Conclusie van advocaat-generaal T. Ćapeta van 22 mei 2025

Gegevens

Instantie: Hof van Justitie EU

Datum uitspraak: 22 mei 2025

Conclusie van advocaat-generaal

T. Ćapeta

van 22 mei 2025⁽¹⁾

Gevoegde zaken C‑221/24 en C‑222/24

Naturvårdsverket

tegen

UQ (C‑221/24)

IC (C‑222/24)

[verzoek van de Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen (rechter in tweede aanleg Stockholm, kamer voor onroerende zaken en milieu, Zweden) om een prejudiciële beslissing]

"„Prejudiciële verwijzing - Milieu - Afvalstoffen - Verordening (EG) nr. 1013/2006 - Artikel 24, lid 2 - Illegale overbrenging van afvalstoffen - Terugnameplicht - Terugname door een bevoegde autoriteit van het land van verzending - Nuttige toepassing en verwijdering van dergelijke afvalstoffen tegen de wil van de verzenders - Geldigheid - Recht op eigendom”"

I. Inleiding

1. „De ene zijn afval is de andere zijn schat.”

2. Letterlijk opgevat zou dit oude gezegde evenwel kunnen worden gebruikt als excuus voor garbage imperialism⁽²⁾ (vuilnisimperialisme). Ons oude mobieltje? Het vergiftigt „burner boys” in arme gemeenschappen in Ghana.⁽³⁾ Onze vorige auto? Die vervuilt de lucht in Nigeria.⁽⁴⁾

3. Om deze nieuwe vorm van kolonialisme te voorkomen, verbiedt verordening (EG) nr. 1013/2006⁽⁵⁾ de uitvoer van afvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen naar onder meer het Afrikaanse continent. Niettemin blijft het probleem van de illegale handel in afvalstoffen bestaan, zoals blijkt uit de onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing.

4. De onderhavige zaak heeft betrekking op containers die werden overgebracht van Zweden naar Kameroen (via België) en naar de Democratische Republiek Congo (via Duitsland). Inspecties door de bevoegde autoriteiten in Antwerpen (België) en Hamburg (Duitsland) brachten aan het licht dat de containers in kwestie geladen waren met onder meer voertuigen, elektronische producten, banden, meubelen, kleding en witgoed. Het merendeel van die goederen werd door de bevoegde autoriteiten aangemerkt als „afvalstoffen” of „gevaarlijke afvalstoffen”, zodat de uitvoer ervan uit de Europese Unie was verboden.⁽⁶⁾

5. De bevoegde autoriteit van het land van uitvoer, de Naturvårdsverket (Zweeds agentschap voor milieubescherming; hierna: „Naturvårdsverket”), heeft de containers teruggenomen. Deze autoriteit heeft, tegen de wil van verzoekers in eerste aanleg, tevens de inhoud van die containers verwijderd en nuttig toegepast. In hoger beroep wordt het Hof thans verzocht om de omvang van de „terugnameplicht” uit hoofde van de verordening overbrenging afvalstoffen uit te leggen en om de verenigbaarheid daarvan met het recht op eigendom te beoordelen.

II. Achtergrond van de zaak en prejudiciële vragen

6. De Europese Unie en haar lidstaten zijn partij bij het Verdrag van Bazel⁽⁷⁾. Dit verdrag beoogt een wereldwijd raamwerk in te stellen voor de beheersing van de overbrenging van gevaarlijke of andere afvalstoffen, te beginnen met de minimalisering van de productie en de bevordering van het milieuhygiënisch verantwoord beheer ervan, met name in gevallen van grensoverschrijdende overbrenging van zulke afvalstoffen.

7. In 1995 heeft de Conferentie van de Partijen bij het Verdrag van Bazel de „Ban Amendment” vastgesteld⁽⁸⁾, op initiatief van een coalitie van ontwikkelingslanden⁽⁹⁾. Deze wijziging van het verdrag behelst een verbod op alle grensoverschrijdende overbrengingen van gevaarlijke afvalstoffen „van geïndustrialiseerde landen naar ontwikkelingslanden”.⁽¹⁰⁾

8. Het Verdrag van Bazel en de Ban Amendment maken via de verordening overbrenging afvalstoffen deel uit van het Unierecht.⁽¹¹⁾

9. Die verordening beoogt de procedures en controleregelingen voor de overbrenging van afvalstoffen vast te leggen.⁽¹²⁾ Het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen wordt streng georganiseerd en gereguleerd op een wijze die rekening houdt met de noodzaak om de kwaliteit van het milieu in stand te houden, te beschermen en te verbeteren⁽¹³⁾, en de overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen tot een minimum te beperken, zodat een milieuhygiënisch verantwoord en efficiënt beheer van dergelijke afvalstoffen mogelijk is⁽¹⁴⁾, in overeenstemming met onder meer het nabijheidsbeginsel in het beheer van afvalstoffen⁽¹⁵⁾.

10. De artikelen 34 en 36 van de verordening overbrenging afvalstoffen verbieden de uitvoer van afvalstoffen, uit de Europese Unie naar bepaalde derde landen, voor verwijdering of nuttige toepassing.⁽¹⁶⁾

11. Kameroen en de Democratische Republiek Congo maken deel uit van de groep van landen waarvoor dat uitvoerverbod geldt.⁽¹⁷⁾

12. De overbrenging van afvalstoffen in strijd met dat verbod wordt aangemerkt als „illegale” overbrenging.⁽¹⁸⁾

13. Artikel 24, lid 2, van de verordening overbrenging afvalstoffen wijst in de eerste plaats de kennisgever (de facto of de jure) aan als verantwoordelijke voor de terugname van illegaal overgebrachte afvalstoffen, en subsidiair de bevoegde autoriteit van het land van verzending.

14. Die terugnameplicht en de gevolgen ervan zijn het voorwerp van de onderhavige prejudiciële verwijzingen.

15. Verzoekers in eerste aanleg zijn UQ (in zaak C‑221/24) en IC (in zaak C‑222/24); zij trachtten containers over te brengen van Zweden naar Kameroen en naar de Democratische Republiek Congo (respectievelijk via België en Duitsland).

16. De bevoegde Belgische en Duitse autoriteiten hebben de in die containers aangetroffen goederen aangemerkt als afvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen.⁽¹⁹⁾

17. Op grond van die informatie en bij gebreke van voldoende bewijs van het tegendeel, besloot de Naturvårdsverket dat UQ en IC zich schuldig hadden gemaakt aan de illegale overbrenging van afvalstoffen naar derde landen. Dit resulteerde in de terugnameplicht.

18. De Naturvårdsverket heeft UQ en IC gevraagd of zij voornemens waren de containers zelf terug te nemen, dan wel of zij dit wilden overlaten aan die autoriteit, die de afvalstoffen vervolgens op hun kosten zou laten verwerken. UQ en IC hebben de Naturvårdsverket verzocht om de terugkeer van die containers naar Zweden te regelen maar de inhoud ervan aan hen te retourneren. De Naturvårdsverket heeft dat laatste verzoek afgewezen, met de motivering dat UQ en IC onvoldoende hadden aangetoond dat zij de afvalstoffen op milieuhygiënisch verantwoorde wijze zouden kunnen verwijderen of nuttig zouden kunnen toepassen.

19. Die autoriteit besloot derhalve zelf de afvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen te verwijderen (in zaak C‑221/24) of nuttig toe te passen (in zaak C‑222/24). Daartoe heeft zij een kennisgeving van een overbrenging van afvalstoffen opgesteld, waarin de Naturvårdsverket als kennisgever en verantwoordelijke voor de overbrenging wordt vermeld. De Belgische respectievelijk de Duitse autoriteiten hebben die kennisgeving goedgekeurd.

20. De betrokken containers werden weer naar Zweden overgebracht, opgeslagen in een ontvangstinrichting en geïnspecteerd door de bevoegde toezichthoudende autoriteit, de Länsstyrelsen i Norrbottens län (districtsbestuur, Norrbotten, Zweden). Die autoriteit was van mening dat de inhoud van de containers bestond uit gemengd afval, waarvan een deel gevaarlijke afvalstoffen vormde. Het districtsbestuur was het ook eens met de beoordeling van de Belgische respectievelijk de Duitse autoriteiten dat het in beide zaken ging om illegale overbrenging van afvalstoffen en dat de afvalstoffen op milieuvriendelijke wijze moesten worden verwijderd (in zaak C‑221/24) respectievelijk nuttig worden toegepast (in zaak C‑222/24).

21. UQ en IC bestreden de respectieve besluiten van de Naturvårdsverket bij de Nacka tingsrätt, Mark- och miljödomstolen (rechter in eerste aanleg Nacka, kamer voor onroerende zaken en milieu, Zweden). In beide zaken verwierp deze rechter de beroepen voor zover deze betrekking hadden op de bevoegdheid van de Naturvårdsverket om de inhoud van de container terug te nemen naar Zweden. Die rechter heeft de besluiten echter nietig verklaard voor zover het de bevoegdheid van die autoriteit betrof om de inhoud van de respectieve containers te verwijderen of daar nuttige toepassing aan te geven. Volgens hem houdt dat een beperking in van het recht op eigendom, zonder dat er daarvoor een rechtsgrondslag bestaat.

22. De Naturvårdsverket heeft tegen die beslissing hoger beroep ingesteld bij de Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen (rechter in tweede aanleg, Stockholm, kamer voor onroerende zaken en milieu, Zweden), de verwijzende rechter. De Naturvårdsverket acht het onduidelijk hoe het stelsel van grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen en de nuttige toepassing van grensoverschrijdende, illegaal overgebrachte afvalstoffen kan werken, indien de bevoegde autoriteit die dergelijke afvalstoffen terugneemt, in casu de Naturvårdsverket, niet het recht heeft om de nuttige toepassing en verwijdering ervan te verzekeren.

23. Op grond van hun recht op eigendom betogen UQ en IC dat zij de Naturvårdsverket alleen hadden verzocht om de containers namens hen terug te laten brengen naar Zweden, en dat zij die instelling geen toestemming hadden gegeven tot verwijdering of nuttige toepassing van de inhoud daarvan. Volgens hen ontbreekt het de Naturvårdsverket aan een rechtsgrondslag om zich zonder hun toestemming de inhoud van die containers toe te eigenen. Zij betogen voorts dat de litigieuze goederen geen afvalstoffen waren, aangezien deze in Afrika nog zouden worden gebruikt.

24. Volgens de verwijzende rechter is niet duidelijk hoe de in verordening overbrenging afvalstoffen opgenomen terugnameplicht dient te worden uitgelegd. Hij merkt op dat de litigieuze overbrengingen binnen de werkingssfeer van die verordening vallen en dat een kennisgeving van de terugzending ervan naar Zweden dan ook vereist zou zijn. De verwijzende rechter is evenwel niet zeker in hoeverre de bevoegde autoriteit na het intreden van de terugnameplicht krachtens artikel 24, lid 2, onder c), van de verordening overbrenging afvalstoffen als houder van de afvalstoffen kan worden beschouwd, zodat die autoriteit ook bevoegd of verplicht wordt om de afvalstoffen – ondanks de tegenstand van de oorspronkelijke verzender – nuttig toe te passen of te verwijderen. Mocht dit de juiste uitlegging zijn van de verordening overbrenging afvalstoffen, dan zou de verwijzende rechter tevens willen vernemen of dat gevolg verenigbaar is met het recht op eigendom.

25. Tegen deze achtergrond, feitelijk en rechtens, heeft de Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:

Moet of kan de autoriteit van verzending bij terugname krachtens artikel 24, lid 2, onder c), van de verordening overbrenging afvalstoffen, de afvalstoffen na de terugname verwijderen of nuttig toepassen, in het geval dat met het oog op de terugzending een kennisgevingsdocument en een vervoersdocument zijn opgesteld waarin is vermeld hoe de afvalstoffen in het land van bestemming moeten worden behandeld?

Onder welke voorwaarden kan de autoriteit van verzending in geval van illegale overbrenging van afvalstoffen artikel 24, lid 2, onder d), toepassen om deze afvalstoffen in het land van verzending te verwijderen of nuttig toe te passen? Hoe verhoudt punt d) zich tot punt c)? Kunnen afvalstoffen bijvoorbeeld worden teruggenomen en vervolgens nuttig worden toegepast of verwijderd op grond van de punten c) en d) samen, of houdt de toepassing van een bepaald punt in dat de procedure krachtens het onmiddellijk daaraan voorafgaande punt niet mogelijk is?

Indien artikel 24, lid 2, van de verordening overbrenging afvalstoffen aldus kan worden uitgelegd dat de autoriteit van verzending na een terugname van afvalstoffen in laatste instantie bevoegd is om over die afvalstoffen te beschikken, zelfs wanneer de oorspronkelijke verzender de afvalstoffen wenst terug te nemen, is een dergelijke uitlegging dan verenigbaar met de bescherming van eigendom die wordt geboden door artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [(hierna: ‚Handvest’)] en artikel 1 van het aanvullend Protocol bij het [Europees Verdrag voor de rechten van de mens]?”

26. Het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Deze partijen, alsmede de Naturvårdsverket, hebben pleidooi gehouden ter terechtzitting op 27 februari 2025.

III. Analyse

A. De uitleggingsvragen

27. Met zijn eerste en tweede vraag, die ik samen zou willen bespreken, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen welke voorwaarden en gevolgen zijn verbonden aan de toepassing van artikel 24, lid 2, onder c), van de verordening overbrenging afvalstoffen, en hoe dit punt zich verhoudt tot de punten d) en e), van die bepaling.

28. De eerste alinea van artikel 24, lid 2, van de verordening overbrenging afvalstoffen luidt als volgt:

„Indien de verantwoordelijkheid voor de illegale overbrenging berust bij de kennisgever, zorgt de bevoegde autoriteit van verzending ervoor dat de betrokken afvalstoffen:

worden teruggenomen door de kennisgever de facto, of, indien geen kennisgeving is gedaan,

worden teruggenomen door de kennisgever de jure, of, indien dit niet mogelijk is,

worden teruggenomen door de bevoegde autoriteit van verzending zelf dan wel namens haar door een natuurlijke of rechtspersoon, of, indien dit niet mogelijk is,

anderszins worden verwijderd of nuttig toegepast in het land van bestemming of verzending door de bevoegde autoriteit van verzending zelf dan wel namens haar door een natuurlijke of rechtspersoon, of, indien dit niet mogelijk is,

anderszins worden verwijderd of nuttig toegepast in een ander land door de bevoegde autoriteit van verzending zelf dan wel namens haar door een natuurlijke of rechtspersoon, indien alle betrokken bevoegde autoriteiten daarmee instemmen.”

29. De Commissie, die als enige partij schriftelijke opmerkingen over deze vragen heeft ingediend, is van mening dat de hier aangehaalde bepalingen van artikel 24, lid 2, van de verordening overbrenging afvalstoffen in een precieze volgorde staan vermeld, in de zin dat slechts van de in een bepaald punt omschreven mogelijkheid gebruik kan worden gemaakt nadat een andere mogelijkheid is afgevallen. De Commissie merkt op dat artikel 24, lid 2, onder c), van die verordening weliswaar de bevoegde autoriteit van „terugname” niet uitdrukkelijk het recht verleent om de goederen in kwestie nuttig toe te passen of te verwijderen, maar dat die bevoegdheid uit een teleologische uitlegging van de doelstelling van de verordening overbrenging afvalstoffen kan worden afgeleid. Een uitlegging conform het Verdrag van Bazel zou tot dezelfde uitkomst leiden.

30. Nadat het Hof het Parlement en de Raad had gevraagd naar hun standpunt inzake de eerste en de tweede vraag, hebben beide zich ter terechtzitting achter het betoog van de Commissie geschaard. Beide instellingen zijn van mening dat een letterlijke lezing van artikel 24, lid 2, en met name van punt c) daarvan, onvoldoende recht zou doen aan de doelstelling die wordt beoogd met de terugnameplicht. In het licht van de doelstelling van een milieuhygiënisch verantwoord beheer van afvalstoffen impliceert de terugname van illegaal overgebrachte afvalstoffen door een bevoegde autoriteit krachtens artikel 24, lid 2, onder c), van de verordening overbrenging afvalstoffen tevens, zoals wordt betoogd door die partijen, dat die autoriteit zowel de verplichting als het recht heeft om die afvalstoffen te verwijderen en nuttig toe te passen.

31. Ik ben het daarmee eens.

32. In overeenstemming met de internationale verplichtingen van de Europese Unie uit hoofde van het Verdrag van Bazel, heeft de Uniewetgever de positie ingenomen dat de uitvoer naar bepaalde derde landen het risico meebrengt dat een milieuhygiënisch verantwoord beheer van afvalstoffen niet kan worden gewaarborgd.⁽²⁰⁾

33. De invoering van de terugnameplicht, in artikel 24, lid 2, van de verordening overbrenging afvalstoffen, is het directe gevolg van dat standpunt.

34. Volgens overweging 25 van die verordening schept dit een „verplichting, voor degene wiens optreden aan de basis lag van de illegale overbrenging, om de afvalstoffen terug te nemen en/of op alternatieve wijze te verwijderen of nuttig toe te passen; indien hij hieraan niet voldoet, moeten de bevoegde autoriteiten van het land van verzending of, naargelang van het geval, bestemming, zelf ingrijpen”.

35. Zoals de Naturvårdsverket, het Parlement, de Raad en de Commissie ter terechtzitting in wezen hebben uiteengezet, komt die gedachte in de opzet van artikel 24, lid 2, als volgt tot uitdrukking.

36. Enerzijds hebben de punten a), b) en c), betrekking op de terugkeer van de afvalstoffen naar het land van verzending. Dat onderdeel van artikel 24, lid 2, regelt dus de situaties waarin de betrokken afvalstoffen het gebied hebben verlaten waartoe de territoriale bevoegdheid van de autoriteit van verzending zich uitstrekt.⁽²¹⁾ Die punten leggen de precieze hiërarchische volgorde neer van de manieren waarop de verplichting tot terugname van die afvalstoffen wordt vervuld – waarbij de bevoegde autoriteit van verzending fungeert als tijdelijke oplossing om de terugkeer van de betrokken afvalstoffen naar het land van verzending te verzekeren.⁽²²⁾

37. Anderzijds regelen de punten d) en e) van artikel 24, lid 2, de situaties waarin de betrokken afvalstoffen het land van verzending nooit hebben verlaten, reeds zijn aangekomen in het land van bestemming, of zich bevinden in een derde land. Teneinde, onder andere, verdere onnodige overbrengingen te voorkomen – waarschijnlijk getrouw aan de doelstelling om de overbrenging van afvalstoffen tot een minimum te beperken – moet verwijdering of nuttige toepassing van de betrokken afvalstoffen plaatsvinden in het land van verzending, het land van bestemming of een derde land.⁽²³⁾

38. In een situatie als de onderhavige, waarin afvalstoffen het land van verzending hebben verlaten en op doorgang in een lidstaat worden vastgehouden, zijn derhalve slechts de punten a), b) en c) van artikel 24, lid 2, van toepassing.

39. De punten d) en e) zijn dus niet van toepassing op de feiten van de onderhavige zaak.

40. Volgens artikel 24, lid 2, onder a) en b), is derhalve de kennisgever (de facto of de jure) in beginsel verantwoordelijk voor het terugnemen van de betrokken afvalstoffen.

41. Indien UQ en IC hadden besloten om hun illegale overbrengingen terug te nemen, zou artikel 24, lid 2, onder b), van toepassing zijn geweest.

42. Zoals uit de verwijzingsbeslissing en het dossier van de nationale procedure echter blijkt, hebben UQ en IC uitdrukkelijk verzocht dat de afvalstoffen door de Naturvårdsverket naar Zweden zouden worden teruggebracht, aangezien hun de kennis en/of de middelen ontbraken om dit zelf te doen.

43. Daarmee hebben UQ en IC geweigerd om te handelen als kennisgevers in de zin van artikel 24, lid 2, onder b).⁽²⁴⁾

44. Zoals is opgemerkt door alle partijen die hebben deelgenomen aan de procedure, is in deze situatie de Naturvårdsverket, als de bevoegde autoriteit, krachtens artikel 24, lid 2, onder c), van de verordening overbrenging afvalstoffen belast met de verplichting om die afvalstoffen terug te nemen.⁽²⁵⁾

45. Na haar besluit om de terugnameplicht over te nemen heeft de Naturvårdsverket, overeenkomstig de in artikel 24, lid 2, derde alinea, van de verordening overbrenging afvalstoffen neergelegde voorschriften, derhalve aan de Belgische respectievelijk de Duitse autoriteiten kennisgeving gedaan van een grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen waarop de verordening overbrenging afvalstoffen van toepassing is.

46. Welke gevolgen heeft het besluit van die autoriteit om de terugnameplicht op zich te nemen?

47. In de procedure in eerste aanleg was de rechter van oordeel dat de terugnameplicht van artikel 24, lid 2, onder c), de bevoegde autoriteit noch de mogelijkheid bood, noch de verplichting oplegde om illegaal overgebrachte afvalstoffen nuttig toe te passen of te verwijderen, aangezien elke uitdrukkelijke verwijzing daarnaar ontbrak.

48. De punten a), b) en c) van artikel 24, lid 2, van de verordening overbrenging afvalstoffen zwijgen inderdaad over de gevolgen van de terugnameplicht. Alleen de punten d) en e) vermelden uitdrukkelijk dat illegaal overgebrachte afvalstoffen „anderszins worden verwijderd of nuttig toegepast”.

49. Die formulering kan, althans in de Engelse taalversie, op twee manieren worden gelezen. In de eerste plaats kan de verwijzing naar alternatively recovered or disposed of aangeven dat nuttige toepassing en verwijdering een alternatief vormen voor de terugname van die afvalstoffen. In de tweede plaats kan die formulering worden opgevat in de zin dat nuttige toepassing en verwijdering altijd moeten plaatsvinden na terugname, maar alternatively (als alternatief) kunnen plaatsvinden zonder terugname van overbrengingen, wanneer terugname niet nodig is of anderszins niet mogelijk.

50. In het licht van de uiteenzettingen ter terechtzitting zou het Hof mijns inziens de tweede opvatting dienen te aanvaarden.

51. Ten eerste merk ik op dat, zoals ook het Parlement, de Raad en de Commissie hebben betoogd, artikel 24, lid 2, van de verordening overbrenging afvalstoffen beoogt om artikel 9, lid 2, van het Verdrag van Bazel weer te geven in het Unierecht. Volgens die bepaling moeten de als „sluikhandel” overgebrachte afvalstoffen die niet kunnen worden teruggenomen door de exporteur, producent, of staat van uitvoer „op een andere wijze worden verwijderd in overeenstemming met de bepalingen van dit Verdrag” (otherwise disposed of in accordance with the provisions of this Convention).⁽²⁶⁾ Het gebruik van de woorden otherwise disposed of, met name indien gelezen in het licht van de Spaanse taalversie (eliminados de otro modo) en de Franse taalversie (éliminés d’une autre manière) van die bepaling, geeft aan dat de terugnameplicht op zichzelf al de verplichting meebrengt om de betrokken afvalstoffen nuttig toe te passen of te verwijderen, en dat alleen wanneer die aanvankelijke terugnameverplichting niet kan worden vervuld, de afvalstoffen ook otherwise door een andere persoon of autoriteit kunnen worden verwijderd.

52. Ten tweede volgt uit artikel 3 van de verordening overbrenging afvalstoffen, dat in dezelfde titel is opgenomen als artikel 24, dat de overbrenging van afvalstoffen alleen plaatsvindt met het doel van verwijdering of van nuttige toepassing.⁽²⁷⁾ Met andere woorden, wanneer een illegale overbrenging door de kennisgever wordt teruggenomen, dan wordt die persoon geacht te zorgen voor de nuttige toepassing en verwijdering ervan.⁽²⁸⁾ Die titel voorziet niet in een andere bestemming.⁽²⁹⁾ De terugnameplicht heeft dus tot doel om het illegale karakter van die overbrenging te corrigeren door deze weer onder te brengen in het Unierechtelijk raamwerk dat erop is toegesneden om de nuttige toepassing en verwijdering ervan te verzekeren.⁽³⁰⁾

53. Hieruit volgt dat het ontbreken van een uitdrukkelijke verwijzing in de punten a), b) en c), van artikel 24, lid 2, van de verordening overbrenging afvalstoffen naar de noodzaak om de teruggenomen afvalstoffen nuttig toe te passen of te verwijderen, niet impliceert dat de kennisgever of de bevoegde autoriteit in kwestie hiertoe niet verplicht is.

54. Integendeel: de verplichting om te zorgen voor nuttige toepassing en verwijdering geldt in alle in de punten a), b) en c), van artikel 24, lid 2, omschreven scenario’s en is inherent aan het door de verordening overbrenging afvalstoffen ingestelde raamwerk in zijn geheel.⁽³¹⁾

55. In het kader van de onderhavige zaak betekent dit dat UQ en IC, toen zij besloten de Naturvårdsverket te belasten met de litigieuze terugname⁽³²⁾, de mogelijkheid verspeelden om die afvalstoffen nuttig toe te passen en te verwijderen in een verwerkingsfaciliteit van hun keuze.

56. Zoals het Parlement heeft betoogd, zou de omgekeerde opvatting een ongewenste stimulans vormen voor marktdeelnemers om afvalstoffen illegaal over te brengen, de terugname ervan door een bevoegde autoriteit af te wachten, de afvalstoffen terug te vorderen en opnieuw te proberen deze uit te voeren, wat rechtstreeks zou indruisen tegen het doel van het Verdrag van Bazel en de verordening overbrenging afvalstoffen.⁽³³⁾

57. Gelet op het bovenstaande stel ik het Hof voor om op de eerste en de tweede vraag van de verwijzende rechter te antwoorden dat artikel 24, lid 2, onder c), van de verordening overbrenging afvalstoffen aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling de bevoegde autoriteit van het land van verzending de verplichting oplegt om een illegale overbrenging van afvalstoffen terug te nemen en de betrokken afvalstoffen te verwijderen en nuttig toe te passen.

B. De vraag inzake de geldigheid

58. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter – bij een bevestigend antwoord op de eerste vraag – in wezen te vernemen of de aan de bevoegde autoriteit toegekende bevoegdheid om na de terugname van illegaal overgebrachte afvalstoffen deze nuttig toe te passen of te verwijderen, als uitgedrukt in artikel 24, lid 2, onder c), van de verordening overbrenging afvalstoffen, verenigbaar is met de bescherming van het recht op eigendom volgens artikel 17 van het Handvest.⁽³⁴⁾

59. Het Parlement, de Raad en de Commissie zijn alle van mening dat het recht op eigendom, dat in het algemeen belang kan worden beperkt, zich niet verzet tegen beperkingen waarmee wordt beoogd het milieu te beschermen in gevallen van illegale overbrenging van afvalstoffen. Die instellingen zijn voorts van mening dat de verordening overbrenging afvalstoffen een passend evenwicht heeft gevonden tussen het recht op eigendom en de bescherming van het milieu. Dat evenwicht komt tot uitdrukking in artikel 24, lid 2, van die verordening, dat het recht en de verantwoordelijkheid voor de nuttige toepassing en verwijdering van die afvalstoffen in de eerste plaats legt bij de houder daarvan en pas daarna bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaten.

60. Ter terechtzitting heeft de Naturvårdsverket dit standpunt overgenomen.

61. Ten eerste gaat de verplichting van de bevoegde autoriteit om illegale overbrengingen van afvalstoffen terug te nemen en die afvalstoffen vervolgens nuttig toe te passen of te verwijderen, mijns inziens niet gepaard met een overgang van een eigendomsrecht van de eigenaar van de afvalstoffen naar de bevoegde autoriteiten.

62. Artikel 24, lid 2, onder a) en b), van de verordening overbrenging afvalstoffen verplicht in de allereerste plaats de kennisgever van de illegale overbrenging om de betrokken afvalstoffen terug te nemen, nuttig toe te passen en te verwijderen. Het is mogelijk, maar niet per definitie het geval dat de organisator van de illegale overbrenging de eigenaar van de afvalstoffen is.

63. Wanneer die persoon niet aan zijn terugnameplicht voldoet of daartoe niet in staat wordt geacht, draagt artikel 24, lid 2, onder c), van de verordening overbrenging afvalstoffen de verplichting om te zorgen voor nuttige toepassing en verwijdering alsnog over aan de bevoegde autoriteit van verzending.

64. De overdracht van deze verplichting aan de bevoegde autoriteit van verzending leidt niet tot een overdracht van eigendomsrechten.

65. Alle eigendomsrechten op de betrokken afvalstoffen blijven dan ook berusten bij de eigenaar ervan, die niet per definitie de organisator van de illegale overbrenging is.

66. Ten tweede legt artikel 24, lid 2, onder c), van de verordening overbrenging afvalstoffen niet meer verplichtingen op dan krachtens artikel 24, lid 2, onder a) en b), reeds rusten op de kennisgever.

67. De overdracht van de verplichting leidt derhalve niet tot bijkomende beperkingen van het recht op eigendom naast die welke in elk geval reeds voortvloeien uit het raamwerk dat is vastgesteld bij de verordening overbrenging afvalstoffen.

68. In de context van de onderhavige zaak betekenen de voorgaande conclusies dat de eigendomsrechten van UQ en IC (zo zij die al hadden) op de overgebrachte afvalstoffen niet worden aangetast door het feit dat de verplichting om te zorgen voor nuttige toepassing en verwijdering van die personen is overgedragen aan de Naturvårdsverket.⁽³⁵⁾

69. Zelfs indien zou worden aangenomen dat er inderdaad sprake is van een beperking van de eigendomsrechten van de eigenaar van afvalstoffen, omdat deze niet vrijelijk over die afvalstoffen kan beschikken – maar ze slechts kan verwijderen of nuttig kan toepassen – volgt die beperking niet uit de overdracht van de terugnameplicht aan de bevoegde autoriteit krachtens artikel 24, lid 2, onder c), van de verordening overbrenging afvalstoffen, maar uit de behandeling van afvalstoffen in de wetgeving van de Europese Unie in het algemeen.⁽³⁶⁾

70. Die beperking van het recht op eigendom heeft derhalve een wettelijke grondslag, en is evenredig aan de doelstelling van bescherming van het milieu. Die vraag gaat echter het kader van de onderhavige zaak te buiten.

71. Derhalve stel ik het Hof voor om op de derde prejudiciële vraag te antwoorden dat onderzoek van de derde vraag geen elementen heeft opgeleverd die afbreuk doen aan de geldigheid van artikel 24, lid 2, onder c), van de verordening overbrenging afvalstoffen in het licht van artikel 17 van het Handvest.

IV. Conclusie

72. In het licht van alle voorgaande beschouwingen, geef ik het Hof in overweging de vragen van de Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen te beantwoorden als volgt:

Artikel 24, lid 2, onder c), van verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen
moet aldus worden uitgelegd
dat deze bepaling de bevoegde autoriteit van het land van verzending de verplichting oplegt om een illegale overbrenging van afvalstoffen terug te nemen en de betrokken afvalstoffen te verwijderen en nuttig toe te passen.
Onderzoek van de derde vraag heeft geen elementen opgeleverd die afbreuk doen aan de geldigheid van artikel 24, lid 2, onder c), van verordening nr. 1013/2006 in het licht van artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.”