Arrest van het Hof (Achtste kamer) van 12 februari 2026

Uitspraak

Voorlopige editie

ARREST VAN HET HOF (Achtste kamer)

12 februari 2026 (^*)

„ Prejudiciële verwijzing – Luchtvervoer – Luchthavengelden – Richtlijn 2009/12/EG – Artikel 2, punt 3 – Begrip ,luchthavengebruiker’ – Artikel 6, lid 2 – Verplichting voor de luchthavenbeheerder om de luchthavengebruikers te consulteren over wijzigingen in het systeem of het niveau van de luchthavengelden – Artikel 6, lid 5, eerste alinea, onder a) – Verplichte procedure voor de vaststelling of goedkeuring van luchthavengelden of het maximumniveau ervan door de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit – Artikel 6, lid 5, tweede alinea – Artikel 11, leden 1 en 7 – Verplichting voor deze autoriteit om de luchthavengebruikers te consulteren over wijzigingen van het systeem of het niveau van de luchthavengelden in het kader van een verplichte nationale wettelijke procedure – Omvang – Beginselen van non-discriminatie en transparantie ”

In zaak C‑680/24,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (bestuursrechter in eerste aanleg Warschau, Polen) bij beslissing van 4 september 2024, ingekomen bij het Hof op 15 oktober 2024, in de procedure

Wizzair Hungary Légiközlekedési Kft.

tegen

Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego,

wijst

HET HOF (Achtste kamer),

samengesteld als volgt: O. Spineanu-Matei, kamerpresident, S. Rodin en N. Piçarra (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,

griffier: A. Calot Escobar,

gezien de stukken,

gelet op de opmerkingen van:

–        WizzAir Hungary Légiközlekedési Kft., vertegenwoordigd door L. M. Wyszomirski, adwokat,

–        Polskie Porty Lotnicze S.A., vertegenwoordigd door A. Łaba, radca prawny,

–        de Poolse regering, vertegenwoordigd door B. Majczyna en D. Lutostańska als gemachtigden,

–        Ierland, vertegenwoordigd door M. Browne, Chief State Solicitor, S. Finnegan en A. Joyce als gemachtigden, bijgestaan door C. Toland, SC, en C. Ó Néill, BL,

–        de Europese Commissie, vertegenwoordigd door R. Álvarez Vinagre en B. Sasinowska als gemachtigden,

gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,

het navolgende

Arrest

1        Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 2, punt 3, artikel 6, lid 2 en lid 5, eerste alinea, onder a), en tweede alinea, en artikel 11, lid 7, van richtlijn 2009/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 inzake luchthavengelden (PB 2009, L 70, blz. 11).

2        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen WizzAir Hungary Légiközlekedési Kft. (hierna: „WizzAir”), een in Boedapest (Hongarije) gevestigde luchtvaartmaatschappij, en de Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (voorzitter van de burgerluchtvaartautoriteit, Polen; hierna: „voorzitter van de BLA”) over de rechtmatigheid van een besluit waarbij laatstgenoemde het verzoek van WizzAir om te worden toegelaten als partij in de procedure tot wijziging van het niveau of de structuur van de luchthavengelden voor de luchthaven Warschau Chopin (Polen) (hierna: „Chopin-luchthaven”) heeft afgewezen.

 Toepasselijke bepalingen

 Unierecht

3        In de overwegingen 2 en 11 tot en met 13 van richtlijn 2009/12 staat te lezen:

„(2)      Er moet een gemeenschappelijk kader worden vastgesteld voor het reguleren van de essentiële kenmerken van luchthavengelden en de manier waarop ze worden vastgesteld, omdat anders het risico bestaat dat de basisvereisten in de relatie tussen de luchthavenbeheerders en de luchthavengebruikers niet in acht worden genomen. [...]

[...]

(11)      De luchthavengelden mogen niet discriminerend werken. Er moet een verplichte procedure voor regelmatige consultatie tussen de luchthavenbeheerders en de luchthavengebruikers worden opgesteld, waarbij elke partij de mogelijkheid krijgt een beroep te doen op een onafhankelijke toezichthoudende autoriteit als een besluit over luchthavengelden of de wijziging van het systeem van luchthavengelden door de luchthavengebruikers in vraag wordt gesteld.

(12)      In elke lidstaat moet een onafhankelijke toezichthoudende autoriteit worden opgericht om de onpartijdigheid van beslissingen en de juiste en doeltreffende toepassing van deze richtlijn te garanderen. De autoriteit moet over de nodige middelen (personeel, deskundigheid en financiële middelen) beschikken om zijn taken te kunnen uitvoeren.

(13)      Het is van essentieel belang dat de luchthavengebruikers regelmatig door de luchthavenbeheerder worden geïnformeerd over de wijze en de basis waarop de luchthavengelden worden berekend. Die transparantie verschaft de luchtvaartmaatschappijen inzicht in de kosten van de luchthaven en de productiviteit van de investeringen van de luchthaven. Om een luchthavenbeheerder in staat te stellen juist te beoordelen welke toekomstige investeringen noodzakelijk zijn, moeten de luchthavengebruikers al hun operationele prognoses, ontwikkelingsprojecten en specifieke behoeften en suggesties tijdig aan de luchthavenbeheerder meedelen.”

4        Artikel 2 van deze richtlijn, met als opschrift „Definities”, bepaalt:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

[...]

2.      ,luchthavenbeheerder’: de instantie die, al dan niet in combinatie met andere activiteiten, op grond van de nationale wet‑ of regelgeving of van overeenkomsten de taak heeft de luchthaven‑ of luchthavennetwerkinfrastructuur te besturen en te beheren en de activiteiten van de verschillende in de betrokken luchthavens of luchthavennetwerken aanwezige ondernemingen te coördineren en te controleren;

3.      ‚luchthavengebruiker’: iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon die naar of vanaf de desbetreffende luchthaven door de lucht passagiers, post en/of vracht vervoert;

[...]”

5        Artikel 3 van de richtlijn, met als opschrift „Discriminatieverbod”, luidt als volgt:

„De lidstaten zien erop toe dat bij het heffen van de luchthavengelden niet wordt gediscrimineerd tussen luchthavengebruikers, overeenkomstig de communautaire wetgeving. Dit neemt niet weg dat luchthavengelden uit een oogpunt van publiek en algemeen belang, met inbegrip van milieuaangelegenheden, kunnen worden gedifferentieerd. De criteria daarvoor moeten relevant, objectief en transparant zijn.”

6        Artikel 6 van de richtlijn, met als opschrift „Consultatie en verhaal”, bepaalt:

„1.      De lidstaten zien erop toe dat een verplichte procedure wordt vastgesteld voor periodieke consultatie tussen de luchthavenbeheerder en de luchthavengebruikers of de vertegenwoordigers of verenigingen van de luchthavengebruikers over de werking van het systeem van luchthavengelden, het niveau van die gelden en, in voorkomend geval, de kwaliteit van de aangeboden diensten. Deze consultatie vindt minstens eenmaal per jaar plaats, tenzij tijdens de laatste consultatie anders is overeengekomen. [...] De lidstaten kunnen eisen om frequenter te consulteren.

2.      De lidstaten zien er, voor zover mogelijk, op toe dat wijzigingen van het systeem of het niveau van luchthavengelden plaatsvinden in overeenstemming tussen luchthavenbeheerder en de luchthavengebruikers. Daartoe legt de luchthavenbeheerder een voorstel tot wijziging van het systeem of het niveau van de luchthavengelden, samen met de redenen voor de voorgestelde wijzigingen, uiterlijk vier maanden vóór de wijzigingen van kracht worden, aan de luchthavengebruikers voor tenzij er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden die ten overstaan van de luchthavengebruikers moeten worden gemotiveerd. De luchthavenbeheerder consulteert de luchthavengebruikers over de voorgestelde wijzigingen en neemt hun zienswijzen in aanmerking alvorens een besluit te nemen. De luchthavenbeheerder maakt zijn besluit of aanbeveling normaliter uiterlijk twee maanden voordat deze van kracht worden, bekend. De luchthavenbeheerder motiveert zijn beslissing met betrekking tot de standpunten van de luchthavengebruikers ingeval geen overeenstemming over de voorgestelde wijzigingen wordt bereikt tussen de luchthavenbeheerder en de luchthavengebruikers.

3.      De lidstaten zien erop toe dat, wanneer er een geschil bestaat over een door de luchthavenbeheerder genomen besluit over de luchthavengelden, elke partij de tussenkomst kan vragen van de in artikel 11 bedoelde onafhankelijke toezichthoudende autoriteit, die de motivering van de wijziging van het systeem of het niveau van de luchthavengelden onderzoekt.

4.      Een besluit van de luchthavenbeheerder tot wijziging van het systeem of het niveau van de luchthavengelden wordt, wanneer om tussenkomst van de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit is verzocht, pas van kracht nadat die autoriteit de kwestie heeft onderzocht. De onafhankelijke toezichthoudende autoriteit neemt, binnen vier weken nadat de zaak aan haar is voorgelegd, een voorlopig besluit aangaande het van kracht worden van de wijziging van de luchthavengelden, tenzij binnen dezelfde termijn een definitief besluit kan worden genomen.

5.      Lidstaten kunnen besluiten de leden 3 en 4 niet toe te passen voor wijzigingen van het niveau of de structuur van de luchthavengelden op de luchthavens waarvoor:

a)      een verplichte nationale wettelijke procedure bestaat volgens welke de luchthavengelden, of hun maximumniveau, worden vastgesteld of goedgekeurd door de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit, [...]

[...]

De door de lidstaten voor de toepassing van dit lid gehanteerde procedures, voorwaarden en criteria moeten relevant, objectief, niet-discriminerend en transparant zijn.”

7        Artikel 7 van richtlijn 2009/12, met als opschrift „Transparantie”, bepaalt in de leden 1 en 2:

„1.      De lidstaten zien erop toe dat de luchthavenbeheerder alle luchthavengebruikers of vertegenwoordigers of verenigingen van luchthavengebruikers, telkens wanneer de in artikel 6, lid 1, bedoelde consultatie wordt gevoerd, informatie verschaft over de elementen die gebruikt worden als basis voor het vaststellen van het systeem of het niveau van alle luchthavengelden die op de luchthaven door de luchthavenbeheerder worden geïnd. [...]

[...]

2.      De lidstaten zien erop toe dat de luchthavengebruikers vóór iedere consultatie, bedoeld in artikel 6, lid 1, de luchthavenbeheerder informatie verstrekken over met name:

a)      de prognoses betreffende de omvang van hun verkeer en vervoer;

b)      de prognoses betreffende de samenstelling en het geplande gebruik van hun vloot;

c)      hun ontwikkelingsprojecten op de betrokken luchthaven, en

d)      hun behoeften op de betrokken luchthaven.”

8        Artikel 11 van deze richtlijn, met als opschrift „Onafhankelijke toezichthoudende autoriteit”, bepaalt in de leden 1 en 7:

„1.      Om te garanderen dat de maatregelen die worden genomen om aan deze richtlijn te voldoen, correct worden toegepast en om ten minste de in de artikel 6 vermelde taken uit te voeren, wijzen de lidstaten een onafhankelijke autoriteit aan of stellen zij deze in als nationale onafhankelijke toezichthoudende autoriteit. [...]

[...]

7.      Wanneer de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit de rechtvaardiging voor de wijziging van het systeem of het niveau van de luchthavengelden overeenkomstig artikel 6 onderzoekt, krijgt zij toegang tot de nodige informatie van de betrokken partijen en raadpleegt zij de betrokken partijen alvorens haar besluit te nemen. Onverminderd het bepaalde in artikel 6, lid 4, neemt de autoriteit zo spoedig mogelijk, en in ieder geval binnen vier maanden nadat de zaak aan haar is voorgelegd, een definitief besluit. [...] De besluiten van de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit zijn bindend, onverminderd parlementaire of rechterlijke beroepsprocedures, naargelang hetgeen in de lidstaten van toepassing is.”

 Pools recht

9        Artikel 77, leden 1 en 2, van de Ustawa – Prawo lotnicze (luchtvaartwet) van 3 juli 2002, in de geconsolideerde versie (Dz.U. 2019, volgnr. 1580) (hierna: „luchtvaartwet”), bepaalt:

„1.      Alvorens luchthavengelden in te voeren of te wijzigen, stellen de beheerders van openbare luchthavens een ontwerptariefplan voor deze luchthavengelden op, met vermelding van de hoogte van de standaardtarieven en toeslagen en kortingen daarop, alsook van de wijze waarop deze worden berekend en toegekend, en voeren zij over dat ontwerptarief consultaties met de luchtvaartmaatschappijen die de betreffende luchthaven geregeld gebruiken of met de vertegenwoordigers daarvan, in het bijzonder met het comité van luchtvaartmaatschappijen dat op de luchthaven actief is of met de verenigingen van luchtvaartmaatschappijen. De luchthavenbeheerder kan ook andere gebruikers van de in artikel 75, lid 1, bedoelde faciliteiten, uitrusting of diensten consulteren. De consultatie heeft betrekking op het niveau, de structuur en de wijze van berekening van de luchthavengelden en op de toekenning van kortingen daarop.

2.      Een luchtvaartmaatschappij die een luchthaven geregeld gebruikt zoals bedoeld in lid 1 is een luchtvaartmaatschappij die voldoet aan een van de volgende voorwaarden:

1)      zij verricht tijdens het luchtvaartseizoen waarin de consultaties plaatsvinden geregeld luchtvervoer van of naar de betrokken luchthaven, of heeft in het voorgaande luchtvaartseizoen dergelijk vervoer verricht en heeft de beheerder van de openbare luchthaven in kennis gesteld van haar voornemen om geregeld luchtvervoer te verrichten gedurende een luchtvaartseizoen dat vergelijkbaar is met het seizoen waarin zij dergelijk vervoer heeft verricht;

2)      zij heeft in het luchtvaartseizoen voorafgaand aan het seizoen waarin de consultaties plaatsvinden of in het luchtvaartseizoen waarin de consultaties plaatsvinden, ten minste 10 niet-geregelde vluchten uitgevoerd en blijft tijdens de consultaties vanaf die luchthaven luchtvervoer verrichten.”

10      Artikel 77d van deze wet bepaalt:

„1.      De beheerder van een openbare luchthaven [...] legt na de in artikel 77, lid 1, bedoelde consultaties het tarief van de luchthavengelden en de motivering daarvan uiterlijk een kwartaal vóór de geplande datum van inwerkingtreding ervan ter goedkeuring voor aan de voorzitter van de [BLA].

2.      In gevallen die worden gerechtvaardigd door onvoorzienbare, uitzonderlijke omstandigheden, kan de voorzitter van de [BLA] op gemotiveerd verzoek van de beheerder van een openbare luchthaven waarbij die omstandigheden worden beschreven, instemmen met een verkorting van de in lid 1 bedoelde termijn. De termijn waarbinnen het tarief van de luchthavengelden ter goedkeuring aan de voorzitter van de [BLA] moet worden voorgelegd, mag echter niet korter zijn dan twee maanden vóór de geplande datum van inwerkingtreding ervan.

3.      De leden 1 en 2 zijn van overeenkomstige toepassing op de wijziging van specifieke onderdelen van het tarief van de luchthavengelden.

[...]”

 Hoofdgeding en prejudiciële vragen

11      Op 31 juli 2019 heeft Polskie Porty Lotnicze S.A. (hierna: „PPL”), de beheerder van de Chopin-luchthaven in de zin van artikel 2, punt 2, van richtlijn 2009/12, bij de voorzitter van de BLA, de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit in de zin van artikel 11, lid 1, van deze richtlijn, een verzoek tot goedkeuring van een wijziging van het tarief van de luchthavengelden voor deze luchthaven ingediend. Bij dit verzoek heeft zij documenten gevoegd waaruit bleek dat tijdens een bijeenkomst op 15 mei 2019 65 luchtvaartmaatschappijen die als „geregelde gebruikers” van de Chopin-luchthaven in de zin van artikel 77, leden 1 en 2, van de luchtvaartwet werden aangemerkt, waren geconsulteerd.

12      Op 18 juli 2019 heeft WizzAir, een gebruiker van de Chopin-luchthaven in de zin van artikel 2, punt 3, van richtlijn 2009/12, de voorzitter van de BLA verzocht om te worden toegelaten als partij bij de procedure tot wijziging van het tarief van de luchthavengelden voor de Chopin-luchthaven.

13      Bij besluit van 31 oktober 2019 (hierna: „litigieus besluit”) heeft de voorzitter van de BLA bepaalde wijzigingen van dit tarief goedgekeurd en andere verworpen. Na te hebben vastgesteld dat WizzAir niet voldeed aan de voorwaarden van de toepasselijke nationale wetgeving, heeft hij geweigerd om haar tot de betrokken procedure toe te laten. Hij heeft dit besluit enkel ter kennis gebracht van PPL.

14      WizzAir heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (bestuursrechter in eerste aanleg Warschau, Polen), de verwijzende rechter. Voor deze rechter heeft de voorzitter van de BLA aangevoerd dat dit beroep niet-ontvankelijk of, subsidiair, ongegrond was op grond dat WizzAir geen juridisch belang had bij de goedkeuring van de wijzigingen van de betrokken luchthavengelden.

15      Bij vonnis van 19 augustus 2020 heeft deze rechter het litigieuze besluit wegens een vormgebrek nietig verklaard, op grond van de overweging dat het was gebaseerd op bewijzen die slechts gedeeltelijk in het Pools waren vertaald. De president van de BLA en PPL hebben tegen dit arrest hogere voorziening ingesteld.

16      Bij arrest van 24 april 2024 heeft de Naczelny Sąd Administracyjny (hoogste bestuursrechter, Polen) het bestreden vonnis vernietigd en de zaak terugverwezen naar de verwijzende rechter, op grond dat dit vonnis geen eenduidig antwoord bevatte over de bewijzen die nodig waren om de rechtmatigheid van het litigieuze besluit te beoordelen, noch over het specifieke bewijsmateriaal in het dossier dat niet in het Pools was vertaald.

17      Naar aanleiding van deze terugverwijzing heeft de verwijzende rechter het volgende vastgesteld:

–        de procedure voor de vaststelling of goedkeuring van de luchthavengelden of het maximumniveau ervan door de voorzitter van de BLA als onafhankelijke toezichthoudende autoriteit, zoals vastgesteld in de artikelen 77 en 77d van de luchtvaartwet, komt overeen met de verplichte nationale wettelijke procedure als bedoeld in artikel 6, lid 5, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2009/12;

–        alvorens het verzoek tot goedkeuring van de betrokken wijzigingen bij de voorzitter van de BLA in te dienen, heeft PPL de in artikel 6, lid 2, van richtlijn 2009/12 en artikel 77, lid 1, van de luchtvaartwet bedoelde consultaties gevoerd, maar slechts bij 65 entiteiten die voldeden aan het criterium van geregelde gebruiker van de Chopin-luchthaven in de zin van lid 2 van dat artikel 77, terwijl 137 entiteiten die voldeden aan het criterium van luchthavengebruiker in de zin van artikel 2, punt 3, van richtlijn 2009/12, in het jaar vóór de vaststelling van het litigieuze besluit op die luchthaven werkten;

–        bij het onderzoek van de door PPL ingediende wijzigingen van de luchthavengelden heeft de voorzitter van de BLA de „betrokken partijen” niet geconsulteerd in de zin van artikel 11, lid 7, van richtlijn 2009/12.

18      De verwijzende rechter wenst ten eerste te vernemen of de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit de in artikel 11, lid 7, van richtlijn 2009/12 bedoelde consultaties moet voeren wanneer zij in het kader van de in artikel 6, lid 5, eerste alinea, onder a), van deze richtlijn bedoelde verplichte nationale wettelijke procedure wijzigingen van het niveau of de structuur van de luchthavengelden vaststelt of goedkeurt.

19      Volgens hem moet deze vraag bevestigend worden beantwoord, ook al biedt artikel 6, lid 5, eerste alinea, onder a), van richtlijn 2009/12 de mogelijkheid om artikel 6, lid 3, van deze richtlijn, dat betrekking heeft op door de luchthavenbeheerder vastgestelde wijzigingen van het systeem of het niveau van de luchthavengelden en uitdrukkelijk verwijst naar artikel 11 van deze richtlijn, niet toe te passen op de verplichte nationale wettelijke procedure. Zijns inziens beoogt de in artikel 11, lid 7, neergelegde consultatieplicht met name de transparantie van deze procedure te waarborgen en is zij niet alleen van toepassing op het daarin genoemde geval.

20      Ten tweede wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 6, lid 2, van richtlijn 2009/12, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 3, van deze richtlijn, zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan alleen de „luchtvaartmaatschappijen die een luchthaven geregeld gebruiken”, zoals gedefinieerd in artikel 77, lid 2, van de luchtvaartwet, en niet elke „luchthavengebruiker”, zoals gedefinieerd in dat artikel 2, punt 3, moeten worden geconsulteerd wanneer de luchthavenbeheerder besluit om het systeem of het niveau van de luchthavengelden te wijzigen.

21      De verwijzende rechter is geneigd om ook deze vraag bevestigend te beantwoorden. Hij merkt op dat geen enkele bepaling van richtlijn 2009/12 de mogelijkheid biedt om een onderscheid te maken tussen luchthavengebruikers naargelang van hoe vaak zij de betrokken luchthaven gebruiken, terwijl artikel 77, lid 2, van de luchtvaartwet die mogelijkheid wel biedt.

22      In deze omstandigheden heeft de Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

„1)      Moet artikel 11, lid 7, van [richtlijn 2009/12] aldus worden uitgelegd dat de daaruit voortvloeiende verplichting voor de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit om de betrokken partijen te consulteren wanneer zij overeenkomstig artikel 6 van [deze] richtlijn de rechtvaardiging voor een wijziging van het systeem of het niveau van de luchthavengelden onderzoekt, niet geldt wanneer deze autoriteit de verplichte nationale wettelijke procedure toepast zoals bedoeld in artikel 6, lid 5, [eerste alinea,] onder a), van [deze] richtlijn, op grond waarvan de luchthavengelden of het maximumniveau ervan door de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit worden vastgesteld of goedgekeurd met inachtneming van het transparantievereiste dat krachtens artikel 6, lid 5, tweede alinea, van [deze] richtlijn voor de nationale procedure geldt?

2)      Is een nationale regeling volgens welke de luchthavenbeheerder bij een wijziging van het systeem of het niveau van de luchthavengelden uitsluitend de luchtvaartmaatschappijen die de betreffende luchthaven geregeld gebruiken of de vertegenwoordigers van die maatschappijen, met name het comité van luchtvaartmaatschappijen die op de betrokken luchthaven actief zijn of de verenigingen van luchtvaartmaatschappijen, hoeft te consulteren en niet de luchthavengebruikers in de zin van artikel 2, punt 3, van [richtlijn 2009/12], dat wil zeggen iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon die door de lucht passagiers, post en/of vracht naar of vanaf de desbetreffende luchthaven vervoert, verenigbaar met artikel 6, lid 2, van deze richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 3, ervan?”

 Beantwoording van de prejudiciële vragen

 Tweede vraag

23      Met zijn tweede vraag, die als eerste moet worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 2, punt 3, van richtlijn 2009/12 aldus moet worden uitgelegd dat het daarin gedefinieerde begrip „luchthavengebruiker” zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de luchthavenbeheerder enkel de in de nationale wetgeving gedefinieerde „geregelde luchthavengebruikers” hoeft te consulteren indien hij overeenkomstig artikel 6, lid 2, van deze richtlijn het systeem of het niveau van de luchthavengelden wil wijzigen.

24      In de eerste plaats wordt het begrip „luchthavengebruiker” in artikel 2, punt 3, van richtlijn 2009/12 omschreven als „iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon die naar of vanaf de desbetreffende luchthaven door de lucht passagiers, post en/of vracht vervoert”. Aangezien dit begrip door het Unierecht wordt gedefinieerd zonder dat naar het recht van de lidstaten wordt verwezen, moet het in de gehele Europese Unie autonoom en uniform worden uitgelegd (zie in die zin arrest van 30 april 2025, Galte, C‑63/24, EU:C:2025:292, punt 28).

25      Opgemerkt zij dat het gebruik in artikel 2, punt 3, van de uitdrukking „iedere natuurlijke of rechtspersoon die naar of vanaf de desbetreffende luchthaven door de lucht passagiers, post en/of vracht vervoert” erop wijst dat de Uniewetgever al deze personen zonder enige beperking onder dit begrip heeft willen laten vallen. Zij moeten dus allemaal worden geconsulteerd over de wijzigingen van het systeem of de hoogte van de in artikel 6, lid 2, van richtlijn 2009/12 bedoelde luchthavengelden.

26      In de tweede plaats wordt deze letterlijke uitlegging van artikel 2, punt 3, bevestigd door een contextuele uitlegging van deze bepaling.

27      Ten eerste verzet het beginsel van non-discriminatie, dat wordt gewaarborgd door artikel 3 van richtlijn 2009/12, gelezen in samenhang met overweging 11 ervan, zich tegen een uitlegging van artikel 2, punt 3, van deze richtlijn volgens welke bepaalde luchtvaartmaatschappijen die passagiers, post en/of vracht naar of vanaf de desbetreffende luchthaven vervoeren, op grond van deze bepaling kunnen worden uitgesloten op basis van discriminerende criteria die op nationaal niveau worden vastgesteld.

28      Alle luchthavengebruikers, zoals ruim gedefinieerd in artikel 2, punt 3, van deze richtlijn, moeten dus overeenkomstig artikel 6, lid 2, ervan worden geconsulteerd over de voorstellen van de luchthavenbeheerder om het systeem of het niveau van de luchthavengelden te wijzigen, zodat, voor zover mogelijk, een overeenkomst over deze wijzigingen wordt gesloten tussen deze gebruikers en de luchthavenbeheerder.

29      Ten tweede kan het transparantiebeginsel, dat wordt gewaarborgd door artikel 7, lid 1, van richtlijn 2009/12, gelezen in samenhang met overweging 13 ervan, ook worden ondergraven indien de consultaties over wijzigingen van het systeem of het niveau van de luchthavengelden, en dus ook de toegang tot informatie over die wijzigingen, op basis van discriminerende criteria worden beperkt tot een kleinere groep van luchthavengebruikers. Krachtens artikel 7, lid 1, moet de luchthavenbeheerder immers, telkens wanneer dergelijke consultaties worden gevoerd, „alle luchthavengebruikers” informatie verschaffen over de elementen die gebruikt worden als basis voor het vaststellen van het systeem of het niveau van alle luchthavengelden die op de luchthaven door hem worden geïnd.

30      Zoals het Hof heeft opgemerkt, zijn de beginselen van transparantie en non-discriminatie nauw met elkaar verbonden, aangezien de luchthavengebruikers dankzij de naleving van het eerste beginsel schendingen van het tweede beginsel kunnen vaststellen (zie in die zin arrest van 21 november 2019, Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, punt 49).

31      Zoals Ierland in zijn schriftelijke opmerkingen betoogt, zou ten derde het risico bestaan dat de belangrijkste luchtvaartmaatschappijen worden bevoordeeld bij de vaststelling van de structuur van de luchthavengelden, zouden nieuwkomers belemmeringen kunnen ondervinden en zou de onvervalste mededinging tussen luchtvaartmaatschappijen kunnen worden verstoord indien het een luchthavenbeheerder zou zijn toegestaan alleen de belangrijkste luchtvaartmaatschappijen te consulteren.

32      Ten vierde blijkt uit artikel 7, lid 2, van richtlijn 2009/12 dat de enige voorwaarde waaraan een „luchthavengebruiker” in de zin van artikel 2, punt 3, van deze richtlijn moet voldoen om door de luchthavenbeheerder te worden geconsulteerd overeenkomstig artikel 6, lid 2, van die richtlijn, zoals de Poolse regering in haar schriftelijke opmerkingen heeft gesteld, is dat hij de eveneens uit het transparantiebeginsel voortvloeiende verplichting nakomt om deze beheerder vóór iedere consultatie informatie te verstrekken over met name de prognoses betreffende de omvang van zijn verkeer en vervoer alsook de samenstelling en het gebruik van zijn vloot, zijn ontwikkelingsprojecten en zijn behoeften op de betrokken luchthaven.

33      In de derde plaats vindt deze contextuele uitlegging van artikel 2, punt 3, van richtlijn 2009/12 ook steun in de in overweging 2 ervan genoemde doelstelling om een gemeenschappelijk kader vast te stellen voor het reguleren van de essentiële kenmerken van luchthavengelden en de manier waarop zij worden vastgesteld, alsook van de basisvereisten in de relatie tussen de luchthavenbeheerders en de luchthavengebruikers, teneinde te voorkomen dat deze beheerders zich ten opzichte van deze gebruikers in een bevoorrechte positie bevinden met het daaruit voortvloeiende risico van misbruik (zie in die zin arrest van 12 mei 2011, Luxemburg/Parlement en Raad, C‑176/09, EU:C:2011:290, punt 66). Een dergelijke doelstelling zou immers in gevaar worden gebracht indien artikel 2, punt 3, aldus zou worden uitgelegd dat de nationale wetgever natuurlijke personen of rechtspersonen die door de lucht passagiers, post en/of vracht vervoeren naar of vanaf de desbetreffende luchthaven, van het begrip „luchthavengebruiker” kan uitsluiten.

34      Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 2, punt 3, van richtlijn 2009/12 aldus moet worden uitgelegd dat het daarin gedefinieerde begrip „luchthavengebruiker” zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de luchthavenbeheerder enkel de in de nationale wetgeving omschreven „geregelde luchthavengebruikers” hoeft te consulteren om overeenkomstig artikel 6, lid 2, van deze richtlijn het systeem of het niveau van de luchthavengelden te wijzigen.

 Eerste vraag

35      Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 11, lid 7, van richtlijn 2009/12, gelezen in samenhang met artikel 11, lid 1, artikel 2, punt 3, en artikel 6, lid 2 en lid 5, tweede alinea, van deze richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit verplicht is de „luchthavengebruikers” zoals gedefinieerd in artikel 2, punt 3, van deze richtlijn te consulteren wanneer zij in het kader van een verplichte nationale wettelijke procedure op voorstel van de luchthavenbeheerder wijzigingen van het systeem of het niveau van de luchthavengelden vaststelt of goedkeurt.

36      Uit artikel 11, lid 7, van richtlijn 2009/12 volgt dat wanneer een onafhankelijke toezichthoudende autoriteit als beroepsinstantie in het kader van de procedure van artikel 6, leden 1 tot en met 4, van deze richtlijn de rechtvaardiging onderzoekt voor een wijziging van het systeem of het niveau van de luchthavengelden waartoe een luchthavenbeheerder heeft besloten zonder dat daarover overeenstemming is bereikt tussen deze beheerder en de luchthavengebruikers in de zin van artikel 2, punt 3, van deze richtlijn, deze autoriteit toegang moet hebben tot de nodige informatie van met name deze luchthavengebruikers, en deze gebruikers moet consulteren om zo spoedig mogelijk en in elk geval uiterlijk vier maanden nadat de zaak aan haar is voorgelegd, een definitief bindend besluit te nemen.

37      De luchthavengebruikers zijn immers „betrokken partijen” in de zin van artikel 11, lid 7, van richtlijn 2009/12 en kunnen zich in die hoedanigheid in rechte beroepen op de rechten die voortvloeien uit de artikelen 3, 6 en 7 van deze richtlijn, die eveneens verplichtingen aan de luchthavenbeheerder opleggen (zie in die zin arrest van 21 november 2019, Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, punt 58).

38      De twijfels van de verwijzende rechter over de toepasselijkheid van artikel 11, lid 7, van richtlijn 2009/12 in het kader van de verplichte nationale wettelijke procedure als bedoeld in artikel 6, lid 5, eerste alinea, onder a), van deze richtlijn vloeien voort uit het feit dat in artikel 6, lid 3, van deze richtlijn naar dat artikel 11 wordt verwezen. Zoals deze rechter opmerkt, is artikel 6, lid 3, immers niet van toepassing op de verplichte nationale wettelijke procedure wegens de keuze die de Poolse wetgever in casu heeft gemaakt op grond van artikel 6, lid 5, eerste alinea, onder a), van deze richtlijn.

39      Krachtens de verplichte nationale wettelijke procedure zoals bedoeld in artikel 6, lid 5, eerste alinea, onder a), van de richtlijn is het aan de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit en niet aan de luchthavenbeheerder om bij bindend besluit de luchthavengelden of het maximumniveau ervan en de wijzigingen van het niveau of de structuur van die heffingen vast te stellen of goed te keuren.

40      Zoals WizzAir en de Europese Commissie in hun schriftelijke opmerkingen betogen, is artikel 11, lid 7, van richtlijn 2009/12 van toepassing op een procedure waarin de luchthavenbeheerder in beginsel het systeem van luchthavengelden en de wijzigingen daarvan vaststelt of goedkeurt, wat niet het geval is in het kader van die verplichte nationale wettelijke procedure. De onafhankelijke toezichthoudende autoriteit treedt slechts op als beroepsinstantie wanneer de luchthavengebruikers het oneens zijn over een besluit van de luchthavenbeheerder waarbij het systeem of het niveau van die gelden wordt gewijzigd, teneinde de redenen die deze beheerder ter rechtvaardiging van deze wijziging tegenover de argumenten van de luchthavengebruikers aanvoert te onderzoeken, zoals in artikel 6, lid 3, van richtlijn 2009/12 onder verwijzing naar artikel 11 van deze richtlijn is bepaald.

41      Anders dan Ierland en PPL in hun schriftelijke opmerkingen betogen, volgt hieruit echter geenszins dat de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit in het kader van een verplichte nationale wettelijke procedure als bedoeld in artikel 6, lid 5, eerste alinea, onder a), van deze richtlijn vrijgesteld is van de verplichting om een „luchthavengebruiker” in de zin van artikel 2, punt 3, van deze richtlijn te consulteren, met name wanneer deze voor haar aanvoert dat hij op discriminerende wijze is uitgesloten van de in artikel 6 van deze richtlijn bedoelde consultaties.

42      In de eerste plaats volgt immers uit artikel 11, lid 1, van richtlijn 2009/12, gelezen in het licht van overweging 12 ervan, dat de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit er ten minste voor moet zorgen dat de krachtens artikel 6 van deze richtlijn toegewezen taken worden uitgevoerd, dat de onpartijdigheid van beslissingen wordt geëerbiedigd en dat deze richtlijn juist en doeltreffend wordt toegepast. Voorts moet deze autoriteit volgens artikel 3, eerste volzin, van richtlijn 2009/12 waarborgen dat het beginsel van non-discriminatie wordt geëerbiedigd (zie in die zin arrest van 21 november 2019, Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, punt 43).

43      De aldus aan de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit toegewezen verantwoordelijkheden kunnen niet verschillen naargelang deze autoriteit handelt in het kader van de procedure voor de goedkeuring of wijziging van luchthavengelden als bedoeld in artikel 6, leden 1 tot en met 4, van richtlijn 2009/12, dan wel in het kader van een verplichte nationale wettelijke procedure als bedoeld in artikel 6, lid 5, eerste alinea, onder a), van deze richtlijn. Deze bepaling verleent de lidstaten enkel de bevoegdheid om te besluiten de leden 3 en 4 van artikel 6 niet op laatstgenoemde procedure toe te passen.

44      In de tweede plaats volgt uit artikel 6, lid 5, tweede alinea, van richtlijn 2009/12 dat de in dat lid bedoelde verplichte nationale procedures en de daarvoor geldende voorwaarden en criteria „relevant, objectief, niet-discriminerend en transparant” moeten zijn.

45      Meer bepaald moeten deze nationale procedures voldoen aan artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/12 (zie in die zin arrest van 21 november 2019, Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, punt 45), volgens hetwelk de lidstaten erop moeten toezien dat, ten eerste, een verplichte procedure voor periodieke consultatie tussen de luchthavenbeheerder en de luchthavengebruikers wordt vastgesteld, met name over de werking van het systeem van luchthavengelden, en, ten tweede, wijzigingen van het systeem of het niveau van deze gelden, voor zover mogelijk, plaatsvinden in overeenstemming tussen deze beheerder en de luchthavengebruikers.

46      Bijgevolg moet artikel 11, lid 7, van richtlijn 2009/12, gelezen in samenhang met artikel 11, lid 1, en artikel 6, lid 2 en lid 5, tweede alinea, van deze richtlijn, aldus worden uitgelegd dat, wanneer de luchthavenbeheerder in het kader van een verplichte nationale wettelijke procedure een verzoek tot goedkeuring van wijzigingen van het niveau of de structuur van de luchthavengelden bij de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit indient, deze autoriteit verplicht is om elke luchthavengebruiker in de zin van artikel 2, punt 3, van deze richtlijn te consulteren die in strijd met artikel 6, lid 2, van deze richtlijn niet door die beheerder over deze wijzigingen is geconsulteerd. In dit verband is het irrelevant dat de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit in het kader van de toepasselijke nationale wettelijke procedure niet als beroepsinstantie wordt aangezocht, maar als instantie die bij uitsluiting bevoegd is om het niveau of de structuur van de betrokken luchthavengelden te wijzigen.

47      Via de consultatie die de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit krachtens deze bepalingen dient te verrichten, kan zij daadwerkelijk controleren of de door de luchthavenbeheerder gevoerde procedure van voorafgaande consultatie regelmatig is verlopen en voldoet aan de basisvereisten van richtlijn 2009/12 inzake non-discriminatie, transparantie en consultatie van de luchthavengebruikers in de zin van artikel 2, punt 3, van deze richtlijn, die volledig van toepassing zijn op de verplichte nationale wettelijke procedure voor de vaststelling of goedkeuring van luchthavengelden en op wijzigingen van het niveau of de structuur van die gelden.

48      In dit verband moet voorts in lijn met de schriftelijke opmerkingen van de Poolse regering worden gepreciseerd dat artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 2009/12 overeenkomstig de beginselen van behoorlijk bestuur en evenredigheid aldus moet worden uitgelegd dat de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit niet verplicht is consultaties te voeren om de haar door de luchthavenbeheerder voorgelegde wijzigingen van het niveau of de structuur van de luchthavengelden overeenkomstig de toepasselijke nationale wettelijke procedure goed te keuren, indien deze autoriteit daarvoor toegang heeft tot de nodige informatie van met name de luchthavengebruikers in de zin van artikel 2, punt 3, van deze richtlijn en deze gebruikers door de luchthavenbeheerder naar behoren zijn geconsulteerd overeenkomstig artikel 6, lid 2, van deze richtlijn, gelezen in het licht van de beginselen van non-discriminatie en transparantie.

49      In casu blijkt uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat het litigieuze besluit door de voorzitter van de BLA als onafhankelijke toezichthoudende autoriteit in de zin van artikel 11, lid 1, van richtlijn 2009/12 is vastgesteld na afloop van de verplichte nationale wettelijke procedure die hem de exclusieve bevoegdheid verleent om op voorstel van de luchthavenbeheerder het niveau of de structuur van de luchthavengelden te wijzigen. Deze beheerder heeft 65 „luchtvaartmaatschappijen” geconsulteerd die de Chopin-luchthaven „geregeld gebruiken” in de zin van artikel 77, lid 2, van de luchtvaartwet, terwijl volgens de door de verwijzende rechter verstrekte aanwijzingen ten tijde van de vaststelling van dat besluit 137 entiteiten, waaronder WizzAir, als „luchthavengebruikers” in de zin van artikel 2, punt 3, van die richtlijn waren geïdentificeerd.

50      Volgens het verzoek om een prejudiciële beslissing is het litigieuze besluit dus vastgesteld zonder dat de luchthavenbeheerder WizzAir heeft geconsulteerd alvorens de voorstellen tot wijziging van het niveau of de structuur van de luchthavengelden van de Chopin-luchthaven op te stellen die aan de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit moesten worden voorgelegd, en zonder dat deze autoriteit haar heeft geconsulteerd alvorens deze wijzigingen goed te keuren. Het staat aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.

51      Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 11, lid 7, van richtlijn 2009/12, gelezen in samenhang met artikel 11, lid 1, artikel 2, punt 3, en artikel 6, lid 2 en lid 5, tweede alinea, van deze richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat wanneer de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit in het kader van een verplichte nationale wettelijke procedure op voorstel van de luchthavenbeheerder wijzigingen van het systeem of van het niveau van de luchthavengelden vaststelt of goedkeurt, zij verplicht is de „luchthavengebruikers” zoals gedefinieerd in artikel 2, punt 3, te consulteren die de luchthavenbeheerder niet naar behoren heeft geconsulteerd toen hij dat voorstel opstelde.

 Kosten

52      Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Achtste kamer) verklaart voor recht:

1)      Artikel 2, lid 3, van richtlijn 2009/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2009 inzake luchthavengelden

moet aldus worden uitgelegd dat

het daarin gedefinieerde begrip „luchthavengebruiker” zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de luchthavenbeheerder enkel de in de nationale wetgeving omschreven „geregelde luchthavengebruikers” hoeft te consulteren om overeenkomstig artikel 6, lid 2, van deze richtlijn het systeem of het niveau van de luchthavengelden te wijzigen.

2)      Artikel 11, lid 7, van richtlijn 2009/12, gelezen in samenhang met artikel 11, lid 1, artikel 2, punt 3, en artikel 6, lid 2 en lid 5, tweede alinea, van deze richtlijn,

moet aldus worden uitgelegd dat

wanneer de onafhankelijke toezichthoudende autoriteit in het kader van een verplichte nationale wettelijke procedure op voorstel van de luchthavenbeheerder wijzigingen van het systeem of van het niveau van de luchthavengelden vaststelt of goedkeurt, zij verplicht is de „luchthavengebruikers” zoals gedefinieerd in artikel 2, punt 3, te consulteren die de luchthavenbeheerder niet naar behoren heeft geconsulteerd toen hij dat voorstel opstelde.

ondertekeningen