Conclusie van advocaat-generaal N. Emiliou van 9 oktober 2025

Gegevens

Datum uitspraak: 9 oktober 2025

Uitspraak

Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

N. EMILIOU

van 9 oktober 2025 (¹)

Zaak C‑386/24

Centro Petroli Roma Srl

tegen

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli

in tegenwoordigheid van:

IP Industrial SpA,

Eni SpA

[verzoek van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) om een prejudiciële beslissing]

„ Prejudiciële verwijzing – Artikel 267, derde alinea, VWEU – Verplichting voor nationale rechterlijke instanties in laatste aanleg om een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen – Uitzonderingen op die verplichting – Aansprakelijkheid van lidstaten voor schade die aan particulieren is berokkend door schendingen van het Unierecht – Schendingen die aan een nationale rechter toe te rekenen zijn – Tucht‑ en civielrechtelijke aansprakelijkheid van rechters – Onafhankelijkheid van de rechterlijke macht – Richtlijn 2006/123/EG – Richtlijn 2008/118/EG – Belastingentrepots – Accijnsschorsingsregeling – Vergunningsvoorwaarden ”

I. Inleiding

1. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), de verwijzende rechter, is in feite het tweede verzoek om een prejudiciële beslissing dat in het kader van de bij deze rechter aanhangige procedure is ingediend.(²)

2. Met zijn vragen in de onderhavige zaak wenst de verwijzende rechter opheldering over de verenigbaarheid met het Unierecht van een aantal bepalingen van nationaal recht betreffende de exploitatie van belastingentrepots.

3. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing stelt echter, zij het slechts terloops, nog een andere kwestie aan de orde, die van constitutionele en systemische aard is, namelijk: onder welke voorwaarden is nationale wetgeving waarin regels zijn neergelegd betreffende de civiel‑ en tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van rechters voor gerechtelijke fouten, met inbegrip van de niet-naleving van het Unierecht, zoals het verzuim om een prejudiciële vraag te stellen krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU, verenigbaar met het uit het Unierecht voortvloeiende vereiste van onafhankelijkheid van de rechterlijke macht?

4. In deze conclusie zal ik beide kwesties bespreken.

II. Toepasselijke bepalingen

A. Unierecht

5. Overweging 29 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt(³) luidt:

„Daar het Verdrag specifieke rechtsgrondslagen verschaft op belastinggebied en gezien de reeds aangenomen communautaire instrumenten op dat gebied, dienen belastingen van de werkingssfeer van deze richtlijn te worden uitgesloten.”

6. Artikel 2, lid 3, van richtlijn 2006/123 bepaalt met betrekking tot de werkingssfeer van deze richtlijn dat „[d]eze richtlijn [...] niet van toepassing [is] op het gebied van belastingen”.

7. Overwegingen 15 en 16 van richtlijn 2008/118/EG van de Raad van 16 december 2008 houdende een algemene regeling inzake accijns en houdende intrekking van richtlijn 92/12/EEG(⁴) (inmiddels ingetrokken(⁵), maar ratione temporis van toepassing in het hoofdgeding), luidden als volgt:

„15. Aangezien controles moeten worden verricht in productie‑ en opslagfaciliteiten om de inning van de belastingschuld te garanderen, moet een systeem van door de bevoegde autoriteiten erkende entrepots worden gehandhaafd teneinde deze controles te vergemakkelijken.

16. Het is ook nodig de voorschriften vast te stellen die erkende entrepothouders [...] in acht moeten nemen.”

8. Artikel 1 van richtlijn 2008/118 bepaalde:

„1. Bij deze richtlijn wordt de algemene regeling vastgesteld ter zake van de directe of indirecte heffing van accijns op het verbruik van de volgende goederen, hierna ‚accijnsgoederen’ genoemd:

a) energieproducten en elektriciteit vallende onder richtlijn 2003/96/EG [van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (PB 2003, L 283, blz. 51)];

[...]”

9. Artikel 4, punt 11, van richtlijn 2008/118 definieerde „belastingentrepot” als „iedere plaats waar de erkende entrepothouder bij de bedrijfsuitoefening accijnsgoederen onder een accijnsschorsingsregeling produceert, verwerkt, voorhanden heeft, ontvangt of verzendt, zulks onder bepaalde voorwaarden die zijn vastgesteld door de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar dit belastingentrepot gelegen is”.

10. Artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/118 bepaalde als volgt:

„Voor de opening en het beheer van een belastingentrepot door een erkende entrepothouder is een vergunning vereist van de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar het belastingentrepot gelegen is.

De vergunning wordt verleend onder de voorwaarden die de autoriteiten van rechtswege mogen stellen om elke vorm van fraude en misbruik te voorkomen.”

B. Nationaal recht

11. De op het hoofdgeding toepasselijke nationale wet is decreto legislativo 26 ottobre 1995 n. 504 – Testo unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative (wetsbesluit nr. 504 van 26 oktober 1995 – Geconsolideerde tekst van de wettelijke bepalingen betreffende de belastingen op productie en verbruik en de strafrechtelijke en administratieve sancties ter zake; hierna: „wetsbesluit”), zoals gewijzigd.

12. Artikel 23 („Belastingentrepots voor energieproducten”) van het wetsbesluit bepaalt onder meer onder welke voorwaarden de belastingentrepotregeling is toegestaan en vereist dat de betrokken exploitanten over een vergunning beschikken. Met name luiden leden 3 en 4 van deze bepaling:

„3. Beheer onder een belastingentrepotregeling kan worden toegestaan indien een installatie daartoe daadwerkelijk operationele en voorzieningsbehoeften heeft, voor commerciële entrepots van vloeibaar petroleumgas met een capaciteit van ten minste 400 kubieke meter en voor commerciële entrepots van andere energieproducten met een capaciteit van ten minste 10 000 kubieke meter.

4. Beheer onder een belastingentrepotregeling kan ook worden toegestaan voor commerciële entrepots voor vloeibaar petroleumgas met een capaciteit van minder dan 400 kubieke meter en voor commerciële entrepots van andere energieproducten met een capaciteit van minder dan 10 000 kubieke meter indien, naast de in lid 3 gestelde vereisten, is voldaan aan ten minste een van de volgende voorwaarden:

(a) Het entrepot levert producten die zijn vrijgesteld van accijns of tegen een verlaagd accijnstarief, of brengt onder een schorsingsregeling energieproducten over naar landen van de Europese Unie of landen buiten de Europese Unie voor een totaalbedrag ten belope van ten minste 30 % van de totale winning in een tijdvak van twee jaar.

(b) Het entrepot is een dependance van een in de onmiddellijke nabijheid gelegen belastingentrepot dat tot dezelfde ondernemingsgroep behoort of, indien het aan andere ondernemingen toebehoort, permanent ten dienste staat van dat entrepot.

13. Overeenkomstig artikel 63 („Exploitatievergunningen en jaarlijkse vergoedingen”) van het wetsbesluit wordt de door artikel 23 ervan vereiste vergunning afgegeven door het Ufficio dell’Agenzia delle Dogane (douaneautoriteit, Italië; hierna: „douaneautoriteit”).

14. Volgens de verwijzende rechter heeft de douaneautoriteit op 4 december 2017 circolare amministrativa n. 14/D (administratieve circulaire nr. 14/D) uitgevaardigd om interpretatieve richtsnoeren te verstrekken over een aantal bepalingen van het wetsbesluit.

15. Ten slotte verwijst de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing ook naar Legge 13 aprile 1988, n. 117 – Risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilità civile dei magistrati (wet nr. 117 van 13 april 1988 – Vergoeding van schade veroorzaakt bij de uitoefening van rechterlijke functies en burgerlijke aansprakelijkheid van magistraten; hierna: „wet nr. 117 van 1988”), zoals gewijzigd.

16. Volgens artikel 2, lid 3-bis, van deze wet „wordt bij de vaststelling van gevallen van kennelijke schending van het [nationale] recht en het Unierecht met name rekening gehouden met de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regels en met de onverschoonbaarheid en de ernst van de niet-naleving. In geval van een kennelijke schending van het Unierecht wordt ook rekening gehouden met de niet-naleving van de verplichting tot het indienen van een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267, lid 3, [VWEU], en met de strijdigheid van de handeling of maatregel met de door het Hof van Justitie van de Europese Unie gegeven uitlegging.”

III. Feiten, hoofdgeding en prejudiciële vragen

17. Centro Petroli Roma (verzoekster in het hoofdgeding; hierna: „CPR”) is een onderneming die zich bezighoudt met de productie, de verwerking en het op de markt brengen van aardolieproducten in de energieproductensector. Sinds februari 2016 is zij actief onder een belastingentrepotregeling in de zin van het wetsbesluit.

18. Bij besluit nr. 13042/2020 heeft de douaneautoriteit de aan CPR afgegeven vergunning geschorst op grond dat zij niet voldeed aan de kwantitatieve criteria van artikel 23, lid 3, van het wetsbesluit. CPR is tegen dit besluit opgekomen bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië). Deze rechter heeft het beroep verworpen.

19. CPR heeft tegen dit in eerste aanleg gewezen vonnis hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato. Deze rechter heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over vijf vragen. De eerste twee vragen betroffen de reikwijdte van de verplichting voor nationale rechters in laatste aanleg om een prejudiciële vraag te stellen (eerste vraag) en de wisselwerking tussen deze verplichting en de nationale regelingen inzake aansprakelijkheid voor gerechtelijke fouten (tweede vraag). De derde, de vierde en de vijfde vraag hadden betrekking op de uitlegging van een aantal op belastingentrepots toepasselijke Uniebepalingen.

20. Deze vragen waren het voorwerp van zaak C‑597/21, waarover het Hof uitspraak heeft gedaan in zijn beschikking in Centro Petroli Roma I. In deze beschikking heeft het Hof, i) in antwoord op de eerste vraag, verduidelijkingen verschaft over de reikwijdte van de op nationale rechters in laatste aanleg rustende verplichting tot prejudiciële verwijzing; ii) de tweede vraag kennelijk niet-ontvankelijk verklaard omdat zij geen verband hield met het in het hoofdgeding aan de orde zijnde geschil, en iii) vastgesteld dat er geen reden was om de overige drie vragen te beantwoorden, aangezien zij alleen waren gesteld voor het geval het Hof de eerste vraag bevestigend zou hebben beantwoord (quod non).

21. In het kader van dezelfde nationale procedure wendt de Consiglio di Stato zich thans, op verzoek van CPR, voor de tweede keer tot het Hof met een verzoek om een prejudiciële beslissing. De prejudiciële vragen in de onderhavige procedure, die samenvallen met de derde, vierde en vijfde vraag in zaak C‑597/21, zijn de volgende:

„1) Verzet de juiste uitlegging van de artikelen 101 tot en met 106 VWEU en van het rechtskader dat wordt gevormd door de richtlijnen [2006/123] en [2008/118] zich tegen een nationale regeling als die welke voortvloeit uit artikel 23, lid 3, van [het wetsbesluit], waarin is bepaald: ‚3. Beheer onder een belastingentrepotregeling kan worden toegestaan, indien een installatie daartoe daadwerkelijk operationele en voorzieningsbehoeften heeft, voor commerciële entrepots van vloeibaar petroleumgas met een capaciteit van ten minste 400 kubieke meter en voor commerciële entrepots van andere energieproducten met een capaciteit van ten minste 10 000 kubieke meter’?

2) Verzet de juiste uitlegging van de artikelen 101 tot en met 106 VWEU en van het regelgevingskader dat wordt gevormd door de richtlijnen [2006/123] en [2008/118] zich tegen een nationale regeling als die welke voortvloeit uit artikel 23, lid 4, onder a) en b), van [het wetsbesluit], zoals gewijzigd en aangevuld, volgens welke een vergunning voor beheer onder een belastingentrepotregeling in het bijzonder kan worden verleend voor commerciële entrepots voor vloeibaar petroleumgas met een capaciteit van minder dan 400 kubieke meter en voor commerciële entrepots van andere energieproducten met een capaciteit van minder dan 10 000 kubieke meter indien, naast de in lid 3 gestelde vereisten, is voldaan aan ten minste een van de volgende voorwaarden:

‚a) het entrepot levert producten die zijn vrijgesteld van accijns of tegen een verlaagd accijnstarief, of brengt onder een schorsingsregeling energieproducten over naar landen van de Europese Unie of landen buiten de Europese Unie voor een totaalbedrag ten belope van ten minste 30 % van de totale winning in een tijdvak van twee jaar;

b) het entrepot is een dependance van een in de onmiddellijke nabijheid gelegen belastingentrepot dat tot dezelfde ondernemingsgroep behoort of, indien het aan andere ondernemingen toebehoort, permanent ten dienste staat van dat entrepot’?

3) Verzetten de juiste uitlegging en toepassing van het evenredigheidsbeginsel, gelezen in samenhang met de artikelen 101 tot en met 106 VWEU en het regelgevingskader dat wordt gevormd door de richtlijnen [2006/123] en [2008/118], en met name artikel 9, artikel 14, punt 5, en artikel 15, lid 2, van richtlijn [2006/123], zich tegen regelgevende maatregelen (circulaires, verordeningen of andere handelingen) die de nationale autoriteit heeft vastgesteld ter verduidelijking van en in aanvulling op de vereisten van artikel 23, lid 4, onder a) en b), van [het wetsbesluit]?”

22. CPR, de Italiaanse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Deze partijen hebben tevens mondelinge opmerkingen gemaakt tijdens de pleitzitting van 10 juli 2025.

IV. Analyse

23. Met zijn drie vragen, die samen kunnen worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen van het Hof te vernemen of de artikelen 101 tot en met 106 VWEU en de bepalingen van richtlijn 2006/123 en richtlijn 2008/118 zich verzetten tegen nationale maatregelen die criteria vaststellen op basis van capaciteit, operationele en voorzieningsbehoeften, winningspercentages en/of functionele betrekkingen tussen entrepots, om het beheer van commerciële entrepots die handelen in energieproducten onder een accijnsschorsingsregeling toe te staan.

24. Voordat ik inga op de inhoudelijke vraagstukken die uit een dergelijke vraag voortvloeien (C), is het passend om eerst de ontvankelijkheid van de verwijzing te onderzoeken (A) en vervolgens een voorafgaande kwestie te behandelen die de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing bespreekt (B).

A. Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing

25. Het lijdt naar mijn mening geen twijfel dat het verzoek om een prejudiciële beslissing in de onderhavige zaak over het geheel genomen ontvankelijk is. Niettemin ben ik van mening dat de gestelde vragen deels niet-ontvankelijk zijn, namelijk waar zij verwijzen naar de artikelen 101 en 106 VWEU.

26. In dit verband ben ik het met de Commissie eens dat de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing niet, zoals vereist door artikel 94, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie, de redenen heeft uiteengezet die hem ertoe hebben gebracht om zich over de uitlegging van de Verdragsregels betreffende de mededinging tussen ondernemingen vragen te stellen, alsmede het verband tussen deze regels en het wetsbesluit. Evenmin konden de relevante elementen van de analyse (bijvoorbeeld de relevante product‑ en geografische markt, de belangrijkste spelers die op deze markt actief zijn, de gevolgen van de betrokken wetgeving voor die markt enz.) worden afgeleid uit de informatie die is verstrekt door de verwijzende rechter en/of de partijen die in deze procedure opmerkingen hebben ingediend.

27. Bijgevolg acht ik het onmogelijk om de verenigbaarheid van nationale wetgeving als de onderhavige met de artikelen 101 tot en met 106 VWEU te onderzoeken.

28. Daarnaast biedt de toetsing van de ontvankelijkheid van de verwijzing mij de gelegenheid om een voorafgaande kwestie te bespreken die enigszins verband houdt met de ontvankelijkheid en die door de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing slechts terloops aan de orde is gesteld, namelijk de verenigbaarheid met het Unierecht van een stelsel van civiel‑ en tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van rechters voor gerechtelijke fouten, met inbegrip van de niet-naleving van het Unierecht, zoals het verzuim om een prejudiciële vraag te stellen krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU.

B. Voorafgaande kwestie: nationale stelsels van civiel‑ en tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van rechters bij niet-naleving van het Unierecht

29. Om te begrijpen waarom de verwijzende rechter deze kwestie slechts terloops aan de orde heeft gesteld, kan het nuttig zijn om een stap terug te doen en kort te vermelden wat het Hof heeft behandeld (1), en wat niet (2), in zijn beschikking in Centro Petroli Roma I. Vervolgens zal ik kort de twee stromingen in de rechtspraak schetsen die in deze context relevant blijken (3 en 4). Ten slotte zal ik nog enkele persoonlijke overwegingen ter zake naar voren brengen (5).

1. De in de beschikking in Centro Petroli Roma I behandelde vraag

30. Zoals uiteengezet in punt 20 hierboven, ging de beschikking in Centro Petroli Roma I enkel in op de grond van de eerste prejudiciële vraag in die zaak, die betrekking had op de uitlegging van artikel 267, derde alinea, VWEU.

31. De verwijzende rechter had om verduidelijking verzocht met betrekking tot de rechtspraak volgens welke een nationale rechter in laatste aanleg wordt ontheven van zijn verplichting om het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing in een zogenoemde situatie van acte clair, waarin de uitlegging van de betrokken Unierechtelijke bepaling zo evident is dat er redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan.(⁶) In dit verband heeft het Hof consequent verklaard dat, alvorens tot het besluit te komen dat er inderdaad sprake is van een acte clair, de nationale rechterlijke instantie die in laatste aanleg uitspraak doet, ervan overtuigd dient te zijn dat de gehanteerde oplossing „even evident zou zijn voor de rechterlijke instanties van de andere lidstaten die in laatste aanleg uitspraak doen, en voor het Hof”.(⁷)

32. De twijfels van de verwijzende rechter hadden met name betrekking op de wijze waarop een nationale rechter in laatste aanleg moet nagaan of aan deze voorwaarde is voldaan. De vraag was, in een notendop, of een nationale rechter in laatste aanleg in detail moet vaststellen dat de andere rechters in laatste aanleg van de lidstaten en het Hof dezelfde uitlegging zouden geven aan de betrokken Unierechtelijke bepaling.

33. In antwoord op deze twijfels heeft het Hof geoordeeld dat een nationale rechter in laatste aanleg niet in detail hoeft vast te stellen dat de rechters in laatste aanleg in andere lidstaten en het Hof dezelfde uitlegging zouden hanteren.(⁸) Het volstaat dat de nationale rechter, nadat hij naar behoren de kenmerken van het Unierecht, de specifieke moeilijkheden met betrekking tot de uitlegging van dit recht en het risico op uiteenlopende rechterlijke beslissingen binnen de Europese Unie naar behoren in overweging heeft genomen, er vast van overtuigd is dat deze andere rechters tot dezelfde conclusie zouden komen.(⁹)

34. Het Hof heeft dus duidelijk gemaakt dat de norm die nationale rechters in laatste aanleg moeten toepassen om te beslissen of zij al dan niet tot een prejudiciële verwijzing moeten overgaan in een mogelijke situatie van acte clair, er een is van „redelijke overtuiging”. Aangezien het bepalen van de juiste uitlegging van Unierechtelijke bepalingen een zuivere rechtskwestie is, kunnen de gewone procedureregels inzake bewijs en bewijslast in dit verband niet worden geacht volledig van toepassing te zijn. Eenvoudig gezegd moet de nationale rechter beoordelen of er voor hem elementen zijn die een alternatieve uitlegging, te weten een uitlegging die verschilt van die welke hem prima facie juist voorkomt, van de betrokken Unierechtelijke bepaling ondersteunen, waarbij die alternatieve uitlegging aannemelijk genoeg is om niet zonder meer terzijde te kunnen worden geschoven.(¹⁰)

35. In dit verband moet er ook aan worden herinnerd dat, zoals het Hof in punt 51 van zijn arrest in de zaak Consorzio heeft geoordeeld, een nationale rechter in laatste aanleg die van oordeel is dat hij niet gehouden is door de in artikel 267, derde alinea, VWEU neergelegde verplichting om het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing, zijn beslissing moet motiveren.

36. Zoals ik in mijn conclusie in de zaak KUBERA heb uiteengezet, varieert de vereiste mate van gedetailleerdheid van de motivering noodzakelijkerwijs, afhankelijk van de specifieke omstandigheden van elke zaak. Naar mijn mening zou het normaal gesproken moeten volstaan dat de betrokken nationale rechter: i) uitdrukkelijk de aangevoerde uitzondering (onder de uitzonderingen die in de CILFIT-rechtspraak(¹¹) zijn gecodificeerd) vermeldt, en ii) in het kort uitlegt waarom hij deze uitzondering van toepassing acht. Dit sluit echter niet uit dat in bepaalde specifieke gevallen een meer gedetailleerde motivering nodig kan zijn, of, omgekeerd, dat de redenen voor de weigering om te verwijzen zo voor de hand liggen dat een expliciete verklaring daaromtrent overbodig is.(¹²)

2. De in de beschikking in Centro Petroli Roma I niet behandelde vraag

37. Daarentegen heeft het Hof in zijn beschikking in de zaak Centro Petroli Roma I de tweede prejudiciële vraag niet ten gronde behandeld, aangezien deze vraag, zoals uiteengezet, kennelijk niet-ontvankelijk is verklaard.(¹³) Daarom stelt de verwijzende rechter in het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing, na kennis te hebben genomen van de beoordeling van het Hof in dit verband, geen vragen in die zin, maar geeft hij wel te kennen dat het onderliggende probleem naar zijn mening urgent blijft.

38. In wezen hebben de twijfels van de verwijzende rechter betrekking op de verenigbaarheid met het Unierecht van een nationaal stelsel van civiel‑ en tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van rechters voor gerechtelijke fouten, met inbegrip van fouten bij de uitlegging en de toepassing van Unieregels, zoals het verzuim om een prejudiciële vraag te stellen krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU. De verwijzende rechter verklaart dat de onzekerheden over de juiste wisselwerking tussen de Italiaanse wetgeving inzake de aansprakelijkheid van rechters en de Unieregels inzake de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht van invloed zijn op de manier waarop hij zijn verplichting krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU beoordeelt. Ik begrijp dat deze rechter van oordeel is dat een te streng regime van persoonlijke aansprakelijkheid de rechters van laatste aanleg de facto zou aanmoedigen om tot een prejudiciële verwijzing over te gaan, zelfs in veel gevallen waarin zij de reikwijdte en de betekenis van de toepasselijke bepalingen van het Unierecht voldoende duidelijk achten.

39. De onderhavige zaak blijkt een dergelijk geval te zijn, aangezien de verwijzende rechter hoofdzakelijk om een prejudiciële beslissing heeft verzocht om elk risico van aansprakelijkheid te vermijden, terwijl hij van oordeel was dat de betrokken Uniebepalingen in het kader van het geschil actes clairs waren.

40. Aangezien de door de verwijzende rechter aan de orde gestelde kwestie van constitutionele aard is, met systemische gevolgen, vind ik het gepast om in dit verband enkele overwegingen aan te reiken, in de hoop hiermee de verwijzende rechter en andere nationale rechters die zich in een soortgelijke situatie bevinden, te helpen.

41. Niettemin is de huidige procedure kennelijk niet het juiste forum om zich uit te spreken over de verenigbaarheid met het Unierecht van een stelsel van aansprakelijkheid van rechters zoals het stelsel dat de Italiaanse wetgever heeft vastgesteld door middel van wet nr. 117 van 1988, zoals gewijzigd.(¹⁴)

42. Ik zal de bespreking dan ook beperken tot enkele overwegingen van algemene aard, waarbij ik mij vooral zal richten op de soorten gerechtelijke fouten die aanleiding kunnen geven tot (wat ik zal aanduiden als) „persoonlijke aansprakelijkheid” van de betrokken rechters, zonder dat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht wordt aangetast. Met deze term verwijs ik naar zowel civielrechtelijke als tuchtrechtelijke aansprakelijkheid. Hoewel de twee soorten aansprakelijkheid uiteraard tot op zekere hoogte verschillend zijn, ben ik van mening dat, vanuit het oogpunt van het Unierecht, een aantal beginselen kan worden geïdentificeerd dat op beide van toepassing is. Daarentegen zal ik hier niet ingaan op strafrechtelijke aansprakelijkheid, aangezien dat soort aansprakelijkheid niet valt onder de betrokken nationale bepalingen en hoe dan ook andere vragen blijkt op te werpen.

43. Om de situatie te schetsen, zal ik eerst een onderscheid maken tussen twee gebieden van aansprakelijkheid voor gerechtelijke fouten, namelijk aansprakelijkheid van de lidstaten en persoonlijke aansprakelijkheid van rechters. Deze twee gebieden waren het voorwerp van twee takken van de rechtspraak, die uiteraard nauw met elkaar verbonden zijn.

3. Aansprakelijkheid van de lidstaten

44. Het is vaste rechtspraak dat het beginsel van aansprakelijkheid van de staat voor schade die aan particulieren is berokkend als gevolg van een schending van het Unierecht, inherent is aan het stelsel dat door de Unieverdragen is vastgesteld. Dit beginsel geldt voor alle gevallen van schending van het Unierecht door een lidstaat, ongeacht het orgaan van de lidstaat waarvan de handeling of het verzuim de schending uitmaakt.(¹⁵)

45. Het staat ook vast dat een dergelijke schending particulieren recht geeft op schadevergoeding wanneer aan drie voorwaarden is voldaan, te weten dat i) het geschonden voorschrift van Unierecht ertoe strekt hun rechten toe te kennen; ii) het om een voldoende gekwalificeerde schending van dit voorschrift gaat, en iii) er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen deze schending en de door de particulieren geleden schade.(¹⁶) Deze voorwaarden zijn vastgesteld door het Unierecht en als zodanig kan er door de lidstaten niet aan worden getornd, wanneer dat zou kunnen leiden tot de uitsluiting van aansprakelijkheid in situaties waarin deze anders wel in werking zou treden.(¹⁷)

46. In een reeks zaken uit het begin van de jaren 2000 heeft het Hof duidelijk gemaakt dat deze beginselen ook van toepassing zijn op fouten die zijn gemaakt door nationale rechterlijke instanties, met inbegrip van die welke voortvloeien uit beslissingen van rechterlijke instanties die uitspraak doen in laatste aanleg.(¹⁸)

47. In dit verband heeft het Hof ook een aantal verduidelijkingen gegeven met betrekking tot de tweede hierboven genoemde voorwaarde, die betrekking heeft op de voldoende gekwalificeerde schending van het Unierecht, die inhoudt dat niet elke schending van een Unieregel noodzakelijkerwijs de aansprakelijkheid van een lidstaat doet ontstaan. Wat in het bijzonder fouten betreft die aan nationale rechters van laatste aanleg toe te rekenen zijn, heeft het Hof vastgesteld dat deze voorwaarde betekent dat „de staat slechts aansprakelijk [kan] worden gesteld in het uitzonderlijke geval waarin de rechter het toepasselijke recht kennelijk heeft geschonden”.(¹⁹)

48. Het Hof heeft in dit verband geoordeeld dat, om te bepalen of er sprake is van een „voldoende gekwalificeerde” schending, rekening moet worden gehouden met alle aspecten die de aan de nationale rechter voorgelegde situatie kenmerken. Tot deze aspecten behoren volgens het Hof i) de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel; ii) de omvang van de beoordelingsmarge die de geschonden regel de nationale autoriteiten laat; iii) de vraag of al dan niet opzettelijk een schending is begaan of schade is veroorzaakt; iv) de vraag of een eventuele onjuiste rechtsopvatting al dan niet verschoonbaar is; v) het feit dat de handelwijze van een instelling van de Europese Unie mogelijk heeft bijgedragen tot de vaststelling of de instandhouding van met het Unierecht strijdige nationale maatregelen of praktijken, en vi), in voorkomend geval, het feit dat de betrokken nationale rechter zijn verplichting heeft verzuimd om krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen.(²⁰)

49. Ik lees de rechtspraak aldus dat het loutere feit dat een nationale rechter in laatste aanleg heeft verzuimd om een prejudiciële vraag te stellen krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU op zich geen aansprakelijkheid van de staat kan doen ontstaan. Zoals het Hof consequent heeft verklaard, brengt „de regeling die in artikel 267 VWEU is neergelegd een rechtstreekse samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties tot stand [...] in de vorm van een procedure die losstaat van enig initiatief van de partijen”, en kunnen de partijen de nationale rechterlijke instanties niet verplichten „om een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen [...]. Het bij artikel 267 VWEU ingevoerde stelsel is dus geen rechtsmiddel ten behoeve van de partijen in een bij een nationale rechter aanhangig geschil.”(²¹)

50. Eenvoudig gezegd is artikel 267, derde alinea, VWEU geen bepaling die is bedoeld om rechten toe te kennen aan individuen, en als zodanig kan een schending ervan op zich niet de aansprakelijkheid van een lidstaat doen ontstaan. Bovendien is het moeilijk voorstelbaar hoe een loutere weigering om een prejudiciële vraag te stellen schade zou kunnen veroorzaken voor een partij bij het geding, wanneer de relevante bepalingen van het Unierecht correct worden uitgelegd.

51. Wanneer een nationale rechter in laatste aanleg een bepaling van het Unierecht onjuist uitlegt, is het feit dat hij mogelijk de verplichting heeft geschonden om met betrekking tot deze bepaling een prejudiciële vraag aan het Hof te stellen, niettemin een factor waarmee rekening moet worden gehouden bij de beoordeling van de ernst van de schending.

52. Ten slotte zij erop gewezen dat het beginsel van aansprakelijkheid van de staat, dat inherent is aan het stelsel van rechtsmiddelen dat door de Unieverdragen is vastgesteld, niet de persoonlijke aansprakelijkheid van de rechters betreft, maar wel de aansprakelijkheid van de lidstaten. Aangezien het de staat is die mogelijk aansprakelijk kan worden gesteld voor rechterlijke beslissingen die in strijd zijn met het Unierecht, en een eventuele schadevergoeding aan de betrokken personen uit de nationale begroting wordt betaald, houdt een dergelijk aansprakelijkheidsstelsel geen bijzonder risico in dat de onafhankelijkheid van de nationale rechterlijke instanties in het geding komt.(²²)

4. Persoonlijke aansprakelijkheid van rechters

53. De invoering van stelsels van persoonlijke aansprakelijkheid van rechters voor gerechtelijke fouten valt daarentegen onder de bevoegdheid van de lidstaten om de organisatie van de rechtspleging te regelen.(²³) De lidstaten beschikken over een ruime discretionaire bevoegdheid om een dergelijk stelsel in te voeren.(²⁴) Zowel in de Europese Unie als daarbuiten bestaat er een verscheidenheid aan dergelijke stelsels, die voorzien in verschillende gradaties van immuniteit tegen civielrechtelijke en/of tuchtrechtelijke aansprakelijkheid voor handelingen die worden verricht bij de uitoefening van rechterlijke functies.(²⁵)

54. Het Hof heeft reeds de gelegenheid gehad om de verenigbaarheid met het Unierecht van bepaalde nationale stelsels van persoonlijke aansprakelijkheid van rechters te onderzoeken in een aantal zaken die de afgelopen jaren aan het Hof zijn voorgelegd voor een prejudiciële beslissing.

55. In dit verband heeft het Hof erkend dat het bestaan van stelsels van persoonlijke aansprakelijkheid van rechters voor gerechtelijke fouten kan bijdragen tot het vergroten van de toerekenbaarheid en de doeltreffendheid van het rechtsstelsel. Het Hof heeft er echter ook voor gewaarschuwd dat lidstaten bij de uitoefening van hun bevoegdheid op dit gebied ervoor moeten zorgen dat het Unierecht wordt nageleefd. Het heeft met name geoordeeld dat het van essentieel belang is dat een dergelijk stelsel zodanig wordt ontworpen dat de onafhankelijkheid van de rechters die zich moeten uitspreken over vragen betreffende de toepassing of de uitlegging van het Unierecht, behouden blijft.(²⁶)

56. Op dit punt hoef ik nauwelijks het belang te benadrukken van het vereiste, binnen het rechtsstelsel van de Unie, dat rechtbanken die Uniewetgeving uitleggen en toepassen onafhankelijk moeten zijn.(²⁷) Dit vereiste vloeit met name voort uit artikel 2 VEU, artikel 19, lid 1, VEU en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). Het is ook impliciet opgenomen in artikel 267 VWEU.

57. Het is duidelijk dat de erkenning van het beginsel van persoonlijke aansprakelijkheid van rechters voor gerechtelijke fouten bepaalde risico’s met zich meebrengt met betrekking tot de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechters.(²⁸) Slecht ontworpen aansprakelijkheidsstelsels kunnen een bedreiging vormen, of op zijn minst bij het publiek de verdenking wekken dat zij een bedreiging kunnen vormen, voor de gelijkmoedigheid en de integriteit van de rechterlijke besluitvorming. Het loutere vooruitzicht dat op verzoek van leden van de regering of de gerechtelijke hiërarchie een tuchtonderzoek zal worden uitgevoerd, of dat door bemiddelde ontevreden procespartijen een rechtsvordering zal worden ingesteld, kan in bepaalde gevallen, zelfs onbewust, een zekere druk uitoefenen op degenen die tot taak hebben om recht te spreken in een civiel of administratief geding of in een strafzaak.(²⁹) Dergelijke procedures kunnen namelijk ernstige gevolgen hebben voor het leven en de loopbaan van de leden van de rechterlijke macht die eraan worden onderworpen.(³⁰) Slecht ontworpen stelsels van persoonlijke aansprakelijkheid kunnen dus leiden tot risico’s op beïnvloeding bij de uitoefening van rechterlijke functies en/of een remmend effect hebben daarbij.(³¹)

58. Daarom heeft het Hof geoordeeld dat „het beginsel van onafhankelijkheid [weliswaar niet vereist] dat rechters absolute immuniteit genieten voor de handelingen die zij in de uitoefening van hun rechterlijke taken verrichten, maar dat zij [...] slechts in uitzonderlijke gevallen waarin hun ernstige individuele schuld is vastgesteld, persoonlijk aansprakelijk [kunnen] worden gesteld voor schade die in hun ambtsuitoefening is veroorzaakt”(³²). Hieruit volgt dat „[h]et feit dat een beslissing een justitiële fout bevat, [...] als zodanig niet voldoende [is] om de betrokken rechter persoonlijk aansprakelijk te stellen”.(³³)

59. Bovendien heeft het Hof andere elementen van de nationale stelsels van persoonlijke aansprakelijkheid van rechters noodzakelijk geacht om de naleving van het beginsel van rechterlijke onafhankelijkheid te waarborgen. Met name heeft het Hof geoordeeld dat deze stelsels moeten voorzien in „[r]egels waarbij zowel de gedragingen die tuchtrechtelijke overtredingen opleveren als de concreet daarop toepasselijke sancties worden omschreven, waarbij wordt voorzien in de tussenkomst van een onafhankelijke instantie volgens een procedure waarmee de in de artikelen 47 en 48 van het Handvest neergelegde rechten, waaronder de rechten van de verdediging, volledig worden gewaarborgd en waarbij wordt voorzien in de mogelijkheid om in rechte op te komen tegen de beslissingen van de tuchtinstanties”.(³⁴)

60. Tegen deze achtergrond zal ik nu enkele opmerkingen maken die de verwijzende rechter hopelijk kunnen helpen bij het behandelen van de kernvraag die in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing aan de orde is gesteld, namelijk de vraag wanneer een gerechtelijke fout kan leiden tot persoonlijke aansprakelijkheid van de betrokken rechters voor hun (onjuiste) beslissingen, zonder dat dit afbreuk doet aan de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.

5. Enkele overwegingen over de persoonlijke aansprakelijkheid van rechters en over rechterlijke onafhankelijkheid

61. Om te beginnen wil ik duidelijk maken dat er volgens mij geen test bestaat waarmee een duidelijke grens kan worden getrokken tussen gerechtelijke fouten die de persoonlijke aansprakelijkheid van de betrokken rechters kunnen doen ontstaan zonder dat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in het gedrang wordt gebracht, en fouten die vanuit dit oogpunt daarentegen problematisch kunnen zijn. Naar mijn mening is het alleen mogelijk om enkele leidende beginselen te geven die zowel op civielrechtelijke als tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van toepassing kunnen zijn.

62. Een aantal van deze beginselen kan worden afgeleid uit de hierboven besproken rechtspraak van het Hof. Ik verwijs niet alleen naar de rechtspraak over de persoonlijke aansprakelijkheid van rechters, maar ook naar die over de aansprakelijkheid van lidstaten. Gezien de gelijkenis van de materie kunnen sommige van de beginselen die in de arresten van het Hof over de aansprakelijkheid van de staat zijn geformuleerd, volgens mij naar analogie worden toegepast op de persoonlijke aansprakelijkheid van rechters.

63. Ik ben echter van mening dat persoonlijke aansprakelijkheid in het algemeen moeilijker tot stand moet kunnen komen dan de aansprakelijkheid van lidstaten. Het Hof heeft immers verklaard dat, terwijl vormen van staatsaansprakelijkheid over het algemeen geen problemen opleveren met betrekking tot het vereiste van rechterlijke onafhankelijkheid, dit anders kan zijn bij stelsels van persoonlijke aansprakelijkheid. Wanneer dergelijke stelsels slecht ontworpen zijn, kunnen zij de onafhankelijkheid van de rechter ondermijnen. Daarom heeft het Hof er met betrekking tot stelsels van persoonlijke aansprakelijkheid op gewezen dat dergelijke aansprakelijkheid alleen in „zeer” of „volstrekt” uitzonderlijke gevallen kan ontstaan.(³⁵)

64. Dit geldt natuurlijk ook met betrekking tot de in artikel 267, derde alinea, VWEU neergelegde verplichting voor nationale rechters in laatste aanleg om een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen bij het Hof. In dit opzicht kan ik het dus slechts gedeeltelijk eens zijn met het standpunt van advocaat-generaal Ćapeta(³⁶), dat het verzuim om tot een prejudiciële verwijzing over te gaan nooit tot persoonlijke aansprakelijkheid van rechters kan leiden, mits zij de redenen voor hun weigering daartoe naar behoren hebben toegelicht. Ik zal nu uitleggen wat ik hiermee bedoel.

65. Er zijn twee verplichtingen die voortvloeien uit artikel 267, derde alinea, VWEU, namelijk een meer inhoudelijke verplichting (die ertoe strekt om naar het Hof te verwijzen wanneer een kwestie van uitlegging van Unierecht aan de orde is gesteld en de CILFIT-uitzonderingen niet van toepassing zijn), en een meer procedurele verplichting (die ertoe strekt om de redenen van een weigering om te verwijzen toe te lichten).(³⁷) Hoewel zij onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, blijven het aparte verplichtingen.

66. Ik zie geen plausibele reden waarom alleen de schending van een van deze verplichtingen tot aansprakelijkheid zou kunnen leiden. Dat is a fortiori zo, aangezien het duidelijk de verplichting tot verwijzing is die de belangrijkste verplichting van de twee is, wegens de impact ervan op zowel het geschil in kwestie als de eenheid en consistentie van de rechtsorde van de Unie. De motiveringsplicht is accessoir aan deze hoofdverplichting en draagt ertoe bij dat deze wordt nageleefd.

67. Zoals het Hof heeft vastgesteld mag de bescherming van de rechterlijke onafhankelijkheid er niet toe leiden „dat de mogelijkheid dat een rechter in bepaalde, zeer uitzonderlijke gevallen tuchtrechtelijk aansprakelijk wordt gesteld wegens rechterlijke beslissingen die hij heeft gewezen, volledig wordt uitgesloten. Een dergelijk vereiste van onafhankelijkheid strekt er immers uiteraard niet toe om eventuele ernstige en volstrekt onverschoonbare gedragingen van rechters te ondersteunen, bijvoorbeeld wanneer zij de nationaal‑ en Unierechtelijke regels waarvan zij de naleving dienen te waarborgen, opzettelijk en te kwader trouw of vanwege bijzonder ernstige en grove nalatigheden zouden schenden, of zouden handelen naar willekeur of toegang tot de rechter zouden weigeren, terwijl zij [...] gehouden zijn uitspraak te doen over de geschillen die justitiabelen aan hen voorleggen”.(³⁸)

68. Deze overwegingen blijken in beginsel relevant voor elke verplichting krachtens Unieregels. Bijgevolg kan niet worden uitgesloten dat het verzuim om een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen bij het Hof, dat voortvloeit uit een flagrante fout bij de uitlegging en toepassing van artikel 267, derde alinea, VWEU(³⁹), rechtmatig aanleiding kan geven tot persoonlijke aansprakelijkheid van de rechters die voor deze schending verantwoordelijk zijn.(⁴⁰)

69. Op dit punt lijkt het mij echter noodzakelijk om een onderscheid te maken tussen civiel‑ en tuchtrechtelijke aansprakelijkheid. In het geval van civielrechtelijke aansprakelijkheid ben ik van mening dat een schending van de verwijzingsplicht alleen tot een dergelijke aansprakelijkheid mag leiden wanneer de Uniebepaling ten aanzien waarvan de nationale rechter om een prejudiciële beslissing had moeten verzoeken, onjuist is uitgelegd, waardoor de klager schade heeft geleden. Zoals uiteengezet in punt 50 hierboven, kan er bij een correcte toepassing van de relevante Uniebepalingen geen sprake zijn van schade voor de partijen bij het geding.

70. In het geval van tuchtrechtelijke aansprakelijkheid daarentegen zie ik geen reden om uit te sluiten dat een schending van de verwijzingsplicht in buitengewone omstandigheden tuchtrechtelijke maatregelen kan rechtvaardigen, ongeacht de schade die aan de partijen bij het geding is toegebracht. Dit kan met name het geval zijn wanneer een weigering om tot een verwijzing over te gaan niet een zeldzaam of zelfs een op zichzelf staand geval is, maar deel uitmaakt van een patroon van wangedrag. In dat geval tasten de uit de schending voortvloeiende nadelige gevolgen de doeltreffendheid van het bij artikel 267 VWEU ingestelde samenwerkingsmechanisme aan.

71. Hoe dan ook herhaal ik nogmaals dat beide vormen van aansprakelijkheid alleen in zeer uitzonderlijke gevallen in werking kunnen worden gesteld.

72. Zo is het feit dat het Hof één dergelijk verzuim heeft vastgesteld in het kader van een procedure krachtens artikel 258 of artikel 259 VWEU(⁴¹), in dit verband niet doorslaggevend. Elke niet-naleving van de Uniewetgeving, ongeacht hoe duidelijk of ernstig zij is, kan immers het voorwerp uitmaken van een inbreukprocedure.(⁴²)

73. Hetzelfde geldt, mutatis mutandis, voor situaties waarin het Hof door een nationale rechter wordt verzocht om na te gaan of artikel 267, derde alinea, VWEU aldus moet worden uitgelegd dat een nationale rechter in laatste aanleg in een gegeven situatie verplicht is om het Hof om een prejudiciële beslissing te verzoeken.(⁴³) Tenzij het Hof specifiek wordt gevraagd om zich uit te spreken over de ernst van de schending met het oog op de vaststelling van de aansprakelijkheid van de staat of de persoonlijke aansprakelijkheid van de rechters, zal het Hof antwoorden door eenvoudigweg de omvang van de verwijzingsplicht te verduidelijken, in het licht van de juridische en feitelijke elementen die de verwijzende rechter onder zijn aandacht heeft gebracht.

74. Bovendien kan dergelijke aansprakelijkheid niet voortvloeien uit het enkele feit dat het Hof in latere rechtspraak een andere uitlegging heeft gegeven aan de betrokken Unieregel dan de nationale rechter, die deze regel als een acte clair (of acte éclairé) had aangemerkt. Naar mijn mening moeten ex-post-facto-elementen in deze context met grote voorzichtigheid worden gebruikt. Zoals in elk ander rechtsstelsel evolueert de rechtspraak van de Unie voortdurend naarmate de rechterlijke instanties van de Europese Unie (het Hof van Justitie van de Europese Unie en alle nationale rechterlijke instanties) nieuwe beslissingen geven waarbij zij de bestaande regels toepassen op nieuwe omstandigheden. Deze evolutie is waarschijnlijk nog belangrijker in de Europese Unie, die vanaf het begin is opgevat als een dynamische bestuursvorm.

75. Naar mijn mening kunnen vier parameters cruciaal zijn voor het vaststellen van een gerechtelijke fout die, vanwege het zeer uitzonderlijke karakter ervan, mogelijkerwijs persoonlijke aansprakelijkheid kan doen ontstaan, zonder dat de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht hierdoor in het gedrang wordt gebracht. Vanuit het oogpunt van een redelijke en voorzichtige rechter moet de gerechtelijke fout, in casu het verzuim om een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen, i) duidelijk zijn (helder en voor de hand liggend, niet vatbaar voor discussie); ii) zwaarwegend zijn (een aanzienlijke invloed hebben op de uitkomst van het hoofdgeding of op de doeltreffendheid van het samenwerkingsmechanisme); iii) niet verschoonbaar zijn (bij afwezigheid van factoren die redelijkerwijs tot een fout had kunnen leiden), en iv) het gevolg zijn van een bewuste keuze van de rechters om het recht te miskennen of van grove nalatigheid van hun kant.

76. Deze conclusies lijken mij in grote lijnen overeen te stemmen met zowel de internationale normen als de rechtspraak van de Corte costituzionale.(⁴⁴)

77. Een nationaal stelsel van persoonlijke aansprakelijkheid van rechters wegens niet-naleving van het Unierecht, met inbegrip van het verzuim om te verwijzen krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU, dat voor minder ernstige fouten in werking zou kunnen treden, zou naar mijn mening de gelijkmoedigheid en integriteit van de rechterlijke besluitvorming in gevaar kunnen brengen, waardoor de onafhankelijkheid van rechters zou kunnen worden aangetast.

78. Bovendien zou een dergelijk stelsel de doeltreffendheid van het bij artikel 267 VWEU ingevoerde systeem van justitiële samenwerking en dialoog tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof kunnen ondermijnen.(⁴⁵) Volgens vaste rechtspraak van het Hof mogen nationale rechtsregels niet tot gevolg hebben dat een nationale rechterlijke instantie wordt belet zijn bevoegdheid tot verwijzing uit te oefenen of, in voorkomend geval, aan deze verplichting te voldoen. De combinatie van deze elementen (bevoegdheid en verplichting, afhankelijk van de omstandigheden) is, zoals het Hof heeft geoordeeld, „inherent” aan dit systeem van samenwerking en dialoog.(⁴⁶)

79. Naar mijn mening gelden soortgelijke overwegingen voor regels van nationaal recht die nationale rechters in laatste aanleg de facto de speelruimte ontnemen die hun door artikel 267 VWEU wordt toegekend bij de beoordeling of een vraag van uitlegging van het Unierecht naar behoren voor hen is „opgeworpen”. De vraag of een van de CILFIT-uitzonderingen in een bepaald geval van toepassing is, vereist een genuanceerde beoordeling door de betrokken rechter.(⁴⁷) Om te bepalen of de verplichting van artikel 267, derde alinea, VWEU in werking treedt, moet rekening worden gehouden met een aantal elementen, en het staat in beginsel aan de nationale rechter om dit op onafhankelijke wijze en met de nodige zorgvuldigheid te doen.(⁴⁸)

80. Het nationale recht mag niet tot gevolg hebben dat de speelruimte die de nationale rechter krachtens artikel 267 VWEU geniet, wordt beperkt, zodat bepaalde situaties waarin geen verwijzingsplicht bestaat, in de praktijk worden behandeld als situaties waarin wel een verwijzing moet plaatsvinden.(⁴⁹) Onder dergelijke omstandigheden zouden talrijke prejudiciële verwijzingen plaatsvinden, wanneer dit eigenlijk niet nodig is. Dit zou de beslechting van de geschillen in kwestie onnodig vertragen en de werklast van het Hof doen toenemen, wat dan weer van invloed zou zijn op de doeltreffende en tijdige behandeling van de andere zaken die bij het Hof aanhangig zijn. Het zou ook proceduremisbruik door gewetenloze procespartijen in de hand werken.

81. In het licht van het bovenstaande ben ik van mening dat nationale stelsels van civiel‑ en tuchtrechtelijke aansprakelijkheid van rechters voor gerechtelijke fouten, met inbegrip van de niet-naleving van het uit het Unierecht voortvloeiende vereiste van rechterlijke onafhankelijkheid, zoals het verzuim om een verzoek om een prejudiciële beslissing in te dienen krachtens artikel 267, derde alinea, VWEU, verenigbaar zijn met het Unierecht wanneer zij beperkt zijn tot zeer uitzonderlijke situaties. Deze situaties doen zich voor wanneer er sprake is van een duidelijke, zwaarwegende en onverschoonbare gerechtelijke fout, die het gevolg is van een bewuste keuze van een rechter om het recht te schenden of van grove nalatigheid van zijn kant.

C. Behandeling van de prejudiciële vragen

82. Met zijn drie prejudiciële vragen informeert de verwijzende rechter naar de juiste uitlegging van drie reeksen Unieregels, waarbij hij het Hof vraagt of nationale wetgeving zoals het wetsbesluit verenigbaar is met i) de artikelen 101 tot en met 106 VWEU; ii) de bepalingen van richtlijn 2006/123, en iii) de bepalingen van richtlijn 2008/118.

83. In de punten 25 tot en met 27 hierboven heb ik uiteengezet dat de vragen niet-ontvankelijk zijn wat de artikelen 101 tot en met 106 VWEU betreft. Hieronder zal ik ingaan op de uitlegging van de twee andere reeksen bepalingen.

1. Richtlijn 2006/123

84. Richtlijn 2006/123, de zogenoemde dienstenrichtlijn, „stelt algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast” (artikel 1, lid 1), door de belemmeringen die de ontwikkeling van een dienstenmarkt in de Europese Unie in de weg staan, op te heffen, teneinde de interne markt te versterken en tegelijkertijd een evenwichtige en duurzame economische en sociale vooruitgang te bevorderen (overwegingen 1 en 5).

85. Artikel 2 („Werkingssfeer”) van richtlijn 2006/123 bepaalt dat zij „van toepassing [is] op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd” (lid 1). Vervolgens worden enkele activiteiten opgesomd waarop de richtlijn bij wijze van uitzondering niet van toepassing is (lid 2), en ten slotte wordt bepaald dat de richtlijn „niet van toepassing [is] op het gebied van belastingen” (lid 3).(⁵⁰)

86. In overweging 29 van richtlijn 2006/123 wordt de ratio van deze uitsluiting uiteengezet: „Daar het Verdrag specifieke rechtsgrondslagen verschaft op belastinggebied en gezien de reeds aangenomen [instrumenten van de Unie] op dat gebied, dienen belastingen van de werkingssfeer van deze richtlijn te worden uitgesloten.”

87. In zijn arrest in Airbnb Ireland en Airbnb Payments UK heeft het Hof, in het licht van deze elementen, geoordeeld dat de uitdrukking „op het gebied van belastingen” ruim moet worden uitgelegd en „niet alleen alle gebieden van de fiscaliteit maar ook alle aspecten van deze materie” dekt.(⁵¹)

88. In het licht van het bovenstaande moet worden vastgesteld dat de nationale bepalingen die door CPR worden betwist, bepalingen zijn „op het gebied van belastingen” in de zin van artikel 2, lid 3, van richtlijn 2006/123. Zij stellen de voorwaarden vast waaronder aan bepaalde marktdeelnemers (entrepothouders) een belastingvoordeel wordt toegekend. Dit voordeel bestaat, volgens artikel 4, punt 1, van richtlijn 2008/118, in de machtiging om „accijnsgoederen onder een accijnsschorsingsregeling in een belastingentrepot te produceren, te verwerken, voorhanden te hebben, te ontvangen en te verzenden”.(⁵²)

89. Het wetsbesluit is een uitvoeringsmaatregel van richtlijn 2008/118, welke laatste is vastgesteld krachtens artikel 93 EG (thans artikel 113 VWEU), op grond waarvan „de bepalingen [...] die betrekking hebben op de harmonisatie van de wetgevingen inzake de omzetbelasting, de accijnzen en de andere indirecte belastingen” kunnen worden vastgesteld. Richtlijn 2006/123 is daarentegen vastgesteld op basis van artikel 47, lid 2, EG en artikel 55 EG (thans artikel 53, lid 2, en artikel 62 VWEU), zijnde rechtsgrondslagen die betrekking hebben op het vrije verkeer van diensten.

90. Aangezien richtlijn 2006/123 in de onderhavige zaak niet van toepassing is, kan zij niet aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan bepalingen zoals die van het wetsbesluit.

2. Richtlijn 2008/118

91. Artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/118 bepaalt dat „[v]oor de opening en het beheer van een belastingentrepot door een erkende entrepothouder [...] een vergunning [is] vereist van de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar het belastingentrepot gelegen is”. Verder staat in deze bepaling dat „[d]e vergunning wordt verleend onder de voorwaarden die de autoriteiten van rechtswege mogen stellen om elke vorm van fraude en misbruik te voorkomen”.(⁵³)

92. In overweging 15 van richtlijn 2008/118 is te lezen dat „[a]angezien controles moeten worden verricht in productie‑ en opslagfaciliteiten om de inning van de belastingschuld te garanderen, [...] een systeem van door de bevoegde autoriteiten erkende entrepots [moet] worden gehandhaafd teneinde deze controles te vergemakkelijken”. Overweging 16 van deze richtlijn voegt hieraan toe dat het „ook nodig [is] de voorschriften vast te stellen die erkende entrepothouders [...] in acht moeten nemen”.(⁵⁴)

93. Deze bepalingen maken dus duidelijk dat het vergunningssysteem een instrument is om ontduiking, misbruik en fraude te voorkomen. Dat systeem heeft tot doel „te waarborgen dat [de] entrepothouder de voor de schorsingsregeling vereiste mate van betrouwbaarheid heeft”(⁵⁵). Zoals het Hof herhaaldelijk heeft vastgesteld, is „binnen de werkingssfeer van richtlijn 2008/118 het voorkomen van fraude en misbruik op algemene wijze een gemeenschappelijk doel van zowel het Unierecht als het recht van de lidstaten [...], zoals de overwegingen 15 en 16 en artikel 16 ervan bevestigen”.(⁵⁶)

94. Dit is immers het enige doel van het betrokken systeem.(⁵⁷) De lidstaten kunnen dus met het vergunningssysteem in het kader van deze richtlijn geen andere doelstellingen nastreven dan die welke verband houden met het voorkomen van belastingontduiking en fiscaal misbruik.

95. Voor zover de in het nationale recht vastgestelde voorwaarden voor het toekennen van de vergunning dit doel bevorderen, beschikken de lidstaten in dit opzicht echter over een ruime discretionaire bevoegdheid. Richtlijn 2008/118 bevat namelijk geen regels of leidende beginselen op dit gebied. Zoals aangegeven in aanbeveling 2000/789/EG van de Commissie van 29 november 2000 houdende vaststelling van richtsnoeren voor entrepothouders op grond van richtlijn 92/12/EEG van de Raad betreffende accijnsproducten(⁵⁸), hebben de lidstaten daarbij verschillende criteria gehanteerd.

96. Ter terechtzitting heeft de Italiaanse regering uiteengezet dat in haar ervaring fraude vaker wordt gepleegd door pas opgerichte kleinschalige bedrijven, die vaak zijn opgericht door „stromannen” en die snel worden ontbonden wanneer het onrechtmatige gedrag door de overheid wordt ontdekt. Daarom is de Italiaanse wetgeving hoofdzakelijk gebaseerd op criteria die een minimale capaciteit of relevante commerciële activiteit voor het entrepot garanderen, of de verbinding ervan met bestaande entrepots met een bewezen staat van dienst inzake reële activiteiten. De Italiaanse regering heeft hieraan toegevoegd dat de „wildgroei” van kleine entrepots het toezicht op de activiteiten hiervan door de overheid moeilijk en duur zou maken.

97. Tegen deze achtergrond kan naar mijn mening uit richtlijn 2008/118 niets worden afgeleid dat zich er in beginsel tegen kan verzetten dat nationale wetgeving de vereiste vergunning afhankelijk stelt van de vervulling van criteria die zijn gebaseerd op capaciteit, operationele en voorzieningsbehoeften, winningspercentages en/of functionele betrekkingen tussen entrepots. Voor zover de door de Italiaanse regering aangevoerde feitelijke achtergrond wordt bevestigd, hetgeen de verwijzende rechter dient na te gaan, bevat het dossier geen informatie die erop wijst dat de Italiaanse autoriteiten bij de keuze van voornoemde criteria de beoordelingsmarge die hun door artikel 16, lid 1, van richtlijn 2008/118 wordt toegekend, hebben overschreden.

98. Zoals ik heb uiteengezet, beschikten de lidstaten in dit verband over een ruime beoordelingsmarge. Uit overweging 15 van richtlijn 2008/118 blijkt dat het vergemakkelijken van controles een van de doelstellingen van het vergunningssysteem is. Bovendien wordt de lidstaten in aanbeveling 2000/789 verzocht „bij de verlening van vergunningen [...] strenge criteria toe te passen”.(⁵⁹)

99. Niettemin mag niet uit het oog worden verloren dat het uiteindelijke doel van richtlijn 2008/118 erin bestond de goede werking van de interne markt te garanderen door de voorwaarden voor de heffing van accijns op goederen te harmoniseren.(⁶⁰) Het ligt dan ook voor de hand dat de relevante nationale maatregelen, zoals correct is aangegeven in artikel 2, lid 1, van aanbeveling 2000/789, een evenwicht moeten nastreven tussen de vereenvoudiging van het handelsverkeer en de uitoefening van een doeltreffende controle.

100. De noodzaak om in dit opzicht een evenwichtige aanpak te volgen vloeit ook voort uit het evenredigheidsbeginsel. Volgens vaste rechtspraak moeten lidstaten bij het omzetten of implementeren van Uniewetgeving de algemene beginselen van het Unierecht in acht nemen, waaronder uiteraard het evenredigheidsbeginsel. Het evenredigheidsbeginsel verplicht de lidstaten ertoe om middelen in te zetten waarmee weliswaar het door het nationale recht nagestreefde doel doeltreffend kan worden bereikt, maar die niet verder gaan dan noodzakelijk is en die zo min mogelijk afbreuk doen aan de andere doelen en beginselen van de betrokken Uniewetgeving. Wanneer een keuze mogelijk is tussen een aantal geschikte maatregelen, moet derhalve de minst beperkende maatregel worden gekozen, en de veroorzaakte nadelen mogen niet onevenredig zijn aan de nagestreefde doelen.(⁶¹)

101. Meer in het bijzonder omvat de beoordeling van de evenredigheid een toetsing van drie cumulatieve criteria, namelijk of de vastgestelde maatregelen i) „geschikt”, ii) „noodzakelijk”, en iii) „evenredig stricto sensu” zijn.(⁶²)

102. In de onderhavige zaak is de beoordeling van de evenredigheid van de litigieuze bepalingen, gezien de technische aard van het onderwerp, geenszins eenvoudig. Derhalve is het best deze taak aan de beoordeling van de verwijzende rechter over te laten. Niettemin zal ik nu, teneinde deze rechter een aantal nuttige aanwijzingen te geven, enkele overwegingen formuleren met betrekking tot de manier waarop deze beoordeling moet worden uitgevoerd, in het licht van de specifieke kenmerken van de litigieuze bepalingen.

103. Ten eerste dient de verwijzende rechter na te gaan of de maatregel geschikt is, dat wil zeggen, of hij kan bijdragen aan de verwezenlijking van het nagestreefde doel, vanuit een oprecht streven om dit doel op een consistente en systematische manier te bereiken.

104. In het onderhavige geval kan dit vereisen dat de verwijzende rechter eerst nagaat of de gehanteerde criteria daadwerkelijk zijn opgesteld om het doel van de bestrijding van belastingontduiking en -misbruik na te streven (door de situaties waarin typisch sprake is van fraude te voorkomen en door controles ex post te vergemakkelijken). In deze context dient de verwijzende rechter er volgens mij op toe te zien dat criteria die vaag zijn geformuleerd en/of de douaneautoriteit een ruime discretionaire bevoegdheid laten (zoals het criterium betreffende de daadwerkelijke operationele en voorzieningsbehoeften van de installatie) op correcte wijze worden uitgelegd en toegepast.

105. Dit betekent dat de elementen die door deze autoriteit in aanmerking worden genomen om na te gaan of aan deze voorwaarden is voldaan, enkel betrekking hebben op de betrouwbaarheid van de entrepothouder en niet op overwegingen van andere aard, zoals commerciële of economische overwegingen. Zo zouden de autoriteiten de afgifte van een vergunning niet afhankelijk kunnen stellen van hun eigen beoordeling of er op de markt vraag is naar extra entrepots, en of het voor de installatie uitgekozen gebied voldoende „bestreken” wordt door andere entrepots.

106. De geschiktheid van de maatregel veronderstelt ook dat de in het wetsbesluit vastgestelde criteria (in termen van soorten parameters, bedragen die voor deze parameters zijn vastgesteld enz.) een zinvolle bijdrage kunnen leveren aan het nagestreefde doel, in casu het voorkomen van belastingontduiking en ‑misbruik, dat wil zeggen dat zij toereikend zijn om de situaties te identificeren die vaker aanleiding geven tot fraude en misbruik, rekening houdend met de middelen die de staat redelijkerwijs kan inzetten voor controles ex ante en ex post.

107. Ten tweede moet de verwijzende rechter, met betrekking tot het vereiste dat de maatregel „noodzakelijk” is, nagaan i) of er geen even doeltreffende maatregelen bestaan die minder beperkend zijn, en ii) of deze maatregel niet verder gaat dan noodzakelijk is om het betrokken doel te bereiken.

108. In de praktijk betekent dit vooral dat moet worden nagegaan of het voor de Italiaanse autoriteiten haalbaar was om alternatieve, minder strenge voorwaarden vast te stellen(⁶³) waarmee het juiste niveau van bescherming tegen belastingontduiking en -fraude zou zijn bereikt.

109. Ten derde houdt evenredigheid stricto sensu in dat wordt beoordeeld wat de nadelen zijn die een bepaalde maatregel met zich meebrengt, en of deze nadelen evenredig zijn aan het nagestreefde doel. Dit betekent met name dat moet worden nagegaan of de betrokken maatregel een juist evenwicht vindt tussen de betrokken belangen, namelijk het belang dat de staat met de betrokken maatregel nastreeft (het voorkomen van belastingontduiking en -misbruik), en het belang van personen die door deze maatregel ongunstige gevolgen ondervinden (de ondernemingen die hun betrouwbaarheid moeilijk of zelfs onmogelijk kunnen bewijzen).

110. In het licht van de door CPR aangevoerde argumenten lijkt het mij in het onderhavige geval van cruciaal belang om na te gaan of de Italiaanse wetgever de „lat” niet te hoog heeft gelegd, zodat alleen (of voornamelijk) grote groepen daadwerkelijk van het belastingvoordeel in kwestie kunnen profiteren. Ook kleinere ondernemingen en onafhankelijke exploitanten moeten hun betrouwbaarheid kunnen aantonen zonder buitensporige, onnodige of onredelijk lange en dure administratieve procedures te hoeven doorlopen.

111. In deze context is het uiteraard van belang dat niet alleen wordt nagegaan of de criteria van het wetsbesluit „op papier” toereikend zijn, maar ook of zij door de douaneautoriteit op billijke en niet-discriminerende wijze worden toegepast. Elk verschil in behandeling tussen verschillende exploitanten, zowel in de wet zelf als in de dagelijkse toepassing ervan, moet redelijk zijn en verband houden met een objectief verschil in elke situatie met betrekking tot het risiconiveau voor de daadwerkelijke inning van accijnzen.

112. In dit verband zou ik willen stellen dat het feit dat de administratieve autoriteiten (in casu de douaneautoriteit) niet-bindende handelingen vaststellen (zoals een administratieve circulaire(⁶⁴)) die bedoeld zijn om hun personeel „in het veld” richtsnoeren te geven met betrekking tot de juiste uitlegging van de relevante nationale wetgeving, op zich niet problematisch blijkt te zijn. Dienaangaande zijn er twee punten die niettemin moeten worden vermeld. Ten eerste is het van cruciaal belang dat deze handelingen, ook al zijn zij niet bindend, in overeenstemming zijn met de Uniewetgeving. Anders kunnen zij misleidend zijn voor de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het afgeven van de vergunning, met een mogelijke schending van de relevante Unieregels tot gevolg. Ten tweede kan het, voor zover dergelijke handelingen een wezenlijke invloed hebben op de wijze waarop de in de nationale wetgeving vastgestelde voorwaarden worden toegepast, om redenen van rechtszekerheid noodzakelijk zijn om deze handelingen toegankelijk te maken voor de betrokken ondernemingen.

113. In het licht van de hierboven vermelde overwegingen lijkt het mij dat artikel 16 van richtlijn 2008/118 zich niet verzet tegen nationale maatregelen die criteria vaststellen op basis van capaciteit, operationele en voorzieningsbehoeften, winningspercentages en/of functionele betrekkingen tussen entrepots, om het beheer van commerciële entrepots die handelen in energieproducten onder een accijnsschorsingsregeling toe te staan, onder voorbehoud van het evenredigheidsbeginsel, waarbij het aan de verwijzende rechter staat om de eerbiediging hiervan te toetsen.

V. Conclusie

114. In het licht van het voorgaande geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Consiglio di Stato te beantwoorden als volgt:

„1) Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt

verzet zich niet tegen nationale maatregelen die criteria vaststellen op basis van capaciteit, operationele en voorzieningsbehoeften, winningspercentages en/of functionele betrekkingen tussen entrepots, om het beheer van commerciële entrepots die handelen in energieproducten onder een accijnsschorsingsregeling toe te staan.

2) Artikel 16 van richtlijn 2008/118/EG van de Raad van 16 december 2008 houdende een algemene regeling inzake accijns en houdende intrekking van richtlijn 92/12/EEG