Conclusie van advocaat-generaal J. Richard de la Tour van 19 juni 2025
Conclusie van advocaat-generaal J. Richard de la Tour van 19 juni 2025
Gegevens
- Datum uitspraak
- 19 juni 2025
Uitspraak
Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. RICHARD DE LA TOUR
van 19 juni 2025 (1)
Zaak C‑184/24 [Sidi Bouzid] (i)
AF, in eigen naam en als persoon die ouderlijk gezag uitoefent over de minderjarige BF,
tegen
Ministero dell’Interno – U.T.G. – Prefettura di Milano
[verzoek van de Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (bestuursrechter in eerste aanleg van de regio Lombardije, Italië) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 2013/33/EU – Opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken – Intrekking van materiële opvangvoorzieningen – Artikel 20, lid 1 – Verlaten van de verblijfplaats – Artikel 20, leden 4 en 5 – Ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot de opvangcentra – Herhaalde en ongegronde weigering van de verzoeker om gevolg te geven aan een overplaatsingsbesluit, dat is ingegeven door dwingende vereisten van capaciteitsbeheer van het nationale opvangsysteem – Nationale regeling op grond waarvan materiële opvangvoorzieningen kunnen worden ingetrokken – Toelaatbaarheid ”
I. Inleiding
1. Is, in een situatie waarin een aanvrager van internationale bescherming categorisch weigert om de door hem en zijn minderjarige zoon bewoonde verblijfplaats in een opvangcentrum te delen of te verlaten en zich herhaaldelijk en zonder goede gronden verzet tegen een overplaatsing naar een ander opvangcentrum met het oog op het capaciteitsbeheer van het nationale opvangsysteem, de stopzetting van de opvang een evenredig en passend optreden tegen dergelijke gedragingen?
2. Dat is in wezen de vraag die in de onderhavige zaak aan de orde is.
3. Deze vraag is gerezen in het kader van een geschil tussen AF en diens minderjarige zoon BF, beiden Tunesisch onderdaan, en de Prefettura di Milano (prefectuur van Milaan, Italië), vanwege het besluit van laatstgenoemde tot intrekking van de materiële opvangvoorzieningen in de vorm van huisvesting, voedsel, kleding en een dagvergoeding die aan verzoekers waren toegekend overeenkomstig de bepalingen van richtlijn 2013/33/EU.(2) De Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (bestuursrechter in eerste aanleg van de regio Lombardije, Italië) koestert twijfel over de rechtmatigheid van dit besluit in het licht van de beginselen die door het Hof zijn ontwikkeld in de arresten van 12 november 2019, Haqbin(3), en 1 augustus 2022, Ministero dell’Interno (Intrekking van materiële opvangvoorzieningen)(4), en verzoekt het Hof bijgevolg in wezen om verduidelijking van de aard en de omvang van de maatregelen die een lidstaat tegen voornoemde gedragingen kan nemen.
4. In deze conclusie zal ik uiteenzetten waarom ik het niet eens ben met het uitgangspunt van de verwijzende rechter dat de ongegronde weigering door de aanvrager van internationale bescherming om gevolg te geven aan een besluit tot overplaatsing naar een ander opvangcentrum een gedraging is die gelijkstaat aan „het verlaten van de door de bevoegde instanties vastgestelde verblijfplaats” in de zin van artikel 20, lid 1, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2013/33, op grond waarvan het de bevoegde instantie van de lidstaat is toegestaan om de materiële opvangvoorzieningen in te trekken.
5. Bij ontbreken van uitdrukkelijke bepalingen ter zake zal ik het Hof veeleer in overweging geven om dergelijke gedragingen te benaderen vanuit het oogpunt van de in artikel 20, lid 4, van deze richtlijn geformuleerde bepalingen, aangezien de aanvrager van internationale bescherming door elk – nochtans aan zijn gezinssituatie aangepast – aanbod van herhuisvesting categorisch van de hand te wijzen, voorbijgaat aan het recht van de bevoegde instantie van de lidstaat om overplaatsingen door te voeren die noodzakelijk zijn voor het beheer van zijn opvangcapaciteit, en een ernstige inbreuk begaat op de regels met betrekking tot de opvangcentra, die deze instantie kan bestraffen met een andersoortige maatregel die de menselijke waardigheid eerbiedigt en aan de bijzondere noden van de minderjarige tegemoetkomt.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
6. De overwegingen 25 en 35 van richtlijn 2013/33 luiden:
„(25) Mogelijk misbruik van het opvangstelsel moet worden tegengegaan door de omstandigheden te specificeren waarin materiële opvangvoorzieningen voor verzoekers kunnen worden beperkt of ingetrokken en door alle verzoekers tegelijkertijd een menswaardige levensstandaard te garanderen.
[...]
(35) Deze richtlijn eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie[(5)] worden erkend. Deze richtlijn beoogt meer bepaald te waarborgen dat de menselijke waardigheid ten volle wordt geëerbiedigd en te bevorderen dat de artikelen 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 en 47 van het Handvest worden toegepast en dient dienovereenkomstig te worden uitgevoerd.”
7. Volgens artikel 1 ervan heeft deze richtlijn tot doel om normen vast te stellen voor de opvang in de lidstaten van personen die om internationale bescherming verzoeken.
8. In artikel 2, onder i), van genoemde richtlijn wordt een „opvangcentrum” omschreven als „elke plaats die wordt gebruikt voor de collectieve huisvesting van verzoekers”.(6)
9. Overeenkomstig artikel 3, lid 1, van richtlijn 2013/33 is die richtlijn „van toepassing op alle onderdanen van derde landen en staatlozen die een verzoek om internationale bescherming op het grondgebied [...] van een lidstaat indienen voor zover zij als verzoeker op het grondgebied mogen verblijven, alsmede op de gezinsleden, indien zij overeenkomstig het nationale recht onder dit verzoek om internationale bescherming vallen”.
10. Artikel 7 van richtlijn 2013/33, met als opschrift „Verblijf en bewegingsvrijheid”, bepaalt in de leden 2 en 3 ervan:
„2. De lidstaten kunnen een besluit nemen over de plaats van verblijf van de verzoeker, om redenen van openbaar belang, openbare orde of indien nodig voor een snelle behandeling en een doeltreffende controle van het verzoek om internationale bescherming.
3. De lidstaten mogen de toekenning van materiële opvangvoorzieningen bepaald in dit hoofdstuk afhankelijk stellen van het daadwerkelijk verblijf van de verzoekers op een door de lidstaten te bepalen specifieke locatie. Het besluit daartoe kan een algemeen besluit zijn, dient per individu te worden genomen en moet conform het nationale recht tot stand komen.”
11. Artikel 18 van deze richtlijn, met als opschrift „Nadere bepalingen betreffende de materiële opvangvoorzieningen”, bepaalt in lid 6, eerste volzin, ervan dat „[d]e lidstaten [...] erop [toezien] dat verzoekers alleen worden overgeplaatst wanneer dit noodzakelijk is”.
12. Artikel 20 van genoemde richtlijn, met als opschrift „Beperking of intrekking van materiële opvangvoorzieningen”, bepaalt:
„1. De lidstaten kunnen de materiële opvangvoorzieningen beperken of, in uitzonderlijke en naar behoren gemotiveerde gevallen, intrekken indien een verzoeker:
a) de door de bevoegde instanties vastgestelde verblijfplaats verlaat zonder deze instanties op de hoogte te stellen of, indien toestemming vereist is, zonder toestemming; of
b) gedurende een in het nationale recht vastgestelde redelijke termijn niet voldoet aan de meldingsplicht of aan verzoeken om informatie te verstrekken of te verschijnen voor een persoonlijk onderhoud betreffende de asielprocedure; dan wel
c) een volgend verzoek als omschreven in artikel 2, onder q), van richtlijn 2013/32/EU[(7)] heeft ingediend.
In de onder a) en b) bedoelde gevallen, wanneer de verzoeker wordt opgespoord of zich vrijwillig bij de betrokken instantie meldt, wordt een met redenen omklede, op de redenen voor de verdwijning gebaseerde beslissing genomen inzake het opnieuw verstrekken van sommige of alle beperkte of ingetrokken materiële opvangvoorzieningen.
[...]
4. De lidstaten kunnen sancties vaststellen op ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot de opvangcentra en op ernstige vormen van geweld.
5. De in de leden 1, 2, 3 en 4 van dit artikel bedoelde beslissingen tot beperking of intrekking van materiële opvangvoorzieningen of sancties worden individueel, objectief en onpartijdig genomen en met redenen omkleed. De beslissingen worden genomen op grond van de specifieke situatie van de betrokkene, met name voor personen die onder artikel 21 vallen, en met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel. De lidstaten zien erop toe dat verzoekers te allen tijde toegang hebben tot medische hulp overeenkomstig artikel 19 en zorgen ervoor dat alle verzoekers een waardige levensstandaard genieten.
6. De lidstaten zorgen ervoor dat er geen materiële opvangvoorzieningen beperkt of ingetrokken worden voordat er een beslissing genomen is overeenkomstig lid 5.”
B. Italiaans recht
13. Artikel 23 van decreto legislativo n. 142 – Attuazione della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonchè della direttiva 2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (wetsbesluit nr. 142 tot tenuitvoerlegging van richtlijn [2013/33] en richtlijn [2013/32])(8) van 18 augustus 2015, met als opschrift „Beperking of intrekking van materiële opvangvoorzieningen”, bepaalt:
„1. De prefect van de provincie waar zich de in de artikelen 9 en 11 bedoelde verblijfplaatsen bevinden, neemt een met redenen omkleed besluit tot intrekking van de materiële opvangvoorzieningen indien:
a) de verzoeker zich niet meldt bij de aangewezen verblijfplaats of het opvangcentrum verlaat zonder de bevoegde prefettura – ufficio territoriale del Governo [prefectuur – territoriaal regeringskantoor, Italië] daarvan vooraf en met opgave van redenen in kennis te hebben gesteld;
[...]
2. In geval van ernstige of herhaalde inbreuken door de persoon die om internationale bescherming verzoekt op de regels van het opvangcentrum waar hij is ondergebracht, met inbegrip van opzettelijke beschadiging van roerende of onroerende goederen of ernstig gewelddadig gedrag, ook buiten het opvangcentrum, neemt de prefect, onverminderd het recht om de overplaatsing van de verzoeker naar een ander opvangcentrum te gelasten, een of meer van de volgende maatregelen:
a) tijdelijke uitsluiting van deelname aan door de verantwoordelijke van het opvangcentrum georganiseerde activiteiten;
b) tijdelijke uitsluiting van toegang tot een of meer van de in artikel 10, lid 1, tweede volzin, bedoelde diensten, met uitzondering van materiaal;
c) schorsing, voor een periode van ten minste dertig dagen en ten hoogste zes maanden, of intrekking van de aanvullende economische voordelen waarin het in artikel 12 bedoelde bestek voorziet;
2 bis. De in dit artikel bedoelde maatregelen worden per individu genomen, met eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel en op grond van de specifieke situatie van de verzoeker, met name in het licht van de in artikel 17 vermelde voorwaarden, en worden met redenen omkleed. De door de prefect jegens de verzoeker genomen maatregelen worden meegedeeld aan de bevoegde territoriale commissie die verantwoordelijk is voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming.
3. In het in lid 1, onder a), bedoelde geval is de verantwoordelijke van het opvangcentrum verplicht om de prefectuur – territoriaal regeringskantoor onverwijld in kennis te stellen wanneer de verzoeker niet voldoet aan de meldingsplicht of het opvangcentrum heeft verlaten. Wanneer de verzoeker wordt opgespoord of zich vrijwillig meldt bij de politie of het opvangcentrum waaraan hij is toegewezen, neemt de bevoegde regionale prefect een met redenen omkleed besluit over het eventueel opnieuw verstrekken van de opvangvoorzieningen op basis van de door de verzoeker verstrekte informatie. Dit besluit wordt enkel genomen indien de meldingsplicht werd geschonden dan wel het opvangcentrum werd verlaten wegens overmacht, toeval of andere ernstige persoonlijke redenen.
4. In geval van overtreding van de regels van het opvangcentrum geeft de verantwoordelijke van het opvangcentrum een formele waarschuwing aan de verzoeker. Indien is voldaan aan de voorwaarden voor de toepassing van de in lid 2 bedoelde maatregelen, rapporteert hij de feiten onverwijld aan de prefectuur.
[...]”
III. Feiten van het hoofdgeding en prejudiciële vraag
14. AF en zijn zoon BF, beiden Tunesisch onderdaan, verzoeken om internationale bescherming. BF was minderjarig op de datum van indiening van zijn verzoek. In die hoedanigheid zijn zij ondergebracht in een opvangcentrum in Milaan (Italië).
15. Op 1 juni 2023 heeft de prefectuur van Milaan een besluit genomen tot intrekking van de aan AF en BF toegekende materiële opvangvoorzieningen.(9) Dit besluit, dat is gevoegd bij het nationale dossier waarover het Hof beschikt, is gemotiveerd op grond van twee omstandigheden.
16. De eerste omstandigheid betreft de herhaalde weigeringen van AF om de accommodatie waar hij samen met zijn zoon verblijft en die niet voor twee maar voor vier personen is bestemd, te verlaten en naar een ander opvangcentrum in Milaan te worden overgeplaatst. De tweede omstandigheid betreft zijn gedrag in het opvangcentrum waar hij is ondergebracht. Met zijn gedrag heeft AF ernstige overtredingen begaan van de regels van het opvangcentrum, de veiligheid in dit centrum in gevaar gebracht en de afhandeling belemmerd van de procedures voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken, mede gelet op de massale migratiestroom en de voortdurende noodzaak om de opvangcapaciteit te verdelen.
17. Niettegenstaande de verscheidenheid van deze omstandigheden en het feit dat zij bestaan in overtredingen van de regels van het opvangcentrum, ernstig gewelddadig gedrag en feiten met gevolgen voor de voorwaarden voor toegang tot opvangvoorzieningen, merkt de verwijzende rechter op dat het besluit van de prefectuur van Milaan gebaseerd is op artikel 23, lid 1, onder a), van wetsbesluit nr. 142/2015, dat strekt tot omzetting van artikel 20, lid 1, onder a), van richtlijn 2013/33. Hieruit leidt deze rechter af dat dit intrekkingsbesluit gebaseerd is op het feit dat AF meerdere malen heeft geweigerd om wegens dwingende organisatorische redenen naar een ander opvangcentrum in Milaan te worden overgeplaatst.
18. AF heeft bij de verwijzende rechter beroep ingesteld tot nietigverklaring van het besluit van de prefectuur van Milaan, alsook een verzoek in kort geding om voorlopige maatregelen. Ter rechtvaardiging van zijn weigering om naar een ander opvangcentrum te worden overgeplaatst, heeft verzoeker aangevoerd dat BF naar school gaat in de buurt van het opvangcentrum waar zij zijn ondergebracht. Hij betoogt dat hij wegens de jegens hem bevolen intrekking van materiële opvangvoorzieningen niet in staat zal zijn om in de elementaire levensbehoeften van hemzelf en van zijn minderjarig kind te voorzien. Ter ondersteuning van zijn beroep voert hij schending aan van met name artikel 21 van richtlijn 2013/33 en artikel 17 van wetsbesluit nr. 142/2015, aangezien de maatregel voorbijgaat aan het feit dat hij en zijn zoon behoren tot de categorie „kwetsbare personen”, artikel 23, lid 1, onder a), van wetsbesluit nr. 142/2015, aangezien de weigering om gevolg te geven aan het overplaatsingsbesluit niet kan worden gelijkgesteld aan de in deze bepaling bedoelde gevallen, en artikel 20 van richtlijn 2013/33, zoals uitgelegd door het Hof in de arresten Haqbin en Ministero dell’Interno (Intrekking van materiële opvangvoorzieningen), waaruit een algemeen beginsel volgt dat geldt voor alle gevallen van intrekking van materiële opvangvoorzieningen, ook indien de intrekking geen sanctie vormt.
19. Bij beschikking van 25 juli 2023 heeft de verwijzende rechter het door AF ingediende verzoek in kort geding afgewezen op grond dat het besluit van de prefectuur van Milaan uitdrukking gaf aan de organisatorische bevoegdheid van deze overheidsinstantie inzake het beheer van opvangcentra.
20. AF is tegen deze beschikking opgekomen bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië). Bij beschikking van 22 september 2023 heeft deze rechter dit hoger beroep toegewezen op grond dat het besluit van de prefectuur van Milaan schending kan opleveren van de fundamentele rechten van AF, zoals toegang tot voedsel, huisvesting en kleding, die elementaire behoeften zijn.
21. De verwijzende rechter vraagt zich met name af of het grondbeginsel van de bescherming van de menselijke waardigheid kan leiden tot de conclusie dat de door het Hof bevestigde beginselen algemene strekking hebben en als zodanig ook gelden buiten de gevallen van intrekking van opvangvoorzieningen bij wijze van sanctie waarop genoemde arresten betrekking hebben. Deze rechter is in casu van oordeel dat de overheidsinstantie toereikend heeft gemotiveerd waarom de intrekking van de materiële opvangvoorzieningen onvermijdelijk was, aangezien AF zich op onnodige en onevenredige wijze verzet tegen overplaatsing naar een ander opvangcentrum en dat alternatieve oplossingen met minder verstrekkende gevolgen in de praktijk niet haalbaar zijn.
22. Bovendien benadrukt dezelfde rechter dat deze intrekking rechtstreeks voortvloeit uit de weigering van AF om dezelfde materiële opvangvoorzieningen te blijven genieten, zij het op een andere plaats, wat neerkomt op een vrijwillige onttrekking aan het opvangsysteem. AF loopt dus het risico door zijn eigen keuze verstoken te blijven van de mogelijkheid om in zijn elementaire behoeften te voorzien.
23. Tot slot merkt de verwijzende rechter op dat deze weigering misbruik oplevert, aangezien hierdoor de opvangmaatregel voor eigen doeleinden wordt misbruikt en de overheidsinstantie in de praktijk wordt belemmerd in de uitoefening van haar organisatorische en beheersbevoegdheid om de aanvrager van internationale bescherming een opvangcentrum toe te wijzen. Intrekking van de materiële opvangvoorzieningen is de enige maatregel die de overheidsinstantie kan nemen om tegen dit misbruik op te treden. Deze rechter voegt daaraan toe dat, mocht worden geoordeeld dat artikel 20 van richtlijn 2013/33/EU zich in casu verzet tegen de uitoefening van de bevoegdheid tot intrekking van de materiële opvangvoorzieningen, de overheidsinstantie in concreto niet langer in staat zou zijn om deze opvangvoorzieningen te beheren, aangezien een verzoeker slechts overplaatsing hoeft te weigeren om de „organisatie van dergelijke voorzieningen” te verlammen en een „recht om te verblijven” in het aanvankelijk toegewezen centrum in het leven te roepen, dat louter is gekoppeld aan de wil van die verzoeker en dat geen grondslag vindt in het Unierecht noch in het nationale recht.
24. In deze omstandigheden heeft de Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia beslist om de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:
„Staan artikel 20 van richtlijn [2013/33] en de door het Hof in de arresten Haqbin en Ministero dell’Interno (Intrekking van materiële opvangvoorzieningen) geformuleerde beginselen – voor zover zij zich ertegen verzetten dat de overheidsinstantie van de lidstaat kan besluiten om de opvangmaatregelen bij wijze van sanctie in te trekken indien daardoor het risico bestaat dat niet kan worden voorzien in de essentiële levensbehoeften van de vreemdeling die om internationale bescherming verzoekt en diens gezin – in de weg aan een nationale regeling volgens welke een opvangmaatregel, na een gemotiveerde individuele beoordeling van onder andere de noodzaak en de evenredigheid van de maatregel, kan worden ingetrokken niet bij wijze van sanctie, maar omdat de voorwaarden daarvoor niet langer worden vervuld, en in het bijzonder omdat de vreemdeling op andere gronden dan de bevrediging van de elementaire levensbehoeften en de bescherming van de menselijke waardigheid weigert in te stemmen met de overplaatsing naar een ander opvangcentrum dat de overheidsinstantie wegens objectieve organisatorische vereisten heeft aangewezen en waar, onder de verantwoordelijkheid van die instantie, vergelijkbare materiële opvangvoorzieningen worden gewaarborgd als die welke in het centrum van herkomst worden geboden, indien de weigering van de overplaatsing en het daaruit voortvloeiende intrekkingsbesluit de vreemdeling in de situatie plaatsen dat hij niet kan voorzien in zijn eigen elementaire levensbehoeften en die van zijn gezin?”
25. AF, de Italiaanse, de Belgische, de Cypriotische en de Poolse regering alsook de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
IV. Analyse
26. Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of artikel 20 van richtlijn 2013/33, zoals dat is uitgelegd in de arresten Haqbin en Ministero dell’Interno (Intrekking van materiële opvangvoorzieningen), aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een lidstaat, na een gemotiveerde beoordeling van de noodzaak en de evenredigheid van de maatregel in het licht van de individuele situatie, de aan een aanvrager van internationale bescherming toegekende materiële opvangvoorzieningen kan intrekken wanneer deze persoon vanwege zijn herhaalde weigering om te worden overgeplaatst naar een ander opvangcentrum, dat nochtans aan zijn gezinssituatie is aangepast, niet langer voldoet aan de voorwaarden voor toekenning van materiële opvangvoorzieningen.
27. Deze vraag rijst omdat geen enkele bepaling van richtlijn 2013/33 uitdrukkelijk ziet op een dergelijke situatie, waarin een persoon die om internationale bescherming verzoekt, zich niet houdt aan de voorwaarden voor zijn opvang en onrechtmatig in een opvangcentrum blijft wonen door herhaaldelijk en zonder goede gronden te weigeren om naar een ander opvangcentrum te worden overgeplaatst.
28. Zoals blijkt uit de verwijzingsbeslissing, gaat de Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia uit van de premisse dat een gedrag zoals hier aan de orde is, kan en moet worden gelijkgesteld aan het verlaten van „de door de bevoegde instanties vastgestelde verblijfplaats” in de zin van artikel 20, lid 1, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2013/33, zodat dit gedrag op grond van deze bepaling kan leiden tot de intrekking van de materiële opvangvoorzieningen. Deze rechter is immers van oordeel dat een dergelijk gedrag erop duidt dat de persoon die om internationale bescherming verzoekt, zich vrijwillig onttrekt aan het nationale opvangsysteem, aangezien dit gedrag gelijkstaat aan een verzuim van deze persoon om zich te melden bij het aan hem toegewezen opvangcentrum, wat neerkomt op het verlaten van de door de bevoegde nationale instanties vastgestelde verblijfplaats.
29. Hoewel ik de bezorgdheid deel van zowel de verwijzende rechter als de Cypriotische en de Poolse regering dat dergelijke gedragingen misbruik inhouden waartegen de bevoegde instanties van de lidstaat moeten kunnen optreden, ben ik evenwel van mening dat deze twee soorten gedragingen, in het licht van zowel de bewoordingen van artikel 20, lid 1, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2013/33 als de opzet en het doel van de regeling waarop dit artikel ziet, niet aan elkaar kunnen worden gelijkgesteld.
A. De weigering om gevolg te geven aan een besluit tot overplaatsing naar een ander opvangcentrum valt niet binnen de werkingssfeer van artikel 20, lid 1, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2013/33
30. Zoals blijkt uit het opschrift ervan, ziet artikel 20 van richtlijn 2013/33 op maatregelen ter beperking of intrekking van materiële opvangvoorzieningen.
31. Zo is het de lidstaten overeenkomstig lid 1, eerste alinea, onder a), van dit artikel toegestaan om de materiële opvangvoorzieningen te beperken of, „in uitzonderlijke en naar behoren gemotiveerde gevallen, [in te trekken] indien een verzoeker [...] de door de bevoegde instanties vastgestelde verblijfplaats verlaat zonder deze instanties op de hoogte te stellen of, indien toestemming vereist is, zonder toestemming”.
32. Van meet af aan wijs ik erop dat de bewoordingen van deze bepaling restrictief moeten worden uitgelegd, zoals blijkt uit de door de Uniewetgever gebruikte zinssnede „in uitzonderlijke en naar behoren gemotiveerde gevallen”. De intrekking van materiële opvangvoorzieningen heeft immers tot gevolg dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt en volstrekt afhankelijk is van overheidshulp, tenzij hij financiële middelen verborgen heeft gehouden, huisvesting, voedsel, kleding en een dagvergoeding wordt ontzegd.(10)
33. Daarnaast wijs ik er tevens op dat genoemde bepaling tot doel heeft de gevolgen te verduidelijken van de door de Uniewetgever in artikel 7, lid 3, van richtlijn 2013/33 geformuleerde algemene regel. Volgens dit artikel, dat betrekking heeft op het verblijf van de verzoeker op het grondgebied van de ontvangende lidstaat, is het deze lidstaat immers toegestaan om de toekenning van materiële opvangvoorzieningen afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de verzoeker „daadwerkelijk” verblijft op een door de bevoegde nationale instanties vast te stellen specifieke locatie. In artikel 20, lid 1, eerste alinea, onder a), van deze richtlijn is bepaald welke maatregel kan worden genomen tegen de verzoeker die deze verplichting niet nakomt door deze verblijfplaats te verlaten „zonder deze instanties op de hoogte te stellen” of zonder de eventueel daartoe vereiste toestemming te hebben verkregen.
34. Het werkwoord „verlaten”, dat in alle taalversies van deze bepaling op homogene wijze is vertaald, heeft een sterke betekenis, aangezien het in zijn gebruikelijke betekenis inhoudt dat iets of iemand voorgoed wordt achtergelaten of dat er van een plaats wordt weggegaan (om er niet meer terug te komen).(11) In het nationale recht kan het begrip „verlaten van de verblijfplaats” een eigen betekenis hebben. In het Franse recht, bijvoorbeeld, impliceert dit begrip een plotseling en onvoorzien vertrek van een persoon uit de door hem bewoonde verblijfplaats en diens ongerechtvaardigde en langdurige, of zelfs permanente, afwezigheid uit die verblijfplaats.(12) Zoals blijkt uit de bewoordingen van artikel 20, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2013/33, doelt de Uniewetgever overigens wel degelijk op de situatie van een verzoeker van wie de verblijfplaats niet kan worden achterhaald(13), aangezien hij van de lidstaten verlangt dat zij een beslissing nemen inzake het opnieuw verstrekken van materiële opvangvoorzieningen wanneer de verzoeker „wordt opgespoord” of zich vrijwillig bij de betrokken instantie meldt, daarbij rekening houdend met de redenen voor zijn „verdwijning”.
35. In het licht van deze elementen ben ik van mening dat gedragingen zoals die welke hier aan de orde zijn, namelijk de weigering van de persoon die om internationale bescherming verzoekt om gevolg te geven aan een besluit tot overplaatsing en zijn voortgezet onrechtmatig verblijf in het eerste opvangcentrum waaraan hij is toegewezen, niet kan worden gelijkgesteld aan het gedrag van een verzoeker die de door de bevoegde instanties vastgestelde verblijfplaats verlaat zonder voorafgaande kennisgeving of toestemming. Ik begrijp het argument van de verwijzende rechter dat een verzoeker, door zijn weigering om de voorwaarden voor zijn opvang na te leven en zich naar het andere opvangcentrum te begeven, zich op dezelfde wijze aan het nationale opvangsysteem onttrekt als een verzoeker die zijn opvangcentrum verlaat. Niettemin moet worden vastgesteld dat de verzoeker in de hier aan de orde zijnde situatie daadwerkelijk blijft wonen in het eerste aan hem toegewezen opvangcentrum, weliswaar op onrechtmatige wijze, maar dat hij niet is verdwenen, dat hij perfect kan worden gelokaliseerd met het oog op de behandeling van zijn verzoek om internationale bescherming en dat de bevoegde nationale instanties volledig op de hoogte zijn van deze verblijfplaats.
36. Mijns inziens staan de bewoordingen van artikel 20, lid 1, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2013/33 er dan ook aan in de weg dat een situatie als de hier aan de orde zijnde wordt gelijkgesteld aan die waarin een verzoeker de door de bevoegde instanties vastgestelde verblijfplaats verlaat.
37. In die zin pleiten ook de opzet en het doel van artikel 20, lid 1, van richtlijn 2013/33.
38. De intrekking van materiële opvangvoorzieningen is een maatregel waarin de Uniewetgever in artikel 20, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn immers uitsluitend „in uitzonderlijke en naar behoren gemotiveerde gevallen” voorziet, namelijk in twee gevallen die een risico van misbruik van het opvangsysteem kunnen inhouden(14).
39. Het eerste geval betreft de situatie waarin de lidstaat overeenkomstig artikel 28, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2013/32 kan aannemen dat de verzoeker zijn verzoek om internationale bescherming impliciet heeft ingetrokken of er impliciet van heeft afgezien, omdat hij de hem toegewezen verblijfplaats heeft verlaten [artikel 20, lid 1, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2013/33] of omdat hij niet heeft voldaan aan de meldingsplicht of aan verzoeken om informatie te verstrekken of te verschijnen voor een persoonlijk onderhoud betreffende de behandeling van zijn verzoek [artikel 20, lid 1, eerste alinea, onder b), van deze richtlijn]. Deze omstandigheden, die voorwaarden lijken te zijn voor toegang tot materiële opvangvoorzieningen, vallen onder de verplichtingen van verzoekers, zoals die zijn geformuleerd in artikel 4 van richtlijn 2011/95/EU(15) en in artikel 13 van richtlijn 2013/32. In een dergelijk geval waarin de lidstaat kan aannemen dat het verzoek is ingetrokken, kan deze lidstaat tot aan het tijdstip dat de verzoeker zich opnieuw meldt (artikel 20, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2013/33) er dan ook van uitgaan dat het aan de hoedanigheid van verzoeker verbonden recht op materiële opvangvoorzieningen is vervallen.
40. Het tweede geval betreft de situatie waarin de verzoeker een „volgend verzoek” indient in de zin van artikel 2, onder q), van richtlijn 2013/32 [artikel 20, lid 1, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2013/33], dat wil zeggen een nieuw verzoek om internationale bescherming dat wordt ingediend nadat een definitieve beslissing over een vorig verzoek is genomen. In dat geval kan intrekking dan ook zijn gerechtvaardigd indien blijkt dat de verzoeker dit nieuwe verzoek heeft ingediend met als enig doel om materiële opvangvoorzieningen in de lidstaat te genieten.
41. Een gedrag zoals hier aan de orde is, behoort evenwel niet tot de tekortkomingen die kunnen duiden op een schending van de op de verzoeker rustende verplichtingen in het kader van de behandeling van zijn verzoek om internationale bescherming, en zijn weigering om te voldoen aan de voorwaarden voor zijn opvang kan mijns inziens op zich niet wijzen op een impliciete intrekking van zijn verzoek of op een poging tot misbruik van het nationale opvangsysteem.
42. Voor zover de verzoeker zich wel degelijk bevindt op het grondgebied van de lidstaat waar hij zijn verzoek heeft ingediend, hij daadwerkelijk verblijft op de locatie die de lidstaat in eerste instantie heeft vastgesteld met het oog op een snelle en doeltreffende behandeling van dat verzoek en hij voldoet aan de op hem rustende verplichting tot samenwerking op grond van artikel 4, lid 2, van richtlijn 2011/95 alsook aan alle verplichtingen van artikel 13 van richtlijn 2013/32, vervult deze verzoeker de voorwaarden voor toegang tot materiële opvangvoorzieningen zolang hij in die hoedanigheid op het grondgebied van deze lidstaat mag verblijven.(16) In een dergelijke situatie zou het dan ook indruisen tegen de logica van het bij artikel 20, lid 1, van richtlijn 2013/33 ingestelde systeem om genoemde verzoeker de aan de behandeling van zijn verzoek om internationale bescherming verbonden voordelen te ontzeggen.
43. Bijgevolg denk ik niet dat een lidstaat zich kan beroepen op de bepalingen van artikel 20, lid 1, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2013/33 om een besluit te nemen tot intrekking van de materiële opvangvoorzieningen ten aanzien van een aanvrager van internationale bescherming die onrechtmatig blijft wonen in het aanvankelijk aan hem toegewezen opvangcentrum en die herhaaldelijk en zonder goede gronden weigert om wegens dwingende organisatorische redenen naar een ander opvangcentrum te worden overgeplaatst.
44. Ik ben echter van mening dat dergelijk gedragingen kunnen worden aangemerkt als „ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot de opvangcentra” in de zin van artikel 20, lid 4, van richtlijn 2013/33, waarop een lidstaat sancties kan vaststellen met inachtneming van de in artikel 20, leden 5 en 6, van deze richtlijn geformuleerde voorwaarden.
B. De weigering om gevolg te geven aan een besluit tot overplaatsing naar een ander opvangcentrum valt binnen de werkingssfeer van artikel 20, lid 4, van richtlijn 2013/33
45. Artikel 20, lid 4, van richtlijn 2013/33 bepaalt dat „[d]e lidstaten [...] sancties [kunnen] vaststellen op ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot de opvangcentra en op ernstige vormen van geweld”.
46. Het klopt dat dit artikel niet nader ingaat op de verplichtingen die zijn vervat in de regels van opvangcentra en waarvan schending kan worden gesanctioneerd, zodat het aan elke lidstaat is om deze vast te stellen. Het is evenwel zo dat dergelijke regels de algemene en bijzondere rechten en verplichtingen van alle partijen tijdens het verblijf in het opvangcentrum noodzakelijkerwijs moeten vermelden of aangeven. Ook bevatten zij noodzakelijkerwijs de nadere regels voor de organisatie van het opvangcentrum en de voorwaarden voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken. Net als de voorwaarden voor toegang tot, verblijf in en vertrek uit het opvangcentrum die verzoekers moeten nakomen, vormen de voorwaarden voor overplaatsing mijns inziens een essentieel onderdeel van de regels van opvangcentra, die deze verzoekers aanvaarden door ondertekening van de opvangovereenkomst waarbij deze regels doorgaans zijn gevoegd.(17)
47. Zo blijkt uit een gezamenlijke lezing van de algemene bepalingen betreffende het verblijf van de verzoeker op het grondgebied van de ontvangende lidstaat dat richtlijn 2013/33 het bestaan van een recht van de verzoeker op verblijf in een welbepaald opvangcentrum niet erkent.
48. In de eerste plaats volgt uit artikel 7, lid 2, van richtlijn 2013/33 dat de lidstaten een besluit kunnen nemen over de plaats van verblijf van de verzoeker, hetzij om redenen van openbaar belang of openbare orde, hetzij met het oog op een snelle behandeling en een doeltreffende controle van zijn verzoek om internationale bescherming. Hoewel het begrip „redenen van openbaar belang” niet in deze richtlijn wordt gedefinieerd, omvat het zonder enige twijfel redenen die verband houden met de organisatie en het capaciteitsbeheer van het nationale opvangsysteem. Dienaangaande erkent de Uniewetgever in overweging 26 van genoemde richtlijn overigens de noodzaak om ervoor te zorgen dat „de nationale opvangregelingen doeltreffend werken”.
49. In de tweede plaats volgt uit artikel 18, lid 6, van richtlijn 2013/33 dat de ontvangende lidstaat het recht heeft om de verzoeker naar een ander opvangcentrum over te plaatsen wanneer dit „noodzakelijk” blijkt te zijn, op voorwaarde evenwel dat de huisvestingsvoorwaarden toegesneden zijn op de bijzondere opvangbehoeften van gezinnen en personen die in een kwetsbare of afhankelijke positie verkeren.(18) Zo heeft de bevoegde nationale instantie het recht te verzoeken dat een verzoeker naar een ander opvangcentrum wordt overgeplaatst wanneer dit noodzakelijk is vanwege de capaciteit van de opvangvoorzieningen, de geschiktheid van deze voorzieningen voor de bijzondere behoeften van de verzoeker die voortvloeien uit zijn persoonlijke of gezinssituatie (gezinnen met kinderen, alleenstaande vrouwen of mannen, eenoudergezinnen, niet-begeleide minderjarigen) of ook de moeilijkheden die de verzoeker ondervindt bij de aanpassing aan de gedragsregels van het betrokken opvangcentrum. Elk van deze omstandigheden kan uiteraard veranderen in de loop van de opvangprocedure van de verzoeker.
50. Deze bepalingen zouden mijns inziens hun nuttige werking verliezen, mochten de lidstaten verstoken blijven van elk middel om op te treden tegen een verzoeker van wie de verblijfplaats beantwoordt aan de behoeften van een groter gezin en die weigert deze verblijfplaats te delen of te verlaten en bovendien elk aanbod van herhuisvesting, dat nochtans aangepast is aan zijn gezinssituatie(19), categorisch en zonder gegronde reden van de hand wijst. Door op onrechtmatige wijze op deze verblijfplaats te blijven wonen, ontneemt de verzoeker de beheerder van het opvangcentrum de mogelijkheid om vrijgekomen plaatsen aan te bieden aan andere hulpbehoevende alleenstaande verzoekers of gezinnen. Wanneer deze gedragingen worden getolereerd, is het risico inderdaad niet denkbeeldig dat het opvangsysteem wordt lamgelegd doordat de lidstaten worden belemmerd in het doeltreffende beheer van hun opvangcapaciteit, met de nodige flexibiliteit om het hoofd te bieden aan uiteenlopende situaties die zich kunnen voordoen en aan de evolutie van de migratiestromen.
51. Om al deze redenen ben ik van mening dat dergelijke gedragingen moeten kunnen worden aangemerkt als „ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot de opvangcentra” in de zin van artikel 20, lid 4, van richtlijn 2013/33.
52. Een dergelijke oplossing biedt de lidstaten de mogelijkheid om dergelijke gedragingen te bestraffen en legt hen tegelijkertijd de verplichting op tot naleving van de waarborgen waarin de Uniewetgever uitdrukkelijk heeft voorzien in artikel 20, leden 5 en 6, van deze richtlijn en die met name betrekking hebben op de eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel en de menselijke waardigheid.
53. Overeenkomstig artikel 20, lid 5, van genoemde richtlijn moet elke sanctie in de zin van lid 4 van dat artikel immers objectief, onpartijdig, met redenen omkleed en evenredig zijn gelet op de specifieke situatie van de verzoeker en alle omstandigheden van het geval, en moet de verzoeker te allen tijde toegang blijven hebben tot medische hulp en een waardige levensstandaard blijven genieten.(20)
54. Hoewel de geldende sanctieregeling, zoals het Hof in het arrest Haqbin heeft erkend, in beginsel betrekking kan hebben op de materiële opvangvoorzieningen, heeft het die overweging evenwel onmiddellijk getemperd in het licht van deze voorwaarden en de mogelijkheid van een – al was het maar tijdelijke – intrekking van al die voorzieningen uitgesloten.(21)
55. In de eerste plaats heeft het Hof geoordeeld dat het opleggen van een sanctie op de enkele grond van artikel 20, lid 4, van richtlijn 2013/33, waarbij – al was het maar tijdelijk – alle materiële opvangvoorzieningen of de materiële opvangvoorzieningen met betrekking tot huisvesting, voedsel of kleding worden ingetrokken, onverenigbaar zou zijn met de verplichting om ervoor te zorgen dat de verzoeker een waardige levensstandaard geniet, aangezien hij hierdoor niet in staat zou zijn om te voorzien in zijn meest elementaire behoeften zoals wonen, eten, zich kleden en zich wassen, hetgeen zijn fysieke of mentale gezondheid zou schaden dan wel hem in een toestand van achterstelling zou brengen die onverenigbaar is met de menselijke waardigheid.(22) In dat verband heeft het Hof daaraan toegevoegd dat een dergelijke sanctie in strijd zou zijn met het evenredigheidsvereiste.(23)
56. In de tweede plaats heeft het Hof erop gewezen dat de verplichting om te zorgen voor een waardige levensstandaard met zich mee brengt dat niet alleen de lidstaten, maar ook de natuurlijke personen of rechtspersonen waarop zij een beroep doen, een dergelijke levensstandaard voortdurend en zonder onderbreking moeten waarborgen.(24) De opvang van de verzoeker moet bijgevolg ononderbroken en met eerbiediging van zijn waardigheid worden verzekerd, wat mijns inziens ook tot uiting komt in artikel 20, lid 6, van richtlijn 2013/33. Dit artikel, dat vooral een procedurele bepaling is, verlangt immers van de ontvangende lidstaat dat hij tot aan het nemen van een beslissing tot beperking of intrekking van materiële opvangvoorzieningen zonder onderbreking blijft voorzien in de basisbehoeften van de verzoeker.
57. Deze opvang heeft een drieledig doel. Om te beginnen wordt er op deze wijze voor gezorgd dat de verzoeker daadwerkelijk bescherming geniet op het grondgebied van de ontvangende lidstaat, wat mede het risico verkleint dat de verzoeker wordt gemarginaliseerd of zich laat verleiden door „secundaire stromen”. Vervolgens zorgt die opvang ervoor dat de verzoeker in staat is om zijn recht op asiel uit te oefenen en deel te nemen aan de procedure voor de behandeling van zijn verzoek om internationale bescherming, in overeenstemming met de rechten en de verplichtingen die voor hem voortvloeien uit de richtlijnen 2011/95 en 2013/32. Tot slot moet diezelfde opvang ervoor zorgen dat de ontvangende lidstaat het verzoek om internationale bescherming zorgvuldig kan behandelen, aangezien deze lidstaat in weerwil van de opgelegde sanctie in staat moet blijven om de verzoeker te lokaliseren met het oog op de mededeling van de verschillende convocaties en bijeenkomsten.
58. In de derde en laatste plaats heeft het Hof in herinnering gebracht dat de lidstaten zich overeenkomstig artikel 23, lid 1, van richtlijn 2013/33 bij de uitvoering van de bepalingen die betrekking hebben op minderjarigen en bij de oplegging van sancties primair moeten laten leiden door het belang van het kind, en wel op grond van artikel 24 van het Handvest, waarnaar overweging 35 van deze richtlijn verwijst. De lidstaten moeten dus rekening houden met factoren zoals het welzijn en de sociale ontwikkeling van de minderjarige, met bijzondere aandacht voor de achtergrond van de minderjarige, alsook overwegingen die verband houden met zijn veiligheid en beveiliging.(25) Het ligt evenwel voor de hand dat de intrekking, al was het maar tijdelijk, van alle materiële opvangvoorzieningen geen maatregel is die op de situatie van een minderjarige is toegesneden, aangezien hiermee niet kan worden tegemoetgekomen aan zijn bijzondere noden en zijn onderwijs- en ontplooiingskansen duidelijk in het gedrang worden gebracht.
59. In casu begrijp ik bij lezing van het besluit van de prefectuur van Milaan dat deze maatregel is voortgevloeid uit een opeenstapeling van problemen en zich heeft aangediend als het ultieme middel om de situatie te veranderen, ondanks de verschillende pogingen die reeds door de bevoegde nationale instanties waren ondernomen.
60. Uit dit besluit blijkt namelijk dat verzoeker zich niet alleen bijzonder gewelddadig heeft gedragen in het opvangcentrum waar hij is ondergebracht, maar dat hij ook tot tweemaal toe heeft geweigerd dat de lege bedden in zijn verblijf worden ingenomen door twee andere aanvragers van internationale bescherming en tot vijfmaal toe heeft geweigerd om gevolg te geven aan de jegens hem genomen herhuisvestingsmaatregelen, welke maatregelen nochtans waren aangepast aan zijn situatie en die van zijn – ten tijde van de feiten van het hoofdgeding minderjarige – zoon. Bovendien blijkt uit genoemd besluit dat de bevoegde nationale instantie weliswaar na de eerste twee weigeringen tot overplaatsing door verzoeker de procedure tot intrekking van de materiële opvangvoorzieningen heeft ingeleid, maar van voortzetting van deze procedure heeft afgezien door ermee in te stemmen dat verzoeker en zijn zoon hun opvangtraject voortzetten in het opvangcentrum waar zij zijn ondergebracht.
61. Om de redenen die ik hierboven heb uiteengezet, kan een lidstaat dus niet bepalen dat tot de sancties die kunnen worden opgelegd aan een verzoeker die weigert gevolg te geven aan een – nochtans aan zijn gezinssituatie aangepast – overplaatsingsbesluit, een sanctie behoort waarbij wordt overgegaan tot de intrekking van alle materiële opvangvoorzieningen in de zin van artikel 2, onder f) en g), van richtlijn 2013/33, aangezien die verzoeker daardoor de mogelijkheid zou worden ontnomen om te voorzien in zijn meest elementaire behoeften zoals wonen, eten, zich kleden en zich wassen. Bijgevolg is het aan deze lidstaat om een andersoortige sanctie vast te stellen die voldoet aan de in artikel 20, leden 5 en 6, van deze richtlijn geformuleerde voorwaarden, zoals die door het Hof zijn uitgelegd. Dit betekent met name dat deze sanctie evenredig moet zijn gelet op de specifieke situatie van de verzoeker, zijn menselijke waardigheid moet eerbiedigen en hem [te allen tijde] toegang tot medische hulp moet garanderen. Bovendien moet, in een situatie als die in het hoofdgeding, waarin het een eenoudergezin betreft, bij het vaststellen van de sanctie overeenkomstig artikel 23 van genoemde richtlijn primair rekening worden gehouden met het belang van het kind en, inzonderheid, met zijn bijzondere noden.
V. Conclusie
62. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vraag van de Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia te beantwoorden als volgt:
„1) Artikel 20, lid 1, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming,
moet aldus worden uitgelegd dat
de gedragingen van een aanvrager van internationale bescherming die onrechtmatig blijft wonen in het aanvankelijk aan hem toegewezen opvangcentrum en die herhaaldelijk en zonder goede gronden weigert om naar een ander opvangcentrum te worden overgeplaatst met het oog op het capaciteitsbeheer van het nationale opvangsysteem, niet kunnen worden gelijkgesteld aan het ,verlaten van de door de bevoegde instanties vastgestelde verblijfplaats’, in welk geval de intrekking van alle materiële opvangvoorzieningen is toegestaan.
2) Artikel 20, leden 4 tot en met 6, van richtlijn 2013/33
moet aldus worden uitgelegd dat
de gedragingen van een aanvrager van internationale bescherming die onrechtmatig blijft verblijven in het aanvankelijk aan hem toegewezen opvangcentrum en die herhaaldelijk en zonder goede gronden weigert om naar een ander opvangcentrum te worden overgeplaatst met het oog op het capaciteitsbeheer van het nationale opvangsysteem, moeten worden aangemerkt als ,ernstige inbreuken op de regels met betrekking tot de opvangcentra’, die de lidstaat kan bestraffen door het opleggen van een andersoortige sanctie dan de intrekking van alle materiële opvangvoorzieningen.
Het is aan de lidstaat om een sanctie vast te stellen die evenredig is gelet op de specifieke situatie van de verzoeker evenals alle omstandigheden van het geval, en die te allen tijde garandeert dat zijn menselijke waardigheid wordt geëerbiedigd en hij toegang heeft tot medische hulp. Bovendien moet, in de bijzondere situatie waarin het een gezin betreft, bij het vaststellen van de sanctie overeenkomstig de bepalingen van artikel 23 van deze richtlijn primair rekening worden gehouden met het belang van het kind en, inzonderheid, met zijn bijzondere noden.”