voor de toewijzing van radiospectrum voor mobiele luchtvaart- of maritieme diensten.”

20 Artikel 54, lid 1, Zekom-1 bepaalde:

„De geldigheidsduur van een besluit tot toewijzing van radiofrequenties kan, met uitzondering van besluiten tot toewijzing van radiofrequenties voor de levering van openbare communicatiediensten aan eindgebruikers, op verzoek van de houder ervan worden verlengd mits is voldaan aan alle voorwaarden die bij het verstrijken van de geldigheid ervan voor het gebruik van die radiofrequenties worden gesteld en daarbij rekening wordt gehouden met de doeleinden die zijn vastgesteld in de artikelen 194, 195, 196 en 197 van deze wet.”

21 Volgens artikel 240 Zekom-1 konden besluiten die op grond van de Zekom waren vastgesteld, worden gewijzigd, nietig worden verklaard of komen te vervallen onder de voorwaarden en op de wijze als bepaald in de Zekom-1.

22 Volgens artikel 307, lid 1, van de Zakon o elektronskih komunikacijah (ZEKom‑2) [wet inzake elektronische communicatie (ZEKom-2), Uradni list RS, nr. 130/22; hierna: „Zekom-2”], die in de plaats is gekomen van de Zekom-1, richtlijn 2018/1972 heeft omgezet in Sloveens recht, en van toepassing is sinds 10 november 2022, kunnen de op grond van de Zekom-1 vastgestelde besluiten waarvoor termijnen gelden die nog niet zijn verstreken op het moment van de inwerkingtreding van deze wet, worden gewijzigd, nietig verklaard of komen te vervallen onder de voorwaarden en op de wijze als bepaald in de Zekom-2.

Tweede vraag

36 Met zijn tweede vraag, die als eerste moet worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 49, leden 1 en 2, van richtlijn 2018/1972 van toepassing is op de verlenging van de duur van individuele gebruiksrechten voor radiospectrum die vóór de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn zijn verleend, maar na die datum verstrijken. In voorkomend geval verzoekt hij het Hof toe te lichten onder welke voorwaarden deze duur overeenkomstig deze bepaling wordt verlengd.

37 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat richtlijn 2018/1972 het wetboek voor elektronische communicatie vaststelt. Uit de overwegingen 1 en 323 en artikel 1, lid 1, van deze richtlijn blijkt dat zij een aantal richtlijnen herschikt, waaronder richtlijn 2002/20, en een geharmoniseerd en vereenvoudigd kader invoert voor de regelgeving inzake elektronischecommunicatienetwerken, elektronischecommunicatiediensten en bijbehorende faciliteiten en diensten. Richtlijn 2018/1972 is echter meer dan enkel een codificatie van de Unierechtelijke handelingen die zij wijzigt of vervangt. Zij brengt wijzigingen aan in het regelgevingskader dat vóór de vaststelling ervan van kracht was, teneinde rekening te houden met de technologische en marktontwikkelingen [zie in die zin arresten van 14 maart 2024, Commissie/Polen (Europees wetboek voor elektronische communicatie), C‑452/22, EU:C:2024:232, punt 84 , en  14 maart 2024, Commissie/Slovenië (Europees wetboek voor elektronische communicatie), C‑457/22, EU:C:2024:237, punt 74 ].

38 Volgens artikel 124, lid 1, van richtlijn 2018/1972 stellen de lidstaten uiterlijk op 21 december 2020 de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast en maken zij deze bekend om aan deze richtlijn te voldoen, en passen zij die bepalingen vanaf dezelfde datum toe. Deze richtlijn bevat echter geen overgangsregeling voor de op die datum bestaande individuele gebruiksrechten voor radiospectrum.

39 In die omstandigheden moet in herinnering worden geroepen dat volgens vaste rechtspraak een nieuwe rechtsregel van toepassing is vanaf de datum van inwerkingtreding van de handeling waarbij zij is ingevoerd, en dat een dergelijke regel weliswaar niet van toepassing is op rechtssituaties die zijn ontstaan en definitief zijn verworven onder het oude recht, maar wel op de toekomstige gevolgen daarvan en op nieuwe rechtssituaties. Dit ligt slechts anders, onder voorbehoud van het beginsel dat rechtshandelingen geen terugwerkende kracht hebben, wanneer de nieuwe regel gepaard gaat met bijzondere bepalingen die specifiek de voorwaarden voor toepassing ratione temporis ervan vastleggen (arrest van 15 mei 2020, Azienda Municpale Ambiente, C‑15/19, EU:C:2020:371, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

40 Bovendien worden procedureregels in het algemeen geacht te gelden vanaf de datum waarop zij in werking treden, in tegenstelling tot materiële regels, die doorgaans aldus worden uitgelegd dat zij op situaties die vóór de inwerkingtreding ervan definitief zijn geworden, slechts van toepassing zijn voor zover uit de bewoordingen, de doelstelling of de opzet ervan duidelijk blijkt dat er een dergelijke werking aan dient te worden toegekend (arrest van 15 juni 2021, Facebook Ireland e.a., C‑645/19, EU:C:2021:483, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

41 Om te bepalen of artikel 49, leden 1 en 2, van richtlijn 2018/1972 van toepassing is op de verlenging van individuele gebruiksrechten zoals die welke aan T‑2 zijn verleend, moet er om te beginnen aan worden herinnerd dat artikel 5, lid 2, van richtlijn 2002/20 op de datum waarop deze rechten werden verleend, te weten 21 september 2006, bepaalde dat „wanneer lidstaten gebruiksrechten verlenen voor een bepaalde termijn, […] de duur [ervan moet] zijn aangepast aan de betrokken dienst”. Artikel 5, lid 2, van gewijzigde richtlijn 2002/20, nam deze formulering over en voegde daaraan toe dat de aanpassing van de duur aan de betrokken dienst geschiedt „gelet op het nagestreefde doel, naar behoren rekening houdend met het feit dat een passende periode voor de afschrijving van investeringen nodig is”. In deze regeling was dus geen precieze duur voor individuele gebruiksrechten of voorwaarden voor de verlenging ervan vastgelegd.

42 Wat de leden 1 en 2 van dat artikel 49 betreft, zij opgemerkt dat deze respectievelijk betrekking hebben op individuele gebruiksrechten voor radiospectrum en gebruiksrechten waarvoor geharmoniseerde voorwaarden zijn vastgesteld door middel van technische uitvoeringsmaatregelen overeenkomstig beschikking nr. 676/2002 om het gebruik ervan voor draadlozebreedbanddiensten voor elektronische communicatie mogelijk te maken. In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde rechten uitsluitend onder lid 2 van artikel 49 vallen, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter.

43 Artikel 49, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2018/1972 bepaalt dat de lidstaten „de voorspelbaarheid van de regelgeving voor de houders van de rechten gedurende een periode van ten minste 20 jaar” moeten waarborgen wat betreft de voorwaarden voor investeringen in infrastructuur, rekening houdend met de vereisten van lid 1 van dat artikel. In artikel 49, lid 2, tweede alinea wordt bepaald dat „[d]e lidstaten [er daartoe voor zorgen] dat dergelijke rechten geldig zijn voor een duur van ten minste 15 jaar en waar nodig, om te voldoen aan de eerste alinea, een passende verlenging daarvan mogelijk is, volgens de voorwaarden van dit lid”.

44 Deze bepaling vormt dus een regel van materieel recht die overeenkomstig de in punt 39 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte rechtspraak slechts van toepassing is op rechtssituaties die zijn ontstaan en definitief zijn geworden, voor zover uit de bewoordingen, de doelstelling of de opzet ervan duidelijk blijkt dat er een dergelijke werking aan dient te worden toegekend.

45 In de eerste plaats vormt het verlenen aan T‑2 van gebruiksrechten voor een periode van 15 jaar een rechtssituatie die is ontstaan en definitief is geworden, waarbij in herinnering wordt gebracht dat het toekenningsbesluit niet voorzag in een verlenging na verloop van die periode en dat in richtlijn 2002/20 of gewijzigde richtlijn 2002/20, die vóór de inwerkingtreding van richtlijn 2018/1972 van toepassing waren, evenmin was voorzien in een dergelijke verlenging. Bovendien blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat het agentschap op 17 december 2020, vóór het verstrijken van de termijn voor omzetting van richtlijn 2018/1972, een procedure heeft uitgeschreven voor het verlenen van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde rechten, die ertoe heeft geleid dat deze aan een andere onderneming dan T‑2 zijn toegekend. Overigens blijkt uit datzelfde dossier niet dat T‑2 rechten op een verlenging heeft verworven of toezeggingen heeft gekregen die haar een gewettigd vertrouwen in die zin konden geven, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan.

46 In de tweede plaats blijkt uit de bewoordingen van artikel 49, lid 2, van richtlijn 2018/1972 dat deze bepaling geen terugwerkende kracht heeft. De derde alinea van dat artikel 49, lid 2, bepaalt immers dat de algemene criteria voor een verlenging van de duur van individuele gebruiksrechten voor alle belanghebbenden beschikbaar moet worden gemaakt „voordat gebruiksrechten worden verleend”. Bovendien bepaalt de vierde alinea van die bepaling dat „[de bevoegde instantie] [u]iterlijk twee jaar vóór het verstrijken van de oorspronkelijke looptijd van een [dergelijk recht] een objectieve en toekomstgerichte beoordeling [verricht]” van deze criteria, en voegt daaraan toe dat de verlenging van de duur van een individueel gebruiksrecht afhankelijk is van de naleving ervan.

47 De voorgaande vaststelling wordt bevestigd door de bewoordingen van artikel 47, lid 1, van richtlijn 2018/1972, dat betrekking heeft op de voorwaarden die zijn verbonden aan individuele gebruiksrechten voor radiospectrum. In de eerste alinea van deze bepaling wordt immers bepaald dat „voordat” de bevoegde instanties overgaan tot toekenning of verlenging van die rechten, zij een duidelijke omschrijving van dergelijke voorwaarden geven, en in de derde alinea wordt bepaald dat de bevoegde instanties de belanghebbende partijen „tijdig en op transparante wijze” raadplegen en informeren over de voorwaarden verbonden aan die rechten „voordat deze worden opgelegd”.

48 Bij gebreke van uitdrukkelijke aanwijzingen kan ook het doel van de in artikel 49, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2018/1972 bedoelde duur van de gebruiksrechten, dat erin bestaat de voorspelbaarheid van de regelgeving te waarborgen over een periode van ten minste 20 jaar vanaf de verlening van de individuele gebruiksrechten, rekening houdend met de te verrichten investeringen in de infrastructuur, geen uitlegging met terugwerkende kracht ondersteunen, temeer daar artikel 5, lid 2, van gewijzigde richtlijn 2002/20, dat van toepassing was toen deze richtlijn in werking trad, uitsluitend verwees naar „het feit dat een passende periode voor de afschrijving van investeringen nodig is”.

49 Ten slotte moet hieraan worden toegevoegd dat richtlijn 2018/1972 verwijst naar termijnen die moeilijk in acht kunnen worden genomen bij een verlengingsprocedure die, zoals in het hoofdgeding, van toepassing is op reeds vóór de inwerkingtreding van deze richtlijn verleende rechten. In overweging 131 ervan staat namelijk te lezen dat de mogelijkheid tot verlenging van gebruiksrechten binnen een redelijke termijn voorafgaand aan het verstrijken van de betrokken rechten in overweging dient te worden genomen, bijvoorbeeld, wanneer rechten voor 15 jaar of meer zijn toegewezen, ten minste twee jaar voor het verstrijken van die rechten, tenzij de mogelijkheid van verlenging uitdrukkelijk werd uitgesloten op het moment van de toewijzing van de rechten.

50 Aangezien artikel 49, lid 2, van richtlijn 2018/1972 ratione temporis niet van toepassing is op een juridische situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die vóór de inwerkingtreding van deze richtlijn is ontstaan en definitief is geworden, zijn de bepalingen van artikel 49, lid 1, waarnaar eerstgenoemde bepaling verwijst, bijgevolg evenmin van toepassing op die situatie.

51 Bijgevolg hoeft niet te worden onderzocht onder welke voorwaarden de duur van individuele gebruiksrechten, zoals die welke vóór de inwerkingtreding van die richtlijn aan T‑2 zijn toegekend, krachtens die bepalingen kan worden verlengd.

52 Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 49, leden 1 en 2, van richtlijn 2018/1972 niet van toepassing is op de verlenging van de duur van individuele gebruiksrechten voor radiospectrum die onder dit lid 2 vallen en die vóór de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn zijn verleend, maar na die datum verstrijken.

Eerste en derde tot en met vijfde vraag

53 Met zijn eerste en zijn derde tot en met vijfde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, indien de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord, artikel 49, leden 1 en 2, van richtlijn 2018/1972 rechtstreekse werking heeft. Indien de tweede vraag ontkennend wordt beantwoord, wenst deze rechter van het Hof te vernemen of artikel 5, lid 2, van richtlijn 2002/20 of artikel 5, lid 2, van gewijzigde richtlijn 2002/20 in het hoofdgeding rechtstreeks moet worden toegepast om te beoordelen of de duur van de individuele gebruiksrechten voor radiospectrum passend is en, in voorkomend geval, aan de hand van welke criteria dit moet worden beoordeeld. De verwijzende rechter wenst van het Hof tevens te vernemen of in beide gevallen rekening moet worden gehouden met de omstandigheid dat de bij het vervallen van de rechten geldende nationale regeling elke verlenging tot meer dan 15 jaar uitsloot.

54 Gelet op het antwoord op de tweede vraag hoeft niet te worden uitgemaakt of artikel 49, leden 1 en 2, van richtlijn 2018/1972 rechtstreekse werking heeft.

55 De vraag of artikel 5, lid 2, van richtlijn 2002/20 of artikel 5, lid 2, van gewijzigde richtlijn 2002/20 rechtstreeks van toepassing is op het hoofdgeding lijkt irrelevant, aangezien lijkt vast te staan dat deze bepalingen correct zijn omgezet in Sloveens recht.

56 Bijgevolg hoeft evenmin te worden verduidelijkt of de omstandigheid dat de bij het vervallen van de rechten geldende nationale regeling elke verlenging tot meer dan 15 jaar uitsloot, relevant is voor de analyse van die vragen.