Arrest van het Gerecht (Zevende kamer) van 4 juni 2025 (Uittreksels)

Uitspraak

ARREST VAN HET GERECHT (Zevende kamer)

4 juni 2025 (^*)

„ Toegang tot documenten – Besluit 2004/258/EG – Documenten betreffende de aankondiging van een Amerikaanse autoriteit (FinCEN) ten aanzien van ABLV Bank – Gedeeltelijke weigering van toegang – Uitzondering inzake de bescherming van de vertrouwelijkheid van informatie die als zodanig beschermd wordt op grond van Unierecht – Uitzondering inzake de bescherming van documenten voor intern gebruik – Uitzondering inzake de bescherming van gedachtewisselingen tussen de Europese Centrale Bank (ECB) en de betrokken autoriteiten – Voldoende nauwkeurig karakter van het verzoek om toegang – Bijstandsplicht van de ECB – Artikel 6, leden 1 en 2, van besluit 2004/258 ”

In zaak T‑100/23,

ABLV Bank AS, gevestigd te Riga (Letland), vertegenwoordigd door O. Behrends, advocaat,

verzoekster,

tegen

Europese Centrale Bank (ECB), vertegenwoordigd door F. von Lindeiner, D. Báez Seara en J. Ruiz Jiménez als gemachtigden,

verweerster,

wijst

HET GERECHT (Zevende kamer),

samengesteld als volgt: K. Kowalik-Bańczyk, president, E. Buttigieg en G. Hesse (rapporteur), rechters,

griffier: V. Di Bucci,

gezien de stukken,

gezien de maatregel tot organisatie van de procesgang van 5 juni 2024 en de op 21 juni 2024 neergelegde antwoorden van respectievelijk verzoekster en de ECB,

gezien de maatregel tot organisatie van de procesgang van 18 juni 2024 en het op 3 juli 2024 ter griffie van het Gerecht neergelegde antwoord van de ECB,

gelet op het feit dat partijen geen verzoek tot vaststelling van een terechtzitting hebben ingediend binnen de termijn van drie weken nadat de sluiting van de schriftelijke behandeling is betekend en na te hebben besloten om overeenkomstig artikel 106, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling,

het navolgende

Arrest (¹)

1        Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, ABLV Bank AS, nietigverklaring van besluit LS/CL/2022/261 van de Europese Centrale Bank (ECB) van 8 december 2022 waarbij haar verzoek om toegang tot documenten is afgewezen (hierna: „bestreden besluit”).

 Voorgeschiedenis van het geding

[omissis]

7        Op 25 mei 2022 heeft verzoekster een verzoek om toegang tot documenten ingediend bij de ECB. Zij verzocht om toegang tot:

–        alle documenten die direct of indirect betrekking hebben op het Financial Crimes Enforcement Network (netwerk voor de bestrijding van financiële criminaliteit, Verenigde Staten; hierna: „FinCEN”) en/of andere diensten of verantwoordelijken van andere diensten van het Amerikaanse ministerie van Financiën of andere Amerikaanse autoriteiten of andere autoriteiten in de Verenigde Staten en/of op verzoekster en/of haar Luxemburgse dochteronderneming;

–        alle documenten die direct of indirect communicatie bevatten met het FinCEN en/of zijn verantwoordelijken en/of andere diensten of verantwoordelijken van andere diensten van het Amerikaanse ministerie van Financiën, andere Amerikaanse autoriteiten of andere autoriteiten in de Verenigde Staten;

–        alle documenten die direct of indirect betrekking hebben op het besluit van de Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs (bureau voor corruptiepreventie en -bestrijding, Letland; hierna: „KNAB”), op de in het besluit van de KNAB genoemde feiten en/of op de feitelijke vaststellingen in het besluit van de KNAB, ongeacht of deze mededelingen vóór of na de aankondiging van het FinCEN hebben plaatsgevonden;

–        alle documenten die direct of indirect betrekking hebben op handelingen of nalatigheden van de ECB, de Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (GAR), de Finanšu un kapitāla tirgus komisija (commissie financiële en kapitaalmarkten, Letland; hierna: „CFK”), het FinCEN of enige andere autoriteit van vóór of na de aankondiging van het FinCEN;

–        alle documenten die direct of indirect betrekking hebben op de rol van Euroclear ten aanzien van verzoekster en/of haar Luxemburgse dochteronderneming, met inbegrip van, zonder beperking, elke communicatie tussen de ECB en/of de GAR en Euroclear die direct of indirect betrekking heeft op verzoekster en/of haar Luxemburgse dochteronderneming;

–        alle andere documenten die direct of indirect betrekking hebben op verzoekster en/of haar Luxemburgse dochteronderneming.

[omissis]

11      Op 8 augustus 2022 heeft de ECB verzoekster per e-mail meegedeeld dat het verzoek om toegang in twee delen zou worden behandeld. Volgens deze e-mail heeft het eerste deel betrekking op de onder de eerste drie streepjes van het verzoek om toegang vermelde documenten, zoals opgesomd in punt 7 hierboven. Het tweede deel heeft betrekking op de documenten die zijn vermeld onder de drie andere in dat punt weergegeven streepjes. Wat het eerste deel betreft, heeft de ECB de antwoordtermijn verlengd op grond van artikel 7, lid 1, van besluit 2004/258. Wat het tweede deel betreft, was de ECB van mening dat het verzoek om toegang niet voldoende nauwkeurig was in de zin van artikel 6, lid 1, van besluit 2004/258. De ECB heeft verzoekster daarom overeenkomstig artikel 6, lid 2, van besluit 2004/258 gevraagd om aan te geven welke specifieke onderwerpen of thema’s voor haar van belang waren, en om een specifieke periode aan te duiden. De ECB heeft verzoekster meegedeeld dat de behandeling van het tweede deel was opgeschort totdat de reikwijdte van het verzoek om toegang was gepreciseerd.

12      Bij e-mail van 13 september 2022 heeft de ECB verzoekster in kennis gesteld van haar oorspronkelijke besluit met de referentie LS/PS/2022/48. Bij dezelfde e-mail heeft zij verzoekster meegedeeld dat de laatste drie streepjes van het verzoek om toegang niet voldoende nauwkeurig waren in de zin van artikel 6, lid 1, van besluit 2004/258 en heeft zij haar overeenkomstig artikel 6, lid 2, van dat besluit gevraagd om aan te geven welke specifieke onderwerpen of thema’s voor haar van belang waren, en om een specifieke periode aan te duiden. In haar oorspronkelijke besluit heeft de ECB met name aangegeven dat zij, na de in punt 7 hierboven vermelde eerste drie streepjes van het verzoek om toegang te hebben onderzocht, met betrekking tot de eerste twee streepjes negen relevante documenten had geïdentificeerd. Daarentegen kon geen enkel document van de ECB worden geïdentificeerd dat overeenkwam met het derde streepje. Volgens de ECB waren twee van de relevante documenten toegankelijk voor het publiek (hierna: „documenten nrs. 1 en 2”) en moest de volledige of gedeeltelijke toegang tot de zeven andere documenten worden geweigerd (hierna: „documenten nrs. 3‑9”).

[omissis]

14      Op 11 oktober 2022 heeft verzoekster bij de ECB overeenkomstig artikel 7, lid 2, van besluit 2004/258 een confirmatief verzoek ingediend. Daarin verzocht zij de ECB haar standpunt te herzien en de lijst van documenten in verband met het verzoek om toegang aan te vullen. Voorts verzocht verzoekster krachtens artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie om inzage in het dossier van de lopende procedure in het kader van haar verzoek om toegang tot documenten.

15      Op 8 december 2022 heeft de ECB het bestreden besluit vastgesteld.

[omissis]

 Conclusies van partijen

22      Verzoekster verzoekt het Gerecht:

–        het bestreden besluit nietig te verklaren;

–        de ECB te verwijzen in de kosten.

23      De ECB verzoekt het Gerecht:

–        het beroep te verwerpen;

–        verzoekster te verwijzen in de kosten.

 In rechte

24      Ter ondersteuning van het beroep voert verzoekster vijf middelen aan. Met haar eerste middel betoogt verzoekster dat de lijst van door de ECB geïdentificeerde documenten onvolledig is. Met haar tweede middel voert verzoekster aan dat de ECB met betrekking tot de documenten nrs. 1 en 2 ten onrechte heeft verwezen naar de website van het FinCEN. Met haar derde middel betoogt verzoekster dat de weigering van de ECB om toegang te verlenen tot de documenten nrs. 3 tot en met 9 onrechtmatig is. Met haar vierde middel verzet verzoekster zich tegen de weigering om haar toegang tot het dossier te verlenen. Met haar vijfde middel betoogt verzoekster dat de opschorting, met betrekking tot het tweede deel, van de procedure voor toegang tot documenten, onrechtmatig is.

[omissis]

 Vijfde middel: onrechtmatige opschorting van de procedure voor toegang tot documenten met betrekking tot het tweede deel

151    Verzoekster betoogt dat de ECB de behandeling van het tweede deel van de documenten, dat overeenkomt met de laatste drie streepjes van het verzoek om toegang, niet mocht onderbreken. Allereerst stelt zij dat het bestreden besluit in dit verband onvoldoende is gemotiveerd. Vervolgens benadrukt zij dat, hoewel de ECB van mening is dat het verzoek om toegang niet voldoende nauwkeurig is in de zin van artikel 6, lid 1, van besluit 2004/258, deze bepaling niet toestaat dat de behandeling van het verzoek om toegang wordt onderbroken, dat wil zeggen dat de in besluit 2004/258 gestelde termijnen worden opgeschort. Voorts geeft verzoekster aan dat zij niet heeft geantwoord op de e-mail van de ECB van 8 augustus 2022 waarin zij werd gevraagd om haar verzoek om toegang te preciseren, omdat zij niet daartoe verplicht was. Verzoekster zag dit als een vertragingstactiek. Ten slotte betoogt verzoekster dat niets in artikel 6, leden 2 en 3, van besluit 2004/258 erop wijst dat een vermeend gebrek aan nauwkeurigheid of een vermeend groot aantal documenten van invloed kan zijn op de termijnen of op de regel van het stilzwijgend afwijzend besluit van artikel 8, lid 3, van besluit 2004/258.

152    De ECB stelt in essentie dat het vijfde middel niet-ontvankelijk, niet ter zake dienend en hoe dan ook ongegrond is. Zij voert aan dat zij verzoekster overeenkomstig artikel 6, leden 1 en 2, van besluit 2004/258, bij twee e-mails van respectievelijk 8 augustus en 13 september 2022, heeft gevraagd om het voorwerp van de laatste drie streepjes van haar verzoek om toegang te preciseren. Verzoekster heeft hier in haar confirmatieve verzoek niet op gereageerd. De ECB betoogt dat het onderhavige middel niet-ontvankelijk is omdat het niet gericht is tegen het bestreden besluit, maar tegen de e-mail van 8 augustus 2022. Volgens haar houdt dit middel geen verband met het voorwerp van het geding en is zij dus niet in staat om haar verweer voor te bereiden. Bovendien kan verzoekster niet meer opkomen tegen deze e-mail. Hoe dan ook stelt de ECB dat zij in overeenstemming met artikel 6, leden 1 en 2, van besluit 2004/258 heeft gehandeld door de laatste drie streepjes van het verzoek om toegang als niet voldoende nauwkeurig te kwalificeren en om aanvullende precisering te verzoeken.

 Door de ECB aangevoerde middelen van niet-ontvankelijkheid

153    Wat in de eerste plaats de niet-ontvankelijkheid betreft omdat het onderhavige middel, dat betrekking heeft op de drie laatste streepjes van het verzoek om toegang, geen verband houdt met het voorwerp van het geding, voert verzoekster terecht aan dat artikel 6, lid 1, van besluit 2004/258, waarvan de bewoordingen zijn overgenomen in punt 171 hieronder, het niet mogelijk maakt om de behandeling van een verzoek om toegang te onderbreken of, met andere woorden, de in de artikelen 7 en 8 van besluit 2004/258 gestelde termijnen „op te schorten”. Deze termijnen, die zijn ingevoerd in het openbaar belang, staan namelijk niet ter beschikking van partijen (zie naar analogie arrest van 2 oktober 2014, Strack/Commissie, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, punt 24).

154    In casu moet echter worden opgemerkt dat de ECB in het bestreden besluit het volgende heeft verklaard:

„[…] In [het oorspronkelijke besluit] heeft de directeur-generaal het eerste deel van uw verzoek om toegang (de eerste drie elementen van uw oorspronkelijke verzoek) onderzocht. De behandeling van de andere elementen van uw oorspronkelijke verzoek is opgeschort, onder voorbehoud van nadere precisering van uw kant. Dit betekent dat uw confirmatieve verzoek slechts kan worden beoordeeld voor zover het betrekking heeft op de niet-openbaarmaking van de in het [oorspronkelijke besluit] geïdentificeerde documenten. […] Tot slot herinneren wij u eraan dat uw medewerking nog steeds vereist is voor de behandeling van het tweede deel van de documenten die onder uw oorspronkelijke verzoek vallen.”

155    In dit verband wordt in voetnoot 2 van het bestreden besluit verwezen naar de e-mails die de ECB op 8 augustus en 13 september 2022 naar verzoekster heeft verzonden, en verduidelijkt: „[g]ezien het feit dat uw confirmatieve verzoek volgde op deze e-mails, stelt de ECB vast dat u de mailwisseling hebt ontvangen en ervoor hebt gekozen om geen gebruik te maken van deze mogelijkheid om verduidelijking te verschaffen”.

156    Uit het dossier blijkt dat de ECB in de e-mail van 8 augustus 2022 het volgende heeft gepreciseerd:

„Met betrekking tot het tweede deel, betreffende de drie andere elementen van uw verzoek, […] merken wij op dat de reikwijdte ervan uitzonderlijk ruim en algemeen is en dat het verzoek als zodanig niet voldoende nauwkeurig is in de zin van artikel 6, lid 1, van besluit [2004/258]. Bijgevolg verzoeken wij u overeenkomstig artikel 6, lid 2, van dit besluit om de specifieke onderwerpen of de onderwerpen die voor ABLV Bank van belang zijn aan te geven, alsmede een specifieke periode.”

157    De ECB heeft deze vaststelling in dezelfde bewoordingen herhaald in haar e-mail van 13 september 2022.

158    Hieruit volgt dat, ook al heeft de ECB in het bestreden besluit vermeld dat de behandeling van de laatste drie streepjes van het verzoek om toegang was „opgeschort”, deze vermelding haar niet heeft belet om de reikwijdte van dat deel van het verzoek te onderzoeken en in essentie tot de slotsom te komen dat dit deel van het verzoek niet nauwkeurig genoeg was om haar in staat te stellen te begrijpen op welke documenten het betrekking had. Aldus heeft de ECB in werkelijkheid geoordeeld dat de laatste drie streepjes van het verzoek om toegang niet voldeden aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, van besluit 2004/258, waartegen verzoekster kan opkomen in het kader van het onderhavige beroep tegen het bestreden besluit.

159    Anders dan de ECB suggereert, blijkt bovendien uit respectievelijk het verzoekschrift en het verweerschrift dat verzoeksters argumenten betreffende het tweede deel van de documenten, dat verband houdt met de laatste drie streepjes van het verzoek om toegang, begrijpelijk zijn en dat de ECB daarop heeft kunnen antwoorden. Het Gerecht heeft ook geen moeite gehad om verzoeksters betoog te begrijpen aan de hand van het verzoekschrift.

160    Bijgevolg kan het door de ECB aangevoerde middel van niet‑ontvankelijkheid, volgens hetwelk het onderhavige middel geen verband houdt met het voorwerp van het geding, niet worden aanvaard.

[omissis]

 Ten gronde

[omissis]

–       Schending van artikel 6, leden 1 en 2, van besluit 2004/258

170    Aangezien de ECB van mening was dat de laatste drie streepjes van het verzoek om toegang niet voldeden aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, van besluit 2004/258, moet in de eerste plaats worden onderzocht of dit deel van het verzoek om toegang voldoende nauwkeurig was in de zin van artikel 6, lid 1, van dat besluit, en in de tweede plaats of de ECB haar in artikel 6, lid 2, van datzelfde besluit neergelegde bijstandsplicht is nagekomen.

171    In de eerste plaats moest het verzoek om toegang overeenkomstig artikel 6, lid 1, van besluit 2004/258 „voldoende nauwkeurig geformuleerd [zijn] opdat de [instelling] het [gevraagde] document kan identificeren”. Het is belangrijk om te verduidelijken dat de werklast die de uitoefening van het recht van toegang met zich meebrengt en het belang van de verzoeker in beginsel geen relevante criteria vormen (zie in die zin arrest van 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissie, T‑2/03, EU:T:2005:125, punt 108).

172    Derhalve moet worden beoordeeld of, gelet op de bewoordingen van het verzoek om toegang, de ECB in staat was om de gevraagde documenten te identificeren, ongeacht het aantal ervan of het door verzoekster nagestreefde belang.

173    In dit verband hadden de laatste drie streepjes van het verzoek om toegang betrekking op:

–        alle documenten die direct of indirect handelingen of nalatigheden betreffen van de ECB, de GAR, de CFK, het FinCEN of enige andere autoriteit van vóór of na de aankondiging van het FinCEN;

–        alle documenten die direct of indirect de rol van Euroclear ten aanzien van verzoekster en/of haar Luxemburgse dochteronderneming betreffen, met inbegrip van, zonder beperking, elke communicatie tussen de ECB en/of de GAR en Euroclear die direct of indirect verzoekster en/of haar Luxemburgse dochteronderneming betreft;

–        alle andere documenten die direct of indirect verzoekster en/of haar Luxemburgse dochteronderneming betreffen.

174    Gelet op de algemene bewoordingen van de laatste drie streepjes van het verzoek om toegang kon de ECB op goede gronden om precisering van deze categorieën documenten vragen. Zoals de ECB terecht aanvoert, was het – gelet op de bewoordingen van de laatste drie streepjes van het verzoek om toegang en met name het ontbreken van een specifiek aangeduide periode – namelijk niet mogelijk om te weten of dit deel van het verzoek betrekking had op documenten die verband hielden met de aankondiging van het FinCEN dan wel op andere toezichtkwesties.

175    In de tweede plaats moet worden beoordeeld of de ECB haar bijstandsplicht is nagekomen (arrest van 10 september 2008, Williams/Commissie, T‑42/05, niet gepubliceerd, EU:T:2008:325, punten 74‑78).

176    Artikel 6, lid 2, van besluit 2004/258 bepaalt: „Is een verzoek niet nauwkeurig genoeg, dan vraagt de ECB de verzoeker om nadere precisering en is zij de verzoeker daarbij behulpzaam.” Volgens de rechtspraak wijzen de woorden „vraagt” en „is […] behulpzaam” erop dat de enkele vaststelling dat het verzoek om toegang, om welke reden ook, niet nauwkeurig genoeg is, voor de betrokken instelling al aanleiding moet zijn om met de verzoeker contact op te nemen teneinde zo goed mogelijk te kunnen bepalen in welke documenten de verzoeker inzage wenst te krijgen. Dit is dus een bepaling die op het gebied van de toegang van het publiek tot documenten de formele transcriptie vormt van het beginsel van behoorlijk bestuur, dat tot de door de rechtsorde van de Unie in administratieve procedures geboden waarborgen behoort. De bijstandsplicht is derhalve van fundamenteel belang om de nuttige werking van het door besluit 2004/258 gedefinieerde recht van toegang te waarborgen (zie arrest van 26 oktober 2011, Dufour/ECB, T‑436/09, EU:T:2011:634, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

177    In casu moet in herinnering worden gebracht dat de ECB verzoekster bij e-mail van 8 augustus 2022 ervan in kennis heeft gesteld dat de laatste drie streepjes van haar verzoek om toegang niet voldoende nauwkeurig waren en haar heeft gevraagd om een of meer specifieke onderwerpen aan te geven die voor haar van belang waren alsmede om een specifieke periode aan te duiden. Bij e-mail van 13 september 2022 heeft de ECB dit verzoek in dezelfde bewoordingen herhaald.

178    In het confirmatieve verzoek staat het volgende te lezen: „De reikwijdte van het verzoek om toegang van [verzoekster] omvat onder meer alle documenten die direct of indirect betrekking hebben op [verzoekster] of haar Luxemburgse dochteronderneming […]; [i]k verzoek u uitdrukkelijk om de lijst van documenten aan te vullen”. Wat betreft de laatste drie streepjes van het verzoek om toegang, heeft zij verder niets vermeld. Verzoekster heeft evenmin uitdrukkelijk betwist dat het verzoek om toegang niet voldoende nauwkeurig was in de zin van artikel 6, lid 1, van besluit 2004/258.

179    Gelet op de in de punten 177 en 178 hierboven uiteengezette elementen heeft de ECB voldaan aan haar bijstandsplicht, aangezien zij verzoekster heeft gevraagd om het verzoek om toegang te preciseren door aan te geven in welke periode en onderwerpen zij geïnteresseerd was. Verzoekster heeft de ECB echter geen enkele nuttige informatie verstrekt om haar in staat te stellen de specifieke documenten te identificeren waarop dit verzoek betrekking had. Verzoekster heeft zich immers beperkt tot het herhalen, zonder enige verdere precisering, van de bewoordingen van het zesde streepje van het verzoek om toegang en heeft niets gezegd over het vierde en het vijfde streepje. Overigens heeft verzoekster in de punten 182 tot en met 185 van het verzoekschrift uiteengezet dat zij niet wilde antwoorden op het verzoek om verduidelijking van de ECB omdat zij dit had opgevat als een vertragingstactiek die buitensporige juridische kosten met zich zou hebben meegebracht. Aangezien de bewoordingen van de laatste drie streepjes van het verzoek om toegang daadwerkelijk niet voldoende nauwkeurig waren, omdat zij geen betrekking hadden op een specifiek onderwerp of een specifieke periode, was er echter geen reden om aan te nemen dat het ging om een vertragingstactiek van de ECB.

180    Hoewel, zoals verzoekster stelt, de werklast die de uitoefening van het recht van toegang tot documenten met zich meebrengt en het belang van de verzoeker in beginsel niet relevant zijn om de uitoefening van dat recht aan te passen, neemt dit niet weg dat verzoekster, aangezien haar verzoek om toegang niet voldoende nauwkeurig was, niet kon nalaten haar verzoek te preciseren zonder het risico te lopen dat de ECB haar zou tegenwerpen dat dit verzoek niet voldeed aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, van besluit 2004/258 (zie in die zin arrest van 7 september 2009, LPN/Commissie, T‑186/08, niet gepubliceerd, EU:T:2009:309, punt 62).

181    In casu is het feit dat verzoekster geen precisering verschafte niet te wijten aan haar onvermogen om de documenten die de door haar gezochte informatie bevatten te identificeren, maar het gevolg van haar onwil om het verzoek om toegang te preciseren.

182    Hieruit volgt ten eerste dat de ECB terecht heeft geoordeeld dat de laatste drie streepjes van het verzoek om toegang niet voldeden aan de voorwaarden van artikel 6, lid 1, van besluit 2004/258 en dus niet konden worden beschouwd als een „verzoek om toegang” in de zin van deze bepaling, en ten tweede dat de ECB naar behoren heeft voldaan aan haar bijstandsplicht op grond van artikel 6, lid 2, van besluit 2004/258.

183    Bijgevolg moet het vijfde middel, betreffende de onrechtmatige opschorting van de procedure voor toegang tot documenten met betrekking tot het tweede deel, worden afgewezen.

[omissis]

HET GERECHT (Zevende kamer),

rechtdoende, verklaart:

1)      Het beroep wordt verworpen.

2)      ABLV Bank AS draagt haar eigen kosten en die van de Europese Centrale Bank.

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 4 juni 2025.

ondertekeningen