Arrest van het Hof (Zesde kamer) van 19 juni 2025

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 19 juni 2025

Uitspraak

Voorlopige editie

ARREST VAN HET HOF (Zesde kamer)

19 juni 2025 (^*)

„ Prejudiciële verwijzing – Voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering – Richtlijn (EU) 2015/849 – Artikel 59 – Begrip ‚stelselmatige inbreuk’ – Sancties – Nationale regelgeving of praktijk op grond waarvan een afzonderlijke geldboete kan worden opgelegd voor elke overtreding die tijdens een en dezelfde controle wordt vastgesteld – Verenigbaarheid met het Unierecht – Minimale harmonisatie – Eerbiediging van de algemene beginselen van het Unierecht – Doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties – Ne-bis-in-idembeginsel ”

In zaak C‑671/23,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (hoogste bestuursrechter, Litouwen) bij beslissing van 8 november 2023, ingekomen bij het Hof op 13 november 2023, in de procedure

tegen

Lietuvos bankas,

wijst

HET HOF (Zesde kamer),

samengesteld als volgt: A. Kumin (rapporteur), kamerpresident, I. Ziemele en S. Gervasoni, rechters,

advocaat-generaal: J. Richard de la Tour,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

– de Litouwse regering, vertegenwoordigd door V. Kazlauskaitė-Švenčionienė en E. Kurelaitytė als gemachtigden,

– de Spaanse regering, vertegenwoordigd door M. Morales Puerta als gemachtigde,

– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door C. Auvret, J. Jokubauskaitė en G. von Rintelen als gemachtigden,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 59 van richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie (PB 2015, L 141, blz. 73).

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen M, een instelling voor elektronisch geld, en de Lietuvos bankas (centrale bank van Litouwen) betreffende het besluit van deze bank om M acht afzonderlijke geldboeten op te leggen wegens acht inbreuken op de nationale wetgeving inzake de voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering.

Toepasselijke bepalingen

Unierecht

3 De overwegingen 1, 2 en 59 van richtlijn 2015/849 luiden:

„(1) Stromen illegaal geld kunnen de integriteit, de stabiliteit en de reputatie van de financiële sector aantasten en een gevaar betekenen voor de interne markt van de Unie en voor internationale ontwikkeling. Het witwassen van geld, terrorismefinanciering en de georganiseerde misdaad blijven aanzienlijke problemen die op het niveau van de Unie moeten worden aangepakt. Naast de verdere uitbouw van de strafrechtelijke benadering op het niveau van de Unie, is doelgerichte en evenwichtige preventie van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering onontbeerlijk en deze kan extra resultaten opleveren.

(2) De soliditeit, integriteit en stabiliteit van kredietinstellingen en financiële instellingen en het vertrouwen in het financiële stelsel als geheel kunnen ernstig in gevaar worden gebracht door de pogingen van criminelen en hun medeplichtigen om de herkomst van de opbrengsten van misdrijven te verhullen of rechtmatig of onrechtmatig verkregen gelden voor terroristische doeleinden te gebruiken. [...] De beoogde bescherming van de samenleving tegen criminaliteit en de beoogde bescherming van de stabiliteit en de integriteit van het financiële stelsel van de Unie moeten [...] worden afgewogen tegen de behoefte aan een regelgevingsklimaat waarin ondernemingen kunnen groeien zonder met onevenredige nalevingskosten te worden opgezadeld.

[...]

(59) Het belang van het bestrijden van witwassen en terrorismefinanciering dient de lidstaten ertoe te brengen in hun nationale recht te voorzien in doeltreffende, evenredige en afschrikkende administratieve sancties en maatregelen in geval van niet-naleving van de ter omzetting van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen. [...] Deze richtlijn moet bijgevolg voorzien in een geheel van door de lidstaten toe te passen administratieve sancties en maatregelen ten minste voor zware, herhaalde of stelselmatige inbreuken op de voorschriften betreffende cliëntenonderzoeksmaatregelen, het bewaren van gegevens, het melden van verdachte transacties en interne controles van meldingsplichtige entiteiten. Het geheel van sancties en maatregelen moet voldoende breed zijn om de lidstaten en bevoegde autoriteiten in staat te stellen rekening te houden met verschillen tussen meldingsplichtige entiteiten, met name tussen kredietinstellingen en financiële instellingen en andere meldingsplichtige entiteiten, ten aanzien van hun omvang en kenmerken en de aard van hun bedrijf. Bij de omzetting van deze richtlijn moeten de lidstaten ervoor zorgen dat bij het opleggen van administratieve sancties en maatregelen overeenkomstig deze richtlijn en van strafrechtelijke sancties overeenkomstig het nationale recht het ‚ne bis in idem’-beginsel niet wordt geschonden.”

4 Artikel 1, leden 1 en 2, van deze richtlijn bepaalt:

„1. Deze richtlijn heeft ten doel het gebruik van het financiële stelsel van de Unie voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering te voorkomen.

2. De lidstaten zorgen ervoor dat witwassen en terrorismefinanciering verboden zijn.”

5 In artikel 58, leden 1 en 2, van die richtlijn is bepaald:

„1. De lidstaten zorgen ervoor dat de meldingsplichtige entiteiten voor inbreuken op de ter omzetting van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen aansprakelijk kunnen worden gesteld overeenkomstig dit artikel en de artikelen 59 tot en met 61. De desbetreffende sancties en maatregelen zijn doeltreffend, evenredig en afschrikkend.

2. Onverminderd het recht van de lidstaten om strafrechtelijke sancties vast te stellen en op te leggen, stellen de lidstaten regels met betrekking tot administratieve sancties en maatregelen vast en zorgen zij ervoor dat hun bevoegde autoriteiten die sancties en maatregelen kunnen opleggen voor inbreuken op de nationale bepalingen ter omzetting van deze richtlijn, en zorgen zij ervoor dat deze worden toegepast.

[...]”

6 Artikel 59 van diezelfde richtlijn luidt als volgt:

„1. De lidstaten zorgen ervoor dat dit artikel ten minste van toepassing is op inbreuken van de meldingsplichtige entiteiten die ernstig, herhaald, stelselmatig, of een combinatie daarvan zijn, op de voorschriften van:

a) de artikelen 10 tot en met 24 (cliëntenonderzoek);

b) de artikelen 33, 34 en 35 (melding van verdachte transacties);

c) artikel 40 (het bewaren van bewijsstukken), en

d) de artikelen 45 en 46 (interne controles).

2. De lidstaten zorgen ervoor dat in de in lid 1 bedoelde gevallen ten minste de volgende administratieve sancties en maatregelen kunnen worden toegepast:

a) een publieke verklaring waarin de identiteit van de natuurlijke of rechtspersoon en de aard van de inbreuk worden vermeld;

b) een bevel waarin wordt gelast dat de natuurlijke of rechtspersoon het gedrag staakt en niet meer herhaalt;

c) indien een meldingsplichtige entiteit vergunningsplichtig is, de intrekking of schorsing van de vergunning;

d) een tijdelijk verbod tegen elke persoon met managementverantwoordelijkheden in een meldingsplichtige entiteit of elke voor de inbreuk verantwoordelijk geachte natuurlijke persoon, om managementfuncties bij meldingsplichtige entiteiten uit te oefenen;

e) maximale administratieve geldboeten van ten minste tweemaal het bedrag van het voordeel dat de inbreuk heeft opgeleverd, indien dat voordeel kan worden bepaald, of ten minste 1 000 000 EUR.

3. De lidstaten zorgen ervoor dat, wanneer de betrokken meldingsplichtige entiteit een kredietinstelling of een financiële instelling is, ook de volgende sancties in afwijking van lid 2, onder e), kunnen worden toegepast:

a) in het geval van een rechtspersoon, maximale administratieve geldboeten van ten minste 5 000 000 EUR of 10 % van de totale jaaromzet volgens de recentste door het leidinggevend orgaan goedgekeurde rekeningen; indien de meldingsplichtige entiteit een moederonderneming is of een dochteronderneming van een moederonderneming die een geconsolideerde jaarrekening moet opstellen overeenkomstig artikel 22 van richtlijn 2013/34/EU [van het Europees Parlement en van de Raad van 26 juni 2013 betreffende de jaarlijkse financiële overzichten, geconsolideerde financiële overzichten en aanverwante verslagen van bepaalde ondernemingsvormen, tot wijziging van richtlijn 2006/43/EG van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van [de] richtlijnen 78/660/EEG en 83/349/EEG (PB 2013, L 182, blz. 19)], is de relevante totale jaaromzet de totale jaaromzet of de daarmee overeenstemmende soort inkomsten overeenkomstig de toepasselijke jaarrekeningenrichtlijnen, volgens de recentste door het leidinggevend orgaan van de uiteindelijke moederonderneming goedgekeurde geconsolideerde jaarrekening;

b) in het geval van een natuurlijke persoon, maximale administratieve geldboeten van ten minste 5 000 000 EUR of, in de lidstaten die niet de euro als munt hebben, het overeenkomstige bedrag in de nationale valuta op 25 juni 2015.

4. De lidstaten kunnen de bevoegde autoriteiten machtigen om nog andere soorten administratieve sancties in aanvulling op de in lid 2, onder a) tot en met d), bedoelde sancties op te leggen, of om administratieve geldboeten op te leggen die hoger zijn dan de in lid 2, onder e), en lid 3 genoemde bedragen.”

7 Artikel 60 van richtlijn 2015/849 bepaalt in lid 4:

„De lidstaten zorgen ervoor dat de bevoegde autoriteiten bij de vaststelling van de aard en de omvang van administratieve sancties of maatregelen alle relevante omstandigheden in aanmerking nemen, met inbegrip van, indien van toepassing:

a) de ernst en de duur van de inbreuk;

b) de mate van verantwoordelijkheid van de voor de inbreuk verantwoordelijk geachte natuurlijke of rechtspersoon;

c) de financiële draagkracht van de voor de inbreuk verantwoordelijk geachte natuurlijke of rechtspersoon, zoals blijkt uit bijvoorbeeld de totale omzet van de voor de inbreuk verantwoordelijk geachte rechtspersoon of het jaarinkomen van de voor de inbreuk verantwoordelijk geachte natuurlijke persoon;

d) het voordeel dat de voor de inbreuk verantwoordelijk geachte natuurlijke of rechtspersoon uit de inbreuk heeft behaald, voor zover dat kan worden bepaald;

e) de verliezen die derden wegens de inbreuk hebben geleden, voor zover deze kunnen worden bepaald;

f) de mate waarin de voor de inbreuk verantwoordelijk geachte natuurlijke of rechtspersoon met de bevoegde autoriteit heeft meegewerkt;

g) eerdere inbreuken van de voor de inbreuk verantwoordelijk geachte natuurlijke of rechtspersoon.”

Litouws recht

AML/CFT-wet

8 De Lietuvos Respublikos pinigų plovimo ir teroristų finansavimo prevencijos įstatymas Nr. VIII-275 (wet van de republiek Litouwen nr. VIII-275 inzake de voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering) van 19 juni 1997 (Žin., 1997, nr. 64‑1502), in de versie zoals gewijzigd bij wet nr. XIII-1440 van 30 juni 2018 (hierna: „AML/CFT-wet”), zet richtlijn 2015/849 om in Litouws recht. Artikel 34 van deze wet bepaalt:

„1. Als ernstige inbreuk op de onderhavige wet wordt beschouwd:

1) niet-naleving van de in de artikelen 9 tot en met 15 van de onderhavige wet vastgestelde voorschriften betreffende de identificatie van de cliënt en de begunstigde;

2) niet-naleving van de in artikel 16 van de onderhavige wet vastgestelde voorschriften betreffende de melding van verdachte monetaire verrichtingen of transacties;

3) niet-naleving van de in artikel 19 van de onderhavige wet vastgestelde voorschriften betreffende het bewaren van informatie;

4) het verzuim van een financiële instelling of een andere meldingsplichtige entiteit om de in artikel 29 van de onderhavige wet bedoelde interne controleprocedures in te voeren.

2. Als stelselmatige inbreuk op de onderhavige wet wordt beschouwd:

1) ten minste drie keer een overtreding van deze wet begaan binnen een periode van één jaar na de oplegging van een sanctie wegens overtreding van deze wet;

2) wanneer gelijktijdig inbreuken worden vastgesteld op bepalingen ter voorkoming van het witwassen van geld en/of terrorismefinanciering die verschillende reeksen voorschriften omvatten:

a) de in de artikelen 9 tot en met 15 van de onderhavige wet vastgestelde voorschriften betreffende de identificatie van de cliënt en de begunstigde;

b) de in artikel 16 van de onderhavige wet vastgestelde voorschriften betreffende de melding van verdachte monetaire verrichtingen of transacties;

c) de in artikel 19 van de onderhavige wet vastgestelde voorschriften betreffende het bewaren van informatie;

d) de in artikel 29 van de onderhavige wet vastgestelde voorschriften betreffende de interne controleprocedures.”

9 Artikel 39, lid 1, van de AML/CFT-wet luidt als volgt:

„De centrale bank van Litouwen en de Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba [(Dienst Financiële Recherche, Litouwen)] kunnen aan een financiële instelling of een bijkantoor van een buitenlandse financiële instelling de volgende geldboeten opleggen:

[...]

2) 0,5 tot 10 % van de jaarlijkse bruto-inkomsten (indien het bedrag van 10 % van de jaarlijkse bruto-inkomsten hoger is dan 5 100 000 EUR) of van 2 000 tot 5 100 000 EUR (indien 10 % van de jaarlijkse bruto-inkomsten minder dan 5 100 000 EUR bedraagt) in geval van inbreuken op de onderhavige wet, wanneer de financiële instelling of het bijkantoor van een buitenlandse financiële instelling deze wet stelselmatig schendt, een ernstige inbreuk op deze wet begaat of deze herhaaldelijk schendt binnen een periode van één jaar na de oplegging van een sanctie wegens overtreding van deze wet.”

Wet betreffende de Lietuvos bankas

10 Artikel 43³ van de Lietuvos Respublikos Lietuvos banko įstatymas Nr. I-678 (wet van de Republiek Litouwen nr. I-678 betreffende de Lietuvos bankas) van 1 december 1994 (Žin., 1994, nr. 99‑1957), in de versie zoals gewijzigd bij wet nr. XIII-1854 van 20 december 2018 (hierna: „wet betreffende de Lietuvos bankas”), bepaalt in de leden 7 en 10:

„7. Bij de beslissing of een sanctie moet worden opgelegd en bij het bepalen van de concreet opgelegde sanctie(s) houdt de Lietuvos bankas rekening met:

1) de ernst en de duur van de vastgestelde inbreuk;

2) het bedrag van de inkomsten of andere vermogensvoordelen die de persoon uit de inbreuk heeft behaald, de vermeden verliezen of de veroorzaakte schade, voor zover dit kan worden bepaald;

3) de door de rechtspersoon begane fout, de vorm en de aard van de door de natuurlijke persoon begane fout en de financiële draagkracht van de persoon aan wie de sanctie wordt opgelegd;

4) eerdere inbreuken die zijn gepleegd door de persoon aan wie de sanctie wordt opgelegd en de sancties die hem daarbij zijn opgelegd, alsook zijn medewerking met de Lietuvos bankas tijdens het onderzoek;

5) verzachtende en verzwarende omstandigheden als bedoeld in de onderhavige wet en in andere wetten betreffende de financiële markten;

6) de impact van de inbreuken op de vastgestelde regelgeving en van de voorgenomen sancties (maatregelen) op de stabiliteit en het vertrouwen van de financiële markten;

7) de maatregelen die de persoon aan wie de sanctie wordt opgelegd heeft genomen om herhaling van de inbreuk in de toekomst te voorkomen;

8) alle andere omstandigheden waarin de wetten betreffende de financiële markten voorzien of die van belang zijn.

[...]

10. Wanneer de toepasselijke sanctie een geldboete is, wordt het bedrag van de concreet opgelegde geldboete in drie fasen vastgesteld, rekening houdend met het basisbedrag van de geldboete en de in de leden 7, 8 en 9 van dit artikel genoemde omstandigheden. In de eerste plaats wordt, gelet op de ernst en de duur van de vastgestelde inbreuk, het basisbedrag van de geldboete vastgesteld, dat niet hoger mag zijn dan 50 % van de maximumboete die wegens een dergelijke inbreuk kan worden opgelegd. In de tweede plaats wordt het basisbedrag van de geldboete in voorkomend geval verlaagd of verhoogd, rekening houdend met verzachtende en verzwarende omstandigheden en andere omstandigheden die ten gunste of in het nadeel van de betrokkene spelen. [...] In de derde plaats wordt het in de eerste en de tweede fase vastgestelde bedrag van de geldboete in voorkomend geval verlaagd of verhoogd, rekening houdend met de noodzaak om de evenredigheid en de afschrikkende werking van de sanctie te waarborgen en met alle andere relevante omstandigheden die nog niet in aanmerking zijn genomen in het kader van de voorgaande fasen. De toezichthoudende autoriteit stelt overeenkomstig de bepalingen van dit artikel een handeling vast waarin de regels voor de berekening van de geldboete worden vastgesteld.”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen

11 M is een instelling voor elektronisch geld die door de Lietuvos bankas is geïnspecteerd voor de periode van 1 april 2019 tot en met 31 maart 2020. Na deze inspectie heeft de Lietuvos bankas bij besluit van 13 november 2020 (hierna: „litigieus besluit”) aan M acht geldboeten opgelegd voor acht inbreuken die elk bestonden uit de schending van verschillende bepalingen van de AML/CFT-wet en van de aan financiëlemarktdeelnemers gerichte instructies ter voorkoming van het witwassen van geld en/of terrorismefinanciering. Volgens de Lietuvos bankas was elk van deze inbreuken ernstig of relatief ernstig en waren zeven van deze inbreuken ook stelselmatig in de zin van artikel 34, lid 2, punt 2, van de AML/CFT-wet.

12 Wat de door M begane stelselmatige inbreuken betreft, heeft de Lietuvos bankas geoordeeld dat deze inbreuken, ongeacht of zij bestonden uit inbreuken die onder een of meerdere van de in die bepaling genoemde reeksen voorschriften vielen, moesten worden gekwalificeerd als „afzonderlijke stelselmatige inbreuken”, waarvoor de oplegging van een geldboete voor elk van deze inbreuken gerechtvaardigd was.

13 De Lietuvos bankas heeft het bedrag van de aan M opgelegde geldboeten berekend op basis van artikel 43³ van de wet betreffende de Lietuvos bankas en de leidraad voor de berekening van de geldboeten die is vastgesteld door de raad van bestuur van de Lietuvos bankas, rekening houdend met de maximumboete als bedoeld in artikel 39, lid 1, punt 2, van de AML/CFT-wet.

14 In het kader van deze berekening heeft de Lietuvos bankas het basisbedrag van de geldboeten voor de vijf inbreuken die zij als ernstig beschouwde vastgesteld op 30 % van de maximumboete en voor de drie inbreuken die zij als relatief ernstig beschouwde op 20 % van de maximumboete. Vervolgens heeft zij verzachtende en verzwarende omstandigheden in aanmerking genomen en de beginselen van redelijkheid en billijkheid toegepast en deze basisbedragen verlaagd om te voorkomen dat de geldboeten onevenredig waren aan de jaarlijkse bruto-inkomsten van M, maar tegelijkertijd hoog genoeg om M ervan te weerhouden inbreuken te plegen in de toekomst. In die omstandigheden heeft de Lietuvos bankas aan M vijf geldboeten van 55 000 EUR opgelegd, twee geldboeten van 35 000 EUR en één geldboete van 25 000 EUR, dat wil zeggen een totaalbedrag van 370 000 EUR.

15 M heeft bij de Vilniaus apygardos administracinis teismas (bestuursrechter in eerste aanleg Vilnius, Litouwen) beroep ingesteld tegen de Lietuvos bankas tot gedeeltelijke nietigverklaring van het litigieuze besluit, waarbij hij ook een verzoek om een rechterlijk bevel heeft ingediend. Ter ondersteuning van dit beroep heeft M met name aangevoerd dat de Lietuvos bankas niet verschillende „afzonderlijke stelselmatige inbreuken” op de AML/CFT-wet kon vaststellen, maar slechts „één enkele stelselmatige inbreuk” op die wet, en zij haar bijgevolg slechts één geldboete kon opleggen.

16 Bij vonnis van 21 september 2021 heeft deze rechter dit beroep gedeeltelijk toegewezen en het totale bedrag van de aan M opgelegde geldboeten verlaagd tot 200 000 EUR. Die rechter heeft evenwel het argument van M dat er sprake was van „één enkele stelselmatige inbreuk” op de AML/CFT-wet verworpen.

17 M heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (hoogste bestuursrechter, Litouwen), de verwijzende rechter, strekkende tot, ten eerste, vernietiging van dat vonnis voor zover daarbij het in punt 15 van het onderhavige arrest vermelde beroep gedeeltelijk was verworpen, en, ten tweede, toewijzing van dit beroep in zijn geheel. Ook de Lietuvos bankas heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld, strekkende tot vernietiging ervan en tot volledige verwerping van dat beroep.

18 M stelt dat artikel 34 van de AML/CFT-wet zowel in „ernstige inbreuken” als in „stelselmatige inbreuken” voorziet. Wanneer er sprake is van verschillende ernstige inbreuken moet dit volgens haar leiden tot de vaststelling van „één enkele stelselmatige inbreuk” waarvoor bijgevolg slechts één enkele geldboete kan worden opgelegd en waarvan het maximumbedrag is vastgesteld in die wet. Overigens worden volgens de letterlijke uitlegging van dat artikel 34 schendingen die betrekking hebben op eenzelfde reeks voorschriften, als één ernstige inbreuk beschouwd. Bovendien betoogt M dat de Lietuvos bankas het ne-bis-in-idembeginsel heeft geschonden door niet „één enkele stelselmatige inbreuk” vast te stellen en door haar verschillende geldboeten op te leggen, terwijl de vastgestelde schendingen betrekking hadden op de niet-naleving van soortgelijke voorschriften.

19 De Lietuvos bankas beoogt onder verwijzing naar artikel 39, lid 1, punt 2, van de AML/CFT-wet dat de wetgever weliswaar heeft willen voorzien in de mogelijkheid om een geldboete op te leggen aan een financiële instelling wanneer deze ten minste één ernstige inbreuk op deze wet heeft begaan, maar dat er geen vergelijkbare regel bestaat voor stelselmatige inbreuken, zodat een inbreuk slechts als stelselmatig kan worden aangemerkt indien er ook nog andere inbreuken op de die wet zijn vastgesteld, zoals artikel 34, lid 2, ervan preciseert. Indien verschillende ernstige inbreuken inzake het witwassen van geld en terrorismefinanciering als „één enkele ernstige inbreuk” of als „één enkele stelselmatige inbreuk” zouden worden gekwalificeerd, zou bovendien worden ingegaan tegen de doelstellingen van richtlijn 2015/849, namelijk het verminderen van de bedreigingen op dit gebied en de negatieve gevolgen ervan voor de economie en het financiële stelsel binnen de Unie. Een dergelijke kwalificatie zou de financiëlemarktdeelnemers namelijk aanmoedigen om ernstige en stelselmatige schendingen op dit gebied te begaan. Overigens zou daardoor de geldboete niet kunnen worden geïndividualiseerd op basis van de duur en de ernst van elke inbreuk en deze andere omstandigheden waarin deze werd begaan, hetgeen afbreuk zou doen aan de uitoefening door de betrokkene van zijn rechten van verdediging.

20 De verwijzende rechter is van oordeel dat de onderhavige zaak de vraag betreft of artikel 59 van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan, wanneer de bevoegde autoriteit van een lidstaat tijdens een en dezelfde controle verschillende inbreuken vaststelt op de in artikel 59, lid 1, onder a) tot en met d), van deze richtlijn genoemde voorschriften die onder dezelfde reeks of tot verschillende reeksen voorschriften vallen, elk van deze inbreuken als een „afzonderlijke stelselmatige inbreuk” wordt gekwalificeerd waarvoor een afzonderlijke geldboete kan worden opgelegd, die wordt berekend met inachtneming van de maximumboete waarin de nationale wet tot omzetting van die richtlijn voorziet.

21 Deze rechter merkt op dat artikel 59, lid 1, van richtlijn 2015/849, anders dan artikel 34, lid 2, punt 2, van de AML/CFT-wet, bepaalt dat, om van een stelselmatige inbreuk te kunnen gewagen, inbreuken op verschillende in laatstgenoemde bepaling genoemde reeksen voorschriften moeten worden vastgesteld. In casu heeft de Lietuvos bankas bij het litigieuze besluit afzonderlijke stelselmatige inbreuken vastgesteld, zowel voor inbreuken die onder één enkele reeks als voor inbreuken die onder verschillende reeksen voorschriften vallen. De verwijzende rechter betwijfelt of een nationale regeling op grond waarvan een dergelijk besluit kan worden vastgesteld, verenigbaar is met voornoemd artikel 59. Wanneer een dergelijke nationale regeling niet in overeenstemming is met dat artikel, moet worden onderzocht aan de hand van welke criteria moet worden bepaald of een inbreuk stelselmatig is in de zin van dat artikel. De verwijzende rechter vraagt zich daarnaast ook af of artikel 39, lid 1, punt 2, van de AML/CFT-wet, voor zover het voorziet in de mogelijkheid om een geldboete op te leggen voor „een ernstige inbreuk op [deze] wet”, bedoeld artikel 59, lid 1, dat betrekking heeft op inbreuken die „ernstig, herhaald, stelselmatig, of een combinatie daarvan zijn”, correct heeft omgezet.

22 De verwijzende rechter merkt ook op dat het begrip „stelselmatige of ernstige inbreuk” niet gedetailleerd is gedefinieerd in richtlijn 2015/849. Hij wijst er tevens op dat uit artikel 5 en artikel 59, lid 4, van deze richtlijn blijkt dat de lidstaten over een zekere speelruimte beschikken om strengere bepalingen vast te stellen binnen de door het Unierecht gestelde grenzen. Volgens de verwijzende rechter kunnen de artikelen 5 en 59 echter niet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten de bevoegdheid hebben om nationale regelingen of bepalingen vast te stellen op grond waarvan de bevoegde autoriteit van een lidstaat een afzonderlijke geldboete kan opleggen voor elke inbreuk op de in deze richtlijn neergelegde voorschriften die wordt vastgesteld tijdens een en dezelfde controle.

23 De verwijzende rechter is van oordeel dat, wanneer het gaat om inbreuken waarnaar artikel 59, lid 1, van richtlijn 2015/849 verwijst, één enkele administratieve geldboete moet worden opgelegd, waarvan het maximumbedrag is vastgesteld in artikel 59, lid 3, onder a), van deze richtlijn. Indien afzonderlijke geldboeten zouden kunnen worden opgelegd voor elk van de in artikel 59, lid 1, van die richtlijn bedoelde inbreuken die gelijktijdig zijn vastgesteld, zou het totale maximumbedrag van de tegelijkertijd opgelegde geldboeten namelijk aanzienlijk hoger kunnen zijn dan de maximumboete waarin artikel 59, lid 3, onder a), voorziet, hetgeen afbreuk zou kunnen doen aan het rechtszekerheids- en het evenredigheidsbeginsel.

24 Tegen deze achtergrond heeft de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

„1) Moet artikel 59 van richtlijn 2015/849 aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan, indien de bevoegde nationale instantie tijdens één enkele [controle] een aantal inbreuken op verschillende reeksen voorschriften van artikel 59, lid 1, onder a) tot en met d), van [die richtlijn] vaststelt, elk van deze inbreuken als een afzonderlijke stelselmatige inbreuk wordt beschouwd en voor elk van die inbreuken een afzonderlijke geldboete wordt opgelegd, rekening houdend met de maximumboete die in de nationale wetgeving tot uitvoering van [die richtlijn] is vastgesteld?

2) Moet artikel 59 van richtlijn 2015/849 aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling op grond waarvan, indien de bevoegde nationale instantie tijdens één enkele [controle] een aantal inbreuken op dezelfde reeks voorschriften van artikel 59, lid 1, onder a) tot en met d), van [die richtlijn] vaststelt, elk van deze inbreuken als een afzonderlijke stelselmatige inbreuk wordt beschouwd en voor elk van die inbreuken een afzonderlijke geldboete wordt opgelegd, rekening houdend met de maximumboete die in de nationale wetgeving tot uitvoering van [die richtlijn] is vastgesteld?

3) Indien ten minste één van de bovenstaande vragen bevestigend wordt beantwoord, welke criteria moeten dan in aanmerking worden genomen om te bepalen of een inbreuk in de zin van artikel 59 van richtlijn 2015/849 stelselmatig is?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

Eerste en tweede vraag

25 Met zijn eerste en tweede vraag, die samen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 59 van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling of praktijk op grond waarvan elk van de „stelselmatige inbreuken” op de in lid 1 van dat artikel genoemde voorschriften die door de bevoegde autoriteit van een lidstaat tijdens een en dezelfde controle is vastgesteld, moet worden gekwalificeerd als een „afzonderlijke stelselmatige inbreuk” waarvoor een afzonderlijke geldboete kan worden opgelegd en waarvan het bedrag wordt vastgesteld op basis van het maximumbedrag van de financiële sanctie die krachtens die nationale regeling of praktijk kan worden opgelegd.

26 Vooraf moet worden opgemerkt dat deze vragen geen betrekking hebben op de vraag of elk van de acht in het hoofdgeding aan de orde zijnde inbreuken, afzonderlijk beschouwd, onder het begrip „stelselmatige inbreuk” in de zin van artikel 59, lid 1, van richtlijn 2015/849 valt, maar op de vraag of deze bepaling zich ertegen verzet dat elk van de inbreuken die onder dit begrip valt, als „afzonderlijke stelselmatige inbreuk” wordt gekwalificeerd wanneer deze alle tijdens een en dezelfde controle zijn vastgesteld, en of het in die context doorslaggevend is dat deze inbreuken zijn gepleegd in strijd met de voorschriften die onder een of meer van de punten a) tot en met d) van die bepaling vallen.

Uitlegging van artikel 59 van richtlijn 2015/849

27 Volgens vaste rechtspraak dient bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arresten van 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punt 12, en 18 april 2024, Citadeles nekustamie īpašumi, C‑22/23, EU:C:2024:327, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

28 In de eerste plaats bepaalt artikel 59, lid 1, van richtlijn 2015/849 dat „[d]e lidstaten [ervoor zorgen] dat dit artikel ten minste van toepassing is op inbreuken van de meldingsplichtige entiteiten die ernstig, herhaald, stelselmatig, of een combinatie daarvan zijn, op de voorschriften van: a) de artikelen 10 tot en met 24 (cliëntenonderzoek); b) de artikelen 33, 34 en 35 (melding van verdachte transacties); c) artikel 40 (het bewaren van bewijsstukken), en d) de artikelen 45 en 46 (interne controles).” Daarnaast voorziet artikel 59, leden 2 en 3, van deze richtlijn in de administratieve sancties en maatregelen die de bevoegde autoriteit van een lidstaat ten minste moet kunnen toepassen in de in dat lid 1 bedoelde gevallen.

29 In dit verband blijkt allereerst uit het gebruik van de uitdrukking „ten minste” in artikel 59, leden 1 tot en met 3, van richtlijn 2015/849 dat deze richtlijn slechts een minimale harmonisatie tot stand brengt, zowel wat betreft de inbreuken die moeten worden bestraft als wat betreft de sancties die door de lidstaten moeten worden opgelegd. Deze uitlegging wordt bevestigd door het feit dat de lidstaten overeenkomstig artikel 59, lid 4, van die richtlijn de bevoegde autoriteiten kunnen machtigen om nog andere administratieve sancties op te leggen in aanvulling op de in dat artikel genoemde sancties of om administratieve geldboeten op te leggen die hoger zijn dan de in dit artikel genoemde bedragen (arrest van 2 maart 2023, PrivatBank e.a., C‑78/21, EU:C:2023:137, punt 65).

30 Vervolgens moet worden benadrukt dat richtlijn 2015/849 het begrip „stelselmatige inbreuk” niet definieert. Bovendien moet worden vastgesteld, zoals de Europese Commissie heeft gedaan, dat het feit dat de in deze richtlijn vastgestelde voorschriften samen worden genoemd in artikel 59, lid 1, ervan, geen enkele aanwijzing verschaft over de vraag onder welke voorwaarden kan worden geconstateerd dat het om „afzonderlijke stelselmatige inbreuken” gaat. De in de punten a), b), c) en d) van die bepaling opgesomde inbreuken hebben immers betrekking op een of meer artikelen die respectievelijk onder de hoofdstukken II, IV, V en VI van die richtlijn vallen, zodat deze opsomming uitsluitend de structuur ervan weerspiegelt.

31 Ten slotte is er, anders dan de verwijzende rechter en M betogen, geen reden om alle „stelselmatige inbreuken” en „ernstige inbreuken” in de zin van artikel 59, lid 1, van richtlijn 2015/849 die door de bevoegde autoriteit van een lidstaat tijdens een en dezelfde controle zijn vastgesteld, te herkwalificeren als „één enkele stelselmatige inbreuk”. Een dergelijke uitlegging vindt immers geen steun in de bewoordingen van deze bepaling. Bovendien kan op grond van het gebruik van de woorden „een combinatie daarvan” in die bepaling worden aangenomen dat een inbreuk zowel „stelselmatig” als „ernstig” kan zijn.

32 Wat in de tweede plaats de context van artikel 59 van richtlijn 2015/849 betreft, moet worden opgemerkt dat volgens artikel 60, lid 4, van deze richtlijn „[d]e lidstaten [ervoor zorgen] dat de bevoegde autoriteiten bij de vaststelling van de aard en de omvang van administratieve sancties of maatregelen alle relevante omstandigheden in aanmerking nemen”. Volgens laatstgenoemde bepaling vallen onder deze relevante omstandigheden met name de ernst en de duur van de inbreuk, de verliezen die derden hebben geleden, de mate van verantwoordelijkheid en medewerking, alsook het voordeel dat uit de inbreuk is gehaald en eerdere inbreuken van de voor de inbreuk verantwoordelijk geachte natuurlijke of rechtspersoon.

33 Een nationale regeling of praktijk op grond waarvan elk van de inbreuken die onder het begrip „stelselmatige inbreuk” in de zin van artikel 59, lid 1, van richtlijn 2015/849 valt en die tijdens een en dezelfde controle is vastgesteld, wordt aangemerkt als een „afzonderlijke stelselmatige inbreuk”, biedt de betrokken lidstaat de mogelijkheid om meer rekening te houden met al deze relevante omstandigheden dan het geval zou zijn bij een nationale regeling op grond waarvan deze inbreuken, samen beschouwd, als „één enkele stelselmatige inbreuk” moeten worden aangemerkt.

34 Bovendien beschikken de lidstaten bij de omzetting van richtlijn 2015/849 over een ruime beoordelingsmarge met betrekking tot de vraag hoe de verplichting om te voorzien in sancties en administratieve maatregelen voor inbreuken op de in deze richtlijn vastgestelde voorschriften het beste kan worden nagekomen (zie naar analogie arrest van 17 november 2022, Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, punt 45).

35 In de derde plaats wordt de letterlijke en contextuele uitlegging die uit de punten 29 en 32 tot en met 34 van het onderhavige arrest naar voren komt, bevestigd door de teleologische uitlegging van richtlijn 2015/849, die, zoals blijkt uit de titel en artikel 1, leden 1 en 2, ervan, tot doel heeft het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering te voorkomen. Meer bepaald hebben de bepalingen van richtlijn 2015/849 tot doel om, volgens een op risico gebaseerde benadering, een geheel van preventieve en afschrikkende maatregelen vast te stellen waarmee het witwassen van geld en terrorismefinanciering doeltreffend kunnen worden bestreden, teneinde – zoals overweging 1 van deze richtlijn aangeeft – te voorkomen dat illegale geldstromen de integriteit, de stabiliteit en de reputatie van de financiële sector kunnen aantasten en een gevaar kunnen betekenen voor de interne markt van de Unie en voor de internationale ontwikkeling (arrest van 5 december 2024, MISTRAL TRANS, C‑3/24, EU:C:2024:999, punten 25 en 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

36 Richtlijn 2015/849 brengt daartoe een minimumharmonisatie tot stand, zowel met betrekking tot de te bestraffen inbreuken op de in deze richtlijn neergelegde voorschriften als met betrekking tot de door de lidstaten op te leggen sancties (zie in die zin arrest van 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punt 44).

37 Gelet op een en ander moet artikel 59 van richtlijn 2015/849 aldus worden uitgelegd dat de lidstaten weliswaar ten minste de in lid 1 van dat artikel genoemde inbreuken moeten bestraffen door op zijn minst te voorzien in de administratieve sancties en maatregelen die in de leden 2 en 3 ervan worden opgesomd, maar dat zij ook andere sancties en maatregelen kunnen vaststellen, daaronder begrepen voor andere dan de in lid 1 genoemde inbreuken, aangezien artikel 59 slechts een minimale harmonisatie tot stand brengt.

38 Aldus verzet richtlijn 2015/849 zich in beginsel niet tegen een nationale regeling of praktijk op grond waarvan elke inbreuk van stelselmatige aard die tijdens een en dezelfde controle is vastgesteld, wordt gekwalificeerd als een „afzonderlijke stelselmatige inbreuk” waarvoor een afzonderlijke geldboete kan worden opgelegd.

Eerbiediging van de algemene beginselen van het Unierecht

39 In het kader van de bij artikel 59 van richtlijn 2015/849 aan de lidstaten toegekende beoordelingsmarge moeten zij hun bevoegdheden uitoefenen met inachtneming van het Unierecht en de algemene beginselen ervan, en in het bijzonder met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, het ne-bis-in-idembeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel, dat vereist dat deze sancties doeltreffend en afschrikkend zijn (zie naar analogie arrest van 17 november 2022, Rodl & Partner, C‑562/20, EU:C:2022:883, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

40 Dat gegeven blijkt ook uit de bewoordingen van overweging 59 en artikel 58, lid 1, van richtlijn 2015/849, op grond waarvan de lidstaten moeten voorzien in doeltreffende, evenredige en afschrikkende administratieve sancties en maatregelen.

– Doeltreffendheidsbeginsel

41 Wat het doeltreffendheidsbeginsel betreft, mag volgens vaste rechtspraak de toepasselijke nationale regeling de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, punt 137 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

42 In dit verband zij eraan herinnerd dat het doeltreffendheidsvereiste zich noodzakelijkerwijs uitstrekt tot zowel de strafvervolging en de bestraffing van inbreuken waardoor de integriteit, de stabiliteit en de reputatie van het financiële stelsel van de Unie worden geschaad, hetgeen richtlijn 2015/849 beoogt te voorkomen, zoals blijkt uit artikel 1, lid 1, van deze richtlijn juncto de overwegingen 1 en 2 ervan, als de toepassing van de opgelegde straffen, aangezien sancties niet doeltreffend en afschrikkend kunnen zijn indien zij niet op doeltreffende wijze ten uitvoer worden gelegd. In deze context staat het aan de nationale wetgever om te waarborgen dat de procedurele regeling die van toepassing is op de vervolging en de bestraffing van deze inbreuken niet aldus is opgesteld dat deze, om redenen inherent aan die regeling, een stelselmatig risico inhoudt dat dergelijke strafbare feiten onbestraft blijven (zie naar analogie arrest van 21 december 2021, Euro Box Promotion e.a., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 en C‑840/19, EU:C:2021:1034, punten 192 en 193).

43 Een maatregel is doeltreffend en afschrikkend wanneer hij de betrokken deelnemers ertoe aanzet sancties te vermijden en, ingeval een geldboete is opgelegd, die geldboete zo spoedig mogelijk te betalen (zie in die zin arrest van 19 oktober 2016, EL-EM-2001, C‑501/14, EU:C:2016:777, punt 47).

44 In de onderhavige zaak moet worden vastgesteld dat een nationale regeling of praktijk op grond waarvan elk van de inbreuken van stelselmatige aard die tijdens een en dezelfde controle wordt vastgesteld, wordt aangemerkt als een „afzonderlijke stelselmatige inbreuk” waarvoor een afzonderlijke geldboete kan worden opgelegd, de betrokken deelnemers ertoe aanzet sancties te vermijden en een systeemrisico van straffeloosheid voorkomt doordat een dergelijke regeling of praktijk de betrokken deelnemers die een dergelijke inbreuk hebben gepleegd, ontmoedigt om meer inbreuken te plegen. De in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling of praktijk lijkt dan ook, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, in overeenstemming te zijn met het doeltreffendheidsbeginsel.

– Evenredigheidsbeginsel

45 Wat het evenredigheidsbeginsel betreft, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de administratieve of repressieve maatregelen die krachtens de nationale wettelijke regeling in kwestie zijn toegestaan, niet buiten de grenzen mogen treden van wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met die wettelijke regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer er een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich meebrengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelen. In het bijzonder dient de strengheid van de opgelegde sancties in verhouding te staan tot de ernst van de feiten die zij strafbaar wensen te stellen. De sancties moeten met name een reële afschrikkende werking hebben en tegelijkertijd het algemene evenredigheidsbeginsel eerbiedigen (arresten van 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punten 99 en 100, en 21 november 2024, Еkоstroy, C‑61/23, EU:C:2024:974, punten 43 en 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

46 Bovendien moet het evenredigheidsbeginsel niet alleen in acht worden genomen bij de vaststelling van de constitutieve bestanddelen van een inbreuk, maar ook bij de vaststelling van de regels inzake de hoogte van de geldboeten en bij de beoordeling van de factoren die in aanmerking kunnen worden genomen om de geldboete te bepalen (arrest van 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punt 98 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

47 Hoewel het in laatste instantie toekomt aan de nationale rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om de feiten te beoordelen en de nationale wetgeving uit te leggen, om te bepalen of in de betrokken zaak aan deze vereisten is voldaan, is het Hof in het kader van een prejudiciële verwijzing op basis van het dossier van het hoofdgeding en van de bij het Hof ingediende schriftelijke en mondelinge opmerkingen bevoegd om de verwijzende rechter nuttige aanwijzingen te verschaffen die hem in staat stellen het bij hem aanhangige geding te beslechten (arrest van 2 maart 2023, PrivatBank e.a., C‑78/21, EU:C:2023:137, punt 71 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

48 In casu heeft de AML/CFT-wet, waarbij richtlijn 2015/849 is omgezet, zoals blijkt uit de titel ervan, tot doel het witwassen van geld en terrorismefinanciering te voorkomen. Daartoe definieert artikel 34, lid 2, van deze wet het begrip „stelselmatige inbreuk” op die wet en bepaalt artikel 39, lid 1, punt 2, ervan het bedrag van de geldboeten die kunnen worden opgelegd wanneer een dergelijke stelselmatige inbreuk is vastgesteld. Volgens de door de verwijzende rechter verstrekte informatie moet krachtens de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling of praktijk elk van de stelselmatige inbreuken op dezelfde wet die door de bevoegde autoriteit tijdens een en dezelfde controle wordt vastgesteld, worden aangemerkt als een „afzonderlijke stelselmatige inbreuk” waarvoor een afzonderlijke geldboete kan worden opgelegd en waarvan het bedrag wordt vastgesteld met inachtneming van het maximumbedrag waarin deze regeling voorziet.

49 Wat ten eerste de vraag betreft of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling of praktijk geschikt is om de verwezenlijking van de nagestreefde doelen te waarborgen, dient in herinnering te worden gebracht, ten eerste, dat een nationale regeling geschikt is om de verwezenlijking van de aangevoerde doelstelling te waarborgen wanneer zij daadwerkelijk op coherente en stelselmatige wijze bijdraagt tot het bereiken van die doelstelling, en, ten tweede, dat een nationale regeling die, zoals hier het geval is, tot doel heeft om het witwassen van geld en terrorismefinanciering te voorkomen geschikt moet worden geacht om de verwezenlijking van de aldus ingeroepen preventieve doelstelling te waarborgen wanneer zij ertoe bijdraagt het risico van witwassen van geld en terrorismefinanciering te verlagen (arrest van 2 maart 2023, PrivatBank e.a., C‑78/21, EU:C:2023:137, punten 72 en 73 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

50 De bepalingen van richtlijn 2015/849, die preventief van aard zijn, hebben tot doel om aan de hand van een op risico gebaseerde benadering een geheel van preventieve en afschrikkende maatregelen vast te stellen waarmee het witwassen van geld en terrorismefinanciering doeltreffend kunnen worden bestreden, teneinde te voorkomen dat stromen illegaal geld de integriteit, de stabiliteit en de reputatie van de financiële sector kunnen aantasten en een gevaar voor de interne markt van de Unie en voor de internationale ontwikkeling kunnen betekenen, zoals blijkt uit overweging 1 van deze richtlijn (arrest van 2 maart 2023, PrivatBank e.a., C‑78/21, EU:C:2023:137, punt 75).

51 Tot die preventieve en afschrikkende maatregelen waarmee het witwassen van geld en terrorismefinanciering doeltreffend kunnen worden bestreden, behoren de in artikel 59 van richtlijn 2015/849 genoemde maatregelen, op grond waarvan de lidstaten ten minste de in lid 1 van dit artikel genoemde inbreuken moeten bestraffen en daartoe ten minste moeten voorzien in de in de leden 2 en 3 van dat artikel bedoelde sancties. Deze bepalingen zijn in Litouws recht omgezet bij artikel 34 en artikel 39, lid 1, punt 2, van de AML/CFT-wet.

52 Bijgevolg blijkt een nationale regeling of praktijk als die welke aan de orde is in het hoofdgeding geschikt te zijn om de daarmee nagestreefde legitieme doelstellingen inzake de voorkoming van het witwassen van geld en terrorismefinanciering, te verwezenlijken.

53 Wat ten tweede de vraag betreft of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling of praktijk noodzakelijk is, moet worden vastgesteld dat het gestelde vereiste dat elk van de stelselmatige inbreuken op de AML/CFT-wet die door de bevoegde autoriteit tijdens een en dezelfde controle wordt vastgesteld, op zich wordt gekwalificeerd als een „afzonderlijke stelselmatige inbreuk” waarvoor een afzonderlijke geldboete kan worden opgelegd, op zich niet verder gaat dan noodzakelijk is om het door die regeling of praktijk nagestreefde doel te bereiken.

54 Teneinde het witwassen van geld en terrorismefinanciering te voorkomen moeten de betrokken deelnemers die inbreuk hebben gemaakt op de AML/CFT-wet er immers van worden weerhouden om in de toekomst nieuwe inbreuken op die wet te begaan. Daartoe is het noodzakelijk dat wordt bepaald dat wanneer tijdens een en dezelfde controle meerdere inbreuken op deze wet worden vastgesteld, aan deze deelnemers ofwel een zwaardere sanctie dan voor één enkele inbreuk kan worden opgelegd, ofwel, zoals blijkt uit punt 44 van het onderhavige arrest, voor elk van de begane inbreuken een afzonderlijke sanctie kan worden opgelegd.

55 Ook al lijkt een financiële sanctie minder streng te zijn dan de intrekking of schorsing van de vergunning als bedoeld in artikel 59, lid 2, onder c), van richtlijn 2015/849 (zie in die zin arrest van 2 maart 2023, PrivatBank e.a., C‑78/21, EU:C:2023:137, punt 90), het staat aan de verwijzende rechter om zich ervan te vergewissen dat in een situatie waarin tijdens een en dezelfde controle door de bevoegde autoriteit meerdere stelselmatige inbreuken worden vastgesteld, de vaststelling van het bedrag van de geldboete voor elk van deze inbreuken, overeenkomstig de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling of praktijk en rekening houdend met hetzelfde minimum- en maximumbedrag als in geval van één enkele stelselmatige inbreuk, niet verder gaat dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de nagestreefde doelen.

56 Dat geldboeten, die elk niet lager mogen zijn dan het in artikel 39, lid 1, punt 2, van de AML/CFT-wet vastgestelde minimumbedrag, kunnen worden gecumuleerd, waarbij als enige beperking geldt dat het bedrag ervan niet hoger is dan het maximumbedrag waarin deze bepaling voorziet, vermenigvuldigd met het aantal opgelegde geldboeten, kan er in een dergelijke situatie namelijk toe leiden dat aanzienlijke financiële sancties worden opgelegd die meerdere miljoenen euro’s kunnen bedragen.

57 Hoewel dergelijke kenmerken betreffende de berekening van geldboeten die worden opgelegd om meerdere stelselmatige inbreuken te bestraffen die tijdens een en dezelfde controle zijn vastgesteld, afzonderlijk beschouwd niet noodzakelijkerwijs verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doelstellingen die met de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling of praktijk worden nagestreefd, kan de combinatie van deze verschillende kenmerken, in het bijzonder de mogelijkheid om geldboeten die niet lager mogen zijn dan een vooraf bepaald bedrag te cumuleren met als enige beperking niet het bedrag te overschrijden dat overeenkomt met meerdere malen het maximumbedrag dat voor elk van deze geldboeten is vastgesteld, niettemin in strijd zijn met dit vereiste [zie in die zin arresten van 12 september 2019, Maksimovic e.a., C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 en C‑148/18, EU:C:2019:723, punten 42, 47 en 48, en 8 maart 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Rechtstreekse werking), C‑205/20, EU:C:2022:168, punten 40 en 41].

58 Daarbij zij er evenwel op gewezen dat uit artikel 43³, lid 10, van de wet betreffende de Lietuvos bankas blijkt dat het bedrag van de geldboete in voorkomend geval wordt verlaagd of verhoogd, rekening houdend met de noodzaak om de evenredigheid van de sanctie te waarborgen. De Lietuvos bankas lijkt dus over een beoordelingsmarge te beschikken op grond waarvan zij financiële sancties op zodanige wijze kan vaststellen dat deze niet verder gaan dan noodzakelijk is om het witwassen van geld en terrorismefinanciering te voorkomen. Het staat echter aan de verwijzende rechter om dit na te gaan met betrekking tot dit concrete geval.

59 Wat ten derde de vraag betreft of de sancties in verhouding staan tot de ernst van de vastgestelde inbreuken, zij eraan herinnerd dat indien de nationale wettelijke regeling een cumulatie van sancties omvat, zoals een cumulatie van verschillende financiële sancties, de bevoegde autoriteiten verplicht zijn zich ervan te vergewissen dat de zwaarte van het geheel van de opgelegde sancties de ernst van de vastgestelde inbreuk niet te boven gaat, omdat anders het evenredigheidsbeginsel wordt geschonden. Bovendien vereist dit beginsel dat zowel bij het vaststellen van de sanctie als bij het bepalen van de hoogte van de boete rekening wordt gehouden met de omstandigheden van het concrete geval [zie in die zin arrest van 19 oktober 2023, G. ST. T. (Evenredigheid van de straf in geval van namaak), C‑655/21, EU:C:2023:791, punten 66 en 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

60 Bij de beoordeling van de evenredigheid van de sancties moet ook rekening worden gehouden met de mogelijkheid die de nationale rechter heeft om de kwalificatie in de door de bevoegde autoriteit van een lidstaat vastgestelde handeling te wijzigen – hetgeen tot de oplegging van een minder strenge sanctie kan leiden – en met de mogelijkheid om de sanctie aan te passen aan de ernst van de vastgestelde inbreuk [zie in die zin arrest van 19 oktober 2023, G. ST. T. (Evenredigheid van de straf in geval van namaak), C‑655/21, EU:C:2023:791, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak].

61 In casu bepaalt artikel 43³, leden 7 en 10, van de wet betreffende Lietuvos bankas dat bij de vaststelling van een sanctie en het bedrag van de geldboete rekening moet worden gehouden met de individuele omstandigheden van het concrete geval en met de noodzaak om de evenredigheid van de sancties te waarborgen. De Lietuvos bankas heeft, zoals blijkt uit punt 14 van het onderhavige arrest, rekening gehouden met deze omstandigheden en het basisbedrag van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde geldboeten verlaagd omdat zij onevenredig waren aan de jaarlijkse bruto-inkomsten van M.

62 Bovendien stellen artikel 59, lid 2, onder e), en artikel 59, lid 3, van richtlijn 2015/849 geen bovengrens maar een drempel vast voor het maximumbedrag van de geldboeten die de lidstaten moeten kunnen opleggen. Dit neemt niet weg dat het aan de verwijzende rechter staat om na te gaan of het geheel van de in casu aan M opgelegde sancties niet zwaarder is dan de ernst van de vastgestelde inbreuken rechtvaardigt.

63 Gelet op een en ander lijkt de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling of praktijk weliswaar in overeenstemming te zijn met het evenredigheidsbeginsel, maar staat het niettemin aan de verwijzende rechter om zich er in de onderhavige zaak van te vergewissen dat, ten eerste, de door de Lietuvos bankas aan M opgelegde sancties niet verder gaan dan noodzakelijk is om het witwassen van geld en terrorismefinanciering te voorkomen en, ten tweede, dat de strengheid van deze sancties in verhouding staat tot de ernst van de inbreuken die zij beogen te voorkomen.

– Ne-bis-in-idembeginsel

64 Met betrekking tot het ne-bis-in-idembeginsel, waarvan de toepasselijkheid moet worden nagegaan door de verwijzende rechter (zie in die zin arrest van 14 september 2023, Volkswagen Group Italia en Volkswagen Aktiengesellschaft, C‑27/22, EU:C:2023:663, punt 46), zij eraan herinnerd dat dit beginsel zich verzet tegen zowel de cumulatie van vervolgingsmaatregelen als de cumulatie van sancties die een strafrechtelijk karakter hebben in de zin van artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), voor dezelfde feiten en ten aanzien van dezelfde persoon. Voor de toepassing van dit beginsel moet zijn voldaan aan twee voorwaarden, te weten dat er sprake is van een eerdere onherroepelijke beslissing („bis”) en dat de eerdere beslissing en de latere vervolgingsmaatregelen of beslissingen betrekking hebben op dezelfde feiten („idem”) (arrest van 25 januari 2024, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova, C‑58/22, EU:C:2024:70, punten 46 en 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

65 Wat de voorwaarde „bis” betreft, moet ten eerste de strafvordering overeenkomstig het nationale recht definitief zijn vervallen en ten tweede de betreffende beslissing zijn gegeven nadat de zaak in kwestie ten gronde is beoordeeld, opdat een persoon kan worden geacht in verband met de hem ten laste gelegde feiten „onherroepelijk [te zijn] vrijgesproken of veroordeeld” in de zin van artikel 50 van het Handvest (arrest van 25 januari 2024, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova, C‑58/22, EU:C:2024:70, punten 48 en 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

66 Uit vaste rechtspraak volgt dat de toepassing van artikel 50 van het Handvest niet is beperkt tot uitsluitend vervolgingsmaatregelen en sancties die naar nationaal recht als „strafrechtelijk” worden aangemerkt, maar ook ziet – ongeacht die kwalificatie ervan naar nationaal recht – op vervolgingsmaatregelen en sancties die wegens de aard van de inbreuk of de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd, als strafrechtelijk moeten worden beschouwd (arrest van 30 januari 2025, Engie România, C‑205/23, EU:C:2025:43, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

67 Wat de voorwaarde „idem” betreft, moet eraan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof het relevante criterium om te beoordelen of er sprake is van een en hetzelfde strafbare feit in de zin van artikel 50 van het Handvest, de vraag betreft of de materiële feiten dezelfde zijn, in die zin dat er sprake is van een geheel van concrete omstandigheden die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn en die hebben geleid tot de vrijspraak of onherroepelijke veroordeling van de betrokkene. Krachtens dat artikel is het dus verboden om voor dezelfde feiten meerdere sancties van strafrechtelijke aard op te leggen die voortvloeien uit verschillende met het oog daarop gevoerde procedures (arrest van 25 januari 2024, Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Craiova, C‑58/22, EU:C:2024:70, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Daarentegen vindt het ne-bis-in-idembeginsel geen toepassing wanneer de feiten in kwestie niet dezelfde maar slechts soortgelijk zijn (arrest van 22 maart 2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, punt 36).

68 Om te bepalen of er sprake is van een dergelijk geheel van concrete omstandigheden, moeten de bevoegde nationale rechterlijke instanties nagaan of de materiële feiten in deze verschillende procedures een geheel van feiten vormen die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn naar tijd en naar plaats en wat het voorwerp ervan betreft (arrest van 14 september 2023, Bezirkshauptmannschaft Feldkirch, C‑55/22, EU:C:2023:670, punt 57 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

69 Anders dan M stelt, bevat het dossier waarover het Hof beschikt geen enkel element op grond waarvan kan worden geoordeeld dat het ne-bis-in-idembeginsel in casu is geschonden. Hoewel weliswaar niet bij voorbaat kan worden uitgesloten dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde geldboeten wegens de zwaarte ervan kunnen worden geacht strafrechtelijk van aard te zijn – aangezien artikel 58, lid 2, van richtlijn 2015/849 de lidstaten de mogelijkheid biedt om strafrechtelijke sancties vast te stellen en op te leggen –, moet echter ten eerste worden vastgesteld dat uit dit dossier niet blijkt dat aan M geldboeten zijn opgelegd bij een definitieve beslissing die dateert van vóór het litigieuze besluit en betrekking had op dezelfde materiële feiten als die waarop dat besluit betrekking had. Ten tweede betroffen de verschillende in dat besluit vastgestelde inbreuken schendingen van verschillende bepalingen van de AML/CFT-wet en van op de aan de financiëlemarktdeelnemers gerichte instructies ter voorkoming van het witwassen van geld en/of terrorismefinanciering, en dus op feiten die slechts soortgelijk en niet dezelfde zijn.

70 Uit de rechtspraak volgt dat het ne-bis-in-idembeginsel niet van toepassing is op een situatie waarin door een en dezelfde autoriteit in een en dezelfde beslissing sancties zijn opgelegd wegens meerdere inbreuken op verschillende bepalingen van nationaal recht tot omzetting van het Unierecht (zie in die zin arrest van 4 maart 2020, Marine Harvest/Commissie, C‑10/18 P, EU:C:2020:149, punt 78).

71 Gelet op een en ander moet op de eerste en de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 59 van richtlijn 2015/849 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling of praktijk op grond waarvan elk van de „stelselmatige inbreuken” op de in artikel 59, lid 1, genoemde voorschriften die de bevoegde autoriteit van een lidstaat tijdens een en dezelfde controle heeft vastgesteld, moet worden gekwalificeerd als een „afzonderlijke stelselmatige inbreuk” waarvoor een afzonderlijke geldboete kan worden opgelegd en waarvan het bedrag wordt vastgesteld op basis van het maximumbedrag van de financiële sanctie die krachtens die nationale regeling of praktijk kan worden opgelegd, voor zover de algemene beginselen van het Unierecht, in het bijzonder het doeltreffendheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, worden geëerbiedigd.

Derde vraag

72 Gelet op het antwoord op de eerste en de tweede vraag hoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.

Kosten

73 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Zesde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 59 van richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie,

moet aldus worden uitgelegd dat

het zich niet verzet tegen een nationale regeling of praktijk op grond waarvan elk van de „stelselmatige inbreuken” op de in artikel 59, lid 1, genoemde voorschriften die de bevoegde autoriteit van een lidstaat tijdens een en dezelfde controle heeft vastgesteld, moet worden gekwalificeerd als een „afzonderlijke stelselmatige inbreuk” waarvoor een afzonderlijke geldboete kan worden opgelegd en waarvan het bedrag wordt vastgesteld op basis van het maximumbedrag van de financiële sanctie die krachtens die nationale regeling of praktijk kan worden opgelegd, voor zover de algemene beginselen van het Unierecht, in het bijzonder het doeltreffendheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, worden geëerbiedigd.

ondertekeningen